IV. Ordoimaiices fédérales et Règlements fédéraux

378* Dans son projet de LF. sur la police des eaux dans les régions élevées, du 6 mars 1876, le CF. avait introduit, à l'art. 9, al. 2, une disposition ainsi conçue:

Le CF. édictera pour l'exercice du contrôle (prévu par la loi) les ordonnances d'exécution jugées nécessaires.

Le CE. remplaça ce texte par la disposition que voici:

Le CF. édictera les ordonnances nécessaires pour l'exécution de la présente loi.

Cette prescription a été retranchée ensuite, sur la proposition de la commission du CN. ; elle ne figure pas dans la LF. du 22 juin 1877.

Dans son rapport du 22 mai 1877 (Suter), la commission du CN. s'exprimait en ces termes, à l'appui de sa proposition:

En pareille matière, ce sont les cantons qui sont les premiers intéressés; c'est à eux à pourvoir à l'exécution de la loi, c'est donc à eux que l'art. 7 de notre projet (art. 7 de la loi) remet le soin de promulguer les lois et règlements nécessaires à cet effet.

Il ne saurait donc être encore de la compétence fédérale d'édicter directement des ordonnances analogues tendant au même but: c'est, au contraire, dans la LF., et dans la LF. seule, que doivent se trouver toutes les dispositions rentrant dans la compétence et touchant aux intérêts de la Confédération. De cette façon, nous fixons les limites de la compétence de la Confédération, tout en accordant à ses intérêts la satisfaction la plus complète. Cette manière de voir est d'autant plus fondée que les lois et ordonnances à édicter par les cantons doivent être soumises à la ratification du CF., de sorte qu'à cette occasion celui-ci

i) Cf. supra I, n° 27.

Ordonnances fédérales et Règlements fédéraux.

peut parfaitement compléter ce qui pourrait avoir été omis, el en même temps tenir compte des circonstances et dos faits de nature spéciale, chose impossible s'il procédait par voie d'ordonnances générales.

F. f. 1877 III 97.

A la date du 8 mars 1879, le CF. a adopté un règlement d'exécution pour la LF. du 12 juin 1877, R. 0. n. S. IV 32.

379* La LF. concernant les spiritueux, du 23 décembre 1886, dispose à l'art. 18, al. 8 '), que:

Le mode de procéder à suivre par le TF. et par les commissions d'estimation (dans les procès portant sur l'indemnité à payer aux propriétaires de distilleries) sera déterminé par un règlement spécial établi par le TF., règlement qui sera basé sur la loi du 1er mars 1850 concernant l'expropriation pour cause d'utilité publique. R. O. n. S. X 65.

Avant d'édicter ce règlement, le TF. a voulu d'abord résoudre la question de savoir jusqu'où s'étendait son droit de réglementation. Sur ce point il a exprimé son avis comme suit, dans une lettre adressée au CF., le 21 mai 1S87:

Aux termes de la loi, le droit de réglementation conféré au TF. n'a trait « qu'à la procédure des commissions d'estimation et du TF. », c'està-dire à la procédure qui doit être suivie lorsque le principe ou la quotité de l'indemnité sont litigieux entre parties et que la contestation a été portée devant la commission d'estimation.

Mais, dans notre opinion, cette procédure, qui constitue le procès proprement dit, doit être, conformément au sens et à l'esprit de la loi, précédée d'une autre procédure ayant pour but de rechercher les personnes qui estiment avoir droit à une indemnité et de connaître quelles sont leurs prétentions, en un mot une procédure par voie de publication avec délai péremptoire, analogue à celle qui débute par le dépôt des plans parcellaires, en matière d'expropriation. A vrai dire, la loi ne parle pas expressément d'une procédure par voie de publication, et l'on pourrait, dès lors, prétendre qu'il n'y a pas lieu d'introduire cette procédure et qu'il est préférable de laisser les propriétaires libres de s'entendre à l'amiable avec la Confédération ou de faire valoir leurs prétentions par la voie juridique, à l'époque qui leur conviendra, mais dans le délai or-

l) La nouvelle LF. sur l'alcool, du 29 juin 1900, n'a pas reproduit l'art. 18 de l'ancienne loi, mais elle dispose (art. 31, deuxième phrase) que : „toutes „les relations de droit découlant de l'application de l'art. 18 de la loi de 1SS6 ^demeureront en vigueur", R. O. n. S. XVIII 283.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 4. §§ IV, V. N" 379, 380.

dinaire de prescription. Cette dernière opinion n'est toutefois pas conciliable avec le sens et l'esprit de la loi, attendu qu'en cette matière le législateur a eu en vue l'analogie de l'expropriation, non seulement en ce qui concerne le procès même, mais aussi pour ce qui a trait aux mesures qui le précèdent.

La loi paraît, d'une manière générale, partir de l'idée qu'il s'agit ici, comme en matière d'expropriation, d'une atteinte portée par l'Etal à la fortune des particuliers et que, dès lors, il incombe au premier de prendre l'initiative de rechercher les ayant-droit à une indemnité et de fixer cette indemnité même. S'il en est ainsi et si la procédure par voie de publication doit avoir lieu, il est nécessaire de la fixer par voie d'ordonnance, soit de règlement; il faut déterminer de qui doit émaner la publication (sommation adressée aux intéressés pour qu'ils annoncent leurs prétentions), de quelle manière cette sommation doit être publiée, quel délai doit être fixé aux réclamants, dans quelle forme ceux-ci doivent annoncer leurs prétentions, quelles sont les conséquences de L'inobservation du délai, etc. Or, est-ce au TF. à statuer sur ces points dans l'ordonnance prévue à l'art. 18 précité, ou bien la compétent »' à cet effet est-elle réservée au CF.? A notre avis, la compétence du TF. doit être reconnue, puisque, malgré les termes restrictifs dont se sert l'art. 18. il y a, en fait, une étroite analogie entre cette procédure et celle suivie devant la commission d'estimation et devant le TF. (déjà en ce qui touche la question de savoir qui doit introduire le litige devant la commission d'estimation). Comme le CF. et le TF. doivent évidemment agir de concert, nous vous demandons si vous partagez l'opinion que nous avons formulée ci-dessus, ou si vous revendiquez pour le CF. le droit de régler les points indiqués, ou enfin si vous êtes peut-être d'avis qu'il n'y a pas lieu de prescrire une procédure par voie de publication.

Le CF. s* étant déclaré d'acord avec la manière de voir dii TF.. ce dernier a adopté, le 30 septembre 18S7, l'ordonnance concernant l'exécution de l'art. 18 de la LF. sur les spiritueux, du 23 décembre 1886 (R. 0. n. S. X 233), en prenant pour base la LF. sur l'expropriation, du 1er mai 1850, ainsi que le règlement d'exécution de cette loi, du 22 avril 1854. F. f. 1888 II 139; cf. 1887 IV 1.

V. Lois cantonales édictées pour l'exécution de lois fédérales.

380* Par message du 24 juillet 1891, le CF. a présenté à l'AF. le projet d'un arrêté fédéral concernant la mise en vigueur de la LF. sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 11 avril 1S89, arrêté ainsi conçu :

Lois cantonales édictées pour l'exécution de lois fédérales. 201

Le CF. est autorisé à ordonner d'urgence et à titre provisoire, après avoir entendu les gouvernements cantonaux respectifs, les mesures nécessaires pour assurer la mise en vigueur de La LF. sur la poursuite pour dettes et la faillite au 1er janvier 1892, dans les cantons qui, jusqu'à cette date, n'auraient pas édicté de leur chef les mesures nécessaires pour l'application de cette loi.

Cet arrêté, n'étant pas d'une portée générale, entre immédiatement en vigueur. F. f. 1891 III 974, 980. Le 30 juillet 1891 cependant, l'AF. a décidé ce qui suit:

Il n'est pas entré en matière, pour le moment, sur le projet d'arrêté conc. la mise en vigueur de la LF. sur la poursuite pour dettes et la faillite. — Dans le cas où, au 1er novembre 1891, quelque canton n'aurait pas encore édicté les dispositions d'application de la loi du 11 avril 1889, le CF., s'il le juge à propos, présentera à l'AF. des -propositions sur les mesures qu'il jugera nécessaires pour assurer l'exécution de cette loi au 1er janvier 1892.

Rés. Dél. AF. juillet 1891, n° 4.

Le CF. n'a pas eu à prendre de son chef ou à proposer à l'AF. des mesures de ce genre, car, tous les cantons ayant voté les lois d'exécution nécessaires, la LF. du 11 avril 1889 a pu être mise en vigueur pour le 1er janvier 1S92.

Dans son message du 24 juillet 1891, le CF. s'exprimait en ces termes :

Il est indispensable que la LF. puisse être mise à exécution le 1er janvier 1892 dans tous les cantons, même en l'absence d'une loi cantonale d'exécution.

Nous estimons que le CF. devrait être investi de pouvoirs spéciaux en vue de cette éventualité. Ces pouvoirs, c'est à l'AF. de les lui conférer, car c'est à elle qu'il appartient, aux termes de la Const. F., art. 85, chiffre 8, de prendre «les mesures qui ont pour but d'obtenir l'accomplissement des devoirs fédéraux».

Le CF., cela va sans dire, se tiendra dans les strictes limites de la nécessité ; il se bornera à prendre des mesures provisoires, en réservant entièrement les droits de la législation cantonale. Il agira d'entente avec les autorités cantonales et s'inspirera de leurs vues et de leurs désirs. Les cantons pourront d'ailleurs en tout temps faire tomber d'un jour à l'autre les mesures prises par le CF., en exerçant eux-mêmes les attributions législatives que la loi leur a conférées.

Nous estimons enfin que l'arrêté par lequel vous nous accorderez les pouvoirs nécessaires ne doit pas être soumis au référendum, cet arrêté

202 IIe Partie. Titre IL Chapitre 4. §§ V, VI, VII. Nos 380-385.

constituant une mesure spéciale pour assurer l'exécution d'une loi de portée générale. La mesure est d'ailleurs urgente, car, si la loi doit fonctionner le 1er janvier 1892, il faut que les fonctionnaires appelé à l'exécuter aient reçu leur nomination et aient pu se préparer à leurs fonctions au moins deux mois à l'avance. F. f. 1891 IV 979.

38 !♦ En 1890, Pietro Sassello, de Lugano, prévenu de contravention à la LF. sur les opérations des agences d'émigration, a été acquitté par la Cour d'appel du canton du Tessin, entr'autres par le motif que ce canton n'avait pas édicté de règlement pour l'exécution de la LF. précitée et n'avait, en particulier, fixé aucune disposition sur la procédure à suivre par les autorites cantonales en cas d'infraction aux prescriptions de ladite LF. A la demande du CF., l'on rechercha si cet arrêt pourrait être attaqué par une voie de recours quelconque; mais l'on dut reconnaître que'la procédure pénale cantonale ne permettait pas la revision de la sentence.

Le CF. a exprimé au Conseil d'Etat du canton du Tessin ses regrets de l'affaire, posant en principe qu'il était inadmissible que, dans un canton, une LF. ne fût pas exécutée tant que ce canton ne se serait pas décidé à édicter un règlement, que ladite loi n'exige nullement, du reste. F. f. 1890 III 1096; 1892 II 474.