Chapitre

La votation populaire sur les lois fédérales et les arrêtés fédéraux, le référendum facultatif, ')

Const. F. 1874, art. 89, al. 2, art. 90 (la Const. F. de 1848 ne contenait pas de dispositions analogues), R. O. n. S. I 26 2), LF. conc. les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux, du 17 juin 1874, R. 0. n. S. I 97. — Mess, y relatif du CF., du 29 mai 1874, F. f. 1874 I 925.

404. Manifeste officiel à Vappui des lois et arrêtés soumis à une

votation populaire ensuite d'une demande de référendum.

Mess, et proj. du CF., du 14 févr. 1877, F. f. 1877 I 210, 214; rapp. de la Comm. CE., du 16 mars 1877 (Keller), suivi des propositions des commissions et de la décision de l'AF., F. f. 1877 III 439-446; 1878 II 78.

Par arrêté fédéral du 1er juillet 1875, l'AF. a invité le CF. à présenter, après examen, un rapport sur la question de savoir si, pour les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux, il n'y aurait pas lieu de faire adresser au peuple suisse un manifeste officiel de l'AF. (délégation) ou du CF.

R. Post. n. S. 34, R. 0. n. S. I 538, chiffre 3.

Par message du 14 février 1877, le CF. a présenté à l'AF. un projet d'arrêté fédéral concernant la « publication d'un manifeste officiel à l'appui des lois et arrêtés fédéraux soumis à une votation populaire », projet ainsi conçu:

*) Hilty, Das Referendum im Schweiz. Staatsrecht, dans F Archiv für öffentliches Recht, II 167; Th. Curti, Le référendum suisse, Revue politique et parlementaire, 1897, IV p. 225—250; Signorel, Etude de législation comparée sur le référendum législatif, Paris 1896.

2) Cf. supra p. 174, note 2. (Motion Brunner tendant à l'introduction de ce qu'on a appelé le référendum obligatoire).

IIe Partie. Titre IL Chapitre 5. Xü8 404, 405.

Art. 1er. Chaque fois qu'une loi ou un arrêté fédéral devra être soumis à une votation populaire 4), conformément à l'art. 89 de la Const. F., il sera distribué aux citoyens ayant droit de vote, en même temps que la loi ou l'arrêté, un manifeste officiel exposant d'une manière objective les motifs qui ont fait adopter cette loi ou cet arrêté par l'AF. 2).

Art. 2. Le CF. est, dans la règle, chargé de rédiger et de signer ce manifeste. Toutefois a), l'AF. (chaque Conseil délibérant séparément) peut décider qu'elle charge une délégation prise dans son sein de préparer et de signer le manifeste, ou de l'élaborer et de le signer de concert avec le CF.

Art. 3. Le présent arrêté entre immédiatement en vigueur. A l'appui de ce projet, le CF. fait observer, dans son message, que, dans la plupart des cantons qui ont l'institution du référendum, il est d'usage d'accompagner chaque projet de loi soumis à la votation populaire d'un message de l'autorité exposant aux citoyens les raisons qui militent en faveur de la loi. On considère cet usage comme essentiellement démocratique et il est, en effet, très naturel que le peuple, appelé à trancher souverainement une question, reçoive de ses mandataires toutes les explications qui peuvent être nécessaires pour que le vote qu'il doit émettre sur des matières souvent très ardues soit aussi éclairé que possible.

Le CF. rappelle aussi qu'en se prononçant en faveur de L'usage d'un manifeste officiel adressé au peuple à l'appui des lois soumises

1) Décision du CE. du 16 mars 1877: . . . populaire, il sera publié, avec la loi ou l'arrêté, avant la votation, un manifeste officiel exposant avec clarté et d'une manière objective et brève les motifs . . .

2) Proposition de la majorité de la Comm. du CN. : Chaque fois que les deux Conseils seront tombés d'accord pour adopter une loi ou un arrêté fédéral, ils décideront en même temps si la publication de cette loi ou de cet arrêté doit être accompagnée d'un exposé succint des motifs qui l'ont fait adopter par l'AF.

Proposition de la minorité de la Comm. du CN. du iO mars 1877: Lorsqu'une LF. ou un arr. féd. est soumis à la votation populaire, conformément à l'art. 89 de la Const. F., on devra, lors de la publication de cet acte législatif, indiquer au peuple les motifs qui ont engagé l'AF. à l'adopter.

3) Décision du CE. du 16 mars 1877: Le CF. est, dans la règle, chargé de rédiger et de signer ce manifeste. Toutefois, les deux Conseils peuvent exceptionnellement décider, lors de la discussion d'une loi, que le manifeste sera rédigé par une commission choisie dans leur sein. — Dans ce cas. chaque Conseil nomme un nombre égal de délégués, qui élaborent ensemble le manifeste et le signent au nom des deux Conseils.

La votation populaire sur les lois fédérales et les arrêtés féd. 221

à une votation populaire, il ne propose pas une innovation dans le domaine fédéral; les deux projets de revision de la Const. F. ayant été accompagnés d'une proclamation au peuple suisse i).

Dans sa séance du 16 mars 1877, le CE. s'est rallié à la manière de voir du CF. et a voté un arrêté dans ce sens. La commission du CN. proposait également d'y adhérer. Mais le CN. ayant décidé, le 24 mars, de ne pas donner suite au postulat rappelé plus haut, le CE. revint sur son arrêté et adopta celui du CN., le 27 mars 1877.

Depuis lors, la question a été remise sur le tapis par les motions suivantes :

1. Motion Ritschard, du 7 décembre 1882, ainsi conçue: Le CF. est invité à présenter, après examen, un rapport sur la question de savoir s'il n'y a pas lieu de compléter et de modifier la LF. du 17 juin 1874, conc. les votations populaires sur les lois et arr. féd., dans le sens ci-après:

a) Toutes les LF., de même que les arr. féd. d'une portée générale qui n'ont pas été déclarés d'urgence, seraient, après leur adoption par l'AFv communiqués au peuple, en ce sens que chaque Suisse électeur recevra un exemplaire de l'arrêté ou de la loi en question. A cette communication sera joint un message comprenant un exposé succinct des motifs qui en ont provoqué l'élaboration, ainsi que son contenu essentiel.

Ces communications devront être remises aux citoyens dans le délai de trois semaines.

b) Au bout de quatre semaines depuis la remise du projet aux électeurs, la demande de référendum peut être adressée par écrit au CF., dans le délai de 90 jours. Les signatures rassemblées avant l'expiration du délai de quatre semaines sont nulles.

Cette motion n'a pas été mise en discussion, parce que son auteur s'est retiré du CN. et que personne, parmi ses collègues, ne l'a reprise, F. f. 1883 IV 191; Rés. Dél. AF. déc. 1882, n° 46.

2. Motion Bähler et consorts, du 25 janv. 1892: Le CF. est invité à examiner s'il ne serait pas recommandable de faire distribuer au peuple suisse un message expliquant chaque projet de loi ou d'arrêté féd. soumis au vote populaire.

Dans sa séance du 27 janvier 1892, le CN. a refusé de prendre en considération cette motion.

405. Par arrêté du 24 août 1877, le CF. a décidé, ensuite d'une demande valable de référendum, de soumettre à l'acceptation ou au rejet du peuple suisse les lois suivantes, qui avaient été adoptées par l'AF. :

a. LF. sur le travail dans les fabriques, du 23 mars 1877 (publiée dans la F. f. du 25 avril) ;

*) Cf. supra n° 351.

IIe Partie. Titre II. Chapitre 5. N0B 405, 406.

b. LF. sur la taxe d'exemption du service militaire, du 27 mars

1877 (publiée dans la F. f. du 2 mai) ; c\ LF. conc. les droits politiques des Suisses établis et en séjour, et la perte des droits politiques des citoyens suisses, du 28 mars 1877 (publiée dans la F. f. du 2 juin). La votation populaire eut lieu le 21 octobre 1877. La loi sur les fabriques fut acceptée par 181,204 voix contre 170,857: les deux autres lois furent rejetées par le peuple.

Le 24 août, date de l'arrêté du CF., le délai d'opposition contre la LF. concernant les droits politiques n'était pas encore expiré; il allait jusqu'au 31 août. Néanmoins, le CF. a cru pouvoir ordonner la votation populaire, même avant l'expiration de ce délai, du moment que le nombre de demandes prescrit par la Constitution avait déjà été réuni.

La LF. du 17 juin 1874 se borne, en effet, à statuer, à son art. 4. que les demandes de votation populaire peuvent être présentées dans le délai de 90 jours dès celui de la publication d'une loi ou d'un arrêté. Elle prescrit en outre, à l'art. 8, que la votation populaire doit être organisée, si le dépouillement et l'examen des pétitions prouvent que la demande est appuyée par le nombre nécessaire de cantons ou de citoyens ayant droit de vote. La loi est absolument muette sur la question de savoir si l'on doit, avant de pouvoir soumettre une loi ou un arrêté à la votation populaire, attendre en tout cas l'expiration du délai d'opposition. Le terme de 90 jours n'a donc pas d'autre signification que celle-ci, c'est que les citoyens ont le droit de recueillir dans ce délai le nombre de signatures exigé par la Constitution. S'il n'y parviennent pas, la loi ou l'arrêté doit entrer en vigueur à l'expiration des 90 jours, sans autre forme de procès. Par contre, on est libre d'ordonner la votation dès qu'elle est demandée par le nombre de citoyens prescrit par la Constitution. Le nombre plus ou moins grand des demandes de référendum n'a pas d'importance sérieuse, et l'on se tromperait, comme l'a prouvé l'expérience jusqu'ici, si l'on croyait que le sort d'une loi ou d'un arrêté dépend du nombre des citoyens qui ont demandé la votation populaire.

Naturellement, on a laissé le champ libre au dépôt de demandes de votation populaire sur la loi concernant les droits politiques et, jusqu'à l'expiration du terme fixé, soit jusqu'au 31 août. 4506 nou-

' La votation populaire sur les lois fédérales et los arrêtés Eéd. 223

velles demandes sont parvenues au CF., de sorte qu'en fin de compte le référendum sur cette loi a été demandé par 44,713 citoyens.

CF. dans son mess, à l'AF. du 5 déc. 1877, F. f. 1877 IV 673; l"AI\ en a pris acte, par arr. du 8/14 déc. 1877, R. O. n. 8. III 264.

406. La LF. concernant l'acquisition et l'exploitation de chemins de fer pour le compte de la Confédération, ainsi que l'organisation de l'administration des chemins de fer fédéraux, du 15 octobre 1897, a été publiée dans la Feuille fédérale du 16 octobre 1897 (numéro spécial, F. f. IV 469).

Le délai référendaire expirait donc le 14 janvier 1898, et l'on pouvait prévoir que le référendum serait demandé sur cette importante question. D'autre part, les premiers termes de dénonciation tombaient déjà sur le 28 février 1898. Aussi le CF. s'est-il vu dans la nécessité de choisir éventuellement la date du 20 février, au plus tard, comme jour de la votation populaire. Le laps de temps du 14 janvier au 20 février était cependant trop court pour pouvoir préparer l'impression et procéder à l'expédition, aux cantons, des exemplaires de la loi à distribuer aux électeurs. Le CF. n'a donc pas pu renvoyer ce travail préparatoire jusqu'à l'expiration du délai référendaire, sinon il lui eût été impossible de se conformer aux prescriptions de l'art. 9 de la LF. du 17 juin 1874, qui dit textuellement:

La votation du peuple suisse a lieu le même jour dans toute

l'étendue de la Confédération. Le jour est fixé par le CF.

Toutefois, la votation ne peut avoir lieu que quatre semaines

au moins après la publication suffisante de la loi ou de l'arrêté

en question.

C'est pourquoi, le 13 décembre 1897, le CF. a autorisé la Chancellerie fédérale à préparer l'impression des exemplaires de la loi et des bulletins de vote. Peu de temps avant l'expiration du délai référendaire, il était hors de doute qu'il serait nécessaire de procéder à une votation populaire. La Chancellerie fédérale a donc informé les chancelleries d'Etat des cantons, par sa circulaire du 12 janvier, que celles-ci seraient, au plus tard le 15 du même mois, en possession de tous les exemplaires de la loi et de tous les bulletins de vote. En conséquence; les chancelleries cantonales étaient priées de vouloir bien préparer, dores et déjà, la distribution aux communes pour la répartition aux électeurs, de telle façon que les prescriptions de l'art. 9 de la LF. du 17 juin 1874 soient strictement observées. Toutefois, la

IIe Partie. Titre II. Chapitre 5. N°8 406-409.

répartition aux électeurs ne devait pas se faire avant que le CF. eût autorisé, par voie télégraphique, les gouvernements cantonaux à y procéder. Cette autorisation devait leur parvenir très peu après le 14 janvier. Les électeurs devaient avoir en mains, au plus tard le 23 janvier (quatre semaines avant le jour prévu pour la votation), les exemplaires de la loi et leurs bulletins de vote. Il résulte des avis des imprimeries chargées de cet ouvrage et des accusés de réception des chancelleries d'Etat des cantons que, le 13 janvier, celles-ci étaient en possession de tous les imprimés relatifs à la votation. Dès leur arrivée, les listes des signatures pour le référendum ont été remises au bureau fédéral de statistique, comme les années précédentes; ce bureau avait pour instruction de vérifier ces listes avec la plus grande célérité possible, de telle sorte qu'il fût en mesure de faire rapport au CF., le 15 janvier, sur le résultat de son contrôle. Cet office a exécuté le travail promptement. D'après son rapport, les listes arrivées dans le délai légal accusaient plus de 80,000 signatures, dont quelques milliers seulement étaient nulles ou de validité douteuse.

C'est pourquoi, dans la séance extraordinaire du 15 janvier 1898, le CF. a fixé définitivement la votation populaire au 20 février, en informant de cette décision les gouvernements cantonaux, tant par dépêche télégraphique que par lettre. En particulier, il les a priés de faire en sorte que le texte de la LF. soumise au peuple soit remis entre les mains des électeurs au moins quatre semaines avant le jour de la votation, soit au plus tard le 23 janvier 1898. Ainsi, le CF. n'a rien négligé pour que cette loi fédérale reçoive en temps voulu une publicité suffisante.

CF. dans son message du 18 mars 1898, F. f. 1898 I 589.

407. *) I. Les demandes de référendum formulées contre une LF. ne peuvent être prises en considération que si elles parviennent au CF. dans le délai utile de 90 jours ou si, tout au moins, elles sont mises à la poste, à l'adresse du CF., le dernier jour de ce délai et qu'elles portent le timbre postal de cette date.

Cf. CF. dans son rapport du 20 nov. 1S77? F. f. 1877 IV 464. Ce principe a été confirmé en 1894, F. f. 1894 III 401.

II. Le délai de 90 jours fixé pour les demandes de référendum ne commence pas à courir du jour où a paru le numéro de la F. f.

0 Cf. aussi n° 399.

La votation populaire sur les loin föderales ei les arrêtés Eéd. 225

dans lequel est publié la loi ou l'arrêté soumis au peuple, mais du jour suivant. (LF. concernant les votations populaires, du 17 juin 1874, art. 41). CF. le 7 avril 1875, F. f. 1876 II 357. Cf. encore infra p. 233- 235.

408. I. Aux termes de la LF. concernant les votations populaires, les autorités communales n'ont à certifier que le droit de vote des signataires des listes de référendum, mais non l'authenticité de leurs signatures. C'est pourquoi l'on ne peut pas non plus exiger que les signatures soient apposées en présence de ces autorités.

Décision du CF. du 29 oct. 1875, F. f. 1876 II 333, confirmée depuis lors, F. f. 1879 III 917, 918; 1882 IV 632.

II. A plusieurs reprises déjà, le CF. a pu constater que l'on n'avait pas observé la prescription de l'art. 5, al. 3 de la LF. concernant les votations fédérales, qui exige que le droit de vote des signataires d'une demande de référendum soit attesté par l'autorité communale du lieu où ils exercent leurs droits politiques. Il a admis toutefois comme valables toutes les signatures que l'on pouvait supposer avoir été données de bonne foi et qui ne péchaient que par un léger vice de forme, provenant d'une erreur ou d'une connaissance insuffisante de la loi. CF. dans son mess, du 2 juin 1876, F. f. 1876 II 952.

409. I. A l'occasion de la demande de référendum formulée contre la LF. sur les billets de banque, du 18 septembre 1875, le CF. a adressé aux Etats confédérés, le 12 février 1876, une circulaire ainsi conçue :

Afin d'éviter à l'avenir des contestations au sujet de la validité des signatures recueillies à l'appui d'une demande de référendum, nous avons l'honneur de faire savoir, par votre intermédiaire, aux autorités communales et aux électeurs de votre canton que le droit de vote des signataires d'une demande de cette nature doit être attesté d'une manière expresse au pied de chaque liste par l'autorité communale, par exemple d'après la formule suivante:

*) Il convient de remarquer que, depuis l'arr. du CF. du 29 nov. 1890, la Feuille fédérale, qui paraît en allemand et en français, dans la règle une fois par semaine, ne porte plus la date du samedi, mais bien celle du mercredi, R. 0. I 275; F. f. 1890 V 113, et c'est d'après cette date qu'est calculé le délai de 90 jours pour le référendum. Mais, en réalité, l'abonné à la F. f. ne la reçoit pas le mercredi. Il la reçoit, à Berne, le jeudi ou vendredi, dans le reste de la Suisse, le vendredi ou samedi.

II* Partie. Titre II. Chapitre 5. N° 409.

« Le soussigné, Président de la commune de

atteste que les (nombre) signatures ci-dessus sont celles de citoyens ayant le droit de vote en matière fédérale et exerçant leurs droits politiques dans cette commune. »

(Date et signature.)

Toute liste ne répondant pas à ces prescriptions sera rigoureusement écartée l).

F. f. 1876 I 325-326, II 955; 1877 II 249. Dans son mess, du 20 nov. 1876, conc. la votation populaire sur la LF. du 23 déc. 1875, relative à la taxe d'exemptions militaire, le CF. a pu constater qu'il avait parfaitement atteint le but qu'il s'était proposé dans sa circulaire du 12 févr. 1876, F. f. 1VT'.