IV

La formule ci-dessus n'a e'videmment pas de caractère obligatoire et, d'autre part, la loi n'exigeant pas des autorités communales l'attestation de l'authenticité des signatures, l'on ne peut pas songer à l'imposer. En revanche, il incombe, en premier lieu, à l'autorité communale de veiller à l'observation des prescriptions de l'art. 5 de la LF.

Il est arrivé, lors de demandes de référendum, que des autorités communales ont cru pouvoir réunir les électeurs de la commune, les consulter sur l'opportunité de se joindre à la demande, dresser la liste des dits électeurs, et l'envoyer attestée à l'autorité fédérale. Il est certain aussi que souvent des citoyens ont signé pour d'autres, se croyant peut-être autorisés à le faire. Ce sont là des violations formelles de la loi. F. f. 1876 III 138.

Par circulaire du 14 juin 1876, le CF. a modifié comme suit la formule d'attestation indiquée précédemment par lui :

Le soussigné, Président (ou autre titre) de la commune de , atteste le droit de vote des . . . (nombre) signataires

*) Lors de la demande de référendum formulée contre la loi sur les billets de banque, du 18 sept, 1875, le CF. a dû écarter comme non valables 2137 signatures, soit parce qu'elles n'étaient pas attestées ou qu'elles n'étaient accompagnées que de la signature du président de la commune, sans attestation aucune, soit parce que l'attestation émanait de notaires ou de présidents de sociétés, ou que la liste de référendum ne portait que le timbre communal sans attestation écrite ou enfin que l'attestation ne semblait viser ni les signatures, ni le droit de vote des signataires. — En revanche, le CF. a admis comme valables toutes les signatures que l'on pouvait supposer avoir été données de bonne foi et qui ne péchaient que par un léger vice de forme provenant d'une erreur ou d'une connaissance insuffisante de la loi. CF. dans son mess, du 2 juin 1876, F. f. 1876 II 952.

La votation populaire sur les lois fédérales ei los arrêtés Eéd.

de la présente liste et déclare qu'ils exercent leurs droits politiques dans cette commune. (Date et signature).

F. f. 1876 III 138.

Enfin, dans le règlement du 2 mai 1879, concernant les demandes de votation populaire sur les lois et arrêtés fédéraux et de revision de la Const. F. (R. 0. n. S. IV 79), le CF. a fixé de la manière suivante (art. 2) la forme de l'attestation prévue par l'art. 5, al. 3 de la LF. du 17 juin 1874:

Cette attestation doit figurer au pied de chaque liste, à peu près sous la forme suivante:

Le soussigné, Président (ou autre titre) de la commune de

, atteste le droit de vote des . . . (nombre) signataires

de la présente liste et déclare qu'ils exercent leurs droits politiques dans cette commune. (Date et signature.)

IL Lorsque furent recueillies les signatures réclamant le référendum contre la loi sur la Banque de la Confédération, du 18 juin 1896, on vit se reproduire les mêmes abus que constate régulièrement, à chaque demande de référendum, le bureau fédéral de statistique, chargé de l'examen des listes portant les signatures.

La loi prescrit que les citoyens ayant droit de vote peuvent seuls participer à une demande de référendum ou d'initiative. Pour sauvegarder l'exécution de cette prescription, le fonctionnaire qui tient les registres électoraux est tenu de certifier, au pied des listes, que toutes les signatures qui s'y trouvent proviennent de citoyens électeurs. Mais il arrive souvent que cette déclaration se donne en blanc. Un autre moyen d'introduire subrepticement, dans les listes, des signatures de gens n'ayant pas le droit de voter consiste, par exemple, à présenter au fonctionnaire compétent, pour y apposer sa déclaration, une liste qui ne contient que peu de noms et à remettre ensuite cette liste en circulation. Il est clair que, si la déclaration officielle ne porte pas le nombre des signatures légalisées, il n'est pas possible de constater si des signatures de citoyens non autorisés n'ont pas encore été introduites après coup dans la liste.

Il y a aussi beaucoup de listes qui portent la déclaration d'un sieur X quelconque, mais sans indication de la qualité officielle de cette personne et souvent même sans le sceau officiel; il en résulte que l'autorité fédérale n'a pas pu savoir si la déclaration réglementaire

IIe Partie. Titre IL Chapitre 5. X° 409.

de la légalité des signatures émanait effectivement du fonctionnaire communal compétent.

Le CF. a constaté, en outre, que beaucoup de signatures étaient écrites de la même main ; enfin, que nombre de citoyens avaient signé sur plusieurs listes. Il est arrivé maintes fois aussi que des citoyens, au lieu d'apposer, en toutes lettres, leurs noms et prénoms, s'étaient contentés de mettre le signe (»). F. f. 189S I 841-842.

C'est pourquoi le CF., sur le rapport de son Département politique au sujet des irrégularités et des illégalités qui se produisent lors des demandes de référendum ;

en application et en exécution de la LF. du 17 juin 1874, et de la LF. du 27 janvier 1892, a arrêté, le 23 février 1897, un nouveau règlement concernant les demandes de votation populaire sur les LF. et les arr. féd. et de revision de la Const. F., règlement abrogeant celui du 2 mai 1879, et contenant, entre autres, les dispositions que voici :

Art. 1er. Le citoyen qui fait ou appuie la demande de votation populaire doit la signer personnellement.

Les décisions de communes ou d'autres assemblées n'ont de valeur que comme demandes des citoyens qui ont signé personnellement.

Il est interdit de signer pour un tiers, même en ajoutant à la signature les mots: «par ordre», ou: «avec assentiment».

Celui qui ne sait pas écrire peut suppléer à la signature de son nom par un signe quelconque, par exemple par une croix. En pareil cas, le fonctionnaire compétent devra certifier que ce signe a été apposé par tel ou tel citoyen actif de la commune. ') Tout signataire doit écrire son nom en entier. Art. 2. Le droit de vote des signataires doit être attesté par l'autorité communale du lieu où ils exercent leurs droits politiques.

Cette attestation doit figurer au pied de chaque liste, à peu près sous la forme suivante:

«Le soussigné, président (ou autre titre) de la commune

d , atteste le droit de vote des .... (nombre)

signataires de la présente liste et déclare qu'ils exercent leurs droits politiques dans cette commune. »

(Date, signature, indication de la qualité officielle du fonctionnaire qui a signé et timbre.)

«) Cf. infra p. 231, note 1.

La votation populaire sur Ich lois fédérales et les arrêtés féd. 229

Art. 3. Les listes signées doivent être adressées au CF., qui fait examiner si elles répondent aux exigences de la loi.

Si, lors de cet examen, on constate que L'attestation requise par l'article précédent manque complètement au bas d'une liste, toutes les signatures que celle-ci renferment sont considérées comme nulles; il en est de même lorsque la déclaration ne constate pas le droit de vote ou le lieu dans lequel il s'exerce, lorsqu'elle ne mentionne pas le nombre des signatures ou en indique un nombre inexact, quand le timbre manque ou qu'à la signature de la personne qui fait l'attestation n'est pas jointe l'indication de sa qualité officielle.

Si l'attestation contient des ratures ou des surcharges qui n'é- " manent pas du fonctionnaire qui a fait l'attestation et qu'il n'a pas légalisées, toute la liste est déclarée non valable.

Si l'attestation est inexacte au sujet du droit de vote ou du domicile d'un ou de plusieurs citoyens signataires de la liste, les signatures dont il est question sont biffées comme nulles.

Si, dans une liste, il se trouve des signatures qui soient évidemment écrites de la même main, ces signatures sont également biffées comme nulles, à l'exception d'une seule.

Art. 4. Celui qui, dans une liste, met une autre signature que la sienne ou qui appose sa propre signature plus d'une fois sera .poursuivi pénalement. R. 0. n. S. XVI 90.

Dans une circulaire accompagnant le nouveau règlement et adressée aux gouvernements cantonaux, le 27 février 1897, le CF. s'exprime comme suit:

La plupart des dispositions nouvelles contenues dans le règlement s'expliquent d'elles-mêmes ; la seule qui exige quelque éclaircissement a trait à la question de savoir par qui le droit de vote des signataires doit être attesté.

A cet égard, la LF. du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux prescrit ce qui suit, à l'article 5, 3me alinéa:

« Le droit de vote des signataires doit être attesté par l'autorité communale (Gemeindevorstand) du lieu où ils exercent leurs droits politiques. »

Ni en français, ni en allemand, l'usage n'oblige d'admettre que, par autorité communale ou Gemeindevorstand, le législateur ait entendu seulement le fonctionnaire placé à la tête de l'administration communale et dont le titre diffère suivant les cantons : Gemeindepräsident, Gemeinde-

IIe Partie. Titre II. Chapitre 5. N09 409, 410.

ammann, maire, syndic, sindaco, etc. D'après les dispositions cantonales, c'est bien au président de commune qu'il appartient, dans la règle, d'attester le droit de vote des ressortissants de la commune; mais on ne voit pas pourquoi un canton ne pourrait conférer le même droit au secrétaire communal, par exemple, ou à tel autre fonctionnaire. A Zurich, où il y a des bureaux spéciaux pour la tenue des registres électoraux, à savoir les bureaux d'arrondissement, c'est naturellement dans leurs attributions que rentre la mission de délivrer des attestations touchant le droit de vote des citoyens inscrits dans leurs registres. Jamais nous n'avons refusé d'admettre les attestations de ces bureaux, bien qu'un bureau d'arrondissement ne soit pas une autorité communale. Nous croyons donc que la disposition de l'article 5, 3me alinéa, de la LF. du 17 juin 1874 ne veut pas dire que seul le président de commune peut attester le droit de vote des signataires, mais simplement que ce droit doit être attesté par l'autorité communale compétente. Ce n'est pas à la Confédération, c'est aux cantons de décider qui a qualité pour faire ces attestations; tout ce que la Confédération peut demander, c'est qu'on désigne pour cela telle ou telle autorité et qu'on la fasse connaître au pouvoir fédéral, afin que, dans l'examen qui lui incombe, il sache si les feuilles de signatures portent ou non une légalisation valable.

La LP. concernant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives à la revision de la Const. F . du 27 janvier 1892, parle, il est vrai, dans le texte français, de .président de commune (maire, syndic); dans le texte allemand, le mot de Vorstand ne peut guère être compris autrement, d'autant plus qu'il y est question aussi de son remplaçant. Mais, après ce qui a été dit plus haut au sujet de la disposition de la loi de 1^74, il faut admettre que celle de 1892 ne s'est pas servie de cette expression pour formuler une prescription spéciale, mais simplement parce que, dans la grande majorité des communes suisses, le président de commune (maire, syndic) ou Gemeindevorstand (Gemeindeammann, Gemeindepräsident) est le fonctionnaire chargé par le droit cantonal de faire ces attestations; le législateur, jugeant donc ces deux expressions équivalentes, a cru pouvoir substituer l'une à l'autre. Rien ne permet de conclure qu'il ait voulu, à cet égard, introduire un mode de procéder différent de celui que prescrit la loi de 1874.

En revanche, nous avons décidé que dorénavant les feuilles de signatures qui ne seraient pas légalisées par les autorités déclarées compétentes à cet effet par les gouvernements cantonaux seront considérées sans autre examen comme non valables.

Cf. aussi infra p. 232, note 3.

La votation populaire sur les lois fédérales et les arrêtés féd. 231

Dès sa publication, ce nouveau règlement fut vivement critiqué dans la presse politique et, par arrêté du 24 mars 1897, le CN. a invité le CF., entre autres, à examiner s'il n'y avait pas lieu de suspendre, pour le moment, l'effet du règlement du 23 février 1897, concernant les demandes de référendum et d'initiative. Déférant à cette invitation, le CF. a, par circulaire du 2 avril 1897, ajourné provisoirement l'exécution du règlement du 23 février 1897, en remettant en vigueur l'ancien règlement du 2 mai 1879. Par arrêté du 25 mars 1898, le CF. a renouvelé cet ajournement et, le 13 janvier 1900, il a abrogé définitivement le règlement du 23 février 1897, en faisant observer que celui du 2 mai 1897 demeurait en vigueur jusqu'à nouvel avis.

F. f. 1897 I 923; 1898 I 593; 1900 III 277, R. 0. n. S. XVI 578, XVII 765, Rés. Dél. AF. mars 1897, n° 59 (motion Wullschleger) ; Revue de droit suisse 1898, n. S. XVII p. 396. Cf. aussi n° 365.

410* L Pendant le délai d'opposition contre la LF. du 22 août 1878, accordant des subventions aux chemins de fer des Alpes, publiée le 24 août 1878, 37;805 citoyens ont demandé que cette loi fût soumise à la votation populaire. De ces signatures, 1743 ont été déclarées nulles par le CF., parce qu'elles étaient entachées d'irrégularités entraînant leur nullité, aux termes de la LF. sur les votations populaires.

Dans certains cas, plusieurs signatures émanaient évidemment de la même main, alors que l'art. 5 de la LF. exige que chaque citoyen signe personnellement sa demande 1).

Dans d'autres cas, on a admis la signature de citoyens non domiciliés dans la commune où leur signature a été légalisée, alors qu'aux termes de l'art. 5, al. 3 de la loi le droit de vote des signa-

*) Lorsque plusieurs signatures émanent de la même main, elles ne comptent que pour une; exemples: F. f. 1877 IV 669; 1879 III 915; 1882 IV 272; 1884 III 167; 1885 II 66; 1891 II 812; 1900 III 274. Du reste, cela n'a lieu que lorsqu'il ne peut y avoir de doute au sujet de l'identité des signatures (CF. dans F. f. 1884 III 167). A cet égard, nous trouvons l'observation suivante dans le rapport de la comm. de gestion du CE. pour 1884, du 15 mai 1885 (Birmann) : On ne peut pas admettre d'emblée, dans tous les cas, que plusieurs signatures de la même écriture proviennent d'une seule et même main, attendu qu'il arrive fréquemment, daus les communes qui ont eu longtemps le même régent, que plusieurs personnes aient la même écriture, F. f. 1885 III 110. — De même, il y a nullité lorsque la marque d'un illettré n'est pas légalisée comme telle, F. f. 1884 III 168.

IIe Partie. Titre II. Chapitre 5. N° 410.

taires doit être attesté par le président de la commune où ils exercent leurs droits politiques l).

Enfin, nombre de listes n'avaient aucune attestation ou n'étaient légalisées que d'une manière insuffisante, bien que la circulaire du 12 février 1 876 2) indiquât clairement comment cette formalité doit être remplie3).

Cf. CF. clans son mess. conc. le résultat de la votation populaire du 19 janv. 1879, F. f. 1879 I 400, II 536. En dépit du règlement du 2 mai 1879, R. G. n. S. IV 79, les informalités signalées n'ont pas cessé de se produire, cf. F. f. 1879 III 914; 1880 II 41, 806.

IL En vérifiant les demandes de référendum présentées contre la LF. sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 14 avril 1889, le CF. a constaté que les prescriptions du règlement concernant les demandes de votation populaire sur les lois et arrêtés fédéraux et de revision de la Const. F., du 2 mai 1879, paraissent n'être pas encore suffisamment connues du peuple, et surtout des fonctionnaires communaux qui, par leur position même, sont appelés à fournir l'attestation du droit de vote des signataires exigée par l'art. 5 de la LF. du 17 juin 1874, concernant les votations populaires. Sur l'ensemble des signatures parvenues au CF., il n'y en a qu'un très petit nombre qui

1) Cf. note 3, chiffre 3 ci-dessous.

2) Cf. n° 409.

3) Exemples de cas dans lesquels le CF. a annulé des signatures faute de légalisation ou pour cause de légalisation insuffisante: F. f. 1876 IV 559 (LF. sur la taxe d'exemption du service militaire, du 23 déc. 1875); 1877 IV 463 (LF. sur les traitements des fonctionnaires militaires, du 16 juin lvT7i:

1877 IV 669 -672 (LF. sur le travail dans les fabriques, du 23 mars 1877, LF. sur la taxe d'exemption du service militaire, du 27 mars 1877. LF. sur les droits politiques des citoyens suisses établis et en séjour, du 28 mars lv77 :

1878 IV 475 (LF. sur la taxe d'exemption du service militaire, du 28 juin 1878) :

1879 III 916 (LF. du 20 juin 1879, conc. L'augmentation des droits d'entrée); F. f. 1882 IV 272 (LF. du 31 janv. 1882, conc. les mesures à prendre contre les épidémies); 1885 II 66 (cf. 1884 III 162, 167; 1885 III 110, conc. la votation populaire du 11 mai 1884, rejet de quatre arr. adoptés par l'AF.); 1888 II 50S (LF sur les spiritueux, du 23 déc. 1886: falsification de la signature d'un président de commune); 1889 IV 1005 (LF. sur le ministère public delaGonf.); 1900 III 293 (loi sur l'assurance contre les accidents et la maladie).

Le CF. a constaté, en particulier, les irrégularités suivantes, qui entraînent la nullité des signatures qu'elles concernent :

1. Çà et là, il manque soit la signature de l'autorité communale de contrôle, soit l'attestation même;

2. Dans certaines légalisations, on ne trouve pas une constatation d'authenticité assez certaine, attendu qu'il est dit simplement: «pour autant que

La votation populaire sur les lois fédérales et les arrêtés Eéd. 233

aient été munies d'une attestation conforme aux prescriptions de ce règlement, et si le CF. avait voulu procéder à une vérification sévère, dans le sens des dispositions de cette ordonnance, il aurait pu annuler la plus grande partie des signatures comme non valables et déclarer que le délai de référendum pour la LF. sur la poursuite pour dettes et la faillite s'était écoulé sans avoir été utilisé. Le CF. n'a pas cru devoir aller jusque là. En revanche, il a adressé aux Etats confédérés, le 13 septembre 1889; une circulaire pour les prier de rappeler au souvenir des autorités communales la teneur du règlement du 2 mai 1879 et les inviter à en observer exactement les dispositions dans les cas qui se présenteront ultérieurement. F. f. 1889 IV 36.

Par lettre du 5 octobre suivant, le comité central de la « Volkspartei » bernoise a demandé au CF. dans quelle mesure les attestations de l'autorité communale sur les feuilles de référendum concernant la LF. sur la poursuite pour dettes et la faillite avaient pu être déclarées insuffisantes.

Le CF. a chargé la Chancellerie fédérale de répondre comme suit : Dans la grande majorité des feuilles de référendum, l'attestation de l'autorité communale n'était pas conforme à la prescription de l'art. 2 du règlement du 2 mai 1879. Sur la plupart de ces listes,

les personnes sont connues. » Dans d'autres cas, il n'y a que l'attestation d'aùthenticité de la signature et il n'est pas parlé du droit de vote du signataire, ce qui, cependant, est bien la chose principale.

3. Parfois, on a légalisé la signature de personnes qui ne demeurent pas dans la commune du fonctionnaire contrôleur.

4. Dans certains cas aussi, le nombre des attestations ne correspond pas à celui des signatures ; cf. cependant aussi infra p. 235.

Il faut aussi signaler le fait que, çà et là, le sceau communal n'accompagne pas l'attestation de contrôle. La légalisation de signatures est un acte officiel de l'autorité communale, laquelle doit aussi, comme pour les autres documents émanant des autorités, donner plus de force à cet acte en y apposant son sceau officiel. (Il ne paraît pas toutefois que le CF. ait annulé les listes présentant cette informalité, F. f. 1879 III 917. Du reste, il serait difficile de justifier l'annulation de signatures pour ce seul motif; cf. toutefois supra p. 229, art. 3).

Aussi longtemps qu'à Genève les votations populaires ont eu lieu pour tout le canton dans un seul endroit, soit dans la ville de Genève, le CF. n'a pas mis d'opposition à la manière de voir du gouvernement genevois, qui demandait que, pour ce canton, l'on reconnût au Dép. de l'Intérieur, et non aux autorités communales, la compétence de certifier le droit de vote des signataires, F. f. 1876 II 334; cf. supra p. 229, 230.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 5. N08 410. 411.

l'attestation portait seulement les mots : « que les signataires

dont le nom n'est pas biffé jouissent du droit de vote », tandis que l'art. 2 précité exige que l'attestation soit conçue comme suit : « Le soussigné, président (ou autre titre) de la commune de atteste le droit de vote des (nombre) signataires de la présente

liste et déclare qu'ils exercent leurs droits politiques dans cette commune. » F. f. 1889 IV 256, 888; 1890 I 786.

III. Aux termes d'un rapport du Département fédéral de l'Intérieur, la vérification des signatures appuyant la demande de référendum relative à la LF. sur la représentation de la Suisse à l'étranger, du 27 juin 1894, a permis de constater ce qui suit:

La validité de 3475 signatures parait douteuse, par suite de l'insuffisance des attestations officielles, celles-ci provenant d'autres personnes que des maires ou syndics (par exemple de secrétaires communaux, de membres du Conseil communal l) ou de personnes dont la qualité officielle n'est pas du tout indiquée.

324 signatures doivent être déclarées non valables, ou bien parce qu'elles semblent provenir d'une seule et même main, ou parce que ce sont des signatures de femmes, ou enfin parce qu'elles manquent de toute légalisation officielle. 84 signatures sont arrivées trop tard.

Deux listes portent le procès- verbal et la signature du syndic de la commune, autorité chargée de légaliser les signatures des citoyens appuyant la demande de référendum, mais elles sont complètement dépourvues de signatures, ce qui signifie qu'elles ont été légalisées d'avance, en blanc2).

Le 30 octobre 1894, le CF. a décidé de déclarer insuffisantes, et partant nulles, les 3799 signatures désignées comme douteuses ou non valables dans le rapport du Département de l'Intérieur.

F. f. 1894 III 400.

IV. La demande de référendum contre la LF du 15 octobre 1897, concernant le rachat des chemins de fer, a réuni 86.195 signatures. Sur ce nombre, le Bureau fédéral de statistique en a signalé 3082 de validité douteuse, savoir :

0 Cf. toutefois p. 229, 235.

*) Les syndics visés par cette observation ont contesté avoir eu L'intention de délivrer une attestation en blanc. Ils ont déclaré avoir agi de bonne foi, dans l'idée de certifier le fait que les feuilles munies de leur attestation avaient bien circulé dans la commune, mais qu'aucune signature n'avait été recueillie dans cette commune, F. f. 1895 I 835.

La votation populaire sur les lois fédérales et les arrêtés féd. 235

2117 parce que l'attestation de validité émanait du secrétaire, et non du président de la commune; 174 parce que la personne attestant la validité des signatures

avait omis d'indiquer sa qualité officielle; 263 parce que l'attestation, émanant de membres du Conseil communal, n'était pas accompagnée du sceau de l'autorité communale ;

528 parce que l'attestation officielle n'indiquait pas le nombre de signatures figurant sur la feuille.

Par arrêté du 28 janvier 1898, le CF. a décidé d'admettre la validité de ces signatures, en raison du fait que, le 30 octobre 1896, il avait reconnu valables des signatures du même genre, à l'occasion de la demande de référendum contre la loi sur la Banque de la Confédération. Le même jour, 28 janvier 1898, le CF. a déclaré valables, après coup, 33 signatures provenant de la commune de Comologno (Tessin), écartées d'abord, faute de l'attestation officielle exigée. Il l'a fait parce qu'il a appris que cette informalité avait eu pour cause la maladie du président de la commune.

Bundesblatt 1898 I 230 (ce passage ne se trouve pas dans la F. f.). Cf. aussi n° 365.

V. Ne sont pas valables les signatures données à l'appui d'une demande de référendum sous la forme du simple signe: ».

CF. dans son message du 5 juin 1900, F. f. 1900 III 274.

411. Le CF., qui est seul chargé de la vérification des signatures recueillies à l'appui d'une demande de référendum (règlement du 2 mai 1879, art. 3), n'a jamais jusqu'ici déclaré non valable une signature parce qu'elle était écrite au crayon, et non à l'encre.

CF. le 29 oct. 1879, F. f. 1879 III 917 ; 1880 II 42, 806.

IIe Partie. Titre II. Chapitre 5. N° 412.