Chapitre

La situation des Suisses à l'Etranger.1)

507. Les Suisses résidant dans les pays où la Confédération n*a pas de représentants sont libres de choisir la protection qui leur convient. Le CF. ne peut ni intervenir dans ce choix, ni même recommander plus spécialement telle protection plutôt que telle autre2). Les agents diplomatiques et consulaires d'Allemagne3) et des Etats- Unis ont reçu, il est vrai, pour instruction générale d'accorder, dans les localités où il n'y a pas de représentants officiels de la Confédération, leur protection aux citoyens suisses qui la demanderaient, mais ceux-ci n'en restent pas moins libres de s'adresser à une autre puissance de leur choix.

F. f. 1877 II 7; cf. Cire, du CF. du 8 juil. 1871, F. f. 1871 II 1089.

508. Dans les pays où la Suisse n'a pas elle-même de représentants officiels, les consuls d'Allemagne et des Etats-Unis d'Amérique ont reçu pour instructions générales de leurs gouvernements de prendre en mains les intérêts des ressortissants suisses. Bien que n'ayant pas, d'une manière générale, reçu les mêmes instructions de leur gouvernement, les agents français sont ordinairement tout disposés à s'occuper de la défense des intérêts des ressortissants suisses dans

') Cf. infra titre II, chap. I B : Droit de libre établissement en vertu des dispositions des traités d'établissement; supra I, p. 460 et suiv.

2) Il en est autrement dans le cas où, en raison de circonstances spéciales, le CF. confie à une puissance étrangère amie, qui accepte ce mandat, le soin de représenter tous les intérêts des Suisses dans un pays lointain ; cf. p. ex F. f. 1895 II 18, 19; 1899 I 719; 1900 I 708; 1902 II 263.

3) Les consuls allemands sont tenus d'appliquer exclusivement le droit allemand vis-à-vis de tous les étrangers placés sous leur protection, sans pouvoir tenir aucun compte de la loi en vigueur dans le pays d'origine de ces étrangers. F. f. 1893 II 14.

La situation des Suisses à l'Etranger.

les contrées où la Suisse n'a pas de représentants, notamment dans l'Empire ottoman. CF. dans F. f. 1893 II 811.

509. Le CF. a toujours pris pour règle de laisser les ressortissants suisses à l'étranger choisir librement eux-mêmes le consulat sous la protection duquel ils entendent se placer dans les pays où la Suisse n'a pas de représentants.

Malheureusement cette pratique peut prêter à des abus. Il arrive, par exemple, que des Suisses se font inscrire auprès de deux ou plusieurs consulats dans la même localité, afin de pouvoir, selon leurs intérêts momentanés ou leur bon plaisir, se réclamer de telle ou telle protection. Des individus coupables de pareils agissements doivent en supporter eux-mêmes les conséquences et le CF. ne saurait intervenir en leur faveur. F. f. 1890 II 196.

510. En 1896,* J.-J. Langhans, alias de Courten, de Nussbaumen (Thurgovie), a été condamné par le tribunal consulaire français du Caire pour tentative d'escroquerie. Sur appel, ce jugement a été réformé pour cause d'incompétence du tribunal consulaire qui avait rendu la sentence. La cour d'appel a admis qu'en sa qualité de Suisse Langhans aurait pu se placer, à son gré, sous la protection des consulats d'Allemagne, des Etats-Unis d'Amérique ou de France, mais que, faute par lui de s'être fait immatriculer dans l'un ou l'autre de lces consulats, il était justiciable des tribunaux indigènes. Les capitulations n'ont jamais investi la France du droit de soumettre à la juridiction de ses consuls les étrangers qui se rendent coupables d'un délit en Egypte. F. f. 1897 II 317.

511. A Constantinople, un Suisse y domicilié, le nommé F. Amrein. originaire de Littau (canton de Lucerne), relieur, protégé allemand fut condamné par le tribunal consulaire allemand, du chef de vol qualifié, à 4 semaines de prison et aux frais. Il purgea sa condamnation dans les cellules de l'hôpital allemand de Constantinople, mais ne put acquitter les frais de la procédure, s'élevant à la somme de 45 francs.

La légation allemande recourut alors à l'intervention du CF. pour obtenir le remboursement de ces frais. Le CF. n'a pas hésité à faire auprès des autorités lucernojses les démarches nécessaires. En effet, le paiement réclamé lui a paru s'imposer par le fait que, autrement.

IIIe Partie. Titre Ier. Chapitre 3. N" 511-514.

nos compatriotes établis dans les pays à capitulations, où la Suisse n'a pas encore de représentants, courraient le risque de se voir privés de toute protection légale. Les autorités lucernoises se sont également rangées sans difficulté à cet avis et tirent parvenir immédiatement la somme réclamée.

F. f. 1896 II 328. Cf. un cas semblable qui s'est produit en 1901 : Un Suisse, protégé allemand, ayant été condamné par le tribunal consulaire allemand à Alexandrie, son canton d'origine, St-Gall, a payé sans difficulté les frai> de la procédure, F. f. 1902 I 854, III 467. Dans des cas analogues précédents (affaires Scossa Romano, Tessinois, en 1879, Alf. Jäck, Thurgovien, en 1883), les gouvernements cantonaux n'avaient pas payé sans difficulté les frais qui leur avaient été réclamés par l'entremise du CF. et qui résultaient de la condamnation d'un de leurs ressortissants par la cour consulaire de l'Etat sous la protection duquel ce dernier s'était placé. Première édition III, n08 1158, 1159.

512. A l'occasion d'une demande d'indemnité présentée san> succès au gouvernement marocain par Armin Wurth, de Medels, qui s'était placé au Maroc sous la protection des Etats-Unis d'Amérique, le CF. a fait remarquer ce qui suit, dans son rapport de gestion pour 1901:

Tandis que, par exemple, l'Allemagne et la France accordent aux protégés étrangers la même protection qu'à leurs propres ressortissant^, les Etats-Unis d'Amérique n'agissent pas de même. Si un citoyen suisse placé sous la protection des Etats-Unis a une demande d'indemnité à présenter au gouvernement du pays dans lequel il est domicilié, le représentant des Etats-Unis peut transmettre cette requête au dit gouvernement, mais il n'est pas autorisé à ajouter quoi que ce soit pour l'appuyer ; il ne peut ni parler au nom du gouvernement de l'Union, ni rien exiger, ni menacer de recourir à des moyens de contrainte. Le cabinet de Washington estime que ses représentants ne sauraient être employés comme agents d'un gouvernement étranger ; cela ne serait pas compatible avec la disposition de la Constitution américaine qui interdit à un citoyen des Etats-Unis d'accepter une charge d'un gouvernement étranger.

Il s'ensuit que la protection des Etats-Unis est purement illusoire précisément dans les pays où une attitude énergique du représentant diplomatique ou consulaire compétent est nécessaire pour l'obtention d'une indemnité.

F. f. 1902 II 264; cf. F.f. 1900 I 711 : 1901 I 548: 1902 III 455.

La Situation. Mos Suisses à L'Etranger.

513. De l'avis du CF., voici comment il faut envisager la situation juridique des ressortissants suisses demeurant sur le territoire de l'Empire ottoman:

Chaque citoyen suisse est, pendant la durée de son séjour dans l'Empire ottoman, au bénéfice des traités et des capitulations existant entre la Turquie et la puissance chrétienne sous la protection de laquelle il s'est placé. Cette règle n'est consacrée par aucune entente expresse entre la Suisse et l'Empire ottoman, attendu que nous n'avons avec lui aucune convention ; elle ne résulte pas non plus d'une disposition spéciale d'un traité de la Turquie avec une autre puissance, mais elle est conforme à un usage observé de temps immémorial1). F.f. 1893 II 791.

514. Acquisition, par des .Suisses, de propriétés foncières en Turquie2). Un rescrit impérial ottoman du 18 juin 1867 a concédé aux étrangers la faculté de jouir au même titre que les sujets ottomans du droit de propriété des immeubles urbains et ruraux dans toute l'étendue de l'empire, à l'exception de la province de l'Hedjaz, moyennant toutefois que la puissance dont l'étranger relève ait adhéré aux arrangements proposés par la Sublime Porte pour l'exercice du droit de propriété.

Un protocole règle ces arrangements et les puissances dont les ressortissants suisses en Turquie choisissent ordinairement le protectorat y ont toutes adhéré. Mais, tandis que l'Allemagne et l'Autriche étendent le bénéfice du protocole à leurs protégés aussi bien qu'à leurs nationaux, la France n'a pas voulu consentir à en faire de même, estimant que son adhésion au protocole ne vaut que pour ses ressortissants.

C'est de là qu'est née la question du droit à obtenir pour les Suisses d'acquérir des immeubles en Turquie d'une manière toute

*) Cf. Belart, ouvrage précité, p. 110, 115 et suiv.

*) La Suisse et la Turquie ne sont pas liées directement par un traité. Elles ne le sont qu'indirectement, par l'intermédiaire de la France. Cela vient de ce que, sur la demande de la Suisse, le traité de commerce franco-turc du 29 avril 1861 et le tarif conventionnel arrêté sur la base de ce traité ont été déclarés dans le temps applicables à la Suisse. Depuis 1882, des négociations sont entamées au sujet d'une revision du traité de 1861 ; cf. F. f. 1884 II 201; 1885 II 653; 1888 II 163; 1890 II 218 ; supra I p. 663.

IIP Partie. Titre Ier. Chapitre 3. N°* 514, 515.

générale et abstraction faite du protectorat sous lequel ils se trouvent placés.

Déjà par une décision du 21 juillet 1871, le CN. avait invité le CF. :

à examiner s'il ne serait pas dans l'intérêt de nos concitoyens établis en Turquie d'y envoyer un de nos représentants diplomatiques pour conclure un traité d'établissement et de commerce avec le gouvernement ottoman et spécialement pour régler la question du droit d'acquisition d'immeubles, et à faire rapport sur cette question.

De nombreuses négociations engagées à cet effet par le CF. jusqu'en 1875 sont demeurées sans résultat.

L'affaire est restée en suspens et, le 9 juillet 1883, l'AF. votait le postulat que voici:

Le CF. est invité à faire les démarches nécessaires pour qu'il soit permis aux citoyens suisses établis en Turquie d'y acquérir des propriétés foncières.

Par l'entremise de l'ambassadeur de France à Constantinople, le CF. a soumis à la Sublime Porte un projet de convention destiné à être signé par le gouvernement ottoman, d'une part, et par l'ambassadeur de France, à Constantinople, agissant au nom de la Suisse, d'autre part, convention ayant pour but d'assurer aux Suisses qui habitent la Turquie le droit d'acquérir des immeubles dans ce pays, sous quelque protection qu'ils fussent placés.

Mais, en 1884 comme auparavant, la Sublime Porte refusa de signer ce traité, parce que la Suisse n'avait pas encore conclu avec elle de convention consulaire.

Là-dessus, le CF. s'est adressé au gouvernement français pour en obtenir, si possible, que les consulats français en Turquie reçussent pour instruction de passer les actes immobiliers concernant les Suisses placés sous la protection de la France, dans les mêmes conditions que s'ils étaient Français. Le gouvernement français a fait droit à cette demande.

Ainsi a disparu, pratiquement, l'intérêt de la Suisse à signer avec la Turquie le traité dont il vient d'être parlé ; car, en fait, les citoyens suisses en Turquie sont tous placés sous la protection de l'Allemagne, de l'Autriche-Hongrie ou de la France. Ils pourront

La situation des Suisses k L'Etranger.

donc acquérir des immeubles dans l'empire ottoman dans les mêmes conditions que les ressortissants de ces Etats.

F.f. 1883 III 119; 1884 II 5-7; 1885 II 163; cf. P. f. 1875 II 9; 1876 II 238

515. Plusieurs Suisses établis en Prusse, qui étaient en âge de servir, avaient, en 1898, été invités par les autorités prussiennes a justifier, dans un délai déterminé, qu'ils avaient satisfait dans leur pays d'origine à leurs obligations militaires ou à s'annoncer dans le même délai pour être naturalisés Prussiens, faute de quoi ils seraient expulsés du territoire allemand.

Le CF. a jugé cette mesure contraire à l'art. 5 du traité d'établissement avec l'Allemagne, du 31 mai 1890, ainsi conçu :

Les ressortissants de l'un des deux Etats établis dans l'autre demeurent soumis aux lois de leur patrie en ce qui concerne le service militaire et les prestations imposées par compensation pour le service personnel; ils ne peuvent, en conséquence, dans le pays où ils sont établis, être astreints ni à un service militaire quelconque, ni aux prestations imposées par compensation pour le service personnel.

Le CF. a donc protesté auprès du gouvernement de l'Empire contre ce procédé des autorités prussiennes. On lui a répondu que cette manière d'agir n'avait rien de contraire au traité d'établissement entre la Suisse et l'Allemagne, le droit de chacune des parties contractantes d'interdire son territoire aux ressortissants de l'autre pour des motifs tirés de la sécurité intérieure et extérieure de l'Etat se trouvant expressément réservé à l'art. 4 du dit traité. Or, l'influence démoralisante qu'exercent sur les ressortissants de l'Empire astreints au service les étrangers en âge de servir qui ne servent ni ne paient de taxe est certainement de nature à compromettre la sécurité intérieure de l'Etat.

Répondant à ces explications, le CF. a fait observer que, lors de la conclusion du traité, on s'accordait évidemment de part et d'autre pour ne considérer comme pouvant compromettre la sécurité intérieure et extérieure de l'Etat que les seules actions ayant le caractère de menées politiques dirigées directement ou indirectement contre l'ordre établi. Toute interprétation plus étendue de cette disposition du traité soulevait, de l'avis du CF., de très graves objections de principe.

IIIe Partie. Titre Ier. Chapitre 3. N0h 515-518.

Toutefois, le gouvernement allemand déclarant devoir maintenir sa manière de voir, et promettant au CF., d'autre part, quant à la manière de procéder dans les cas en question, diverses concessions tenant largement compte des objections que celui-ci avait présentées, le CF. a fini par autoriser le ministre de Suisse à Berlin (12 décembre 1898) à déclarer au ministère allemand des affaires étrangères que, tout en réservant son point de vue, il était disposé à un arrangement et renonçait jusqu'à nouvel ordre à toute réclamation ultérieure, si le gouvernement impérial demeurait d'accord sur les points suivants :

a. la preuve faite par les Suisses qu'ils ont acquitté la taxe militaire prévue par les lois de leur pays sera considérée comme la preuve qu'ils ont satisfait à leurs obligations militaires ;

b. les autorités provinciales compétentes seront invitées à s'abstenir de toute rigueur inutile dans la fixation du délai de présentation des documents nécessaires, ou, le cas échéant; dans le mode de procéder à l'expulsion.

L'entente intervenue sur cette base a mis fin à l'incident et. depuis lors, le CF. n'a plus reçu aucune plainte des Suisses établis en Prusse. F. f. 1900 I 701.

Cette affaire a inspiré à la commission de gestion du CN., dans son rapport du 21 avril 1900, l'observation que voici :

Cet incident fait pendant aux plaintes, non dénuées de fondement, que l'on entend en Suisse : Nombre de citoyens se plaignent chez nous que les sacrifices imposés à des gens peu aisés par le service militaire sont plus lourds à supporter que la taxe. Les avantages des hommes astreints à la taxe sont encore bien plus sensibles lorsqu'ils résident à l'étranger sans payer leur taxe et sans être autrement inquiétés à ce sujet par les autorités de leur canton d'origine, qui ne savent pas prendre de mesures ^efficaces à leur égard. F. f. 1900 III 27. Cf. supra p. 298.

516. Le traité d'amitié, de commerce et d'établissement conclu, le 19 août 1875, entre la Suisse et les Pays-Bas, R. O. n. S. III 495, n'a pas abrogé la déclaration réciproque échangée par les gouvernements des deux pays, le 4/30 août 1862, R. O. VII 337 1), et à teneur

') Cf. aussi Ullmer II n° 1207.

La situation des Suisses à l'Etranger.

de laquelle les ressortissants de l'un d'eux sont libères dans l'autre du service militaire et de la taxe qui en est l'équivalent et vice-versa. Le traité de 1875 ne contient aucune disposition expresse concernant le service militaire. Or, l'exemption du service militaire ne s'étend pas à la « Schuttery » (service de garde civique) et, d'après la déclaration expresse du gouvernement néerlandais, ce service doit être fait aussi par les étrangers. Il ne s'agit cependant pas ici d'un service militaire proprement dit, mais uniquement d'une garde civique, qui a pour mission de maintenir la tranquillité et l'ordre à l'intérieur. Au surplus, les cantons suisses ne doivent pas oublier que cet arrangement repose sur le principe de réciprocité, et qu'ils ont, en conséquence, la faculté de faire participer les étrangers établis, en général, et, en particulier aussi, les Néerlandais, au service des gardes locales, comme il en existe en quelques endroits de la Suisse, attendu qu'il n'est fait d'exception pour personne, quant aux charges de police, par opposition aux charges militaires.

CF. dans son mess, du 21 mai 1878, F. f. 1878 II 1067, III 129. Cf. aussi

517» En 1889, la légation de l'Empire allemand, à Berne, a été chargée par son gouvernement, sur le vœu formulé expressément par les Suisses demeurant à Singapore et placés sous le protectorat allemand, de demander au CF. s'il était permis à ces Suisses de faire partie d'une milice locale à organiser dans cette ville. Il s'agissait, en l'espèce, de former une troupe de volontaires étrangers à l'Angleterre, avec des officiers élus par la troupe même. La troupe devait être placée sous le commandement en chef du commandant du corps des volontaires anglais ou du chef de police de Singapore ; elle avait pour but, en cas de troubles à l'intérieur ou d'une attaque de l'extérieur, de maintenir l'ordre et la sécurité des personnes et des biens dans la colonie. Les membres de cette troupe étaient dispensés de prêter serment au drapeau britannique.

Le CF. a répondu, le 8 février 1889, que rien ne s'opposait à l'entrée des Suisses dans la milice à créer.

F. f. 1889 I 243. Cf. aussi, à l'égard d'Alger, R. O. VIII 503.

518. En 1898, une maison de commerce zurichoise a prié l'autorité fédérale d'intervenir pour que les industriels suisses soient placés sous la protection de la loi allemande contre la concurrence déloyale, du 27 mai 1896.

IIIe Partie. Titre Ier. Chapitre 'à. NM 518-521.

A teneur du § 16 de la dite loi, cette protection ne peut être accordée aux commerçants et industriels qui ne possèdent pas un établissement principal en Allemagne que si l'Etat dans lequel ils possèdent leur établissement principal accorde aux commerçants et industriels allemands «une protection analogue», fait qui doit être constaté par une déclaration publiée par le chancelier de l'empire dans le « Reichsgesetzblatt » (Feuille officielle de l'empire allemand).

D'après les informations prises par la légation suisse à Berlin, il n'existe actuellement aucune perspective d'obtenir une pareille déclaration de la chancellerie impériale. L'autorité allemande estime que ni la législation suisse existante, ni la jurisprudence ne peuvent être considérées comme fournissant aux Allemands une protection comparable à celle prévue par la législation allemande, aussi étendue quant au fond, et aussi sûre quant à la forme. En outre, l'autorité allemande a fait observer que les industriels allemands ne jouissent en Suisse d'aucune protection contre la concurrence déloyale à laquelle, dans l'état actuel de la législation suisse sur les brevets d'invention, certaines fabriques suisses de produits chimiques peuvent se livrer en exploitant des inventions allemandes dans le domaine de la chimie.1)

519. Le Journal officiel français du 11 août 1899 a publié trois décrets du président de la République française, décrets fixant les conditions auxquelles les travaux publics sont adjugés aux entrepreneurs (cahiers des charges). Ces décrets prescrivent, entre autres, que, suivant le travail à exécuter et le lieu de l'exécution, les ouvriers étrangers ne peuvent être employés que dans une proportion déterminée par l'administration.

De l'avis du CF., ces décrets ne peuvent être considérés comme impliquant une violation du traité d'établissement entre la Suisse et la France, du 23 février 1882. Le CF. est parti du point de vue que l'adjudication de travaux de l'Etat et des communes n'est pas réglée par le traité d'établissement ; le traité garantit bien aux Suisses en France, d'une manière générale, un traitement égal à celui dont jouissent les Français, mais il ne garantit nullement que le Suisse

*) Cf. supra p. 158, note 2.

La situation des Suisses à l'Etranger.

trouvera de l'occupation dans une profession déterminée ; l'Etat et la commune sont libres de passer contrat avec lui ou de s'en abstenir. P. F. 1900 II 6. Cf. Office du CF. à l'ambassade française à Berne, du 21 juin 1895, puis les cas Magnenant et Niederberger, rapp. de la légation suisse à Paris, des 24 juin et 22 oct. 1898, et enfin la Première édition [I, n°499.

520. M le traité d'établissement franco-suisse, ni le principe de réciprocité ne s'opposent à ce qu'en France les Suisses, de même que d'autres étrangers, soient exclus de l'enseignement public et ne puissent pratiquer dans l'enseignement privé qu'à la double condition d'avoir pris l'établissement en France et obtenu une autorisation du ministre de l'instruction publique. De même, on ne peut pas taxer d'inadmissible le régime appliqué en Alsace, régime en vertu duquel on ne peut être appelé à enseigner dans un établissement placé sous la surveillance de l'Etat (p. ex. une école enfantine) que si l'on acquiert la nationalité allemande. F. f. 1892 II 290, 291. Cf. n<> 669.

521. D'après la législation allemande en matière d'assurance, la rente revenant à un ouvrier pour cause d'accident n'est plus due et cesse de lui être payée lorsque le sinistré est domicilié à l'étranger. Le Conseil fédéral allemand peut déclarer que cette disposition ne sera pas applicable à certaines contrées situées à la frontière et il a fait usage de cette faculté pour une partie du territoire suisse voisin de la frontière allemande. D'autre part, le Conseil fédéral allemand a aussi la compétence de déclarer cette disposition inapplicable aux pays étrangers dont la législation assure aux ouvriers allemands victimes d'un accident d'exploitation une compensation équivalente à celle prévue par la loi allemande. Le CF. n'a pas pu obtenir, en invoquant la législation suisse sur la responsabilité civile (lois de 1877, 1881 et 1887), que le Conseil fédéral allemand rendît un arrêté étendant ce privilège à tout le territoire de la Confédération suisse. Le gouvernement allemand ne considère pas l'action de nature purement civile que la législation suisse sur la responsabilité civile accorde aux victimes d'accidents comme l'équivalent de la protection que leur donne la loi allemande sur l'assurance contre les accidents. F. f. 1902 I 829; cf. F. f. 1899 II 57.*)

') Cf. aussi l'art. 399 de la loi sur l'assurance contre la maladie et les accidents votée par l'AF., le 5 oct. 1899.