Chapitre

La situation des Etrangers en Suisse. *)

522. L'étranger n'est pas fondé à revendiquer d'une manière générale et d'emblée tous les droits fondamentaux garantis aux citoyens suisses par la Const. F. Cette constitution n'a pas encore admis à l'heure qu'il est qu'il existât un indigénat cosmopolite et universel. Elle oppose, au contraire, les cantons à la Suisse et la Suisse aux Etats étrangers. On doit donc, lorsqu'il s'agit d'étrangers, examiner, à propos de chaque cas spécial, dans quelle mesure ils peuvent être admis à réclamer les droits accordés par la Const. F. aux « citoyens ». 2)

Or, il est vrai que l'art. 59 de la Const. F. garantit à tous les débiteurs solvables, ayant domicile en Suisse, qu'ils ne pourront être recherchés, pour des réclamations personnelles, que devant le juge de leur domicile. 3) La garantie de la liberté de conscience et de croyance que renferme l'art. 49 semble aussi être statuée d'une manière générale, mais elle ne l'est, en réalité, que pour autant que les conséquences que l'on en tire restent limitées à la Suisse. Quant à la liberté de commerce et d'industrie, garantie par l'art. 31, il est clair que les ressortissants d'Etats étrangers avec lesquels il n'existe pas de traités sur cette matière ne sauraient en profiter. 4)

') Cf. aussi infra, titre II, chap. I B : Droit de libre établissement en vertu des dispositions des traités d'établissement, IVme partie, titre VIII. ehap. : Police des Etrangers.

2) Cf. aussi l'arr. du TF. du 24 sept. 1881, cone. le congrès socialiste universel que l'on avait l'intention de réunir à Zurich le 2 sept. 1881, Arr. TF. 1881, VII n° 62: v. encore SträuU, loco citato, p. 40, 41 ; Arr. TF. 1886. XII. n°12.

3) Cf. Arr. TF. 1875, I n° 35, consid. 6; n° 54. consid. 1.

4) Cf. aussi n° 526.

La situation des Etrangers on Suisse.

En ce qui concerne spécialement le droit de recours, il faut Le distinguer de la simple pétition, voie a laquelle chacun peut recourir. Nous devons, par contre, repousser comme injustifiable la prétention que les étrangers puissent revendiquer un droit de recours formel, ainsi que le peuvent les citoyens suisses dont on lèse les droits constitutionnels ; ceci s'applique, en particulier, aux cas dans lesquels les droits qu'ils réclament ne leur sont pas reconnus, mais tout au plus accordés volontairement, comme, par exemple, le droit d'asile.1) Il serait absolument contraire à la dignité de l'Etat — et cela serait aussi sans exemple — de permettre à un étranger de saisir lui-même le parlement d'un Etat étranger d'une accusation contre le gouvernement de cet Etat, parce que ce gouvernement ne veut pas faire ses volontés. A moins que ce droit ne lui soit formellement accordé par un traité, l'étranger n'a pas personnellement le droit de porter plainte contre le gouvernement d'un pays étranger, mais il doit s'adresser à son propre gouvernement, qui peut prendre la défense de son ressortissant, s'il le juge convenable. 2)

CF. dans son rapport à l'AF. au sujet du recours Gehlsen, du 16 juin 1879? F. f. 1879 II 952.

Cf. la LF. sur l'organisation judiciaire féd. du 22 mars 1893, art. 175, 178, où le mot « Private «, « particuliers » montre directement que la voie du recours de droit public est ouverte non seulement aux citoyens suisses, mais aussi aux étrangers ; cf. Première Edition I n° 343, note.

523. La liberté de croyance et de conscience, dont la conséquence est qu'aucune contrainte ne peut être exercée pour faire suivre un enseignement religieux, est un droit individuel garanti par l'art. 49 de la Const. F. et que la Suisse accorde, à titre égal, aux citoyens et aux étrangers résidant sur son territoire; ces derniers peuvent le revendiquer d'une manière expresse et formelle lorsque, comme c'est entre autres le cas des ressortissants allemands, ils doivent, en vertu d'une convention internationale, être traités dans chaque canton, relativement à leurs personnes, sur le même pied et de la même manière que les ressortissants des autres cantons.

CF. le 19 nov. 1891, reccours F. Gassmann, F. f. 1891 V 476.

') En opposition à cette opinion qu'il serait difficile de justifier, cf. supra n° 302.

2) Ce n'est pas le droit de recours comme tel qui manque à l'étranger, c'est le droit à l'asile, et c'est pourquoi l'étranger expulsé de Suisse en vertu de l'art. 70 de la Const. F. ne peut pas non plus recourir à l'AF. contre cette mesure ; cf., pour le moment, Première édition, IV, nu 1377.

IIIe Partie. Titre 1er. Chapitre 4. N°« 524—529.

524. Le TF. a l'obligation d'intervenir en cas de déni de justice et, sur recours, de veiller à ce que chacun, même l'étranger demeurant à l'étranger, obtienne en Suisse la protection légale qui lui est due, à teneur des lois suisses.

Arr. du TF., du 10 mars 1888, conc. la cause Tetsch et Blecken; Arr. TF. 1888, XIV n* 75.

525. Lorsque, ce qui arrive fréquemment, le CF. reçoit des légations étrangères des plaintes visant des actes qu'on dit entachés d'injustice ou d'illégalité, commis par des autorités cantonales envers des étrangers, il les examine lui-même chaque fois qu'il n'est pas possible de renvoyer les plaignants à agir et recourir selon les voies légales ordinaires. Cf. p. ex. F. f 1898 I 504; supra I p. 443.

526. L'égalité de traitement assurée aux étrangers par les traités avec les Etats dont ils sont ressortissants se rapporte à la condition juridique entière de ces étrangers. Elle leur donne le droit d'être traités comme des Suisses d'autres cantons, pour tout ce qui concerne la législation et la procédure: par conséquent, ils ont le droit de recours prévu par la LF. sur l'organisation judiciaire fédérale, du 22 mars 1893 (art. 175 et 190), dès que leur personne, leur propriété ou l'exercice de leur industrie sont touchés par une mesure ou décision illégale.

Principe posé à plusieurs reprises par le CF., qui a cité également à l'appui Blumer- Morel, III*, p. 175, 414. V. p. ex. arr. du 27 fév. 1900, recours des Italiens Guglielmi et Perini, colporteurs, établis dans le canton de Thurgovie, F.f. 1900 II 1136; 1901 II 30; arr. du 19 juin 1900, recours du Français Honoré Roche, à Genève, F. f. 1900 III 520.

527. Le 19 décembre 1900, le président du tribunal de police de Bâle- Ville, faisant application du § 104 du code de police de ce canton, a condamné la fabrique de persiennes Bayer et Leibfried, à Esslingen (Würtemberg), à une amende de 5 francs pour exercice illégal de son industrie.

Bayer et Liebfried recoururent contre ce jugement au CF., qui décida de ne pas entrer en matière, par le motif que la recourante n'avait pas un droit de recours pour violation de droits constitutionnels, ce droit n'appartenant qu'aux ressortissants allemands domiciliés en Suisse, mais non aux Allemands domiciliés dans leur pays.1) Le CF. a fondé cet avis sur les considérants que voici:

i) Cf. aussi Arr. TF. 1896, XXII p. 358; 1898, XXIV 1. n« 30, 32.

La situation des étrangers en Suisse;.

L'art. 1er du traité d'établissement entre la Suisse et l'Allemagne, du 31 mai 1890 (R. 0. n. S. XI 472), donne, il est vrai, aux Allemands le droit d'exercer tout genre d'industrie et de commerce permis aux ressortissants des divers cantons, sans qu'on puisse exiger d'eux aucune condition pécuniaire ou autre plus onéreuse. En outre, les Allemands sont reçus et traités dans chaque canton de la Confédération, relativement à leurs personnes et à leurs propriétés, sur le même pied et de la même manière que le sont ou pourront l'être à l'avenir les ressortissants des autres cantons; ils peuvent, en particulier, aller, venir, séjourner temporairement et s'établir d'une manière permanente en Suisse, s'ils se conforment aux lois et règlements de police.

Mais la condition absolue de cette égalité de traitement est naturellement l'établissement de l'Allemand sur le territoire de la Confédération suisse, ou tout au moins une demande préalable d'établissement de sa part. Comme les recourants n'ont pas prouvé qu'ils possèdent en Suisse un domicile ou une succursale, qu'au contraire, ils ont déclaré à maintes reprises dans leur plainte qu'ils ne se trouvent pas dans cette situation de droit, la qualité pour exercer le droit de recours ne peut leur être reconnue.

F. f. 1901 III 147, 153 ; mais cf. aussi l'arr. du CF. du 2 mars 1894, sur le recours de l'Allemand Strötzel, qui, depuis Constance, vendait en Suisse des valeurs à lots, F. f. 1894 I 524; 1895 II 395, et l'arr. du CF. du 10 octobre 1899, recours Molinari et consorts, tous Italiens domiciliés en Italie, conc. une taxe perçue dans les Grisons sur l'exportation du bois, F. f. 1899 V 23. i)

528* Dans les cas touchant la libre circulation des personnes exerçant une profession médicale, en vertu des dispositions d'un traité conclu par la Suisse avec un Etat voisin, le médecin étranger frappé par la décision d'une autorité cantonale a qualité pour saisir les autorités fédérales d'un recours de droit public, alors même qu'il serait domicilié à l'étranger.

Cf. arr. TF. du 7 mai 1901, recours du Dr Besta, à Tirano, F. f. 1901 III 346.

529. Mise en regard du fait que la plupart des cantons exigent encore la caution pour les frais de procès basée sur la loi du domicile, la convention internationale de la Haye sur la procédure en matière

») Cf. aussi l'arr. du TF, du 21 oct. 1887, en la cause Burgoyne, Burbidges et Cie, à Londres, relative à une marque de fabrique, Arr. TF. 1887, XIII n° 69, consid. 1.

IIIe Partie. Titre Ier. Chapitre 4. N" 529 531.

civile, entrée en vigueur le 25 mai 1899, R. 0. n. S. XVII 157 1), a consacré un privilège presque intolérable en faveur des étrangers visà-vis des citoyens suisses. Le cas suivant est de nature à faire lumière sur cet état de choses:

Un Italien, domicilié dans le canton de Soleure, intenta à Aarau une action civile contre un habitant de cette ville. La conclusion de la partie défenderesse, tendant, conformément à la procédure cantonale, à ce que le demandeur fournît la caution judicatum solvi, en d'antres termes à ce qu'il garantît le paiement éventuel des frais, fui repoussée par le tribunal argovien, vu l'art, 11 de La convention internationale: un recours de droit public adressé au TF. contre ce jugement fut également écarté, alors que les fins de la requête n'auraient pu être rejetées] et que le demandeur aurait dû être contraint de fournir la garantie demandée, s'il avait été citoyen suisse. La décision du Tribunal n'aurait pu être prise dans un autre sens; elle correspond absolument à la disposition de la convention interdisant d'exiger une caution de ce genre par le motif que le demandeur est étranger et à raison du fait qu'il a son domicile en dehors de l'Etat où le procès se déroule. La circonstance qu'actuellement encore la Suisse est divisée, en matière de procédure, en territoires cantonaux, qui sont les uns à l'égard des autres comme des Etat s êi rangers, est parfaitement connue des autres Etats, et c'est pourquoi les représentants de ces derniers aux conférences de la Haye, où la convention internationale a été discutée, ont déclaré de la manière la plus positive que, sur ce point, l'on ne pourrait se contenter, pour ce qui concerne la Suisse, de l'assurance que les ressortissants des Etats contractants seraient traités sur le pied d'égalité avec les citoyens suisses. On a voulu, en effet, abolir l'obligation de fournil- caution dans tout le territoire des Etats contractants.

Ce principe a fait également disparaître l'obligation de fournir caution de canton à canton, mais seulement pour autant qu'il s'agit d'un demandeur étranger. L'on ne pourra mettre fin à cet état de choses que par la promulgation d'une LF. En effet, il ne saurait être question pour la Suisse de dénoncer la convention, dénonciation qui ne pourrait d'ailleurs intervenir avant l'année 1904; pareille retraite équivaudrait à un véritable recul, puisqu'elle aurait pour effet de frustrer les citoyens suisses de beaucoup d'avantages indéniables, que leur assure cet acte international. L'on ne saurait davantage songer à chercher une solution par la voie d'un concordat, si compliquée et

') Cf. arr. TF. 1900, XXVI 1 n™ 41, 89.

La situation dos Etrangers en Suisse.

d'un résultat si peu sûr. Pour le moment, il est inutile d'examiner la Confédération serait compétente pour légiférer sur la question; il semble, en effet, que la compétence de la Confédération ne pourra être contestée d'aucune part, puisqu'il s'agit simplement d'aboutir à ce que les Suisses ne soient pas traités, en Suisse, plus défavorablement que les étrangers.1) F. f. 1901 II 93.

530. En 1895, le Conseil d'Etat du canton de Bàle-ville a demandé au CF. si les traités d'établissement qui exonèrent les ressortissants d'un Etat étranger de tout service militaire quelconque, même dans la garde nationale ou la milice municipale, permettent d'imposer au corps des pompiers, dans lequel tous les habitants établis, même les étrangers sont incorporés ou doivent se faire remplacer, l'obligation, en cas de troubles, d'aider au rétablissement de l'ordre.

Le CF. a répondu négativement. Motifs: le service commandé pour rétablir l'ordre, en cas de troubles, est, de sa nature, un service de police; il a de plus un caractère militaire très nettement accusé. Les traités d'établissement ont précisément entendu exempter de tout service de cette nature les ressortissants étrangers, en déclarant qu'ils ne sont pas soumis au service de la garde nationale, de la milice municipale, etc.2) F. f. 1896 II 316: cf. Première Edition II, n° 498 a.

531. En 1885, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a demandé au CF. si la disposition de l'art. 9 de la loi vaudoise du 17 janvier 1849, en vertu de laquelle les communautés, corporations et fondations étrangères au canton, quelles qu'elles soient, ne peuvent y acquérir des immeubles 3), avait été abrogée par l'art. IV du traité conclu, le 6 septembre 1855, entre la Suisse et la Grande-Bretagne (R. 0. V

*) Ces arguments, présentés par le TF., n'ont pas paru convaincants. L'on a donc cherché la solution par la voie d'un concordat, lequel, cependant, n'est pas encore arrivé à chef ; cf. F. f. 1901 II 4, III 397; 1902 I 826.

Note du traducteur : Ce concordat a fini par aboutir. Conclu par 11 cantons et 2 demi-cantons, il a été approuvé par le CF. le 5/20 nov. 1903, E. O. n. S. XIX 752, 754, 757 ; F. f. 1903 I 584; 1904 II 465.

3) Actuellement, c'est la loi du 13 juin 1890 qui est en vigueur, loi d'après laquelle les opérations immobilières faites par des corporations sont soumises à la ratification du Conseil d'Etat ; « Revue de droit suisse », n. S. X. p. 409.

Il 24

IIIe Partie. Titre Ie'. Chapitre 4. Not 531-533.

261), article qui assure aux citoyens et sujets de chacun de ces deux pays le droit d'acquérir et de posse'der sur le territoire de L'autre toute espèce de propriété dont les lois du pays permettent la possession aux ressortissants d'une nation étrangère quelconque

Le CF. a répondu que la question de savoir si les communautés, corporations ou fondations qui sont établies en Angleterre et qui y ont leur siège peuvent être exclues du droit d'acquérir des immeubles dans le canton de Vaud doit être résolue affirmativement, sous la seule réserve que la législation vaudoise doit traiter sur le même pied toutes les personnes juridiques étrangères. Motifs:

Le traité d'amitié, de commerce et d'établissement conclu, le 6 septembre 1855, entre la Suisse et la Grande-Bretagne n'a — en ce qui concerne les droits généraux des ressortissants des deux pays, comme, par exemple, le droit de séjour et d'établissement, la liberté de commerce et d'industrie — rien voulu déterminer d'autre que ce qui est stipulé dans toutes les conventions internationales conclues récemment. Un principe fondamental commun à toutes ces conventions, c'est que, partout où il n'en est pas disposé autrement d'une manière expresse, les droits et privilèges stipulés ne s'appliquent qu'aux personnes physiques prises individuellement et non point aux êtres moraux créés artificiellement par l'Etat et par sa législation, que ces êtres soient des associations de personnes (sociétés, communautés) ou des fondations, etc.

Les personnes juridiques créées artificiellement par l'Etat dépendent du bon plaisir de la législation du pays, en ce qui concerne leur existence et leur organisation. Aucun Etat n'assimilera, d'emblée et sans réserve, la législation étrangère à la sienne propre. Aussi ne va-t-il pas de soi que ce qui est permis au ressortissant ou sujet d'un pays étranger doive l'être aussi, par le même fait, à une association de plusieurs personnes, organisée et développée d'après la législation étrangère, ou a une fondation ou un établissement autorisé par cette législation.

Il est possible que deux Etats, après avoir examiné réciproquement leur législation, se fassent des concessions dans cet ordre d'idées, mais ils ne le feront pas sans l'avoir stipulé d'une manière claire et positive dans une convention diplomatique.

Or, la Suisse n'a pas d'arrangement de ce genre avec la Grande- Bretagne. Aussi est-il loisible à chacun des deux Etats de décider de

La situation des Etrangers en Suisse.

quelle manière il veut se comporter à l'égard des personnes juridiques de l'autre Etat1). \\ l LS86 l 782.

532. I. S'il est vrai que l'art. 44 de la Const. F. interdit aux cantons de prononcer la peine du bannissement contre leurs ressortissants et, par analogie, contre les citoyens d'autres cantons (Arr. TF. 1875, I p. 75, 2612), il n'en est pas de même à l'égard des étrangers placés, en vertu des traités, sur un pied d'égalité avec les Suisses.

Aucun des traités conclus par la Suisse avec l'étranger n'empêche la législation ou les tribunaux suisses de prononcer, en matière pénale, la peine du bannissement contre des étrangers, soit cumulativement avec un emprisonnement, soit comme commutation de la peine de la prison.

CF. et comra. de gestion du ON., F. f. 1878 III 828 : Première

Edition I, n° 345. 3) II. Du moment qu'aux termes précis du traité d'établissement entre la Suisse et l'Italie, du 22 juillet 1868, art. 2, un Italien peut être expulsé de la Suisse par un jugement cantonal, il n'y a rien à objecter, au point de vue de cette convention, à ce qu'un jugement cantonal, faisant application du droit pénal cantonal, expulse l'étranger du territoire du canton seulement. En conséquence, l'expulsion hors du canton n'implique pas une violation du traité d'établissement. (Arr. du CF. du 17 janvier 1899, recours Domenico Bulferetti.)

F. f. 1900 II 43.

533. En 1894, un Autrichien fut condamné par un tribunal cantonal à six semaines de prison et cinq ans de bannissement

f) Cf. les conventions internationales conc. la reconnaissance en Suisse de sociétés étrangères, en part, de sociétés anonymes, dans Blumer- Morel III p. 524, Wolf, Bundesgesetzgebung II p. 493. A noter que l'arrangement conclu avec la Conf. de l'Allemagne du Nord a été excepté de la dénonciation de la Convention relative à la propriété littéraire, R. 0. n. S. XVII 417. V. encore la déclaration échangée entre la Suisse et la Grèce, R. 0. n. S. XVIII 592. La reconnaissance réciproque des sociétés anonymes, qui leur donne, en premier lieu, le droit d'ester en justice, n'implique pas, par contre, à elle seule, le droit d'acquérir des immeubles, malgré l'opinion contraire de Blumer-Morel III p. 496. Quant à l'autorisation de pratiquer tous genres d'industrie avec une liberté complète ou restreinte, autorisation qui n'est pas non plus comprise dans la simple reconnaissance d'une société anonyme étrangère, v. R. O. n. S. XVIII 592 ; F. f . 1892 II 424 ; 1893 II 809, III 400.

2) Cf. aussi Première Edition II p. 341.

3) Kunz, Die Strafe der Landesverweisung nach Schweiz. Recht, Zurich

IIIe Partie. Titre Ier. Chapitre 4. N°« 533—536.

hors du territoire de la Confédération pour avoir détourné des éclats de bois. La légation austro-hongroise à Berne ayant demandé alors si un tribunal cantonal était ainsi autorisé à expulser un ressortissant étranger du territoire de la Confédération, et non seulement du canton, le Département fédéral de justice n'a pu que répondre affirmativement, en justifiant cette réponse comme suit :

Dans l'état actuel de la législation pénale en Suisse, les cantons sont certainement autorisés à admettre dans leur système pénal l'expulsion hors du pays et ils sont libres de restreindre cette expulsion au territoire cantonal ou de l'étendre au territoire de la Confédération.

En fait, les lois pénales cantonales diffèrent beaucoup l'une d< l'autre sur ce point. F. f. 189") II 402.

Cette réponse a suggéré à la commission de gestion du CF. (rapport du 3 mai 1895) l'observation que voici :

Votre commission se demande si le droit d'expulsion d'une autorite cantonale n'est pas limité au territoire du canton, en dehors duquel la souveraineté cantonale ne peut déployer aucun effet, pas plus Lorsqu'il s'agit d'étrangers que de Suisses. Le droit d'expulser de tout le territoire suisse semble devoir être réservé naturellement à la Confédération seule, et nous ne voyons pas de quel principe un canton pourrait tirer le droit d'interdire à un individu quelconque le séjour dans un autre canton, soit par sentence judiciaire, soit par expulsion administrative. Nous ne méconnaissons, du reste, pas les avantages de ce système au point de vue pratique. F. f. 1895 III 57.

534. L'intervention diplomatique du CF. en faveur d'étrangers est souvent réclamée, tant par des gouvernements cantonaux que par les intéressés eux-mêmes. Le CF. écarte cependant ces demandes toutes les fois qu'elles ne se présentent pas dans des circonstances spéciales. En effet, conformément à un principe généralement admis, c'est aux étrangers eux-mêmes à prendre soin de leurs intérêts privés et à se conformer aux dispositions de la législation de leur domicile. Les autorités suisses ne sauraient avoir pour mission de prendre en mains les intérêts de ressortissants étrangers dans leurs rapports avec les autorités de leur pays d'origine ; c'est à ceux-ci à s'adresse] directement aux autorités de leur patrie ou aux légations de leur pays, dont la tâche consiste précisément à défendre les intérêts de leurs nationaux.

F. f. 1877 II 74; 1883 II 938: 1884 II 625; 1896 II 336. Première

Edition I. n- 346, 347.

La situation des Etrangers en Suisse.

535. En 1883, on a demandé au CF., dans l'intérêt d'une ressortissante anglaise domiciliée en Suisse depuis de longues années et qui possédait des immeubles en Angleterre, ainsi que des biens en Suisse, de provoquer, par la voie diplomatique, la mise sous curatelle de cette personne en Angleterre. Le CF. a répondu négativement, pour les raisons que voici :

La nomination d'un curateur pour les biens en Angleterre doit se faire selon la législation anglaise, tandis que, pour les biens dans le canton de Vaud, on peut nommer à la personne en cause un curateur suivant la loi vaudoise. Il va sans dire que cela n'empêche point que l'administration des biens situés dans le canton de Vaud soit aussi laissée au curateur anglais, d'accord avec les autorités compétentes de ce canton et avec l'assentiment des héritiers présomptifs de la propriétaire.

La nomination d'un curateur ou d'un « comitee » se fait en Angleterre par le tribunal et doit être demandée par voie d'action privée.

F. f. 1884 II 627. - Cf. aujourd'hui la LP. sur les rapports de droit civil des citoyens établis ou en séjour, du 25 juin 1891, art. 32. 33, R. O. n. S. XII 344, 345.

536. Un Anglais décédé en 1889 à Pontresina (Grisons), où il était domicilié, avait laissé deux enfants mineurs. Le gouvernement des Grisons a prié le CF. de demander aux autorités du pays d'origine, par la voie diplomatique, si elles voulaient procéder elles-mêmes à la nomination du tuteur ou laisser ce soin aux autorités du lieu de domicile. Le CF. n'a pas cru devoir donner suite à cette demande. Les autorités des Grisons étaient incontestablement compétentes pour ordonner la mise des enfants sous tutelle. Elles n'avaient pour cela nul besoin d'une autorisation venant d'Angleterre, d'autant moins qu'entre la Suisse et la Grande-Bretagne il n'existe pas de traité sur la matière. Une fois la tutelle instituée, rien n'empêchait les autorités des Grisons d'en donner avis à l'autorité tutélaire anglaise, par la voie ordinaire, et de la mettre ainsi à même de formuler, au besoin, telles propositions qu'elle jugerait utiles.

F. f. 1890 II 126. — Cf. la LF. précitée du 25 juin 1891, art. 32, 88.

R. O. n. S. XII 344, 345.

Titre II.

Les droits constitutionnels !)