II. Monopoles cantonaux
754-. Aux termes de l'art. 31, lettre a, de la Const. F., les cantons ont le droit de revendiquer comme régale le commerce du sel. Il faut donc aussi leur reconnaître la faculté de déterminer l'étendue de ce monopole, dans les limites de la Const. F., et d'édicter, à cet égard, les règlements d'exécution nécessaires.
L'interdiction, prononcée par le gouvernement thurgovien, de faire venir directement des salines du sel pour engrais ne constitue pas une extension illégale de la régale du sel (arr. du CF., du 4 avril 1879, •Vartant le recours de Welter & Forster, à Hauptweil).
F. f. 1880 II 624.
IL La régale du sel est, il est vrai, comme la régale de la poudre, une restriction apportée à la liberté de commerce et d'industrie. Mais elle a été formellement réservée aux cantons par l'art. 31 de la
*) Cf. infra : Colporteurs.
2) Cf. supra I p. 236.
3) Pour le domaine de l'assurance, cf., d'abord Première Edition, nos 1560, 1563. 1565; puis infra le chap. intitulé: Monopoles fédéraux.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. §§ II, III. N"s 754-758.
Const. F. fei donc quelqu'un estime qu'une autorité administrative cantonale l'exerce d'une manière illicite, c'est au pouvoir cantonal compétent qu'il doit adresser sa réclamation.
C'est pourquoi le CF. n'est pas entré en matière sur un recours de quelques industriels auxquels le gouvernement de Bâie-ville avait refusé l'autorisation d'importer du sel marin pour l'employer dans un but technique, parce qu'une autorisation de ce genre permettrait aux intéressés d'éluder plus facilement encore le monopole de l'Etat.
F. f. 1877 II 455.
III. Punir un citoyen pour avoir, sans être débitant patenté, revendu du sel au prix auquel il l'avait acheté de la régie, est-ce excéder les limites de la régale cantonale du sel ? Cette question doit être résolue négativement. La condition essentielle d'une exploitation réelle et efficace de la régale cantonale du sel consiste dans le droit, pour l'autorité, de désigner des débitants privilégiés. La constitution de ces débits privilégiés emporte suppression, pour tout particulier, du droit de vendre du sel, avec ou sans bénéfice. Le monopole de la régale ne peut être maintenu que si la vente du sel n'est permise que dans des débits rigoureusement limités et soumis au contrôle de l'autorité.
Rappelons, à ce propos, que, pour assurer l'exploitation de la régale de la poudre de guerre, la Confédération, elle aussi, a prohibé la vente de la poudre par toute personne non pourvue d'une autorisation spéciale, et qu'elle veille de la façon la plus rigoureuse à ce que personne ne porte atteinte à ses droits (cf. LF. du 30 avril 1849, sur la régale de la poudre de guerre, art. 1 — 4, 6; arr. du CF. du 10 juin 1875; arr. du CF. du 14 juillet 1885, R. 0. I. 164, XI 184, n. S. I 528, VIII 155.
Par ces motifs, le CF. (arr. du 26 juin 1901) a écarté comme non fondé le recours de Gaspard Amstad, à Seedorf (canton d'Uri). Amstad avait été condamné, le 1 8 mars 1901, par le Tribunal de district d'Uri, pour vente illégale de sel, soit pour infraction aux prescriptions suivantes de l'ordonnance cantonale sur la vente du sel (Landbuch 1901, IL p. 42): § 1er. Tous les habitants du canton sont tenus de se procurer exclusivement leur sel chez les débitants préposés par l'autorité à la vente de cette marchandise. Quiconque, en violation de cette ordonnance, soit pour ses usages domestiques, soit pour son bétail, importera d'autres cantons ou d'ailleurs du sel dans le pays, sera puni d'une amende de 46 francs à la première contravention,
Monopoles cantonaux.
le tribunal étant autorisé à le condamner à une peine plus forte, en cas de récidive.
§ 2. Nul ira le droit, dans notre canton, de vendre du sel en gros ou en détail, s'il n'est spécialement autorisé par le Conseil d'Etat ; toute contravention à cette défense sera punie d'une amende non réductible de 88 francs. F. f. 1901 IV 95, 100.
755. En regard des art. 31 et 39 de la Const. F. de 1874, les
cantons n'ont pas le droit de réserver à un seul établissement
cantonal, à l'exclusion de tout autre, l'autorisation d'émettre des
billets de banque (Monopole cantonal des billets de banque).
CF. le 3 sept. 1877, AF., le 14 fév. 1878 annulant, comme contraire à la Const. F., la loi zurichoise du 15 avril 1877. F. f. 1877 IV 705; 1878 II 671, cf. encore la loi st.-galloise du 6 juin 1877, conc. la taxe sur l'émission des billets de banque, et la loi grisonne de 1877 sur les billets de banque. Première Edition II nos 583—585.
756. Réserver exclusivement à l'Etat le droit de vendre les cartes à jouer et faire dépendre d'une autorisation du gouvernement cantonal la fabrication, l'importation et le commerce de cet article, c'est porter atteinte à la Const. F., car cela équivaut à instituer un monopole qu'elle n'a pas reconnu.
Cf. la décision prise, en 18V8, par le CF. à l'égard de la loi financière du Tessin, contrairement à l'opinion des autorités de ce canton. F. f. 1879 II 258, Première Edition II, n° 543.
Iii. Dispositions de droit cantonal touchant l'usage des places et routes publiques.
757. Jamais les autorités fédérales n'ont revendiqué — comme conséquence de la garantie de la liberté de commerce et d'industrie que proclame la Const. F. — le droit de donner des ordres aux cantons pour la construction de leur réseau de routes, pour l'établissement de routes et de ponts, etc. Chaque canton décide, en ce qui le concerne, quelles sont les routes publiques et celles qui ne le sont pas.
Arr. du CF., du 22 janvier 1889, F. f. 1889 I 201.
758. I. Le principe de la liberté d'industrie, garantie par l'art. 31 •de la Const. F., ne saurait être interprété dans ce sens qu'il soit loisible à quelqu'un de prendre sans autre formalité possession des places publiques pour y exercer une industrie.
Au contraire, il convient d'admettre, d'une manière générale et .sous réserve d'enquête dans chaque cas spécial, que l'autorité adminis- II 36
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § III. Nos 758-760.
trative compétente a le droit de subordonner à l'accomplissement de certaines conditions la faculté accordée à un particulier de se servir de la voie publique.
Si donc il existe à Bâle-Ville un règlement obligeant tout voiturier de place à tenir au moins quatre voitures et que le gouvernement cantonal affirme que cette mesure a été prise dans l'intérêt même de l'industrie qu'elle vise, on ne saurait y faire la moindre objection au point de vue de l'art. 31 de la Const, F. CF. dans F. f. 1876 II 558.
IL L'article 31, lettre e, de la Const. F. a réservé aux cantons le droit d'édicter des « dispositions sur la police des routes ». Ce seul fait démontre clairement que la constitution ne garantit nullement aux industriels le droit illimité d'utiliser le sol des voies publiques, et que les autorités de police conservent la faculté de régler l'utilisation des routes. Les autorités de police ont donc le droit de s'opposer à ce que certaines parties de la voie publique soient occupées de façon permanente par des industries, si cette occupation met obstacle à la circulation. Ceci doit évidemment s'appliquer aussi au stationnement des voitures sur la voie publique, qui encombre et soustrait à la circulation, d'une manière permanente, une portion déterminée du sol de la route. On ne saurait donc contester à l'autorité compétente le droit de désigner les lieux où il est permis de faire stationner les voitures et ceux où le stationnement est interdit. CF., le 14 novembre 1902, recours Baltz Inderbitzin et consorts contre le règlement schwyzois du 2 mai 1902, sur le transport des étrangers par voituriers ou bateliers, à Brunnen. F. f. 1902 V 951; 1903 I 599; cf. aussi infra la section intitulée : voituriers.
758 a. En 1878; deux voituriers de Haut-Châtillon (Obergesteln) ont été punis à Gœschenen (Uri), parce que les roues des chars dont ils se servaient n'avaient pas la largeur prescrite dans le canton d'Uri. Le gouvernement valaisan a réclamé contre le règlement appliqué en l'espèce, prétendant qu'il portait atteinte à la liberté de commerce et d'industrie garantie par la Const. F.
Saisi de ce recours, le CF. l'a écarté comme mal fondé, parce que la force de résistance restreinte d'une route établie avec du macadam justifie une réglementation du rapport entre le poids du fardeau et la largeur des jantes de la roue. Cette réglementation a lieu dans l'intérêt de la circulation, et la disposition incriminée du règlement uranais n'est nullement exagérée au point qu'on puisse y voir une atteinte à la liberté d'industrie. F. f. 1879 II 143.
Dispositions de droit cantonal touchant l'usage des places, etc.
759. Par arrêté du 8 novembre 1898, le CF. a écarté comme non fondé le recours de Dame Zimmerli contre une défense de vendre des fruits sur la place d'Alpnach-Staad. Motifs :
L'art. 31 de la Const. F. réserve aux cantons les dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles, ainsi que la police des routes, pourvu que ces dispositions ne renferment rien de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie. Le Conseil d'Etat d'Obwalden fait usage de la compétence qui lui est réservée sur la police des routes, lorsqu'il cherche à empêcher que la circulation ne soit troublée sur la place d'Alpnach- Staad, que les étrangers n'y soient importunés par les marchandes de fruits et que celles-ci ne se disputent entre elles. Il est indubitablement aussi compétent pour restreindre, à ces fins, le nombre des marchandes sur cette place. Il est donc forcément amené à y admettre les unes et à en écarter les autres. Celles qui ne sont pas tolérées ne peuvent pas se plaindre de procédés arbitraires de la part des autorités, si elles ne justifient pas de motifs spéciaux leur donnant droit à la préférence. Or, on ne peut pas admettre comme motif de préférence le fait, avancé par la recourante, qu'elle exerce son commerce sur la place d'Alpnach-Staad depuis plus longtemps que les autres. Par contre, le gouvernement pouvait considérer comme motif d'exclusion justifié la circonstance, qui ressort des actes, que, par son humeur querelleuse, la recourante paraît avoir donné lieu à des disputes. p. f. 1898 IV 644; 1899 I 417.
760. Le 11 juillet 1894, le Conseil municipal de la ville de Berne a refusé à Fr. Isenmann l'autorisation d'exploiter, sur la voie publique, une machine portative destinée à scier et à fendre le bois de chauffage. A l'appui de la demande d'autorisation, Isenmann avait fait observer que sa machine, actionnée par un moteur à pétrole, n'avait que 3 m. de long, 1 m. 20 de large et 2 m. de haut et qu'elle n'occupait, par conséquent; qu'un espace restreint ; que, par contre, en 2 heures environ, elle fendait et coupait 3 stères de bois de chauffage ; que, depuis assez longtemps, des machines de ce genre étaient utilisées à Schaffhouse, St-Gall, Winterthour, Coire, Rapperswyl et ailleurs, et qu'on en comptait 7 fonctionnant dans les rues de Zurich.
De son côté, le conseil municipal a fondé son refus sur le motif qu'en accordant l'autorisation sollicitée il introduirait un monopole
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § III. N°" 760, 761.
au profit d'un seul individu et au détriment d'un nombre important d'ouvriers, sans parler des embarras inévitables causés à la circulation dans les rues étroites de Berne, de l'odeur du pétrole, de l'effet produit sur les chevaux par le bruit de la machine, etc.
La décision municipale a été confirmée par les autorités cantotonales et les autorités fédérales (CF., le 30 avril 1895, AF., le 18 mars 1896) ont écarté comme mal fondé le recours dont Isenmann les a saisies pour cause de prétendue violation de l'art. 31 de la Const. F. L'arrêté du CF. est précédé des considérants que voici :
1. Tout en proclamant le principe de la liberté de commerce et d'industrie, l'art. 31 , lettre e, de la Const. F. a réservé les dispositions touchant l'exercice des professions industrielles et commerciales. Parmi ces dispositions doivent figurer en premier lieu celles qui sont prises au point de vue de l'intérêt public et, au premier rang de celles-ci, les dispositions de police concernant la sûreté générale.
C'est dans ce sens que la pratique des autorités fédérales a toujours reconnu aux cantons et aux communes la faculté de prendre, par lois, ordonnances ou règlements, des mesures limitant plus ou moins la liberté de commerce et d'industrie, pourvu que ces dispositions ne renferment rien de contraire au principe même garanti par l'art. 31 de la Const. F.
On a laissé ainsi toute latitude aux autorités cantonales et communales dans l'application et l'exécution de ces dispositions, pour autant que cela était nécessaire afin de rendre ces dernières efficaces et leur permettre d'atteindre le but légitime qu'elles poursuivent. Ce qu'on a réservé cependant, c'est, à situation égale, que les citoyens soient assurés d'un traitement égal, cette égalité de traitement étant considérée précisément comme un des éléments de la liberté de commerce et d'industrie. a)
2. A ce point de vue, on pourrait évidemment mettre en doute la légalité de la décision prise par les autorités cantonales et communales de Berne à l'égard du recourant. Il n'est, en effet, nullement prouvé que le recourant causerait avec sa machine plus d'inconvénients et plus d'embarras pour le public et pour la circulation, dans les rues de Berne, que les scieurs et fendeurs de bois. Il paraîtrait aussi, d'après les témoignages produits et les expériences faites
*) Cf. supra n° 735.
Dispositions de droit cantonal touchant l'usage des places, etc. 565
jusqu'à ce jour, que l'usage du moteur à pétrole ne présente pas de danger d'explosion ou de feu, ou qu'en tout cas ces dangers peuvent être facilement écartés par un contrôle attentif.
Mais ces arguments en faveur du recourant ne sauraient prévaloir contre la considération qu'il ne peut pas prétendre au droit d'exercer son industrie sur un terrain public destiné à tout autre chose qu'à la coupe du bois ; l'utilisation de ce sol public ne doit nécessairement être permise qu'aux entreprises relatives à la circulation et non à d'autres entreprises industrielles, sauf à titre d'exception et en laissant aux autorités la faculté d'interdire en tout temps et quand bon leur semblera l'exercice de ces industries, comme c'est le cas, par exemple, pour les fendeurs de bois.
3. Dans ces circonstances, il ne s'agit pas ici d'un droit refusé au recourant et accordé à d'autres personnes; bien plus, il faut reconnaître que les autorités cantonales et communales ont agi dans la limite de leurs compétences et qu'on ne peut nullement les accuser d'avoir apporté une restriction au principe de la liberté de commerce et d'industrie. F. f. 1895 III 226; 1896 II 316; 1897 II 294.
761. I. Aux termes d'un contrat passé, le 30 avril 1899, avec un consortium Burckhardt, la commune de Muraltc-Locarno s'est engagée à lui accorder le droit exclusif d'utiliser le sol communal, soit les rues et places publiques, en vue de la distribution d'eau dans la commune de Muralto. A. Buetti, propriétaire de sources qu'il désirait conduire à Muralto, a prétendu voir dans ce contrat une violation de la liberté de commerce et d'industrie, mais son recours a été déclaré mal fondé, et par les autorités cantonales, et par le CF., dont l'arrêté est précédé des considérants que voici :
On ne peut pas donner raison à l'autorité cantonale, qui prétend justifier la mesure incriminée par ce seul fait qu'elle est utile et profitable à la commune de Muralto. Pareil argument ne suffit pas pour justifier une restriction de la liberté de commerce et d'industrie et pour créer un monopole en faveur d'une commune; ce n'est que dans l'intérêt du bien-être public que la liberté de commerce et d'industrie peut être restreinte dans le sens et l'esprit de l'art. 31, lettre e, de la Const. F.
II. Par contre, on ne saurait interdire à la commune de ne conférer qu'à une seule entreprise, à l'exclusion d'entreprises concur-
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. §§ III, IV. N08 761, 762.
rentes, des conduites d'eau sur le terrain communal et pour le service des eaux de la commune. Cette faculté est une conséquence de son droit de disposer du terrain public. Le droit qu'ont les particuliers d'utiliser les voies publiques ne comprend pas celui de les excaver afin d'y établir des conduites d'eau à leur usage. Si la commune de Muralto a tacitement toléré précédemment qu'il en fût ainsi, cela signifie seulement qu'à l'époque où il n'existait pas de conduites d'eau dans la commune, et où celle-ci devait aider les citoyens à se procurer de l'eau à domicile, la commune n'a pas fait usage d'un droit qui lui appartenait. Mais elle peut toujours faire valoir ce droit et les droits acquis par des tiers dans l'intervalle doivent céder le pas à celui de la commune, moyennant indemnité équitable et nécessaire. Du moment qu'il n'existait, en faveur des citoyens, aucun droit d'utiliser les voies publiques pour l'installation de conduites d'eau, la commune, en revendiquant pour elle ou ses mandataires la faculté de le faire, n'a lésé aucun droit ; elle n'a pas non plus porté atteinte à la liberté de commerce et d'industrie, car la violation de ce principe présuppose un droit individuel qui n'existe pas dans l'espèce.
Si donc, à ce point de vue, on doit reconnaître que le maintien du droit de la commune n'est pas en contradiction avec la Const. F., le recourant, d'autre part, demeure toujours libre d'exercer son commerce d'eau dans la mesure où il a le droit de disposer du terrain nécessaire pour l'installation de ses conduites d'eau. Du reste, à ce point de vue, son droit n'est point contesté par les autorités tessinoises. F. f. 1900 III 674; 1901 II 33.
IV. Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles.
762. I. On lit ce qui suit dans une circulaire du CF. du 20 janvier 1875, concernant la situation assignée aux cantons par l'art. 31, lettre e, de la Const. F. en matière de liberté de commerce et d'industrie :
. . . Nous n'avons rien à objecter à ce que les cantons promulguent de leur chef et mettent à exécution les dispositions réservées à la lettre e de l'art. 31, et cela d'autant moins que la Const. F. ne leur prescrit pas de demander au préalable l'approbation de l'autorité fédé-
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 567
raie, ainsi que cela est prévu expressément pour d'autres lois1), et que les besoins pratiques des administrations cantonales exigent d'ordinaire une prompte régularisation des matières à traiter. En édictant leurs prescriptions, les cantons ont à pourvoir à ce que le principe de la liberté de commerce et d'industrie soit respecté.
D'autre part, il va de soi que nous nous réservons en tout temps, soit à l'occasion de réclamations adressées par des citoyens, soit lors de l'examen des lois et ordonnances communiquées par les cantons et relatives à l'exercice du commerce et de l'industrie, d'interdire l'application ultérieure de dispositions que nous estimerions incompatibles avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie consacré à l'art. 31 de la Const. F. Il va sans dire également2) que nos décisions peuvent faire l'objet d'un recours auprès des Conseils législatifs de la Confédération. F. f. 1875 I 95; 1876 II 533.
IL Les effets immédiats du principe de la liberté de commerce et d'industrie proclamé par l'art. 31 de la Const. F., effets qui se sont produits dès l'entrée en vigueur de cette constitution, ont été caractérisés en ces termes par la commission de gestion du CE. pour 1874, dans son rapport du 31 mai 1875 (Estoppey) :
Dès qu'un industriel se croit lésé en quelque façon, dès qu'il est mécontent des procédés d'un canton à cet égard, particulièrement pour ce qui a trait aux taxes qui lui sont imposées, il en appelle à la Confédération. Les aubergistes, les pharmaciens, les cochers, les ramoneurs, etc., dont les professions sont partout l'objet de mesures de police qui, plus ou moins exceptionnelles, seront, pour la plupart du moins, toujours nécessaires, font largement usage de ce droit de recours. Chaque disposition tendant à régulariser l'industrie est représentée comme une atteinte à la liberté, et cela d'autant plus que le dernier paragraphe de l'art. 31 semble exclure toute réserve qui pourrait être interprétée dans un sens favorable aux cantons. Comme cette façon d'envisager les choses ne peut toutefois pas être acceptée en tous points, la distinction à établir entre ce qui est admissible et ce qui ne doit pas être toléré devient délicate et souvent même épineuse.
Il est de fait que la rédaction de l'art. 31 n'est point entièrement réussie, et l'on est en droit de demander si un règlement général, analogue à la loi entrée en vigueur en 1869 dans les Etats de la Confédération de l'Allemagne du Nord et qui, appliqué à toute la Suisse,
•) Cf. Première Edition I, p. 92.
2J Cf. supra n° 267.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N08 762, 763.
déterminerait les restrictions qui peuvent être admises dans le domaine de l'industrie, ne serait pas plus pratique et plus avantageux que le système de recours sans fin qui vient d'être inauguré 1).
Des opinions si divergentes se sont fait jour sur cette question, au sein de la commission, qu'elle a reconnu l'impossibilité de tomber d'accord et de formuler des propositions positives avant qu'une plus longue expérience du régime de la nouvelle constitution soit venue éclairer nombre de points. D'une manière générale, la commission reconnaît que les décisions prises par le CF. au sujet des recours qui lui sont parvenus ont été inspirées par l'esprit le plus libéral, c'est-à-dire que cette autorité s'est régulièrement prononcée en faveur de la concurrence la plus libre possible.
Pour ce qui concerne les pharmacies et le métier de ramoneur, c'est une question qui est loin d'être résolue que celle de savoir si, au point de vue sanitaire comme au point de vue de la police, bien des motifs ne parlent pas contre l'application absolue du principe de la libre concurrence, en faisant désirer que le nombre de ceux qui exercent ces métiers soit limité. L'art. 31 de la constitution semble, en revanche, exclure une pareille restriction, car cette réserve que rien ne doit porter atteinte à la liberté d'industrie a sans doute tout spécialement en vue de sauvegarder le principe en vertu duquel, les garanties et les conditions générales étant les mêmes pour tous, chacun a le droit d'exercer le métier qui lui convient et, par conséquent, le nombre des concurrents ne peut être limité.
Les faits ne sont pas encore suffisamment élucidés , et c'est pourquoi la commission s'abstient de formuler aucune proposition positive. F. f. 1875 III 108.
763. Depuis la fin de la décade de 1870— 1880, les autorités fédérales dans leur jurisprudence, ont dû, en ce qui concerne le principe de la liberté de commerce et d'industrie, abandonner de plus en plus la notion de la liberté absolue qui dominait précédemment et l'application qui en était faite, notion et application qui étaient purement théoriques et, partant, trop rigides et qui ne répondaient pas assez aux besoins réels de la vie. A cet égard, il convient de rappeler les restrictions apportées à l'industrie du colportage et des auberges, l'autorisation d'édicter des prescriptions obligatoires sur le poids du pain et de contraindre les bouchers à n'abattre leurs
») Cf. toutefois supra I n° 13, II p. 288, chiffre 11.
bêtes qu'aux abattoirs publics, etc. L'idée qui a dirigé les autorités dans cette nouvelle jurisprudence a toujours été celle-ci, c'est que la liberté a nécessairement des limites et que, accordée dans une mesure excessive, elle dégénère en un privilège de quelques-uns au détriment du public.
Or, il en est de même si l'on autorise l'accaparement d'une manière complète et absolue. Suivant le caractère du marché et des marchandises qui y sont apportées pour la vente, l'accaparement, c'est-à-dire l'achat en masse de marchandises dans le but de les revendre, n'est pas autre chose que l'exploitation de la liberté de commerce par un petit nombre au détriment de la majorité. Au moyen d'achats de ce genre, quelques individus se rendent maîtres du marché et déterminent à leur gré le prix de la marchandise.
11 est de toute évidence que l'accaparement a des conséquences d'autant plus funestes que le rayon du marché est plus restreint et que la marchandise accaparée est plus indispensable au public. On peut dire qu'il enlève leur véritable caractère aux marchés sur lesquels on vend et achète en détail des marchandises destinées à la consommation quotidienne, telles que les œufs, les légumes et les fruits, qu'il les détourne de leur destination et qu'il enlève toute liberté aux acheteurs.
Ce n'est pas là ce que la Const. F. a voulu sanctionner par son art. 31. Bien au contraire, en réservant les dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles, elle a expressément reconnu qu'il était possible et admissible de régulariser, de restreindre la liberté en matière commerciale; on peut même aussi dire qu'elle est partie sans aucun doute du principe, consacré par l'expérience, que la liberté ne peut exister qu'à la condition que l'on en fasse un usage raisonnable.
I. Partant de ce point de vue et en dérogation à sa jurisprudence antérieure le CF. a écarté, le 1er 'juillet 1890, un recours de Ch. Blain et consorts et a reconnu la légalité de la prescription de l'art. 8 du règlement sur les marchés adopté, le 1er octobre 1889, par la ville de Fribourg. Cet art. 8 dispose qu'aucun revendeur de fruits, légumes, oeufs, beurre et volaille ne pourra acheter les marchandises qui font l'objet de son commerce avant 9 heures du matin en été et avant
M Cf. Première Edition II, n° 547, recours des sœurs Schacher, à Delémont. F. f. 1878 II 294.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nüs 763, 761
10 heures en hiver, cela sous les peines prévues par les lois et règlements.
Le CF. a envisagé la disposition incriminée comme une mesure de police destinée à assurer au marché des denrées alimentaires, sur le territoire de la ville, son caractère de marché réservé aux consommateurs, assurant par là même la véritable liberté du marché et ne lésant les intérêts ni des vendeurs, ni des acheteurs.
F. f. 1890 III 974; 1891 II 447.
Cet arrêté du CF. a donné lieu à l'observation que voici, de la part de la commission de gestion du CE. pour 1890 (rapport de M. Muheim, du 23 mai 1891):
Nous sommes heureux de voir que le CF., grâce à un revirement survenu dans sa manière de voir, refuse maintenant de protéger l'accaparement des denrées alimentaires sous prétexte de liberté de commerce. L'accaparement n'est autre chose que l'exploitation usuraire des classes moyennes et pauvres de la population et la suppression, en fait, de la liberté des transactions. F. f. 1891 II 1231.
II. Par arrêté du 16 janvier 1902, le CF., écartant le recours de J. Kräuchi, et s'en référant à l'affaire Blain, a déclaré constitutionnelle l'interdiction d'accaparement statuée dans le règlement sur les marchés de la ville de Berne. Cet arrêté a été confirmé par l'AF., le 21 juin, 4 octobre 1902.
F. f. 1902 I 549, III 780; 1903 1600. Rés. Dél. AF. oct. 1902, no 21.
III. Enfin, dans son arrêté du 17 octobre 1902, écartant le recours Wenger, le CF. s'est exprimé comme suit, au sujet de la prohibition de l'accaparement sur les marchés de la ville de Berne.
L'interdiction de l'accaparement n'est pas l'interdiction absolue du commerce de certains objets : elle comporte seulement une restriction quant à l'époque à laquelle le commerce peut être pratiqué. Est prohibé l'achat de marchandises déterminées à une heure déterminée; ainsi, le règlement bernois interdit d'acheter de la viande avant 7 heures du matin, du 1er avril au 30 septembre, et avant 8 heures du matin, du 1er octobre au 31 mars. L'achat d'autres substances alimentaires est défendu avant 9 heures et 10 heures du matin. A partir de ces heures, le commerce est libre, et il est permis à tous, même aux revendeurs, d'acheter par quantités quelconques.
Au point de vue de l'article 31 de la Const. F., on ne saurait, en principe, rien trouver d'inadmissible à cette façon d'organiser le régime des marchés. Tout règlement communal sur les marchés prescrit et peut prescrire quels sont les jours et les heures destinés au marché; sans règles de ce genre, il serait impossible d'organiser les marchés.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 571
En ce qui concerne spécialement la fixation d'heures pendant lesquelles il est interdit aux revendeurs de faire des achats, ce sont là de simples dispositions touchant l'exercice des professions commerciales, par lesquelles la liberté de commerce ne se trouve ni supprimée ni notablement restreinte, qui n'ont rien d'arbitraire et qui se justifient par les considérants de l'arrêté du CF. du 1er juillet 1890.
Si le but légitime et admissible de ces dispositions est de « conserver au marché des denrées alimentaires sur le territoire de la ville le caractère d'un marché à l'usage des consommateurs», la sauvegarde du marché se trouve compromise non seulement lorsqu'un accapareur achète des marchandises pour les revendre à un prix plus élevé sur le même marché, mais aussi lorsqu'il les achète pour les conduire à un autre marché ou les employer à son commerce. Dans ce cas, en effet, ra marchandise est soustraite aux consommateurs auxquels elle est destinée, c'est-à-dire à la population urbaine achetant au détail et qui doit aller au marché pour se procurer les choses nécessaires à la vie. On peut même affirmer que l'accaparement ainsi pratiqué présente beaucoup plus de dangers pour le marché d'une ville que le commerce de ceux qui pratiquent la revente sur le même marché, car les agissement des premiers ont pour effet non seulement de déterminer une hausse du prix des denrées, mais encore de soustraire entièrement les denrées aux consommateurs.
Il ressort de ce qui précède que le droit fédéral ne s'oppose nullement à ce qu'on étende l'interdiction de l'accaparement aux cas dans lesquels les marchandises achetées ne sont pas revendues sur le même marché. F. f. 1902 V 480; 1903 I 600.
Protection du public contre une exploitation commerciale déloyale ou immorale.
764. Au nombre des dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles que réserve l'art. 31, lettre e de la Const. F., il faut ranger, sans aucun doute, les prescriptions législatives et les ordonnances ou mesures administratives qui ont pour but de sauvegarder le public contre les fraudes en affaires de commerce.
L On doit considérer comme une disposition de ce genre l'art. 64 du code de police du canton de Bâle-ville, ainsi conçu:
Sera puni de l'amende ou de l'emprisonnement quiconque, sans l'autorisation du Conseil d'Etat, organise une loterie en espèces, vend ou offre des lots pour loterie en espèces, vend ou offre des
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N° 764.
lots pour un emprunt à loterie, sans opérer simultanément le transfert de la propriété des titres originaux, ou coopère à l'un des actes susmentionnés, ou consent, comme rédacteur ou éditeur d'une feuille publique, à annoncer l'une ou l'autre de ces opérations.
En conséquence, le CF. a écarté comme mal fondé, le 4 septembre 1888, le recours d'Aloïs Bernhard1), propriétaire d'une maison de banque et de change, à Zurich, qui avait été puni à plusieurs reprises, en application de l'art. 64 précité, et qui se prétendait victime d'une violation de la liberté de commerce et d'industrie garantie par la Const. F. Le recourant et ses fondés de pouvoir se livraient aux opérations que voici: Le premier achetait en grande quantité des lots d'un emprunt et les revendait, soit dans sa propre maison à Zurich, soit par des agents, qui recevaient pour cela une certaine provision. La vente s'effectuait, soit au comptant au cours du jour, soit par acomptes. Dans ce dernier cas, on n'opérait pas le transfert du lot original, mais l'acheteur recevait seulement un acte dit intérimaire, et le titre original ne lui était remis qu'après paiement intégral du prix. C'est en raison de ces faits que Bernhard avait été puni. F. f. 1888 IV 85; 1889 II 638.
II. Par arrêté du 11 février 1887, le CF. a décidé que les prescriptions de la loi du canton de Bâle-ville, du 13 novembre 1882, sur le colportage, les déballages, l'exercice momentané d'une industrie, les représentations et spectacles publics et la profession de fripier et de prêteur sur gage rentraient dans la catégorie des dispositions que que l'art. 31, lettre e de la Const. F. permet aux cantons d'édicter et qui ne renferment rien de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie.
L'AF. s'est rangée à cette manière de voir, par arrêté du 29 avril /7 juin 1887 2).
Le 14 janvier 1887, J-G. Eichin, de Wies, J. et L. Heizmann, d'Immendingen, et d'autres personnes exerçant à Bâle la profession de prêteur sur gage et de fripier, ont adressé au CF. un recours contre la loi bâloise précitée, en lui demandant:
1) de la déclarer abrogée et d'en interdire l'application ultérieure;
») Cf. aussi infra n°« 767, 769.
2) Cet arrêté, pris sur recours, n'équivaut nullement à une approbation, par le CF., de la loi cantonale incriminée, et le CF. n'a nullement renoncé au droit d'examiner à nouveau, le cas échéant, si cette loi est en harmonie avec l'art. 31 de la Const. F. et, dans chaque concret, si l'autorité cantonale l'applique d'une manière conforme aux prescriptions du droit fédéral; cf. CF ., le 5 févr. 1895, recours Graf, à Winterthour. F. f. 1895 F 211.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 573
2) de déclarer la profession des recourants licite sans autorisation spéciale et sans paiement d'un émolument, éventuellement de leur faire accorder l'autorisation nécessaire sans autres conditions que le paiement de l'émolument.
Les recourants attaquaient la loi dans son ensemble, en alléguant, en premier lieu, qu'elle était en contradiction avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie garanti par l'art 31 de la Const. F. En particulier, ils dénonçaient comme injustes et illégales les dispositions que voici :
1° L'art. 11, qui prescrit que, pour exercer la profession de fripier et de prêteur sur gage, il faut avoir une autorisation de la police, laquelle n'est accordée qu'aux personnes établies à Bâle et jouissant d'une bonne réputation, et cela contre un émolument de 5 francs jusqu'à la fin de l'année courante.
2° L'art. 12, alinéa 1er, d'après lequel les fripiers et prêteurs sur gage doivent donner immédiatement avis à la police, lorsqu'on leur offre, dans des circonstances suspectes, des objets rentrant dans leur commerce, ou que ces offres sont faites par des personnes suspectes.
3° L'art. 12, alinéa 2, qui interdit absolument d'acheter ou de prendre en gage quoi que ce soit provenant de mineurs.
4° L'art. 12, alinéa 3, qui édicté des prescriptions sur la tenue des livres et qui exige, en particulier, que le livre des fripiers renferme le numéro d'ordre, la date de l'achat, la désignation ou description exacte de l'objet, le nom du vendeur et du nouvel acheteur, ainsi que le montant des prix payés.
v L'art. 22, qui astreint les fripiers et prêteurs sur gage à permettre en tout temps à la police l'entrée dans leurs locaux et l'examen de tous leurs livres, etc., et, en général, à fournir tous les renseignements qui s'y rapportent.
6° L'art. 23, qui renferme les dispositions pénales et aux termes duquel l'exercice illégal du métier de colporteur, de fripier ou de prêteur sur gage est puni à teneur des art. 15ö et 162 du code de police de Bâle, lesquels statuent que l'exercice ultérieur de leurprofession sera complètement interdit aux fripiers et prêteurs sur gage qui auront été punis plusieurs fois pour contravention à la loi en question.
7° Les art. 12 à 21, qui imposent à ces deux professions, mais surtout à celle du prêteur sur gage, biens d'autres conditions encore, jugées injustifiées, onéreuses et oppressives par les recourants.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nos 764-767.
L'arrêté du CF. est basé sur les considérants que voici: 1 . . La loi incriminée n'entrave ni n'empêche l'exercice de Tune des professions intéressées ; elle se borne à soumettre cet exercice à certaines conditions et restrictions, dans l'intérêt de la sécurité et de la morale publiques, et à un impôt qui ne dépasse pas des limites raisonnables1).
En conséquence, on ne peut faire, au point de vue de l'art. 31 de la Const. F., aucune objection, ni contre cette loi en général, ni contre les prescriptions de détail énumérées par les recourants.
2. Quant à l'art. 4 de la Const. F., . . . invoqué, en outre, par les recourants, il suffît de rappeler que ce point du recours est du ressort, non pas du CF., mais bien, le cas échant, du TF.
3. Il n'est pas non plus dans la compétence du CF. de trancher la question de savoir si certaines dispositions de la loi bâloise incriminée rentrent dans le domaine de la législation fédérale sur la capacité civile et sur le droit des obligations et doivent, par conséquent, être abrogées ; c'est aux tribunaux qu'il appartient de prononcer sur la portée de ces dispositions en droit civil et sur leur application.
F. f. 1887 I 409; 1888 II 322.
III. L'art. 7 du règlement sur le colportage dans le canton de Nidwalden oblige la direction de police cantonale et les présidents des communes à sévir contre les industries exercées en vertu de patentes et dégénérant en fraude. Cette disposition, qui, en elle-
l) Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat bâlois s'exprimait à cet égard comme suit :
Les objets offerts en vente aux fripiers sont très souvent des objets volés et le commerce dont il s'agit peut facilement servir de manteau au recel; aussi certaines mesures de police sont-elles tout à fait nécessaires à ce sujet. Dans presque tous les cantons suisses, il existe, à notre connaissance, des dispositions sur la matière, et le code industriel allemand donne aussi aux autorités le droit d'édicter des prescriptions concernant le mode de comptabilité des fripiers et le contrôle de police sur leurs établissements. Il en est de même, et dans une mesure peut-être encore plus forte, pour le commerce de prêteur sur gage, qui offre une occasion facile d'exploiter usurairement les clients et qui, tout comme celui de fripier, facilite le placement d'objets volés. Aussi a-t-on, dans divers cantons et dans la plupart des Etats, introduit un contrôle de police et des restrictions à l'endroit de ces professions. Le Conseil d'Etat annonce ensuite que les recourants ont été condamnés par sentence du tribunal pénal de Bâle-ville, du 23 octobre 1886, pour avoir acheté à un garçon de 14 ans, avec circonstances aggravantes, des objets que cet enfant avait soustraits frauduleusement, et qu'en raison de cette condamnation il ne leur serait plus accordé de nouvelle patente. F. f. 1887 I 411.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 575
même, n'est pas contraire à l'art. 31 de la Const. P., était applicable aussi à la liquidation d'articles de laine et de coton organisée par S. Berger, à Stanz, en janvier 1893. Dans cette liquidation, Berger offrait publiquement en vente, comme vrai cheviot anglais ou articles de peigné, des marchandises dont le prix devait immédiatement faire naître le soupçon que cet offre n'était pas une opération loyale et qu'elle cachait une tromperie au détriment du public. Cf. l'arr. du CF., du 17 oct. 1893, écartant la réclamation de S. Berger, lequel avait, le 31 juil., recouru contre une décision du gouvernement de Nidwalden lui retirant la patente qui lui avait été accordée le 18 janvier précédent. F. f. 1893 IV 461; 1894 II 224.
765. Les autorités genevoises ont refusé à un individu connu pour ses procédés commerciaux peu honnêtes l'autorisation d'exploiter un commerce de comestibles sans magasin ni entrepôt. Cette décision, qui a pour but de protéger le public contre la fraude, peut très bien se concilier avec une interprétation et une application correctes du principe de la liberté de commerce et d'industrie.
CF.* le 3 novembre 1888, recours Hermann Frick, F. f. 1888 IV 488.
766. L'opinion que des consultations de somnambules données contre paiement rentrent dans la catégorie des industries qui ne doivent pas être tolérées, n'est point en contradiction avec l'art. 31 de la Const, F.
En conséquence, le CF. a écarté, en 1875, le recours d'une femme domiciliée à la Chaux-de-fonds, que le Conseil d'Etat de Neuchâtel avait menacée de poursuites, conformément aux art, 213 et 261 du Code pénal cantonal, parce qu'elle donnait, comme somnambule, des consultations payées. La recourante invoquait l'art, 31 de la Const. F.
Commerce de valeurs à primes1).
767. Les autorités cantonales2) peuvent, sans porter atteinte au principe de la liberté de commerce et d'industrie, restreindre à deux points de vue le commerce de valeurs à primes:
x) Cf. encore n° 764, chiffre I.
2) V. encore l'avis publié par le CF. pour mettre en garde la population contre les individus qui, de l'étranger, cherchent, par profession, à vendre des obligations à lots, en recourant à des moyens destinés à tromper évidemment et grossièrement le public, F. f. 1889 I 256, Première Edition IV n° 1412.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N°* 767, 768.
1. Par un droit de surveillance sévère, en ce sens que le commerce de ces valeurs soit soumis à une autorisation de la part des pouvoirs publics et que cette autorisation ne soit accordée qu'après examen des conditions personnelles et commerciales du requérant, des agents qu'il emploie sur le territoire du canton et du plan d'opérations suivi par lui. Cette surveillance va jusqu'à permettre d'exiger la preuve que les obligations originales vendues sont et demeurent réellement en mains du vendeur et qu'il ne s'agira pas d'une affaire de simple promesse ; on peut, on outre, la rendre plus efficace en exigeant un cautionnement, un domicile élu dans le canton et le renouvellement périodique de la concession.
2. Mais, ainsi que cela résulte de l'arrêté du CF. de 1888, les autorités cantonales ont plus qu'un simple droit de surveillance; elles peuvent interdire complètement certaines formes du commerce des valeurs à primes, surtout lorsqu'elles donnent lieu particulièrement à des supercheries, et les frapper d'une pénalité. C'est le cas, p. ex. de :
la vente de valeurs par acomptes, sans livraison du titre original ; la prise de commandes par des agents, d'une manière générale ou
seulement lorsqu'aucun plan n'a été présenté; l'adjonction du commerce des valeurs à primes à un autre genre
d'opérations;
la fixation d'un prix plus élevé ou notablement plus élevé que le cours du jour — ou, tout au moins, la vente sans présentation d'un bordereau authentique des cours.
Des dispositions de ce genre ont pour but de restreindre le commerce, permis en lui-même, de manière à empêcher, autant que possible, des abus illicites. Elles sont, par conséquent, tout à fait compatibles avec la liberté de commerce et d'industrie.
11 en est autrement de l'interdiction absolue de la vente d'obligations à primes. Cette prohibition ne peut pas être considérée comme interdiction de loteries, parce que le commerce des valeurs à primes n'est pas une pure affaire de loterie.
Se fondant sur ces considérants, le CF. a, le 9 juin 1892, admis le recours d'Aloïs Bernhard contre une décision du gouvernement schwyzois, du 29 décembre 1891. Bernhard ayant demandé au Conseil d'Etat du canton de Schwyz s'il lui serait permis de vendre dans ce canton des obligations à primes suisses, le gouvernement avait répondu
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 577
négativement, en invoquant, à l'appui, un décret du Grand Conseil, du 1er décembre 1891, conçu comme suit:
« Le Conseil d'Etat est invité à pourvoir à ce que la prohibition des jeux de loterie et de hasard, du 22 mars 1870, soit sévèrement observée en ce qui concerne les annonces de billets de loterie et d'obligations à primes dans les journaux et à ce que les autorisations de tirages au sort en faveur d'établissements de bienfaisance ne soient accordées que dans les cas réellement justifiés. »
F. f. 1892 IV 132; 1893 II 48.
768. En 1897, la société mutuelle d'épargne et de capitalisation le Crédit à V Epargne, à Lyon, a demandé au Conseil d'Etat du canton de Vaud l'autorisation d'exercer son activité dans ce canton. Le gouvernement a refusé l'autorisation sollicitée, en se fondant sur la loi vaudoise du 5 décembre 1876, concernant la prohibition des loteries, loi qui dispose ce qui suit:
Art. 1er. Les loteries sont prohibées.
Art. 2. Sont réputées loteries et interdites comme telles les ventes d'immeubles, d'objets meubles ou marchandises, effectuées par la voie du sort et généralemeut toutes les opérations offertes au public pour faire naître l'espérance d'un gain qui serait acquis par le sort.
Art. 3. Ne sont toutefois pas envisagées comme loteries les opérations financières des Etats, villes et communes étrangères ou du canton faites avec primes ou remboursables par la voie du sort, ainsi que les opérations analogues des sociétés anonymes ou entreprises étrangères ou du canton, lorsque l'émission dans le canton de titres relatifs à ces opérations a été autorisée par le Conseil d'Etat.
Cette autorisation n'est accordée que lorsque les lots, actions ou obligations de ces emprunts ou opérations financières sont remboursables dans un temps déterminé par une somme représentant au moins le capital versé.
Par arrêté du 8 octobre 1897, le CF. a écarté comme non fondé le recours que la société lyonnaise lui a adressé contre ce refus. Après avoir constaté que c'est aux autorités fédérales qu'il appartient de décider, en cas de recours, si une entreprise peut être envisagée et prohibée comme loterie par un canton *), ou si, n'étant pas loterie, elle est au bénéfice du principe de la liberté de commerce et
') Le CF. ne s'est pas exprimé d'une manière aussi précise en 1878, cf. Première Edition II n° 566.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 768.
d'industrie garanti par la Const. F., le CF. s'est inspiré des considérants que voici :
Les opérations de la société mutuelle le Crédit à l'Epargne se réduisent à trois combinaisons, savoir :
a. Tarif 1. Versement unique de 50 francs ou 60 versements mensuels de 1 franc donnant droit à 1000 francs, remboursables par fractions de 100 francs par la voie du sort en 99 ans.
b. Tarif 2. Versement unique de 70 francs ou 75 versements mensuels de 1 franc donnant droit à 500 francs remboursables en une fois par la voie du sort en 99 ans.
c. Tarif 3. Versement unique de 225 francs ou 120 versements mensuels de 2 francs donnant droit à 1000 francs remboursables par fractions de 100 francs par la voie du sort en 99 ans.
Quiconque a signé un engagement (« police ») de ce genre est de plein droit membre de la société. Pour déterminer les « polices » qui sont remboursées avant le terme de 99 ans, l'on procède tous les trois mois à un tirage au sort.
Le Crédit à l'Epargne assure au déposant non seulement le remboursement du dépôt, mais encore un certain intérêt. Suivant la combinaison choisie, le déposant retire une somme 20, ou 7,1 ou 4,4 fois plus grande que sa mise. Seule, la durée de placement nécessaire pour l'obtenir, ou, en d'autres termes, l'intérêt au taux duquel il aura effectué le placement est variable. Cet intérêt, toutefois, dans les conditions les plus défavorables au déposant, n'est pas inférieur au 3°/0, 2 °/0, ou l'/2 Voll résulte de ce qui précède que l'élément aléatoire n'est pas plus grand dans les opérations du Crédit à l'Epargne que dans le commerce des valeurs à lots. Or, la jurisprudence des autorités fédérales ne permet pas d'assimiler purement et simplement à une loterie le commerce de valeurs à .lots. Dès lors, le Conseil d'Etat du canton de Vaud n'était pas en droit d'appliquer à cette société l'interdiction des loteries; mais il était fondé, en vertu de l'article 31, lettre e, de la Const. F., à refuser à la société recourante l'autorisation de pratiquer son industrie, s'il avait des raisons d'admettre que le genre de commerce exercé par elle présentait pour le public un danger économique sérieux. En fait, il en est bien réellement ainsi.
Si le déposant n'est remboursé qu'après la période maxima de de 99 ans, l'intérêt auquel il aura placé son capital est de 3°/0, 2°/0 ou l1/i°/0, suivant la combinaison choisie. Or, la chance qu'il a d'être remboursé plus tôt est très faible. Aux termes des règlements spéciaux de la société, celle-ci rembourse par an :
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
pour le tarif 2: 4 polices sur 1600 émises, durant les 99 ans, donc 396 sur 1000 soit le 24°/0; les 76 °/0 qui restent doivent attendre près d'un siècle pour réaliser un intérêt de 2 °/0, le taux moyen est de 2 2/3 °/0 ; pour le tarif 3 : 4 dixièmes de polices sur 128 émises sont remboursées par an, soit 4 polices sur 1280; le 72°/0 des polices ne sont remboursées qu'après 99 ans avec un intérêt de 1 x/2 °/0 ; le taux moyen, en tenant compte des remboursements anticipés, est de 2^/0 ;
Les comptes-rendus annuels de la société montrent qu'elle s'est conformée à ses plans d'amortissement; pour le tarif 1 enfin, il n'existe aucun plan d'amortissement; de 1894 à 1897, les polices de cette catégorie n'ont été remboursées que dans une proportion décroissant de 72215 à 1/57iB. Même si la fréquence des remboursements anticipés devait rester ce qu'elle a été en dernier lieu, la proportion des polices qui doivent attendre leur amortissement durant 99 ans serait de 98,3 %. A un autre point de vue encore, les polices du Crédit à l'Epargne sont moins avantageuses qu'une obligation à prime ordinaire : le possesseur n'en peut tirer aucun parti avant l'échéance du remboursement, il ne peut pas les vendre sans perte considérable ; d'autre part, les conditions de rachat stipulées par la société sont fort onéreuses pour le déposant, puisque ce n'est qu'après 38 ou 52 ans qu'il peut espérer un prix de rachat égal à sa mise sans intérêts et seulement « du consentement mutuel des deux parties. »
Quant aux garanties de solvabilité future du Crédit à l'Epargne, rien ne permet de vérifier si la société met en réserve les sommes nécessaires aux remboursements qu'elle devra effectuer après 99 ans.
Quoique le Crédit à l'Epargne ne soit point une société d'assurances, ses statuts proclament que, pour se conformer au décret français du 22 janvier 1868 sur la constitution des sociétés d'assurances, les fonds de la société seront placés en certaines valeurs garanties par l'Etat, ainsi qu'en immeubles ou prêts hypothécaires, et, en effet, la fortune totale de la société est placée sur cinq immeubles ; or, le décret en question interdit précisément les placements en immeubles ou en prêts hypothécaires.
Il résulte de ce qui précède que le Crédit à l'Epargne offre au public des placements fort désavantageux et, que grâce au genre spécial de titres qu'il émet et aux moyens qu'il emploie pour attirer les clients, il présente, au point de vue économique, un véritable danger pour les classes de la population qui ne sont pas à même de se rendre compte de la valeur réelle de pareilles opérations.
F. f. 1897 IV 524; 1898 I 525.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N° 769.
769. I. Par sentences des 4 septembre et 20 décembre 1894, Alois Bernhard, propriétaire d'une banque pour valeurs à primes, a été condamné par les tribunaux du canton d'Argovie à une amende de fr. 100 pour infraction à l'art. 2 de la loi cantonale argo vienne interdisant les loteries et jeux de hasard. Bernhard avait envoyé à E. Steiner-Nussbaum, à Birrwyl, dans le canton d'Argovie, un prospectus des sociétés internationales pour la vente des lots de série, à Zurich, Francfort et Copenhague, en invitant le public à faire partie de ces sociétés. Le recours adressé par lui au CF. fut écarté comme non fondé, le 17 mai 1895. Pour justifier la condamnation prononcée, le gouvernement argovien avait fait valoir les considérations que voici :
Les obligations à primes sont des valeurs, portant ou ne portant pas intérêt, qui assurent à leur possesseur la probabilité d'un gain par voie de loterie ou de tirage au sort. Il y a donc évidemment un certain rapport entre ces obligations et les loteries interdites par la loi argovienne du 8 mai 1838, bien qu'alors on ne connût pas cette forme nouvelle d'obligation. La loi a manifestement pour but de prémunir le joueur contre les suites funestes des jeux de hasard; elle a voulu mettre en garde les gens crédules contre la fourbe des organisateurs de loteries. S'il faut convenir que la vente et le tirage au sort de valeurs ne sont pas en elles-mêmes des opérations coupables, elles peuvent cependant revêtir un caractère qui les range incontestablement parmi les loteries visées et interdites par la loi.
C'est en se plaçant à ce point de vue que le Conseil d'Etat a autorisé, dans des cas précédents, la vente d'obligations à primes, lorsqu'on lui a donné la garantie qu'il n'y avait à redouter aucun abus ni aucune exploitation des acheteurs. Ce fut le cas pour les emprunts à primes de la ville de Lenzbourg et de la paroisse de Menziken, que pouvaient parfaitement contrôler les organes de l'Etat. Il n'en va pas de même lorsqu'il s'agit de la vente d'obligations étrangères.
Le règlement édicté par le Conseil d'Etat, le 25 mars 1892, en vertu de l'art. 93 de la constitution cantonale et en exécution de la loi du 12 mars 1879 sur le déballage et le colportage, règlement concernant les opérations faites dans le canton d'Argovie par des banques étrangères, prescrit à son article premier que : « Les banques étrangères qui, par l'entremise de représentants, d'administrateurs, d'employés ou d'agents, font par profession des affaires de banque quelconques dans le canton d'Argovie sont tenues d'y avoir un domicile élu et sont soumises, en ce qui concerne aleurs opérations, aux mêmes dispositions légales sur l'impôt et aux mêmes prescriptions touchant le con-
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
trôle de l'Etat que les institutions de crédit argo viennes. » L'art. 2 dispose, en outre, que : « La vente par profession des obligations à primes payables par acomptes est exclue du déballage et du colportage ».
Ce qui avait nécessité ces prescriptions, c'est précisément le commerce du recourant lui-même, de Bernhard, dont les affaires offraient manifestement un danger général. Quand donc il contrevient à une ordonnance du gouvernement bien connue de lui, le gouvernement doit applaudir à l'intervention des tribunaux, puisque les opérations du recourant sont précisément de celles que déclare illicites la loi sur les loteries. Le danger de ce genre d'affaires consiste dans le fait que les acheteurs de lots ne reçoivent que des actes dits intérimaires (papiers sans valeur) jusqu'à versement intégral du prix d'achat, payable par acomptes mensuels pendant trois ans. Jusque-là, les lots sont simplement « attribués » à l'acheteur par une déclaration écrite. Mais celui-ci ne sait pas si le vendeur les possède réellement ou s'il n'y en substitue pas d'autres. En outre, s'il ne paie pas tous les acomptes, il perd tout; dans la règle, on ne lui rend pas l'argent qu'il a versé. Ces derniers temps, les vendeurs de lots, entre autres le recourant, ont conçu l'idée de vendre des parts de lots de série soi-disant tirés et dont, par conséquent, ils fixaient le cours bien plus haut. Il est clair que, dans les affaires de ce genre, les chances de gain et de perte, et partant les risques, sont beaucoup plus considérables ; l'escroquerie, en outre, et la fraude n'y sont pas étrangères ; il est impossible, en effet, d'avoir en disponibilité tous les lots de série promis, qui ne doivent, être tirés que plus tard. Mais l'entreprise est assez habile pour se réserver dans le contrat une porte de sortie, si bien que, lorsqu'elle ne peut livrer les lots en question, elle les remplace par n'importe quels autres papiers. Telle est naturellement la règle; l'observation du contrat, l'exception. Dans ces conditions, on ne saurait parler d'un commerce loyal de lots à primes. De même que le tribunal du district de Kulm, celui du district de Zofingue a dû infliger, ces derniers temps, de fortes amendes à plusieurs agents et représentants de sociétés constituées pour la vente des lots de série.
Il s'agit ici d'une véritable plaie ! Sous la forme innocente d'affaires de banque, on se livre en grand, avec impunité, à une exploitation éhontée et impunie.
L'arrêté du CF. est fondé sur les considérants que voici :
1. Par sa décision du 9 juin 1892 dans l'affaire Alois Bernhard % le CF. a posé en principe, il est vrai, que le commerce des obliga-
l) Cf. n* 767.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 769.
tions à primes ne saurait être purement et simplement soumis à l'interdiction des loteries statuée par des lois cantonales ; mais il a déclaré, en même temps, que les autorités des cantons étaient en droit de le restreindre à différents égards, sans qu'il y eût violation du principe de la liberté de commerce et d'industrie. A ce propos, le CF. a rappelé son arrêté de 1888 sur le recours de Bernhard contre les autorités de Baie-ville, 1) arrêté où il a rangé la défense de vendre des obligations à primes, sans transfert de propriété, au nombre des dispositions qui ont pour but de sauvegarder le public contre les escroqueries en affaires de commerce.
Dans sa décision de 1892, le CF.a revendiqué pour les autorités cantonales un droit sévère de surveillance en cette matière, celui de soumettre à une autorisation des pouvoirs publics le commerce des obligations à primes et de n'accorder cette autorisation qu'après examen des qualités personnelles et commerciales du vendeur, ainsi que des agents employés par ce dernier sur le territoire du canton, et dans le cas seulement où la clarté et la sécurité du plan d'opérarations ne laissent rien à désirer ; le droit, en outre, d'exiger un cautionnement et un domicile juridique élu dans le canton; celui, enfin, d'interdire absolument et de soumettre à la loi pénale la vente de valeurs par acomptes, sans livraison du titre original, etc.
2. Ainsi que le gouvernement du canton d'Argovie l'expose dans son mémoire, le jugement dont est recours a condamné le recourant parce que le genre d'affaires pratiqué par ce dernier était bien celui que vise la loi cantonale sur les loteries, du 8 mai 1838, et qu'elle déclare illicite. Ce genre d'affaires justifie entièrement, suivant ce qui a été dit sous chiffre 1, toutes les mesures de précaution qu'en matière de commerce d'obligations à primes les pouvoirs cantonaux sont autorisés à prendre pour sauvegarder le public contre les escroqueries ; les procédés commerciaux du recourant ne répondent en aucune façon à ces exigences; ils sont tels, au contraire, qu'acheter chez lui des obligations à primes équivaut, au fond, à mettre à la loterie. Si donc les tribunaux estiment que la vente d'obligations à primes, telle que la pratique Alois Bernhard, équivaut à une loterie pure et, comme telle, punissable, le CF. n'a rien à objecter à cette manière de voir. Aussi longtemps que la Conf. ne fait pas
») Cf. n° 764.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
usage du droit que lui confère l'art. 35 de la Const. F., les loteries demeurent soumises aux législations cantonales. Or, qu'à une exploitation illicite du commerce des lots à primes on applique les dispositions pénales concernant les loteries ou d'autres dispositions spéciales de la loi pénale, cela est indifférent au point de vue de l'article 31 de la Const. F.
F. f. 1895 III 152; 1896 II 315. C'est dans le même sens que, déjà le 2 mars 1894, le CF. avait tranché le recours du banquier Ferdinand Strötzel, à Constance, lequel avait été condamné par les tribunaux du canton de Thurgovie, pour infraction à la loi thurgovienne interdisant les loteries, F. f. 1894 I 524; 1895 II 397.
II. Par jugement du 24 mars 1899, prononcé en application de la loi argovienne du 8 mai 1838 interdisant les loteries et jeux de hasard, le Tribunal du district de Brugg a condamné Jean Frick, libraire, à Zurich, à fr. 40 d'amende pour avoir expédié dans diverses communes argoviennes des prospectus pour la vente d'obligations d'Etat et d'obligations à primes, moyennant paiement par mensualités. Ces prospectus faisaient miroiter aux yeux du public des lots jusqu'à fr. 2,000,000. Le recours de Frick au CF. a été écarté, comme mal fondé, le 30 mai 1892. Considérants:
1. Au fond, la seule question à examiner est de savoir si le tribunal du district de Brugg, sans porter atteinte à la Const. F., était fondé à appliquer au cas particulier la loi argovienne du 8 mai 1838, qui prohibe les loteries et autres jeux de hasard. Or, dans son arrêté du 17 mai 1895, sur le recours d' Alois Bernhard, le CF. a déjà prononcé qu'il n'y avait rien à objecter, au point de vue de la Const. F., à ce que le commerce des obligations à primes fût soumis à la loi argovienne interdisant les loteries, pourvu que, dans l'espèce, les opérations de ce commerce fussent entièrement équivalentes à celles d'une loterie De plus, dans son arrêté du 8 octobre 1897, sur le recours de l'association Crédit à l'Epargne, il a déclaré qu'en regard de la Const. F. les cantons sont fondés à interdire certaines opérations ayant pour objet des obligations à primes, opérations qui ne peuvent pas être qualifiées directement de loteries, mais qui offrent l'occasion d'exploiter le public2).
») Cf. n° 769, chiffre I.
l) Cf. n* 768.
IIIe Partie, Titre IL Chapitre 2. § IV. Nos 769, 770.
2. Or, le gouvernement du canton d'Argovie a établi que les agissements du recourant étaient absolument analogues à ceux pour lesquels Alois Bernhard a été condamné en 1894 par les tribunaux argoviens. En faisant miroiter à grand renfort de réclame les avanges de ses offres, tout en taisant leurs inconvénients, une «maison, de banque » allemande offre en vente une série d'obligations à primes, moyennant paiement par acomptes mensuels. Des certificats provisoires sans aucune valeur sont délivrés et la remise des titres originaux n'a lieu qu'après paiement complet, sans qu'aucun remboursement soit promis en cas de suspension des versements mensuels. De même, rien ne garantit que la « banque » possède réellement les obligations vendues et les porte au compte de l'acheteur. Il est bien question d'énormes lots, mais l'on ne dit pas quels sont le montant des emprunts et le nombre des obligations à primes participant aux tirages.. Une valeur telle que les obligations à lots de Barletta figure avec les plus gros lots dans sept groupes d'obligations sur onze; ces obligations sont vendues à leur valeur nominale de 100 francs, tandis qu'elles ne sont cotées actuellement qu'à 23 francs ; les chances de gain sont de 30,000: 1. Les autres obligations ne valent pas mieux et, pour la plupart, ne portent pas d'intérêts.
Se basant sur ces faits, le tribunal du district de Brugg a estimé que des opérations de ce genre équivalaient à celles que la loi argovienne sur les loteries du 8 mai 1838 déclare punissables, «parce qu'elles propagent le penchant à acquérir sans travail et, par là, diminuent le goût du travail et compromettent, en outre, la moralité et la situation de famille des citoyens qui s'adonnent ainsi à la passion du jeu ». Dès lors, bien qu'appelé à protéger le commerce et l'industrie dans les limites de 'la Const. F., le CF. ne voit aucun motif d'incriminer le point de vue des autorités cantonales, et il peut d'autant moins intervenir en l'espèce que le recourant possède, en tout temps, la faculté de se soumettre aux dispositions du règlement sur les opérations des maisons de banque étrangères, du 25 mars 1892.
F. f. 1899 III 363.
770. I. La loi bernoise sur les foires et marchés et sur les professions ambulantes, du 24 mars, 1878, donne au Conseil exécutif le droit « d'interdire entièrement toute profession ambulante dont l'exercice dégénère en mendicité, en escroquerie, qui incommode le public ou qui est contraire à la morale publique ».
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
Se fondant sur cette disposition, le gouvernement bernois a refusé à A. Jaquet, agent de banque à St-Imier, la patente que sollicitait ce dernier pour colporter des valeurs à lots. Le gouvernement a déclaré, à l'appui de son refus, que, par principe et dans l'intérêt du bien public, il ne délivrait pas de patente pour le colportage de valeurs à lots.
On ne saurait voir dans ce refus une violation du principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie. Il n'est pas douteux que la vente, de maison en maison, de titres d'obligations, spécialement d'obligations à primes, non seulement ne répond à aucun besoin, mais présente même, au point de vue économique, de réels dangers. Alléchées par l'espoir d'un gain facile, les personnes inexpérimentées en affaires financières achètent, par l'intermédiaire des agents, des titres qui, en réalité, représentent des placements de fonds peu avantageux. De plus, il est fort difficile à l'autorité de contrôler la nature des titres offerts au public et les conditions auxquelles la vente est conclue ; il est, dès lors, à craindre que cette profession ne dégénère en escroquerie, et ce genre de marchandises n'est pas fait pour être offert au public par la voie du colportage. L'interdiction prononcée par le gouvernement se justifie donc dans l'intérêt du bien public et n'a rien de contraire à l'art. 31 de la Const. F. Par ce motif, le CF. a écarté comme non fondé le recours de A. Jaquet (arrêté du 15 mars 1897J.
IL L*art. 9 de la loi tessinoise sur le colportage, du 21 novembre 1879, accorde au Conseil d'Etat le pouvoir d'interdire entièrement toute profession ambulante dont l'exercice dégénère en mendicité, en fraude préjudiciable au public, ou est contraire à la morale. En application de cette disposition, le Conseil d'Etat du Tessin a refusé à L. A. Jaquet, agent d'une banque d'obligations à primes, à St-Imier, la délivrance, soit d'une patente de colportage, soit d'une déclaration l'autorisant à placer ses obligations à primes dans le canton du Tessin ; le bénéfice exagéré et usuraire prélevé sur ces ventes donnait, en effet, un caractère frauduleux aux opérations de cet agent. L'attitude prise par le gouvernement tessinois parait inattaquable en regard de la disposition de loi cantonale citée ; elle n'est pas contraire non plus aux prescriptions de la Const. F., ainsi que l'a reconnu le CF. dans son arrêté du 31 juillet 1900.
IIP Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N°s 770, 771.
Protecteur du commerce et de l'industrie, dans les limites de la Const. F., le CF. n'a aucun motif de soutenir, en opposition avec la législation cantonale, un commerce qui propage le penchant à acquérir sans travail, diminuant par là le goût du travail et compromettant, en outre, la moralité et la situation de famille des citoyens qui s'adonnent à la passion du jeu1). Il n'y a aucune raison d'abandonner en faveur de Jaquet cette manière de voir, qui n'a été l'objet d'aucune critique de la part de l'AF. et qui, bien au contraire, a été approuvée par elle2). F. f. 1900 III 682; 1901 II 31.
771. Interdiction du commerce des bons et coupons dits « boule de neige». — Suivant l'exemple d'autres gouvernements cantonaux 3), le Conseil d'Etat du canton de Berne a interdit, en 1899, le commerce des bons et coupons dits boule de neige.
Son arrêté du 25 octobre 1899, édictant cette défense, a la teneur que voici:
Le Conseil Exécutif, considérant:
1° que les modes de vente désignés sous les noms de boule de neige, avalanche, hydre, système Gella, introduits ces derniers temps en divers lieux, aussi dans le canton de Berne, et d'après lesquels une maison de commerce promet, aux acheteurs et revendeurs d'un certain nombre de bons ou coupons émis par elle, la livraison de marchandises d'une valeur de, par exemple, vingt-cinq ou trente fois celle du prix payé pour les coupons, constituent, de par leur nature et en fait, l'exercice d'une profession ambulante et apparaissent ainsi comme un colportage, genre de commerce qui, d'après la loi, ne peut être exploité que moyennant une patente;
2° que les marchandises livrées par les maisons « boule de neige » aux acheteurs et revendeurs de leurs coupons sont, l'expérience en a été faite, loin d'avoir réellement la valeur promise ;
3° qu'en outre, déjà après une mise en pratique relativement courte du système de la boule de neige, les obligations de l'entreprise
l) Cf. supra p. 584.
2J Cf. l'arrêté du ON., du 26 juin 1900, prenant en considération une motion Mûri, ainsi conçue : Le CF. est invité à faire rapport sur la question de savoir si, dans l'intérêt du bien-être public, et en exécution de l'art. 35 al. 3 de la Const. F., il n'y a pas lieu d'édicter une LF. sur la vente des billets de loterie et des valeurs à lots. Rés. Dél. AF. juin 1901, n° 49. R. Post. n. S. 577.
3) Cf. la Revue de droit suisse 1900 n. S. XIX p. 427-429; 1901, n. S. XX p. 443.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 587
en cause vis-à-vis des porteurs de ses coupons atteindraient nécessairement une importance telle qu'elles dépasseraient de beaucoup ses moyens ;
4° qu'en conséquence, ce genre de commerce doit être considéré comme un colportage impliquant une exploitation illicite du public et revêt donc les caractères d'une tromperie, de sorte qu'il peut être interdit complètement par le Conseil exécutif ;
5° qu'enfin ce mode de vente a non seulement la plus grande analogie avec une loterie, mais présente réellement pour le bien public tous les dangers et inconvénients qui ont engagé le législateur à interdire sans exception les loteries non expressément autorisées; que, dès lors, il y a lieu d'appliquer au système de la boule de neige les dispositions pénales en vigueur contre les loteries non autorisées ;
Vu l'art. 38 de la Constitution cantonale, les art. 4 et 7, lettre d, de la loi sur les foires et marchés et sur les professions ambulantes, du 24 mars 1878, et l'article 250 du code pénal,
arrête :
I. Est interdite la vente de marchandises et de coupons selon les modes désignés au n° 1 des considérants ci-dessus et autres modes analogues,
II. Les contraventions à cette défense sont passibles des pénalités de la loi sur les foires et marchés et sur les professions ambulantes, de même que de celles qui sont prévues par le code pénal pour l'escroquerie et autres espèces de fraudes, ainsi que pour les loteries non autorisées.
III. Le présent arrêté entre immédiatement en vigueur. Il sera publié dans la Feuille officielle et porté à la connaissance de tous les fonctionnaires et agents de la police.
La maison Charles Gros et Cie, « Aux fabriques réunies », à à Genève, a recouru au CF. contre cette interdiction qu'elle déclarait contraire à l'art. 31 de la Const. F. et dont elle a demandé l'annulation.
La recourante vend par la voie du système boule de neige des montres, pendules, régulateurs, articles de bijouterie, etc.
Le système en question est expliqué comme suit sur chaque bon:
« Contre le présent bon, dont la valeur d'achat est de 6 francs, soit 1 franc pour le bon lui-même et 1 franc pour chacun des 5 coupons y attenant, la maison « Aux fabriques réunies », à Genève, s'engage à fournir sans aucun autre paiement et sans frais, un ou plusieurs objets d'une valeur totale de 30 francs, soit montres, pendules, régulateurs ou articles de bijouterie, lorsque les conditions sui-
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N° 771.
vantes auront été remplies: Le porteur de ce bon devra s'occuper de vendre les 5 coupons au prix de l franc pièce; le montant de 5 francs qu'il en retirera lui sera acquis, de sorte qu'en réalité il n'aura déboursé que 1 franc. Il enverra alors à la maison les noms et adresses exactes des personnes auxquelles il a vendu ces coupons, en désignant le numéro du bon; la maison fera parvenir à chacune de ces personnes, contre remboursement de 5 francs, un nouveau bon muni de 5 coupons. Lorsque ces 5 remboursements seront rentrés, le porteur du bon recevra les objets choisis par lui et entrera ainsi en possession de marchandises valant 30 francs, tout en n'ayant déboursé que 1 franc. Celui qui a vendu les coupons doit compter qu'il s'écoulera environ 1 mois entre l'expédition des adresses et la réception des marchandises. Il va sans dire qu'en vendant ces cinq coupons le porteur du bon devra donner connaissance à ses clients de ce qui précède, de manière qu'aucune équivoque ne soit possible et que les conditions soient bien observées de part et d'autre. A leur tour, les 5 personnes qui sont entrées en possession d'un bon semblable à celui-ci et pour lequel elles ont payé 6 francs (1 franc à celui qui leur a vendu le coupon et 5 francs à la maison) s'occuperont de revendre également leurs 5 coupons et rentreront ainsi en possession de 5 francs. Chacune n'aura dépensé que 1 franc, et, sitôt les conditions ci-dessus remplies, elles n'auront qu'à désigner le ou les objets qu'elles désirent recevoir, objets dont la valeur sera de 30 francs et qui leur seront fournis sans autres frais et sans aucun autre payement, sauf le port et la douane pour les expéditions hors de Suisse. Le détenteur d'un bon qui ne parviendrait pas à vendre ces cinq coupons aura cependant droit à 6 francs de marchandises pour chaque coupon vendu. »
En conséquence, à la première vente d'un bon, la maison Ch. Gros & Cie reçoit 31 francs; dans la suite elle reçoit 25 francs pour chaque autre bon, mais chaque acheteur, moyennant un franc qu'il a dépensé, a droit à des marchandises valant 30 francs. Le cas peut se présenter que l'acheteur d'une feuille de coupons ne puisse pas placer tous les coupons ; dans ce cas, la maison lui livrera, non 30 francs de marchandises, cela va de soi, mais 6 francs de marchandises par coupon vendu. Ou bien l'acheteur d'une feuille de coupons n'en a pu placer aucun. D'après les conditions connues, imprimées, acceptées, il n'a droit à aucun remboursement. Cependant Gros & Cie ont, même en ce dernier cas, consenti à tenir compte des six francs ainsi déboursés et à les déduire de tout achat fait dans leur maison, si cet achat atteint une importance d'au moins 20 francs ; en payant après coup 14 francs, le client recevra pour 20 francs de marchandises.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
Une circulaire de la maison recourante porte encore ce qui suit: « Quelques porteurs de nos bons éprouvant, ici ou là, des difficultés à placer immédiatement les coupons, croient pouvoir nous retourner ces bons en nous réclamant l'envoi en marchandises du montant déboursé par eux, soit 6 francs. Nous devons leur faire observer, à ce propos, que nous n'avons pris aucun engagement semblable et que nos bons portent textuellement ceci : « Le possesseur d'un bon qui ne pourrait pas placer les cinq coupons aura toujours droit à 6 francs de marchandise par coupon vendu », ce qui indique bien que, lorsque aucun coupon n'est vendu, on n'a rien à recevoir. Ainsi donc, pour retirer un avantage de notre combinaison, il faut placer au moins un coupon.
Nous ferons remarquer que rien ne presse, nos clients ont tout le temps pour placer leurs coupons; vu la variété des articles que nous offrons, ils trouveront certainement tôt ou tard des amateurs. Néanmoins, pour satisfaire notre honorable clientèle, nous nous engageons, vis-à-vis des personnes qui ne pourraient ou ne voudraient plus s'occuper de la vente de nos coupons, à leur rembourser la somme de 6 francs sur tout achat d'au moins 20 francs qu'ils feront d'après nos catalogues ; ils auront donc à payer 14 francs seulement pour recevoir 20 francs de marchandises ».
Par arrêté du 19 juin 1900, le CF. a écarté le recours comme mal fondé. Considérants :
1. Le CF. n'a pas à examiner si l'interprétation donnée par le gouvernement bernois au § 3, chiffre 1 a, et au § 7, lettre d, de la loi bernoise sur le colportage, du 24 mars 1878, est justifiée ou non; l'interprétation des lois cantonales est exclusivement du ressort des autorités cantonales. D'après une jurisprudence constante, le CF. a seulement à rechercher si la décision dont est recours est compatible ou non avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie, proclamé à l'art. 31 de la Const. F.
2. Selon la jurisprudence constante, l'art. 31, lettre e de la Const. F. autorise les cantons à édicter des prescriptions restreignant la liberté de commerce et d'industrie dans l'intérêt du bien-être public, par exemple au point de vue de la police sanitaire, pour protéger le public contre les matières dangereuses à la santé, ou au point de vue de la sécurité publique et de la police du feu, relativement aux matières inflammables, ou enfin pour la protection du public contre les tromperies et lésions dans le commerce et les
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N° 771.
affaires. Ainsi, le CF. a prononcé qu'à teneur de l'art. 31, lettre e, de la Const. F., les cantons ont incontestablement le droit de refuser des patentes de colportage si, dans le cas concret, cette mesure paraît nécessaire pour empêcher que le public ne soit trompé: il a aussi reconnu, à ce propos, que la définition de la notion du colportage donnée par la loi bernoise sur la matière était inattaquable en regard de la Const. F. 1). F. f. 1897 I 413.
3. On ne peut pas contester sérieusement que la vente des coupons boule de neige rentre dans cette notion du colportage. L'allégué de la recourante, consistant à dire que la loi sur le colportage ne s'applique qu'aux personnes qui font métier et ont pour occupation exclusive de colporter, et que ceux-là seuls peuvent être appelés colporteurs, est contestée par le gouvernement du canton de Berne et, en fait, cette opinion paraît dépourvue de fondement. La recourante prétend que la vente des coupons « boule de neige » se distingue du colportage en ce que la vente a lieu lors des rencontres fortuites d'amis, sur la rue ou à la maison. Mais ce n'est pas là un critère permettant d'établir une distinction entre ces deux modes d'opérations, car le colporteur offre aussi sa marchandise à ses amis et connaissances, et à ceux-là en premier lieu. Du reste, il est certain que celui qui se trouve en possession d'un bon cherchera à vendre ses coupons au premier venu, ami ou inconnu.
4. Peut-on prétendre, dès lors, que le commerce des coupons « boule de neige » dégénère en tromperie ? La question doit être résolue affirmativement. L'explication imprimée sur le bon donne à prévoir aux clients que, s'ils paient 6 francs, s'ils revendent leurs 5 coupons et si les acheteurs de ces 5 coupons achètent de nouveaux bons munis de coupons, ils recevront des marchandises d'une valeur de 30 francs. Mais la condition moyennant laquelle l'acheteur d'un bon pourra en obtenir la contre-valeur est, dans la plupart des cas, impossible, car, à partir d'un certain moment, elle ne pourra plus être remplie. Ce qui le démontre, c'est la réflexion suivante: Si l'on suppose que la maison Ch. Gros & Cie a vendu dans une ville, à une seule personne, un bon muni de 5 coupons, que cette personne trouve 5 acheteurs, que chacun de ceux-ci paie le remboursement de 5 francs et qu'enfin chacun des nouveaux clients arrive à placer ces
Cf. n° 770.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 591
5 coupons, après la première opération 6 personnes seront entrées dans la combinaison, après la seconde 6 + 25 = 31 personnes; après la troisième 31 -f- 125 == 156 personnes; après la quatrième 156 | 625 = 781 personnes, après la cinquième 781 4- 3125 = 3906 personnes, etc. Donc, au bout de peu de temps, quiconque est en mesure de faire un achat sera possesseur d'un coupon ; mais les derniers acheteurs, formant les 4/5 du total, ne pourront plus vendre leurs coupons. De la sorte, ils ne perdront pas seulement 1 franc, mais les 6 francs qu'ils ont déboursés pour le premier coupon et le bon. Et l'acheteur d'un bon ne sait pas et ne peut pas savoir que la condition du contrat est objectivement impossible à remplir, car il ignore le momeut où tout le monde sera muni de coupons. La tromperie existe donc et consiste en ce que, sous la fallacieuse apparence de la possibilité d'acquérir des marchandises valant 30 francs, moyennant paiement de 1 franc, on engage à passer un contrat et à payer 6 francs des personnes dont une partie, soit les 4/ô> doivent nécessairement perdre l'argent déboursé, parce que la condition du contrat devient impossible à remplir pour eux.
En présence du fait qu'aucun acheteur d'un bon ne peut savoir s'il lui sera possible de remplir la condition du contrat passé avec la maison Ch. Gros & Cie, on ne peut admettre en droit l'objection de la recourante, consistant à dire que les gens qui perdent leur argent savaient à l'avance qu'ils n'avaient droit à des marchandises que s'ils plaçaient leurs coupons. Encore ce droit n'est-il accordé aux clients que si les acheteurs des coupons achètent aussi des bons à 5 francs.
Tout aussi dénué de valeur est cet autre moyen de la recourante consistant à prétendre que la combinaison offerte n'est pas une duperie parce qu'on offre aux clients l'occasion de rentrer dans leur argent en faisant un achat de marchandises du montant de 20 francs, sur lequel ils n'auraient à payer que 14 francs. Cette transformation du contrat n'est pas prévue dans les conditions imprimées sur le bon; ainsi qu'il ressort de la circulaire précitée, c'est là une proposition que la recourante a faite après coup, sur les réclamations de ses clients ; ceux-ci peuvent entrer dans cet arrangement ; ils n'y sont pas forcés ; mais la proposition en question ne change rien au caractère du contrat et ne répare pas le dommage causé. L'escroquerie ne serait exclue du système « boule de neige » que si la maison
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N08 771, 772.
qui l'exploite remboursait l'argent des bons à tous ceux qui ne peuvent plus trouver d'acheteurs pour leurs coupons; or, malgré les plaintes des clients, la recourante ne s'est pas offerte à opérer ce remboursement. En conséquence, l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Berne, du 25 octobre 1899, pour autant qu'il interdit le commerce des bons et coupons « boule de neige », comme colportage dégénérant en escroquerie, n'est pas en contradiction avec l'art. 31 de la Const. F.
5. Dès lors, il devient inutile d'examiner si l'interdiction du trafic des bons « boule de neige » se justifie aussi, en tant qu'interdiction d'une loterie ou d'une opération analogue à une loterie.
F. f. 1900 III 357; 1901 II 37. Cf. encore F. f. 1900 III 512.
772. Exploitation commerciale d'après le système des timbres-rabais. L'industrie des timbres-rabais exploitée par la Société suisse des timbres-rabais, société anonyme, à Zurich, a été interdite sur le territoire du canton de Berne, par arrêté du Conseil exécutif bernois du 16 novembre 1901; l'arrêté est basé sur les art. 11 et 95 de la loi bernoise sur les arts et métiers, du 7 novembre 1849, et motivé par le fait que l'industrie de la recourante aurait un caractère illicite et déloyal.
La Société des timbres-rabais ayant interjeté contre cet arrêté un recours de droit public au CF., le gouvernement bernois a invoqué, en outre, dans la procédure ultérieure, à l'appui de l'interdiction prononcée par lui, la loi cantonale sur la colportage, du 24 mars 1878, et la loi cantonale sur les loteries, du 27 mai 1869. Par arrêté du 31 octobre 1902, le CF a déclaré le recours fondé et annulé la prohibition incriminée. Considérants:
1. L'entreprise commerciale exploitée par la recourante consiste en ceci : la société passe, avec des négociants des branches les plus diverses, des contrats par lesquels ceux-ci s'engagent à remettre, sur sa demande, à chaque client faisant chez eux un achat de 20 centimes au moins et payant comptant, des « timbres-rabais » à raison d'un timbre pour 20 centimes du prix total de l'achat ; les timbres sont collés dans un livret fourni gratuitement par la société. Lorsque le consommateur a acheté et payé comptant pour 250 francs de marchandises, il aura 1250 timbresrabais, qui lui donnent le droit d'échanger son livret complet contre un objet à son choix au magasin de la société. La société affirme que chacun des objets exposés dans son magasin représente, dans le com-
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
merce de détail, une valeur de 12 fr. 50. L'escompte est donc accordé de la façon suivante: celui qui a payé comptant pour 250 francs de marchandises reçoit la valeur de 12 fr. 50 sous la forme d'un objet qui lui est offert par la société. En laissant de côté les fractions inférieures à 20 centimes, dont il n'est pas tenu compte dans la remise des timbresrabais, cela équivaudrait à un escompte de 5 °/0 des paiements. Pour les négociants, l'avantage du système consiste en ce que les clients, pour avoir droit aux timbres-rabais, achèteront au comptant, et feront leurs achats de préférence chez les négociants qui distribuent les timbres-rabais ; enfin la perspective d'obtenir un objet au magasin de la société, en échange d'un nombre déterminé de timbres-rabais, sera un stimulant pour la clientèle. Pour la société des timbres-rabais l'avantage du système réside en ce qu'elle reçoit des commerçants 12 fr. 50, c'est-à-dire le prix de détail, pour chacun des objets qu'elle expose en son magasin, alors qu'elle les a achetés au prix de gros.
2. De son côté, le Conseil exécutif du canton de Berne relève les traits suivants pour soutenir que l'industrie de la recourante a un caractère illicite et déloyal:
Le gain réalisé par la recourante ne correspond à aucune prestation réelle; la recourante trompe le public sur la vraie nature de ses opérations ; l'organisation de la société a un caractère frauduleux et dépourvu de sérieux, qui se manifeste par le défaut de couverture suffisante pour les prétentions des détaillants et consommateurs en relations avec la société, joint au manque de contrôle mutuel au sein de la société.
a. La recourante ne conteste pas que, d'après l'interprétation admise par les autorités supérieures compétentes, la Const. F. permet aux cantons d'édicter, dans l'intérêt du bien-être général, des dispositions destinées à protéger le public contre les tromperies et les escroqueries. Elle ne conteste pas non plus qu'en droit bernois le Conseil exécutif du canton de Berne soit compétent pour édicter des prescriptions de ce genre, sur la base des §§ 11 et 95 de la loi bernoise sur les arts et métiers. Le litige porte seulement sur la question de savoir si les faits allégués par le gouvernement bernois impliquent des arguments de droit public justifiant, à teneur de la Const. F., la restriction et, le cas échéant, l'interdiction de l'exploitation d'une entreprise de timbres-rabais.
b. A l'appui de l'assertion générale que la recourante trompe le public sur ses opérations, le gouvernement bernois cite, en particulier, le fait que, « pour son droit à l'escompte », le public ne reçoit pas d'argent, mais seulement « la promesse d'une prestation ».
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 772.
Le gouvernement bernois semble vouloir faire entendre par là que la Société des timbres-rabais ne veut ou ne peut pas remplir ses engagements. Or, cet allégué n'est point confirmé par le dossier.
En premier lieu, il convient de constater que les conditions de l'opération qui intéressent le public et que celui-ci doit comprendre sont faciles à saisir à la lecture des observations imprimées dans le livret. Tout ce que le public a à faire, c'est réclamer des timbres-rabais lorsqu'il fait un paiement comptant de 20 centimes ou plus ; la prestation de la Société consiste à remettre aux clients qui lui présentent 1250 timbres-rabais un objet choisi par le client parmi ceux exposés dans le magasin de la société.
Le public sait que, pour réunir 1250 timbres, il doit acheter au comptant pour 250 francs de marchandises; cela est indiqué dans le livret.
Le public sait aussi que, moyennant paiement au comptant, il acquiert un droit à un escompte qui ne sera pas versé en espèces, mais en nature. Il ne saurait donc être question d'une « simple promesse de prestation », dans le sens indiqué par le gouvernement cantonal, si l'on oppose à cette « simple promesse » la « prestation réelle », car le Conseil d'Etat bernois n'a fourni aucun indice permettant d'admettre que la recourante fait des promesses et cherche à se dérober ensuite aux engagements qui en résultent.
Il ne peut davantage être question d'un « droit du public à l'allocation d'un escompte » et encore moins d'un droit au versement de l'escompte en espèces. Abstraction faite du système admis par les associations coopératives, où l'escompte est fixé par les statuts, la remise d'un escompte ne repose que sur la volonté du fournisseur, lequel en détermine à son gré soit le montant, soit le mode de versement. Et pour la question de savoir si un escompte est accordé, au sens commercial du terme, il est indifférent que la prestation ait lieu sous la forme d'un coupon donnant droit à de l'argent ou sous la forme d'une assignation sur des marchandises.
Le gouvernement bernois dit que la promesse de l'escompte incite le public à faire des achats; c'est probable, mais tel est précisément l'un des buts que se propose chaque commerçant en accordant un escompte à sa clientèle; on ne peut sérieusement prétendre que ce procédé commercial ait pour but ou pour effet de duper et d'exploiter le public.
c. Sont également dépourvues de fondement les autres assertions du gouvernement bernois, tendant à établir que les gains réalisés par la recourante ne correspondent à aucune prestation effective.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 595
En premier lieu, le Conseil exécutif allègue, à ce point de vue, que le client, ayant payé comptant et acquis ainsi le droit à l'escompte, court le risque de recevoir de la marchandise de rebut, et que, s'il reçoit un objet ayant réellement une valeur de 12 fr. 50, il n'est pas certain de ne pas l'avoir payé deux fois, parce que le détaillant aura peut-être porté en augmentation du prix de la marchandise le montant de l'escompte, c'est-à-dire les 5 °/0 qu'il a versés à la Société des timbresrabais.
Le gouvernement bernois n'a fait la preuve d'aucune de ces allégations. Il n'a point procédé ou fait procéder à une visite des dépôts de marchandises que la recourante possède dans des villes suisses, telles que Zurich et Genève, et il n'a étayé sur aucun indice la présomption que les détaillants porteraient l'escompte en augmentation du prix des marchandises. On doit, au surplus, se demander si le gouvernement cantonal aurait le droit d'interdire à la recourante l'exercice de son industrie pour la raison que les marchandises offertes par elle n'ont pas la valeur indiquée ; cette question doit être résolue négativement.
Si l'on demande quelle prestation fait la recourante en échange de la somme de 12 fr. 50 qu'elle perçoit pour 1250 timbres-rabais, la recourante peut donc toujours répondre qu'elle offre pour cela des objets dont le prix de vente au détail est partout de 12 fr. 50. Son entreprise est un « commerce », un « négoce » au sens étroit du mot ; comme tout commerce, elle cherche à réaliser un bénéfice sur la différence entre le prix d'achat et le prix de vente des marchandises qu'elle tient dans ses magasins ; c'est sur ce bénéfice que la société doit prélever ses frais généraux, frais d'impression des coupons, etc.
On peut ranger dans la même catégorie d'arguments celui qui consiste à dire que la recourante ne verse pas le montant de l'escompte tant que le chiffre de 1250 timbres-rabais n'est pas atteint, quand même il s'en faudrait d'un seul coupon. Ainsi qu'il a été dit plus haut, la remise de l'escompte repose uniquement sur la volonté du commerçant qui l'accorde, et c'est à celui-ci seul qu'il appartient de décider à quel taux et à partir de quelle somme il veut l'accorder. En conséquence, la limite fixée par la recourante pour la remise de l'escompte ne pourrait constituer un motif d'interdiction que si la Société des timbres-rabais cherchait à dissimuler cette condition et à faire croire que l'escompte est accordé déjà pour des achats d'un petit montant, ou si encore elle représentait de façon dolosive cette condition comme plus facile à remplir qu'elle n'est réellement, ou comme possible, alors qu'elle serait impossible.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nos 772, 773.
Il ressort des considérants exposés ci-dessus que la Société ne cherche pas à créer d'équivoque sur les conditions de la remise de l'escompte. On ne peut non plus prétendre qu'elle trompe le public sur la possibilité d'accomplir ces conditions. Si, par son arrêté du 19 juin 1900, le CF. a interdit le système « boule de neige », c'est parce que l'accomplissement de la condition du contrat était impossible dans les 4/5 des cas, et que les clients ne pouvaient le savoir. En l'espèce, les circonstances sont différentes. On peut dire que chacun est capable de résoudre la question de savoir s'il sera en situation d'acheter pour 250 francs de marchandises. S'il fait erreur à ce sujet, il ne pourra en rejeter la faute sur une prétendue tromperie commise par la Société des timbres-rabais, cela d'autant moins que, même dans ce cas, il lui reste un moyen d'éviter une perte (si l'on peut appeler ainsi la privation d'un gain), car, d'après la déclaration de la recourante, rien ne s'oppose à ce que les consommateurs s'associent pour réunir 1250 coupons; cette dernière circonstance a d'autant plus de poids que la durée de validité des timbres-rabais et des livrets est illimitée.
Il résulte aussi de ce qui précède que cet argument du gouverner ment bernois : « Il n'est pas certain que les timbres puissent être remboursés » n'est pas même exact en ce sens que les fractions inférieures à 1250 timbres seraient perdues, car les fractions peuvent être utilisées, puisqu'il est permis aux consommateurs de s'associer.
d. Enfin, lorsque le gouvernement bernois cherche à démontrer que le système des timbres-rabais a un caractère frauduleux, il ne formule qu'une simple appréhension. Il dit: « Une société de timbres-rabais peut disparaître de la même façon qu'elle est apparue », et il motive cette crainte en parlant du « caractère peu sérieux » de l'organisation de ces sociétés, et du « défaut de couverture suffisante pour les prétentions des détaillants et des consommateurs ». Mais, le gouvernement ne présentant aucune objection relative aux bases financières de l'entreprise ou aux personnes qui la dirigent, on ne saurait accorder aucune portée juridique aux appréhensions qu'il formule.
On doit également examiner à ce point de vue l'allégué que les engagements assumés par la Société des timbres-rabais dépassent de beaucoup son capital social. Or, cette assertion n'est appuyée sur rien et, au surplus, si même elle était reconnue exacte, elle n'aurait pas de portée à l'égard d'une entreprise « commerciale » dans le sens étroit du terme. En effet, dans chaque entreprise, il faut distinguer le capital d'exploitation du chiffre des affaires, et ce dernier dépasse souvent de beaucoup le montant du premier ; on ne saurait donc, de ce chef, conclure que l'organisation d'une entreprise commerciale est frauduleuse. Si, dans
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
l'entreprise de la recourante, le chiffre des affaires était hors de toute proportion avec le montant du capital d'exploitation, alors seulement il y aurait lieu d'examiner si l'entreprise constitue un danger pour le public, et, dans l'affirmative, si ce danger ne pourrait être écarté que par l'interdiction de l'entreprise, ou bien si l'Etat pourrait remplir son devoir de protéger le public en obligeant la société à fournir une caution ou les garanties exigées des sociétés d'assurances. Il va sans dire que ces questions ne sont point résolues par le présent arrêté.
e. Le Conseil exécutif invoque la loi sur le colportage, du 24 mars 1878, parce que le CF. a naguère maintenu l'interdiction de la vente des coupons « boule de neige » , prononcée sur la base de cette loi, et que, de l'avis du gouvernement bernois, le commerce des timbres-rabais présente les mêmes dangers que celui des coupons « boule de neige»; cf. supra p. 591, 592.
Cette interdiction était fondée sur l'art. 7, lettre d, de la loi sur le colportage, à teneur duquel le Conseil d'Etat est autorisé à interdire complètement les professions ambulantes dont l'exercice dégénère en tromperie au détriment du public. Or, la notion de la tromperie équivaut à celle de l'escroquerie et de la fraude. Mais, en l'espèce, les faits allégués par le gouvernement n'autorisent pas la conclusion que l'exploitation de l'industrie de la recourante implique une tromperie, non plus qu'une escroquerie ou une fraude.
f. S'agissant enfin de l'art. 2 de la loi bernoise sur le jeu, du 27 mai 1869, lequel prescrit: « Sont également interdites toutes les loteries non autorisées par l'autorité compétente » , l'application de cette disposition est exclue en l'espèce, car l'élément essentiel du jeu ou de la loterie, le hasard, ne joue aucun rôle dans l'acquisition et la réalisation des timbres-rabais par les clients.
On ne saurait admettre comme exacte la supposition que la recourante paie les escomptes dus au moyen d'une répartition de lots à 100 francs. Le caractère de son entreprise est tout différent. Cela dit, il est permis d'ajouter qu'il n'y aurait rien à objecter contre une interdiction fondée sur la loi sur les loteries et visant une société qui paierait les coupons d'escompte au moyen d'une loterie.
773. Agence de placement pour domestiques.11) I. L'art. 31 de la Const. F., qui prévoit des mesures de police concernant l'exercice des
l) Cf. aussi le concordat pour la protection des jeunes gens placés à l'étranger, de mai 1875, et le règlement d'exécution pour le placement des domestiques à l'intérieur de la Suisse, du 13 fév. 1892. R. O. n. S. I 796, XIII
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nos 773—776.
industries, autorise les cantons à exiger des garanties personnelles pour l'exercice de la profession d'agent de placement pour domestiques.
Or, du moment qu'il est constaté, par jugement d'un tribunal, que le recourant s'est, précisément dans ses opérations de placement, rendu coupable de complicité d'abus de confiance, il n'est plus en situation de remplir les conditions auxquelles la loi du canton de Vaud soumet l'exercice de la profession indiquée. C'est donc à bon droit que la patente a pu lui être retirée.
Arr. du CF., du 8 août 1879, déclarant mal fondé le recours de l'agent de placement Meyer, à Lausanne, F. f. 1880 II 624.
774. II. L'art. 3 du règlement édicté par le Conseil d'Etat de Bâle-ville, le 10 décembre 1887, et relatif aux bureaux de placement pour les domestiques a fixé à 50 centimes au maximum l'émolument d'inscription à réclamer aux domestiques. En même temps, il dispose que les bureaux de placement devront, pour leurs autres peines et débours, dresser un tarif d'émoluments indiquant, d'une manière claire et complète, quels sont les émoluments à percevoir des domestiques et des maîtres. Ce tarif est soumis à l'approbation du département cantonal de police, lequel est convenu, avec la plupart des bureaux de placement, que l'émolument pour domestiques de tout genre devait équivaloir au montant de la première semaine de gages. Après avoir permis d'abord la perception de taxes plus élevées pour les places de portier, sommelier et sommelière, auxquelles est attaché un traitement minime ou nul, mais qui, en revanche, ont un gain accessoire considérable sous la forme de pourboires, le département de police a retiré cette autorisation, parce qu'elle avait donné lieu à divers abus.
Saisi d'un recours contre cette décision, le gouvernement de Bâle-ville l'a maintenue, par arrêté du 27 mai 1891, tout en permettant, pour les places auxquelles n'est attaché aucun salaire, la perception d'un émolument de 5 francs au maximum.
De leur côté, les autorités fédérales ont également déclaré que la mesure dont recours ne portait pas atteinte à la liberté de commerce et d'industrie. En effet, les dispositions incriminées du tarif ne rendent pas impossible l'exploitation des bureaux de placement et
33, XVI 406; F. f. 1892 IV 918; puis encore F. f. 1894 II 421. (La LF. concernant les opérations des agences d'émigration donne-t-elle à la Confédération le droit de surveiller les bureaux de placement, tout au moins pour ce qui
concerne les places procurées à l'étranger?)
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 599
Ton peut avec raison rappeler, par analogie, que l'accaparement, en tant qu'exploitation usuraire des classes pauvres, n'est pas non plus protégé par la liberté de commerce.
CF.. le 25 août 1891, AF., le 22 janv. 1892, écartant comme mal fondé le recours de M. Schweizer et Jean Tarnuzer, F. f. 1891 IV 272; 1892 II 841; cf. n» 763.
Ordonnances rendues dans Vintérêt public.
77 '5. Ordonnance relative à la danse. L'ordonnance en vigueur dans îe canton de Schwyz, aux termes de laquelle les aubergistes n'ont pas le droit d'organiser à leur gré des danses publiques, mais doivent se munir d'une permission spéciale en dehors des jours où ces divertissements sont autorisés, ne renferme rien de contraire à l'art. 31 de la Const. F. CF. dans F. f. 1876 II 543.
776. Défense de travailler à des heures déterminées1). I. Malgré la liberté de commerce et d'industrie garantie par l'art. 31 de la Const. F., l'Etat n'en conserve pas moins le droit d'interdire, par mesure de police, certains travaux certains jours déterminés et à certaines heures de la journée. C'est ainsi que la LF. sur les fabriques, qui interdit le travail dans les fabriques, de nuit et les dimanches, ne peut être considérée comme portant atteinte à la liberté de commerce et d'industrie garantie par la Constitution.
Cf. dans F. f. 1877 II 20.
II. Un règlement de police qui interdit le transport du purin pendant certaines heures du jour, ainsi que la veille des dimanches et jours fériés, se justifie aussi bien dans l'intérêt du bien-être public en général que dans celui d'une localité comme Einsiedeln, localité fréquentée en été par les étrangers, et surtout par de nombreux pèlerins. Ce règlement n'a rien de contraire à l'art. 31 de la Const. F.
Par ces motifs, le CF. a écarté, comme mal fondé, le 13 octobre 1893, le recours de M. Schädler à Einsiedeln, contre une condamnation dont l'avait frappé le tribunal cantonal de Schwyz. L'AF. en a fait de même, par arrêté du 13 avril 1893. Schädler avait été condamné à l'amende pour infraction au règlement sur le transport du purin, adopté par le conseil de district d'Einsiedeln, le 1er septembre 1888, et contenant la prescription que voici:
*) Cfr. n° 15; puis encore infra chapitre 3, § intitulé Repos dominical.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nos 776-780.
En été, du 1er juin au 15 septembre inclusivement, le curage des fosses à purin et le transport du purin clans le village d'Einsiedeln sont interdits d'une manière absolue de 7 heures du matin à 6 heures du soir, ainsi que la veille des dimanches et jours fériés. Il est loisible à la préfecture d'autoriser de temps à autre, suivant sa libre appréciation, le transport pendant toute une journée. F. f. 1893 IV 439; 1894 I 30; 1895 II 397.
777. Protection de la sécurité et de la santé publiques. Le principe de la liberté de commerce et d'industrie n'a été de tout temps reconnu et pratiqué par les autorités fédérales que sous la réserve qu'une activité commerciale ou industrielle ne doit compromettre, en général ou en particulier, ni la sécurité de la vie, la propriété, ni la santé d* autrui.
CF., le 19 déc. 1894, écartant comme mal fondé le recours d'Ad. Wasserfallen, auquel le gouvernement neuchâtelois avait interdit d'exploiter une carrière, aussi longtemps que cette exploitation présentait un danger quelconque pour la propriété voisine, F. f. 1895 II 400; CF., le 9 avril 1901, recours Riiegg contre l'interdiction d'exploiter un système, défectueux au point de vue technique, d'éclairage à l'acétylène, F. f. 1901 II 923; supra p. 549.
778. Mesures de précaution contre le danger d'incendie. I. Ainsi que le CF. l'a constamment reconnu, il appartient aux cantons de soumettre l'exercice des industries à certaines conditions et restrictions dans l'intérêt de la sécurité publique ; on doit certainement ranger parmi ces restrictions admissibles celles qui ont trait à la police des incendies.
C'est pourquoi le CF. a écarté comme mal fondé, le 30 juin 1900, le recours de Nicolas Bûcher, à Werthenstein (canton de Lucerne), auquel l'autorité cantonale compétente avait refusé l'autorisation d'exploiter une boulangerie dans une annexe de sa maison, qui présentait des dangers d'incendie. Ce refus — a dit le CF. — n'implique nullement une violation de l'art. 4 de la Const. F.
F. f. 1900 III 657; 1901 II 34; cf. supra n° 261.
IL On ne peut faire aucune objection, au point de vue de la Const. F., aux prescriptions d'un règlement cantonal interdisant, comme présentant des dangers d'incendie, l'emploi de la benzine comme combustible dans des ménages, et, partant aussi, l'usage d'appareils à cuire à la benzine.
CF., le 30 déc. 1902, écartant, comme non fondé, le recours Glitsch contre la défense prononcée par le Cons. d'Etat du cant. de Zurich, le 14 fév. 1901, F. f. 1903 I 299, 600.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
779. Création d'établissements industriel*. L'art. 138 de la loi fribourgeoise sur les communes prescrit que le conseil communal doit veiller: a. à ce que les établissements, manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode soient placés à une distance convenable des habitations, ou, le cas échéant, à ce que les opérations qu'on y pratique soient exécutées de manière à ne pas incommoder les propriétaires du voisinage, ni à leur causer du dommage ; b. à ce que les ateliers bruyants soient placés en des lieux écartés.
Le CF. a rangé cette disposition parmi celles que les cantons ont le droit de prendre et qui ne sont point incompatibles avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie.
Arr. du CF. écartant, en 1879, le recours de M. Fasel, à Fribourg, auquel on avait interdit de construire une maison pour y établir une forge. Quant à savoir si l'application de la loi cantonale au recourant était fondée ou non, le CF. a trouvé que c'était aux autorités cantonales qu'il appartenait d'apprécier cette question, attendu que l'exécution des lois cantonales qui ne sont pas contraires à la Const. F. rentre dans la compétence des cantons.
F. f. 1880 II 624. Même décision : Arr. du CF., du 4 juil. 1893, écartant le recours d'Ant. Brugger, conc. l'établissement d'une forge. F. f. 1893 III 945; 1894 II 226.
780. Fabrication de dynamite. Par arrêté du 9 juillet 1875, le Conseil d'Etat du Tessin a refusé à la maison Chavannes, ßrochon & C)V l'autorisation de construire sur les îles de Brissago (lac Majeur) un établissement pour la fabrication de dynamite et de nitroglycérine. En même temps, il a déclaré fondée l'opposition faite par plusieurs communes, Brissago, Ronco, Ascona, Losone, Solduno, Locarno, etc., ainsi que par nombre de particuliers, au projet d'établir une fabrique de ce genre. L'arrêté gouvernemental est précédé des considérants que voici :
L'opposition est justifiée par les expériences faites avec la fabrique de dynamite à Ascona, qui a fait deux fois explosion (le 14 mai et le 13 décembre 1874); les citoyens ont le droit d'être protégés contre des dangers incessants de cette nature.
La liberté d'industrie ne doit pas être estimée plus haut que le droit de propriété et la conservation de la vie.
Elle ne doit pas, dans son application, devenir une entrave à l'exercice de droits tels que les droits de pêche, de passage et d'abordage, que plusieurs des opposants possèdent sur les îles de Brissago.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 780.
La loi du 5 mai, enfin, n'autorise la fabrication de la dynamite qu'à une distance de 5 kilomètres au moins d'une habitation, même isolée.
Le CF., auquel Chavannes, Brochon & Cio s'adressèrent alors, admit leur recours, le 14 juin 1875, et invita le Conseil d'Etat du Tessin à les autoriser à construire leur fabrique de dynamite sur les îles de Brissago, en lui remettant le soin de prendre les mesures de sûreté opportunes dans les limites des conditions énumérées dans le préavis du colonel H. Siegfried, chef du bureau fédéral d'état-major, que le CF. avait chargé d'étudier la question et qui avait présenté son rapport le 24 juillet 1875, et sans préjudice aux prescriptions ultérieures que la Confédération pourrait édicter. De son côté, le gouvernement tessinois recourut contre cette décision à l'AF., qui l'annula, par arrêté des 14 décembre 1875 et 22 mars 1876.
L'arrêté du CF. était fondé sur les considérants que voici: 1° Il est vrai que le principe de la liberté de commerce et d'industrie garantie par l'art. 31 de la Const. F. ne peut avoir cette portée que, pour l'appliquer, il soit loisible de ne pas tenir compte de la sécurité des individus et de l'intégrité du droit de propriété. Lorsque les cantons prennent des mesures protectrices à cet égard, il n'y a là aucune violation du principe de la liberté.
2° Toutefois, ces mesures préservatrices ne doivent pas dépasser certaines limites. Le dernier alinéa de l'art. 31 statue la réserve expresse que les dispositions autorisées par la Const. F. ne peuvent rien renfermer de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie, réserve faite pour prévenir cette interprétation erronée qu'il puisse être loisible aux cantons d'édicter arbitrairement des prescriptions en pareille matière.
3° Or, d'après le préavis de l'expert, la loi incriminée du 5 mai 1875 et les décisions du Conseil d'Etat ayant pour but de protéger les citoyens contre les dangers de la fabrique projetée dépassent la mesure nécessaire et, par ce fait même, se trouvent en contradiction avec l'art. 31 de la Const. F. et notamment avec le dernier alinéa de cet article. Au point de vue des conditions énumérées dans le rapport d'expertise, le transfert de la fabrique de dynamite sur les îles de Brissago peut être autorisé , et dans ce document , l'emplacement est même jugé très favorable.
4° Quant à l'opposition faite aux constructions projetées, en vertu de droits privés, ce n'est pas au CF. qu'il appartient d'en connaître.
Les conditions auxquelles, aux termes du rapport de l'expert, la construction projetée peut être permise sont les suivantes :
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
1° Limiter chaque fois la production de nytroglycérine et les approvisionnements à une faible quantité (25-50 litres).
2° Restreindre les approvisionnements de dynamite, dans le même magasin, à 1000-1500 kilogrammes.
3° Eloigner de 20-25 mètres les magasins les uns des autres. Séparer les magasins par des terrasses, à lm du bâtiment, avec 0,5m de couronnement, qui doivent dépasser de 0,3m le sommet du bâtiment. Talus de 45°. Eloigner les magasins à 200m des habitations des ouvriers et à 100m des bâtiments de la fabrique.
4° Isoler les bâtiments par des terrassements analogues. Restreindre à un minimum la quantité de matières explosibles dans le même atelier.
5° Prescrire des mesures de précaution spéciales pour les ouvriers.
6° Soumettre à un contrôle officiel la fabrication et la vérification des produits.
Pendant la période qui s'écoula depuis l'arrêté du CF. jusqu'à celui de l'AF., l'affaire donna lieu encore aux incidents que voici:
Même après le 11 août 1875, le Conseil d'Etat tessinois refusa d'abord à la maison Chavannes, Brochon & Cie l'autorisation d'exploiter sa fabrique, en alléguant qu'il portait, par voie de recours, l'arrêté du CF. devant les Chambres fédérales. Cela engagea le CF. à déclarer, le 2 novembre, qu'il s'en tenait à sa décision du 11 août. Là-dessus, le gouvernement cantonal autorisa, par arrêté du 11 novembre, l'exploitation temporaire de la fabrique, prenant en même temps les mesures de sécurité nécessaires et assurant provisoirement leur exécution, le tout sans préjuger la décision des Chambres. De son côté, l'AF. décida d'abord (23/24 décembre 1875) de suspendre l'autorisation accordée par le CF. pour la construction et l'exploitation d'une fabrique de dynamite près d'Ascona jusqu'à solution du recours du gouvernement tessinois 1). Elle chargea, en outre, le CF. de faire procéder dans l'intervalle à une nouvelle expertise par une commission d'experts.
Dans ses conclusions formulées en 12 points (F. f. 1876 I 565), la commission, qui avait été composée par le CF. de MM. Siegfried, chef du bureau fédéral d'état-major, à Berne ; Pestalozzi, professeur à l'Ecole polytechnique fédérale, à Zurich; Schwarzenbach, professeur, à Berne; Dumur, colonel, à Berne, et Trauzl, directeur général des fabriqués de dynamite Nobel, à Vienne, indiqua les conditions de sécurité qui lui paraissaient nécessaires pour la fabrication de la dynamite. Elle se prononçait, en outre, contre l'institution d'un monopole pour cette fabri-
l) Cf. aujourd'hui la LF. sur l'organisation judiciaire féd., du 22 mars 1893, art. 185, 191, 193, 196; supra p. 49-53.
III" Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nos 780—783.
cation et elle proposait de la laisser à l'industrie privée, tout en soumettant cette dernière au contrôle permanent d'une autorité cantonale et à l'inspection périodique d'une autorité fédérale, le tout en dehors des conditions requises pour la sécurité de l'exploitation.
L'arrêté de l'AF. n'est précédé d'aucun considérant. La majorité de la commission du CE. l'a proposé en soutenant que l'art. 31 cle la Const. F. ne régit pas la question de savoir, s'il convient ou non d'autoriser des industries présentant un danger public. Cette question est avant tout une question de police générale, dont la connaissance appartient incontestablement aux autorités cantonales. La minorité de la commission du CN. avait formulé la proposition que voici:
Le recours du gouvernement tessinois est déclaré mal fondé et l'arrêté du CF., du 11 août 1875, est maintenu.
Le CF. est invité à présenter, le plus tôt possible, une loi réglant d'une manière générale la fabrication des matières explosibles et notamment de la dynamite.
Arr. du CF. du 11 août 1875, F. f. 1875 IV 564. Rapp. du CF. à l'AF., du 25 novembre 1875, F. f. 1875 IV 1168. Message du CF. à l'AF., du 10 mars 1876, accompagnant le rapport des experts, du 6 mars, F. f. 1876 I 558. Arr. féd. du 22 mars 1876, F. f. 1876 I 740. Cf. Rés. Dél. AF., décembre 1875, n° 36, mars 1876, n° 30; cf., en outre, F. f. 1876 I 21, II 559; 1877 II 457.
781. Fabrication de mataziette. En 1875, le CF. a écarté comme mal fondé un recours émanant du canton de Genève et interjeté contre l'arrêté par lequel le Conseil d'Etat genevois avait ordonné la suspension de l'exploitation d'une fabrique de mataziette (matière explosible analogue à la dynamite). Le CF. a jugé qu'en prenant cette mesure et en déterminant les conditions auxquelles pourrait être reprise l'exploitation de l'établissement en cause le gouvernement cantonal n'avait pas outrepassé la compétence réservée aux cantons par l'art. 31 de la Const. F. F. f. 1876 II 559.
782. Exploitation industrielle préjudicable à la santé publique. Parmi les dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles que l'art. 31 de la Const. F. réserve aux cantons, il faut comprendre aussi celles qui ont pour but d'empêcher qu'une industrie ne soit exploitée de façon à compromettre la santé publique.
I. Si donc l'exploitation d'une tuilerie est réellement nuisible à la santé des habitants de la maison d'école située dans le voisinage et que, pour ce motif et en application de la loi de police cantonale,
ainsi que de celle sur la salubrité publique, les autorités d'un canton ont mis le propriétaire de l'entreprise en demeure d'avoir, soit à détourner la fumée de sa tuilerie de manière à ce qu'elle n'incommodât pas l'école, soit à abandonner complètement le chauffage à la houille, ces autorités sont restées entièrement dans les limites tracées par la Const. F.
C'est pourquoi le CF. a écarté, le 22 juillet 1881, le recours de M. Schwarzenbach contre une décision du conseil communal de Rapperswil, confirmée par le gouvernement de St-Gall, qui lui intimait l'ordre de cesser de chauffer sa tuilerie à la houille ou de prévenir, par des constructions appropriées, la corruption de l'air et les graves inconvénients qui en résultaient pour la maison d'école située dans le voisinage de son établissement. F. f. 1882 II 723.
II. Une autorité cantonale a ordonné à un particulier de démolir des étables à porcs ou d'en éloigner ces bêtes. Cette décision a été prise sur le préavis de l'autorité sanitaire compétente, qui avait déclaré que la mesure était nécessaire et urgente dans l'intérêt de la santé publique. Elle rentre donc dans la compétence laissée aux cantons par l'art. 31, dernier alinéa, de la Const. F. Dans ces circonstances, il n'appartient pas aux autorité fédérales d'entrer dans un plus ample examen des faits mêmes de la cause ; elles doivent se borner à constater que l'autorité cantonale a agi dans^ les limites de sa compétence.
Par ces motifs, le CF. a écarté (26 mai 1885) le recours de A. Helbling, à Rapperswil, contre une décision de la préfecture du district du Lac, du 27 août 1884, confirmée par le gouvernement st-gallois. Le recourant alléguait, en outre, une violation de la propriété privée garantie par l'art. 16 de la constitution cantonale. Sur ce point, le CF. a rappelé que ce n'est pas à lui, mais au TF., qu'il appartient de connaître des recours pour violation de droits garantis par les constitutions cantonales. F. f. 1886 I 800.
783. Pressions à bière. En 1885, le gouvernement lucernois a interdit, dans tout le canton de Lucerne, l'emploi de pressions à air atmosphérique pour la bière (en opposition aux pressions dites à acide carbonique), parce que le conseil de santé du canton avait déclaré qu'elles étaient nuisibles à la santé.1) Le CF. a écarté, le 14 mai 1886,
'j Le conseil de santé du canton de Lucerne avait d'abord, d'accord avec le gouvernement (26 janvier 1885), interdit, à partir du 1er mai 1885, l'emploi des pressions à bière de toute espèce pour le débit de cette boisson. C'est
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. Nos 783-787.
un recours de MM. Spiess et consorts contre cette prohibition. Motifs: La décision incriminée doit être considérée comme une mesure destinée à empêcher l'exercice d'une industrie nuisible à la santé publique, mesure que les cantons ont le droit de prendre, aux termes de l'art. 31 de la Const. F. Au surplus, elle n'empêche ni ne gêne le débit de la bière. F. f. 1886 II 317; 1887 II 34.
784. Protection de la sécurité publique. I. En cas de conflit, l'intérêt de la sécurité publique prime celui de la liberté de commerce et d'industrie.
C'est pourquoi, en 1878, le CF. a écarté le recours d'un fabricant d'armes contre l'ordonnance du gouvernement uranais, du 29 décembre 1876, et, en particulier, contre les art. 3 et 5 de cette ordonnance. Motifs : L'ordonnance incriminée a été rendue dans l'intérêt de la sécurité publique, et elle est pleinement justifiée, comme mesure de police extraordinaire, par les circonstances exceptionnelles dans lesquelles le canton d'Uri se trouve pendant les travaux de la ligne du Gothard. *)
Cette ordonnance est ainsi conçue :
1. Il est interdit dans tout le canton aux ouvriers de chemin de fer de porter des armes « meurtrières » dans les assemblées publiques et autres occasions semblables, telles que fêtes, foires, danses et réunions d'auberge.
2. Sont envisagées comme armes meurtrières les stylets, les cannes à épée, les poignards, les couteaux à lames pointues et à poignées à ressort, les revolvers et, en général, toutes les armes qui sont de nature à produire des blessures graves et qui peuvent facilement être cachées.
3. Il est interdit dans tout le canton d'exposer et de vendre les armes susmentionnées.
4. Les personnes qui porteront ces armes seront passibles d'une amende de 5 francs à 50 francs, les armes seront confisquées et, si les cir-
contre cette défense que MM. Spiess et consorts recoururent au CF. Ce dernier demanda à M. le professeur Lunge, à Zurich, un préavis qu'il communiqua au gouvernement lucernois. Après avoir pris connaissance de ce préavis, le conseil de santé de Lucerne, d'accord avec le gouvernement cantonal, fit savoir au CF., le 9 mars 1886, que, tout en maintenant l'interdiction des pressions à air atmosphérique de quelque espèce que ce soit, il autoriserait, à l'avenir, les pressions à acide carbonique rationnellement construites et permettant de servir la bière directement depuis le tonneau. C'est là-dessus que, par arrêté du 14 mai 1886, le CF. a écarté le recours comme mal fondé. *) Cf. aussi Première Edition IV n° 1311.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 607
constances sont aggravantes, les délinquants seront punis de la prison.
5. Les personnes qui exposent ou vendent les armes en question seront, de même, punies d'une amende de 5 francs à 50 francs; en cas de récidive, la marchandise interdite sera confisquée.
F. f. 1879 II 251.
785. II. Un règlement bernois, du 4 mars 1811, interdit, sous peine de confiscation et d'amende, le port et l'usage de cannes-épées, ainsi que la vente de ces armes, leur fabrication ou leur introduction dans le canton. Cette défense est une prescription de police cantonale, édictée dans l'intérêt public et pour prévenir des délits de chasse. Il est donc hors de doute qu'elle peut subsister en regard des principes de la Const. F.
CF., le 10 février 1891, écartant comme mal fondé le recours de Gottfr. Lüthi, F. f. 1891 I 291 ; 1892 II 340.
786. Commerce du bétail.*) I. Une loi zurichoise du 1er octobre 1855 place tout le commerce du bétail sous la surveillance de la police sanitaire et contient une série de dispositions prises dans le but d'empêcher l'introduction et l'extension d'épizooties. En vertu de ces dispositions, les personnes qui veulent faire le commerce du bétail sont tenues de se munir d'une patente.
Les prescriptions de cette loi ne portent aucune atteinte au principe de la liberté de commerce et d'industrie garantie par l'art. 31 de la Const. F. Elles sont d'autant moins critiquables que la taxe réclamée pour une patente, fr. 10. 20 pour une durée de 4 ans, est tout à fait modérée.
CF., en 1878, écartant comme mal fondé le recours de plusieurs marchands de bestiaux, qui avaient été frappés d'amendes pour avoir négligé de se munir de la patente exigée; même décision, le 22 mars 1892, recours Schupf er. F. f. 1879 II 259; 1892 II 5; 1893 II 52.
787. II. En 1900, Othmar Braun, agriculteur et marchand de bétail, à Bronschhofen, près Wil (canton de St-Gall), a été condamné par les tribunaux zurichois à 60 francs d'amende pour contravention a la loi zurichoise sur le commerce du bétail, du 25 décembre 1895,
*) Cf. aussi la LF. conc. les mesures de police à prendre contre les épizooties, des 8 fév. 1872, 19 juillet 1873, 1er juillet 1886, R. O. X 966, XI 213, n. S. IX 230. Règlem. d'exéc. du CF., du 14 oct. 1887, R. O. n. S. X 268; infra IVe partie, titre VIII, chap. consacré à la police des épizooties, Première Edition II, n» 568.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 787.
parce qu'il avait acheté dans les foires zurichoises, sans être en possession de la patente pour le commerce du bétail et sans avoir déposé la caution prescrite par la loi, du bétail qu'il voulait exporter et qu'il a effectivement revendu.
Les §§ 10 et 11, alinéa 1, de cette loi prescrivent ce qui suit: Pour exercer par profession le commerce du bétail sur le territoire du canton, il faut être en possession d'une patente.
Le renouvellement du bétail lié normalement à la tenue d'une exploitation agricole, ainsi que la vente de bestiaux élevés ou engraissés par le vendeur ne sont pas considérés comme constituant un commerce du bétail pratiqué par profession.
11. Les patentes pour le commerce du bétail sont délivrées par la direction des affaires sanitaires pour la durée d'une année. Les postulants doivent prouver qu'ils possèdent une bonne réputation et déposer une caution réelle ou personnelle de 5,000 francs.
Braun a recouru au CF. en exposant, entre autres, ce qui suit :
La nouvelle loi zurichoise sur le commerce du bétail, du 22 décembre 1895, a remplacé, dès le 1er janvier 1896, la loi du 1er octobre 1855, en vigueur jusqu'alors. La comparaison de ces deux lois démontre que, tandis que l'ancienne était inspirée de motifs de police sanitaire, la nouvelle a un caractère essentiellement fiscal. A la vérité, les deux lois exigent la possession d'une patente pour le commerce du bétail pratiqué par profession ; mais, d'après le § 14 de l'ancienne loi, la patente était valable pour 4 ans, tandis que, d'après le §11 de la loi nouvelle, la patente doit être renouvelée chaque année ; à teneur du § 14 de l'ancienne loi, la patente coûtait, outre les émoluments légaux de chancellerie et de timbre, 6 francs, qui étaient versés dans la caisse de la police sanitaire, tandis que, suivant le § 12 de la nouvelle loi, outre l'émolument de chancellerie, il faut payer une taxe de 50 à 500 francs, qui tombe pour moitié dans la caisse d'Etat et pour moitié dans la caisse d'assurance du bétail; le § 15 de l'ancienne loi disposait que les marchands de bestiaux domiciliés hors du canton de Zurich et qui pratiquaient dans le canton le commerce du bétail pouvaient, moyennant certaines conditions, être dispensés de fournir la caution personnelle ou réelle de 4000-6000 francs, tandis que, d'après le § 11 de la loi actuelle, ces marchands doivent aussi, dans tous les cas, fournir une caution de 5000 francs ; enfin, d'après le § 14 de la loi de 1855, la caution ne couvrait que les dommages-intérêts ou les amendes auxquels le marchand pouvait être condamné, tandis qu'à teneur du § 14 de la loi nouvelle la caution sert aussi à garantir l'exécution d'engagements de droit privé, par exemple le paiement du prix de vente.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
C'est restreindre contrairement à la Const. F. la liberté du commerce que d'assimiler le seul achat du bétail dans un canton au commerce du bétail, dans le sens du § 10 de la loi sur la matière, et de faire dépendre de la possession d'une patente le droit de le pratiquer, par le seul motif que l'acheteur est un étranger qui, fortuitement, se trouve être marchand de bétail dans son canton, tandis que le particulier ou l'association qui achète et exporte d'un seul coup des douzaines de pièces de bétail n'est pas tenu de prendre patente et n'a rien à payer, s'il ne pratique pas le commerce du bétail à titre professionnel. En interprétant le § 10 précité de telle façon que les achats de bétail faits par Braun dans le canton de Zurich soient considérés comme commerce de bétail, l'on ne viole pas seulement Part. 31, mais aussi l'art. 4 de la Const. F., car les personnes soumises à l'obligation de prendre patente sont ainsi entravées de façon très sensible dans le libre exercice de leur industrie. La taxe de patente ne peut être considérée comme impôt se rattachant à l'exercice d'une profession, dans le sens de Fart. 31, lettre e, de la Const. F., car le simple achat de produits indigènes dans le canton de Zurich ne saurait constituer, à lui seul, l'exercice d'une profession qui, par sa nature même, vise essentiellement à la réalisation d'un bénéfice. Pour le même motif, on doit reconnaître que l'achat de bétail ne constitue pas à lui seul le commerce de bétail, dans le sens du § 10 de la loi zurichoise, car il y manque un élément essentiel, la vente opérée dans le canton de Zurich en vue d'un bénéfice.
L'arrêté incriminé et la loi sur le commerce du bétail portent également atteinte au principe proclamé par l'art. 31 de la Const. F., en ce sens qu'ils frappent le commerce du bétail dans le canton de Zurich de taxes telles qu'elles entravent la liberté de commerce. En effet, celui qui, pour exporter hors du canton une pièce de bétail, devra payer
50 francs ou seulement 5 ou 2 francs en sus des autres frais, renoncera à acheter ou, du moins, restreindra ses achats.
Le recourant ne conteste pas que la vente du bétail dans le canton de Zurich ou ailleurs puisse être soumise comme telle à un émolument de contrôle (taxe de patente). Mais le canton n'est pas fondé à réclamer pour le contrôle de la police des épizooties, outre le droit de timbre ordinaire, une taxe de patente de 50 à 500 francs par année.
51 Zurich peut agir ainsi, cela doit être permis aux autres cantons. Or, si les autres cantons édictaient des prescriptions pareilles à celles de la loi zurichoise, un marchand de bétail amené par l'exiguïté du territoire suisse à acheter quelques pièces de bétail dans chacun des cantons devrait partout prendre patente et déposer caution, de sorte qu'il
