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IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 787.

aurait à payer au minimum 1250 francs en taxes de patente et à déposer 125,000 francs de caution. Il n'est pas nécessaire de faire observer que ce serait une absurdité et un défi à l'art. 31 de la Const. F. Même si 5 cantons seulement réclamaient des taxes de patente et des cautions pareilles à celles qu'exige Zurich, il deviendrait impossible à beaucoup de marchands peu aisés de pratiquer le commerce du bétail ailleurs que dans leur canton d'origine. Cela équivaudrait à faire de ce commerce un monopole au profit de quelques gros trafiquants.

Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat du canton de Zurich a fait observer ce qui suit :

L'ancienne loi sur le commerce du bétail, du 1er octobre 1855, avait exactement les mêmes tendances que la loi actuelle ; elle visait aussi à régler le commerce du bétail au point de vue de la police des affaires et à satisfaire les intérêts du fisc, en créant certaines recettes pour l'Etat par la perception des taxes de patente. La revision en a été entreprise sur les désirs de la population agricole du canton.

Grâce à la facilité avec laquelle chacun pouvait obtenir le droit de pratiquer le commerce du bétail, le nombre des marchands a augmenté d'année en année et l'on a vu cesser presque entièrement les relations directes du producteur, de l'éleveur de bétail avec les bouchers, ainsi que des agriculteurs entre eux, lesquels agriculteurs sont cependant ceux qui précisément sont appelés à acheter du bétail pour les besoins de leurs exploitations agricoles. En outre, le commerce du bétail pratiqué par profession est bien fait pour favoriser l'introduction et la propagation des épizooties. Il a été constaté que l'apparition de la fièvre aphteuse a toujours été due à l'importation du bétail étranger, surtout de provenance italienne et autrichienne. Le dépôt d'une caution réelle ou personnelle, prévu au § 11 de la nouvelle loi, ainsi que l'augmentation sensible de la taxe de patente statuée au § 12, doivent mettre un frein à l'augmentation continuelle des trafiquants qui font métier du commerce du bétail. La caution que les marchands patentés doivent déposer répond, aux termes du § 14, de tout le dommage pouvant résulter d'épizooties importées par la faute de ces marchands, en sus des amendes que peuvent encourir les porteurs de patente, et enfin des prétentions de droit privé dérivant du commerce du bétail.

L'élévation de la taxe de patente et la disposition obligeant chaque marchand de bétail à déposer une caution doivent combattre les fraudes et la concurrence malhonnête, ainsi que tenir à l'écart les trafiquants insolvables et les agents louches qui disparaissent une fois leurs affaires faites. Ces tendances ont toujours été soutenues par le CF.

Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 611

et n'ont jamais été considérées comme contraires à la liberté de commerce.

Par arrêté du 27 novembre 1900, le CF. a écarté le recours comme mal fondé. Motifs :

1. La seule question à trancher est de savoir si, en appliquant au recourant les dispositions de la loi zurichoise sur le commerce du bétail, on le met dans l'impossibilité de faire le commerce du bétail dans le canton de Zurich, soit qu'il veuille le pratiquer, comme par le passé, sous la forme de l'achat et de l'exportation du bétail, soit qu'il veuille opérer l'achat et la vente de bétail clans le canton de Zurich.

On peut certainement admettre d'emblée que la perception d'une taxe de patente annuelle du montant minimum de 50 francs et l'obligation de déposer une caution de 5000 francs ne rendent pas impossible la pratique lucrative du commerce du bétail, et que, par conséquent, il n'y a pas violation de l'art. 31 de la Const. F. Si l'on tient compte des sommes payées pour les bestiaux, il faut reconnaître que le commerce en question comporte des mouvements de fonds relativement considérables et exige un capital d'exploitation passablement élevé. Le produit est aussi en proportion du montant du capital engagé; il n'est donc pas exagéré de charger le commerce du bétail d'une taxe de 50 francs. L'obligation de déposer une caution de 5000 francs se justifie par les motifs indiqués par le Conseil d'Etat du canton de Zurich; elle combat les fraudes et la concurrence déloyale, elle écarte les trafiquants insolvables et elle constitue un gage pour les prétentions de droit public et privé résultant du commerce du bétail ; il est hors de doute que ces prétentions peuvent atteindre le montant de la caution. Le recourant allègue, à vrai dire, qu'une taxe frappant chaque tête de bétail d'un droit de 5, 2, ou même un franc anéantit entièrement le commerce du bétail; mais il n'a pas apporté ni même entrepris la preuve de cette assertion. Et lorsqu'il dit qu'avec la caution exigée par la loi zurichoise le commerce du bétail sera monopolisé entre les mains de quelques gros marchands, l'argument est sans portée, précisément parce que, étant donnée l'importance des obligations pouvant résulter de ce commerce, celui-ci exige en tout cas, comme il a déjà été dit, un certain capital pour être exploité rationnellement et sérieusement. Si, en fixant le montant de la taxe de patente et de la caution, l'Etat a eu en vue une ex-

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N(,s 787-789.

ploitation de ce genre et si par là il rend d'emblée impossibles les entreprises frauduleuses, il ne porte aucune atteinte à l'art. 31 de la Const. F.

2. Mais n'y a-t-il pas violation de l'art. 31 en ce sens que le seul achat de bétail dans le canton de Zurich soit soumis aux dispositions de la loi sur le commerce du bétail ? En posant la question, le recourant ne se borne pas à attaquer l'interprétation donnée à la loi, comme contraire à l'intention du législateur, il allègue aussi que cette interprétation implique une violation de l'art. 31 de la Const. F. Le CF. n'est pas compétent pour connaître du premier de ces moyens, mais l'art. 189 de la LF. sur l'organisation judiciaire de 1893 lui donne la compétence à l'effet de connaître du second.

Dans l'espèce, il convient de constater que le recourant a luimême reconnu avoir acheté du bétail dans le canton de Zurich pour le revendre ailleurs. Or, l'achat dans l'intention de revendre constitué le commerce; et la loi du 22 décembre 1895 établit à ce sujet une distinction parfaitement justifiée, en déclarant que «le renouvellement du bétail lié normalement à la tenue d'une exploitation agricole n'est pas considéré comme commerce du bétail ». En conséquence, c'est à bon droit que l'obligation de prendre patente est imposée aussi à celui qui ne pratique dans le canton que l'achat du bétail. Le CF. n'a pas à rechercher si l'obligation de déposer une caution, imposée au marchand de bétail, même s'il ne pratique que l'achat, répond ou non au but poursuivi par le législateur. Mais il doit reconnaître que si, en cas de simple achat, la caution ne peut avoir pour but d'empêcher la propagation des épizooties, elle sert, du moins, à garantir l'accomplissement des obligations de droit public et privé qui peuvent déjà résulter de l'achat du bétail. F. f. 1900 I 11, II 33.

Trafic des denrées alimentaires 1).

788. Viande2). S'il est vrai que les dispositions apportant une restriction à la liberté de commerce et d'industrie doivent recevoir

0 Cf. encore aujourd'hui Const. F. art. 69 bis (adjonction du 15 oct. 1897, H. 0. n. S. XVI 339; F. f. 1895 II 198, supra p. 165, chiffre IX); Mess, du CF et projet d'une LF. sur le commerce des denrées alimentaires et des objets d'usage domestique, du 28 février 1899, F. f. 1899 I 469, IV 1197; Bull, sténog. de l'AF. 1899 et suiv.; Rés. Dél. AF. sept. 1899, n° 3; déc. 1901, n° 17; déc. 1902, n° 11.

2) Cf. encore infra le chap. consacré à la profession de boucher.

Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.

une stricte interprétation, il est également hors de doute que, conformément aux réserves formulées dans un but d'utilité publique à l'art. .31 de la Const. F., les cantons peuvent décréter des mesures de police sanitaire concernant la vente des denrées alimentaires et spécialement de la viande.

C'est le cas du règlement argovien du 3 août 1804 sur le débit de la viande, lequel interdit « d'abattre le bétail et d'en débiter la chair ailleurs que dans les locaux publics affectés à cet usage, » ainsi que de l'ordonnance du 1er février 1875, relative au colportage, laquelle défend aussi de colporter de la viande dans le canton. *) Ces dispositions ne pourraient être déclarées inconstitutionnelles que si elles étaient contraires au dernier alinéa de l'art. 31. Or, il n'en est point ainsi, car elles n'empêchent personne de se livrer au commerce de la viande dans le canton d'Argovie, pourvu qu'il observe les prescriptions sus-indiquées. S'il est vrai que la liberté du trafic subit, de ce chef, une certaine restriction, cela se justifie par le contrôle auquel il est nécessaire de soumettre la vente de la viande.

En application de ces principes, le CF. a écarté, le 20 novembre 1875, le recours de J. Heiz, à Rohr (Argovie), contre les dispositions ci-dessus, en déclarant notamment qu'il ne lui appartenait pas d'examiner si le but de police sanitaire dans lequel elles ont été décrétées ne pourrait pas être atteint aussi bien par l'application d'autres prescriptions plus agréables peut-être au recourant. La police des métiers est, en premier lieu, de la compétence des cantons, et non de la Confédération. F. f. 1876 II 548. CF. 1875, n" 6532.

789. Lait. Le 22 janvier 1878, le gouvernement zurichois a adopté un règlement concernant l'inspection officielle du lait de vache mis en vente. Ce règlement prévoit (§ 1) deux qualités de lait représentant, la première le lait pur, tel qu'il a été trait, la seconde le lait dit lait de marché, c'est-à-dire un mélange de lait de la veille écrémé, en partie, et le lait du matin même, n'ayant subi encore aucune diminution quelconque. Il exige (§ 2) que l'on déclare exactement la qualité de tout le lait mis en vente et il menace d'une pénalité (g 8) les vendeurs dont le lait ne correspond pas aux conditions établies pour les deux qualités indiquées.

l) Cette ordonnance a été remplacée par le règlement sur l'inspection et la vente de la viande, adopté par le Conseil d'Etat argovien, le 22 juin 1886. Cf. aussi la LF. précitée, du 8 février 1872, art. 10, et le règl. d'exéc, art. 42, 80.

IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N08 789, 790.

Par arrêté du 25 mars 1879, le CF. a écarté comme mal fondé un recours de F association des laitiers de la ville de Zurich contre ce règlement. Motifs : L'art. 31 de la Const. F. réserve aux cantons le droit de prendre les mesures de police nécessaires touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles. D'autre part, le règlement incriminé est en fait absolument justifié par les circonstances.

Dans sa réponse au recours, le gouvernement zurichois a bien reconnu que son but avait été de ne plus tolérer que deux qualités de lait. Il est dans l'intérêt public — ajoutait-t-il — de soumettre le commerce du lait à un contrôle officiel minutieux. Impossible sans cela d'agir efficacement contre des laitiers peu scrupuleux.

CF. 1879, n° 1621.

790. Sous le titre « Prescriptions concernant la vente du lait », le conseil municipal de Zurich a voté, le 30 septembre 1899, une série de dispositions spéciales sur la conservation, le transport et la vente du lait, dispositions contenant entre autres un art. 3 conçu comme suit :

Il est interdit de transporter, sur les chars servant au transport du lait, des matières de mauvaise odeur ou en état de fermentation (eaux grasses pour les porcs, etc.).

Par arrêté du 19 juillet 1900, le CF. a écarté, comme non fondé, un recours de J. Gossweiler et consorts, qui contestaient la constitutionnalité de cette prescription et concluaient, subsidiairement, à ce qu'elle fût annulée, pour autant, tout au moins qu'elle interdisait aux intéressés de transporter sur leurs chars à lait des débris de cuisine, lorsqu'ils rentrent à la maison. Cette conclusion subsidiaire a été également écartée par le CF., dont l'arrêté est précédé des considérants que voici :

1. Dans une jurisprudence constante, le CF. a déclaré qu'il est indubitablement de la compétence législative des cantons de restreindre la liberté de commerce et d'industrie, entre autres dans le domaine de la police des denrées alimentaires ; dès que les dispositions édictées à cet effet sont justifiées par un intérêt public réel, elles doivent être maintenues, puisqu'elles ne sont pas contraires à l'art. 31 de la Const. F. On doit considérer comme un intérêt de ce genre la protection, par la police sanitaire, des consommateurs de produits alimentaires contre les produits avariés ou nuisibles à la santé.

2. Or, le bureau sanitaire fédéral a établi que le fait de transporter sur les chars à lait des matières qui sentent mauvais ou qui

Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.

sont en état de fermentation constitue pour l'industrie des laitiers un procédé contraire à l'hygiène publique. Pleins ou vides, les récipients à lavures sentent mauvais et contiennent de nombreux germes de fermentation ; on sait par expérience qu'un nettoyage complet de ces récipients de bois n'a pas lieu et qu'en pratique il est difficile à exécuter ; lors du chargement et du déchargement, ainsi que pendant le transport de ces récipients, leur contenu se déverse facilement et forme ainsi de nouveaux foyers de fermentation, si le char n'est pas nettoyé à fond après chaque course.

3. En conséquence, l'art. 3 incriminé des «prescriptions sur le commerce du lait» de la ville de Zurich, lequel ne fait que prononcer et munir de sanction une interdiction destinée à remédier aux inconvénients signalés, ne peut pas être attaqué en vertu de l'art. 31 de la Const. F.

4. Il ressort aussi de ces considérants que l'interdiction de ramener des lavures sur les chars à lait, après la distribution du lait, est admissible au point de vue de la police sanitaire, ce qui entraîne également le rejet de la conclusion subsidiaire des recourants.

Dans un mémoire spécial adressé au CF., l'association des agriculteurs et laitiers de Zurich et environs avait appuyé le recours Gossweiler, en demandant que le règlement incriminé fût modifié comme suit :

1. à l'aller, il ne sera permis de transporter sur les chars à lait que des récipients vides et dans un état de propreté parfaite, destinés à recevoir la nourriture des porcs ;

2. pendant la distribution du lait, il ne sera pas permis d'avoir sur les chars à lait des récipients contenant des débris de cuisine poulies porcs ;

3. par contre, après la distribution du lait, il sera permis de charger et d'emmener des récipients avec de la nourriture pour les porcs.

Dans le rapport que lui avait demandé le Département fédéral de Justice et Police, le bureau sanitaire fédéral a formulé les conclusions que voici :

1. En premier lieu il convient d'observer que le lait, ce produit alimentaire si important, notamment pour les enfants, est exposé très facilement à la décomposition. Cela tient, d'une part, à sa composition, d'autre part, au fait qu'il est extrêmement difficile de le tenir à l'abri des germes qui s'y introduisent par les poussières de l'air, les mains

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. Nos 790, 791.

sales des personnes qui le manipulent, les récipients malpropres, les tétines des animaux, etc., et qui produisent souvent des altérations nuisibles à la qualité du lait ou même à la santé des consommateurs. Ces altérations sont notamment produites par des bactéries de fermentation ou de décomposition qui, se trouvant dans des locaux malpropres ou dans des foyers de fermentation à proximité du lait, se communiquent facilement au lait et s'y propagent. Du reste, le lait est un milieu favorable pour la propagation de toutes sortes de germes, entre autres d'une série de germes morbides (bacilles du typhus, du choléra, de la pneumonie, de la suppuration, etc.) ; il a aussi une tendance prononcée à s'imprégner des odeurs de tout genre, de sorte que souvent il sent mauvais ou perd, du moins, son bon goût.

Il ressort de ce qui précède que l'on doit procéder avec le plus grand soin et la plus grande propreté, non seulement dans la traite, mais dans les opérations qui suivent et, en général, dans toutes les manipulations du lait, si l'on veut que le lait demeure bon et à l'abri d'altérations nuisibles. Les autorités ont donc tout lieu de surveiller de près le commerce du lait et de le soumettre à des prescriptions serrées, qui doivent viser non seulement la composition du lait (teneur en graisse, caséine, etc.), mais encore les locaux pour la conservation et le commerce du lait, les récipients destinés à le contenir et la tenue du bétail.

En ce qui concerne spécialement le transport du lait, il est certain que le transport sur les chars à lait de matières sentant mauvais ou en état de décomposition constitue pour l'industrie des laitiers un mode d'exploitation nuisible à la santé publique. Il est incontestable que, pleins ou vides, les récipients pour la nourriture des porcs sentent mauvais et qu'ils contiennent des ferments en masse. On sait par expérience qu'un nettoyage complet de ces récipients de bois n'a jamais lieu, et qu'il est, du reste, difficile à accomplir. Puis, lors du chargement et du déchargement de ces récipients, ainsi que pendant le transport, une partie de leur contenu en fermentation se répand ordinairement au dehors, le char en est souillé et, s'il n'est pas nettoyé à fond chaque fois, l'on voit se créer ainsi de nouveaux foyers de décomposition nuisibles au lait. L'interdiction de transporter avec des récipients à lait des récipients pour la nourriture des porcs, pleins ou vides, est donc une mesure parfaitement justifiée au point de vue de la police sanitaire.

Dans nombre de villes et de cantons suisses (p. ex. les cantons de Vaud, Bâle-ville, Berne, etc.) le transport du lait est régi depuis plusieurs années par des prescriptions qui vont aussi loin que celle dont est recours.

2. Les propositions de l'association des agriculteurs et laitiers de Zurich et environs ne sont pas exécutables d'une manière suivie et n'atteindraient pas le but visé. Le nettoyage complet des récipients pour la nourriture des porcs est chose difficile et compliquée et, par conséquent, il ne serait pas accompli ou ne le serait que peu de temps. En outre, durant leur transport, les lavures souillent fréquemment le char ou la partie extérieure des récipients à lait ; il n'est pas désirable non plus que la même personne s'occupe tantôt de manipuler le lait, tantôt de transporter les récipients à lavures. Enfin, un dernier motif milite contre les propositions de l'association des agricuiteurs, c'est que les prescriptions de ce genre pourraient facilement être éludées, en partie du moins. C'est pour ce motif que Bâle-ville et Vaud ont depuis adopté le point de vue auquel se placent maintenant les autorités zurichoises, et qui doit être considéré comme le seul juste au point de vue de la police sanitaire. F. f. 1900 III 646; 1901 II 36.

791. Beurre et succédanés du beurre (margarine et beurre artificiel). — Le règlement du canton de Zurich, du 5 décembre 1898, concernant le commerce du lait et des produits laitiers, contient entre autres les dispositions que voici :

§ 19. Sous le nom de beurre (frais ou fondu) il ne doit être offert ou vendu que la graisse tirée exclusivement du lait.

Le beurre frais mis dans le commerce doit contenir au minimum 82 °/o (le graisse.

Le beurre présentant une odeur, un goût ou un aspect anormal ne doit par être mis dans le commerce.

§ 20. Les autres graisses comestibles doivent être désignées selon leur origine ou leur composition (suif, saindoux, margarine, etc.*.

Il est interdit d'employer des désignations de nature à induire le public en erreur relativement à la nature réelle ou à la préparation de ces graisses (beurre artificiel, beurre de margarine, etc.).

§ 21. Il est interdit de mélanger des graisses de ce genre avec du beurre pour les introduire dans le commerce.

Sur recours de l'association des fabricants de graisse de cuisine le CF. a, par arrêté du 27 octobre 1899, annulé ce § 21 comme contraire à la Const. F. Motifs :

Dans l'application de l'art. 31, lettre e de la Const. F., le CF. a déclaré qu'il rentrait indubitablement dans les compétences législatives des cantons d'édicter des dispositions restrictives sur la police des

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denrées alimentaires comme dans d'autres domaines. Toutefois, ces dispositions restrictives ne peuvent être considérées d'emblée comme admissibles en droit fédéral ; il faut qu'elles soient justifiées par un intérêt public réel. On doit considérer comme intérêt de ce genre aussi bien la protection des consommateurs au point de vue de la police sanitaire, en vue de la prohibition des matières nuisibles à la santé, que la défense du public contre les fraudes et les lésions dans le commerce. On peut considérer comme dispositions protectrices de ce dernier genre les interdictions tendant à empêcher qu'une préparation artificielle soit désignée sous le nom d'un produit naturel que cette préparation ne contient qu'en partie, en proportion plus ou moins forte, ou même pas du tout, mais, d'autre part, une disposition protectrice de ce genre ne doit pas mettre obstacle à ce que la préparation en question entre dans le commerce sous son vrai nom. De même, les dispositions restrictives ne doivent pas être de telle nature que, par leurs effets, elles équivalent à une véritable interdiction. Une loi ou un règlement cantonal respectant ces limites ne peut pas être considéré comme portant atteinte à la liberté de commerce et d'industrie.

Il ressort aussi sans conteste du texte et de la genèse de l'art. 31 de la Const. F. qu'il n'est pas admissible que l'Etat accorde, sous forme de dispositions de police restreignant l'exploitation d'une industrie, une protection spéciale à une branche déterminée du travail national, au détriment d'une autre, soit, dans l'espèce, à l'agriculture au préjudice de l'industrie.

2. Dès lors, la seule question à examiner est de savoir si la prescription du g 21 du règlement zurichois, du 5 décembre 1898, concernant le commerce du lait et des produits laitiers, demeure dans les limites indiquées ; en d'autres termes, il faut rechercher si l'interdiction de mélanger des succédanés tels que ceux que fabriquent les recourants, avec du beurre naturel tiré exclusivement du lait, est justifiée au point de vue du commerce et du contrôle des denrées alimentaires, au point de vue sanitaire et économique, et si, par conséquent, la vente du mélange obtenu peut être valablement interdite. Or, les chimistes consultés comme experts par le CF. exposent ce qui suit:

3. Grâce au perfectionnement des moyens scientifiques dont on dispose pour l'expertise des beurres, la sûreté du contrôle n'est pas

Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.

compromise pour les succédanés du beurre par l'addition à la margarine ou autre graisse de cuisine d'une proportion de beurre naturel allant jusqu'à 60% environ; l'interdiction absolue d'opérer ces mélanges ne peut donc pas augmenter la sûreté dans l'appréciation des denrées alimentaires par le chimiste. Par contre, il paraît nécessaire que la législation impose un traitement exceptionnel aux succédanés du beurre, en ce sens qu'une prohibition limitée pourrait mettre un terme aux fréquentes falsifications du beurre au moyen de la margarine. L'interdiction partielle d'ajouter de la graisse de lait ou du beurre aux succédanés du beurre serait justifiée et applicable en pratique; elle devrait maintenir dans certaines limites la proportion de graisse de lait qu'il serait permis d'ajouter aux succédanés du beurre. De la sorte, la fabrication et la vente des succédanés du beurre par les industriels suisses ne seraient frappées ni d'une prohibition complète, ni d'une restriction excessive. Cette dernière éventualité ne se présenterait que si l'emploi de lait ou de crème était interdit d'une manière générale dans la fabrication des succédanés. L'interdiction de toute adjonction de graisse de lait à ces produits ne modifierait pas, en vérité, leur qualité au préjudice des consommateurs; elle aurait plutôt pour effet d'améliorer la qualité des matières premières. Mais le règlement zurichois ne remplit pas les conditions nécessaires pour la légalité d'une interdiction de ce genre. Son texte ne comporte, à proprement parler, que l'interdiction absolue d'ajouter du beurre ; il admet tacitement l'emploi de lait ou de crème dans la fabrication des succédanés ; interprété dans ce sens, le règlement est inapplicable. Si, d'autre part, on devait considérer comme également interdit l'emploi de lait ou de crème, le règlement comporterait l'interdiction absolue d'employer de la graisse de lait dans la fabrication des succédanés du beurre. Or, une interdiction aussi absolue n'est justifiée ni au point de vue de la police sanitaire, ni au point de vue économique ; en effet, pour la sûreté dans l'appréciation des succédanés du beurre par le contrôle des denrées alimentaires, il n'est pas besoin d'une interdiction absolue, et une mesure de ce genre rendrait impossible la fabrication et la vente des succédanés du beurre.

4. L'examen de la question par les experts aboutit donc à cette conclusion que l'interdiction prévue par le § 21 du règlement zurichois n'est justifiée ni au point de vue de la police sanitaire, ni au point

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de vue du contrôle des denrées alimentaires et de la protection du public contre les lésions et les escroqueries.

Or, cette conclusion tirée du rapport des experts entraîne aussi la solution de la question en droit. Le principe de la liberté de commerce et d'industrie est violé dès que l'interdiction d'une branche de fabrication déterminée (préparation de la margarine à fondre) ne peut' être justifiée par un intérêt public, lequel, à son tour, est en relation avec le mode de préparation ou la mise dans le commerce du produit de la fabrication.

Mais l'interdiction prononcée par le règlement zurichois est absolue. Il est douteux que le juge admette l'interprétation du gouvernement zurichois, d'après laquelle le législateur a réellement voulu permettre l'emploi du lait ou de la crème dans la préparation du produit. Mais, même interprété de la sorte, le règlement comporterait encore l'interdiction absolue de fabriquer de la « margarine à fondre ».

5. Le but indiqué en premier lieu par le gouvernement zurichois, savoir de protéger le public contre les agissements frauduleux dans le commerce des graisses alimentaires, peut être atteint par d'autres moyens qu'une prohibition absolue. A ce sujet, les experts déclarent que l'on pourrait surveiller la fabrication, en application d'une défense qui ne serait pas nécessairement absolue, mais devrait être restreinte aux cas où cesse d'être sûre l'appréciation des mélanges de beurre et d'autres graisses par le contrôle des denrées alimentaires, et la solution du présent recours ne doit pas préjuger la question de savoir si une telle interdiction restreinte ne serait pas admissible en regard de la Const. F.

Au reste, le règlement zurichois maintient aussi l'obligation, pour les vendeurs, de désigner sous leur vrai nom les succédanés du beurre et les graisses de tout genre, même s'ils sont des mélanges, de sorte que celui qui vend de la margarine sous le nom de beurre encourt une pénalité. Mais, en elle-même, la vente d'une mixture de margarine et de beurre, lorsque l'acheteur sait ce qu'il reçoit, n'offre pas de danger au point de vue de l'hygiène, ne lèse pas le consommateur et ne rend pas impossible le contrôle efficace des denrées alimentaires.

6. Certes, l'Etat a le devoir de veiller à ce que les produits de l'agriculture, qu'il aide de ses subventions, parviennent dans le commerce exempts de falsification; mais ceci revient à dire la même

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chose que les considérants ci-dessus, c'est à dire que l'Etat exerce le contrôle des denrées alimentaires en vue de protéger le public contre les atteintes à sa santé et à sa bourse. Si l'on devait interpréter ce postulat dans le sens que lui donne le règlement zurichois, à savoir que l'Etat doit veiller à ce que les produits de l'agriculture entrent dans le commerce sans modification, on aboutirait à restreindre d'une manière inadmissible la liberté de commerce et d'industrie au profit d'une branche déterminée de l'activité humaine, l'agriculture.

Voici quelle a été la procédure suivie par le CF. pour l'instruction de ce recours :

Après examen des écritures des parties et de la littérature volumineuse produite par les parties et relative à la fabrication et au commerce de la margarine, tenant compte des contradictions et des obscurités nombreuses que la cause présentait au point de vue technique, le Département fédéral de Justice et Police a transmis le dossier au bureau sanitaire fédéral, en lui demandant des éclaircissements. Dans son rapport du 9 mai 1899, le bureau sanitaire a déclaré ce qui suit: Il ressort à l'évidence du dossier que le § 21, contre lequel le recours est dirigé, a été introduit dans le règlement zurichois sans qu'on ait fait les études préliminaires nécessaires pour une innovation aussi importante. Il est fort singulier que l'autorité zurichoise ait pris une décision sur ce point sans même demander le préavis des chimistes du contrôle des denrées alimentaires. 11 conviendrait donc de demander un rapport à une commission d'experts composée de trois chimistes du contrôle des denrées alimentaires, sur la question de savoir si l'interdiction statuée par le § 21 est nécessaire et justifiée au point de vue du commerce et du contrôle des denrées alimentaires.

Le Département fédéral de Justice a chargé alors MM. les chimistes cantonaux Dr Schaffer, à Berne, Dr Kreis, à Bâle, et Dr Ackermann, à Genève, de lui présenter un rapport sur les questions suivantes :

« L'interdiction de mélanger, pour la vente, des graisses alimentaires avec du beurre naturel est-elle justifiée au point de vue du commerce et à celui du contrôle des denrées alimentaires, au point de vue économique et à celui de la police sanitaire ?

En particulier :

a. La sécurité dans l'appréciation des succédanés du beurre par le contrôle des denrées alimentaires est-elle augmentée par cette interdiction, et dans quelle mesure ?

IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N° 791.

b. Les difficultés techniques de ce contrôle justifient-elles l'application d'un traitement exceptionnel aux succédanés du beurre, en regard des autres succédanés des denrées alimentaires ?

c. L'interdiction en question rend-elle impossible ou restreint-elle la fabrication et le commerce des succédanés du beurre ?

d. A-t-elle pour effet d'abaisser la qualité des succédanés du beurre au préjudice des consommateurs ? »

La commission d'experts se réunit une fois à Genève et une fois à Zurich, en vue de visiter les fabriques de dame veuve Friedrich, dans la première ville, et de Flad et Burckhardt, à Oerlikon. Elle voulut ainsi acquérir une notion exacte de l'état et de la marche actuelle de la fabrication de la margarine et des graisses de cuisine en Suisse et se rendre compte du degré de sûreté des méthodes et moyens dont disposent actuellement les chimistes pour l'analyse et l'appréciation du beurre et des succédanés du beurre. Le 4 septembre 1899, les experts remirent au Département fédéral de Justice leur rapport, où l'on trouve les considérations générales suivantes :

L'affirmation que la Suisse ne produit pas de margarine fraîche est inexacte ; la maison veuve Friedrich, à Genève, fabrique constamment cette marchandise en grande quantité. En outre, on fabrique à Genève de la margarine fondue, en fondant ensemble de l'oléomargarine et de l'huile d'arachides et en colorant le produit obtenu dans la teinte du beurre. Nous devons relever spécialement le fait que, dans la fabrication de la margarine de première qualité, on utilise du lait et non du beurre. Pour 400 kg. de graisse, on emploie 100 litres de lait non écrémé. On prépare aussi une « graisse de cuisine blanche » par le simple mélange de « premier jus » avec de l'huile de cotonnier blanchie. L'adjonction de lait a aussi pour but principal, dans la margarine fondue, d'aromatiser le produit, c'est-à-dire de lui donner l'odeur et le goût du beurre. Du reste, c'est aussi, de la sorte, de la graisse de lait qui passe dans le mélange.

Le gouvernement de Zurich a tort de prétendre que la loi allemande sur la margarine statue une interdiction aussi étendue que celle du règlement zurichois. L'interdiction prononcée au premier alinéa du § 3 de la loi allemande, et qui est censée concorder avec celle du règlement zurichois, est suivie d'une concession autorisant, dans une certaine mesure, l'adjonction de lait ou de crème : « Tombe aussi sous le coup de cette disposition l'emploi de lait ou de crème dans la préparation industrielle de la margarine, si l'on emploie plus de 100 parties de lait ou de la quantité correspondante de crème pour 1 00 parties de graisses non tirées du lait ». Le règlement zurichois ne

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fait pas de concession de ce genre. Or, avec l'emploi du lait, il entre aussi de la graisse de lait dans le produit et, comme — dans le langage ordinaire — on a coutume de comprendre sous le terme de beurre la graisse contenue dans le lait, encore que ces deux notions ne soient pas scientifiquement identiques, il est concevable que l'interdiction prononcée par le § 21 doive, aux yeux des intéressés, impliquer aussi l'interdiction d'ajouter du lait ou de la crème aux graisses de cuisine. A la vérité, dans ses pièces de procédure figurant au dossier de recours, le gouvernement zurichois a interprété catégoriquement le texte de ce paragraphe en ce sens qu'il n'interdisait pas l'emploi du lait ou de la crème dans la fabrication de la margarine. En conséquence, ces produits naturels pourraient être ajoutés en quantité quelconque à la margarine ou aux graisses de cuisine. Les experts techniques n'ont pas à rechercher si le juge serait lié par une telle interprétation. En revanche, ils doivent relever le fait qu'en ce qui concerne les succédanés du beurre il est purement et simplement impossible d'établir après coup si leur teneur en beurre y a été incorporée sous forme de beurre ou sous forme de lait ou de crème. Le fabricant de graisses artificielles contenant de la graisse de beurre pourrait de la sorte prétendre qu'il n'y a ajouté que de la crème, même si, en réalité, il y avait mélangé du beurre, en quantité modérée. Ce qui précède démontre que la rédaction du § 21 n'est pas suffisamment précise. Il est vraisemblable qu'il n'en eût pas été ainsi, si des hommes du métier avaient été appelés à donner leur avis aux délibérations.

Les experts sont d'avis que le règlement a bien voulu frapper la falsification du beurre au moyen de margarine, mais non l'adjonction d'une petite proportion de graisse de lait aux graisses de cuisine. Une interdiction dans le premier sens pourrait effectivement être considérée comme de nature à produire une amélioration de la marchandise et n'aurait aucunement pour effet d'empêcher les agents du contrôle des denrées alimentaires de reconnaître le mélange comme tel. A la vérité, il n'est pas possible de déterminer exactement la teneur en pour cent de graisse de lait dans la margarine ou les autres graisses alimentaires. C'est pourquoi l'on ne peut appliquer entre autres la disposition du règlement bernois, qui statue que le beurre artificiel doit contenir 25, soit 20 °/0 de graisse de lait.

Cependant, ainsi qu'il sera démontré plus loin, une interdiction restreinte de mélanger de la graisse de lait ou du beurre au beurre artificiel peut se justifier et être applicable ; une mesure de ce genre ne porterait pas préjudice au fabricant dans ses opérations honnêtes et ne rendrait pas le contrôle impossible. La préparation des succédanés du

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 791.

beurre n'ayant lieu qu'en grand, il serai! facile d'exercer un contrôle chez les fabricants pour assurer l'observation d'une disposition interdisant dans une certaine mesure l'adjonction de graisse de lait, soit de beurre, aux graisses fabriquées ; un contrôle pareil serait aussi bien plus efficace que celui qui s'exerce sur le petit commerce, où — cela va de soi — chaque lot ne peut pas faire l'objet d'une analyse chimique.

Après ces considérations générales, les experts abordent la réponse aux questions posées. Les désignations employées pour les diverses graisses comestibles sont définies comme suit :

1. Les termes «beurre frais» et « beurre fondu» n'exigent aucune explication.

2. Par le terme de « margarine », on comprend la graisse comestible produite par le barattage de l'oléomargarine avec du lait ou de la crème et servant à remplacer le beurre.

3. Par le terme de « graisses de cuisine», en général, on ne comprendra, dans le cas particulier, que les graisses analogues au beurre fondu et lui servant de succédanés.

Les experts ont à s'occuper spécialement du produit dit « margarine à fondre », mélange d'oléomargarine premier jus et éventuellement d'huiles végétales, sans adjonction de beurre, ainsi que du « beurre artificiel » des recourants, mélange de margarine à fondre avec 10 — 40 °/0 de beurre.

Questions a et b. Ces deux questions sont étroitement liées ; la réponse à la première fournit, du moins essentiellement, la réponse à la seconde; en effet, l'examen critique des moyens à la disposition des chimistes pour l'analyse du beurre démontrera si un traitement exceptionnel des succédanés du beurre est suffisamment justifié. Pour arriver à une solution sur ce point, on doit tout d'abord examiner les méthodes dont se servent actuellement les chimistes du contrôle des denrées alimentaires ; on doit notamment traiter à fond la question de savoir jusqu'à quel point ces méthodes peuvent assurer la découverte des graisses étrangères dans le beurre et la détermination exacte de la proportion de ces graisses que contient le beurre.

D'une manière générale, il convient tout d'abord de faire observer que presque toutes les méthodes employées pour l'expertise du beurre fournissent la possibilité de distinguer avec une sûreté absolue le beurre des autres graisses, soit aussi de la margarine et des graisses de cuisine, même lorsque l'examen organoleptique ne fournit pas de résultat parce que l'arôme particulier du beurre aurait été atteint à la perfection, ce qui peut se présenter dans

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les qualités fines. Par contre, nous devons relever le fait qu'aucune méthode n'est sûre, dès qu'il s'agit de certains mélanges de beurre et d'autres graisses. Une proportion de 20 à 30 °/0 de beurre dans la margarine ou dans une autre graisse ne suffit pas, à la vérité, dans l'état de nos connaissances, pour induire en erreur un chimiste de telle façon que, sur la base d'une expertise chimique, il puisse prendre la mixture pour du beurre ; on peut même dite qu'avec 60 °/0 de beurre ce danger est encore exclu, en général, mais c'est la limite au-delà de laquelle règne l'insécurité. On ne doit pas non plus oublier qu'une proportion de 20 à 30 °/0 de beurre suffit déjà pour induire en erreur le consommateur, lequel n'a pas d'autres moyens de vérification à sa disposition que ceux que lui offrent ses sens. Les experts n'ignorent pas que les graisses à cuire ne contiennent habituellement pas plus de 25 °/0 de beurre, plutôt moins ; cependant, on peut imaginer des cas pour lesquels l'interdiction de mélanger du beurre aux succédanés serait justifiée. A supposer qu'une fabrique s'occupât à l'avenir de préparer du beurre artificiel contenant une forte proportion de beurre et livrât oe produit au commerce de détail comme succédané du beurre, les petits commerçants ne seraient-ils pas tentés de revendre ce produit comme beurre naturel ? Et si pareil mélange n'est pas interdit, l'autorité ne serait-elle pas presque impuissante vis-à-vis de ce commerce frauduleux, malgré l'application la plus stricte du contrôle des denrées alimentaires ? Si l'on veut couper le mal par la racine, c'est-à-dire empêcher la vente des succédanés comme beurre naturel, on doit surveiller la fabrication. Mais une surveillance de ce genre ne peut s'exercer que si elle est légitimée par l'interdiction de mélanger du beurre aux graisses de cuisine ; d'autre part, il n'est pas nécessaire que cette interdiction soit absolue, comme celle du règlement zurichois ; il suffît que l'adjonction de graisse de lait soit restreinte à certaines limites, que nous n'avons pas à déterminer exactement ici.

Les méthodes d'analyse du beurre en usage dans les laboratoires suisses sont les suivantes :