La détermination de l'indice de saponification
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. N° 791.
L'examen de ces diverses méthodes aboutit aux conclusions suivantes :
Tenant compte de la valeur des moyens scientifiques actuels pour l'expertise du beurre, l'on n'a pas à craindre que la sûreté du contrôle des denrées alimentaires soit diminuée pour les succédanés contenant jusqu'à 60 °/0 environ de beurre pour 40 °/0 de margarine ou de graisse de cuisine. En conséquence, l'appoint de beurre ne dépassant pas la proportion de 40 maximum en usage jusqu'ici, l'interdiction absolue n'augmenterait pas la sûreté de l'appréciation par le chimiste du contrôle, la sûreté nécessaire existant déjà en fait dans ce sens.
Mais ce qui précède ne fournit pas encore de réponse complète à la question a, car il faut aussi envisager la possibilité d'une préparation de mélange contenant du beurre avec 30 — 40 °/0 de margarine. Pour cette éventualité, l'interdiction absolue augmenterait naturellement la sûreté du contrôle dans une mesure appréciable. Toutefois, au point de vue du chimiste du contrôle des denrées alimentaires, les experts ne peuvent approuver l'interdiction de l'adjonction de beurre prévue par le règlement zurichois, même si l'emploi de lait ou de crème était tacitement autorisé.
Leurs motifs sont les suivants :
1. Comme on l'a vu plus haut, il n'est pas possible de distinguer après coup si l'appoint de graisse de lait a été apporté sous forme de beurre ou sous forme de lait ou de crème ;
2. Dans la rédaction du § 21, l'autorité zurichoise n'a pas tenu compte du fait que, pour la préparation des graisses alimentaires, on peut aussi employer de la graisse de noix de coco ; dans ce cas entrent aussi, dans le mélange des glycérides, des acides gras volatifs, dont la provenance ne peut pas toujours être déterminée sûrement après coup. En conséquence, le § 21 du règlement zurichois du 5 décembre 1898 paraît pratiquement inapplicable.
Cette réponse résout en même temps la question b.
A vrai dire, il paraît utile d'édicter des dispositions particulières pour les succédanés du beurre : non pas à l'égard de ceux que les recourants mettent actuellement dans le commerce, mais bien à l'égard des falsifications du beurre au moyen de margarine, falsifications trop souvent pratiquées, que l'on pourra poursuivre avec plus de succès au moyen d'une interdiction de fabrication qu'au moyen de l'interdiction de vente qui est actuellement en vigueur. Mais, à cet effet, il n'est pas nécessaire d'édicter une prohibition absolue, telle que celle du § 2 1 ; il suffit entièrement de limiter à une certaine proportion l'appoint de graisse de lait permis.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 627
Question c : Le but qu'on se propose en ajoutant du beurre aux graisses de cuisine est évidemment de donner à ces graisses une odeur, un goût et une apparence aussi semblables que possible à ceux du beurre et d'en obtenir ainsi un prix plus élevé. Nous n'entendons nullement contester que la fabrication et la vente des graisses alimentaires ressemblant au beurre répondent à un goût et même à un besoin du public. Mais un point important pour la solution du présent litige est celui de savoir si le but poursuivi par les fabricants, but parfaitement légitime en lui-même, ne peut pas être atteint sans addition de beurre. Or, tel est le cas, ainsi que les experts ont pu s'en convaincre par leurs observations personnelles. Ils citent les faits suivants à l'appui de leur affirmation :
1. La maison veuve Friedrich, à Genève, fabrique une graisse de cuisine présentant l'arome du beurre et dans laquelle n'entre que du lait, de telle sorte qu'elle ne contient que des quantités infimes de graisse de lait.
2. La maison Manger, à Bâle, a mis dans le commerce, peu après l'entrée en vigueur du règlement zurichois, une graisse de cuisine qui, sur la base de l'examen organoleptique, peut être qualifiée d'excellente, et dans laquelle l'analyse chimique n'a pu constater la présence d'aucune trace de graisse de lait.
3. Dans la fabrication de la margarine, il n'entre que du lait et de la crème et le produit ne contient jamais que de petites quantités de graisses de lait, bien que l'on exige de la margarine qu'elle se rapproche encore plus du beurre que les autres graisses.
C'est donc à tort que l'on allègue que l'interdiction d'ajouter du beurre aux graisses de cuisine aura pour effet de rendre impossible la fabrication de graisses ressemblant au beurre et pouvant trouver de l'écoulement. Tel serait seulement le cas si l'emploi de lait ou de crème était interdit, parce que, de la sorte, la fabrication de la margarine comme succédané du beurre frais serait exclue en Suisse. On peut, en outre, admettre avec certitude que, si les graisses contenant du beurre disparaissent du commerce, leurs acheteurs ne se rabattront pas sur le beurre, mais achèteront des graisses de cuisine sans beurre, auxquelles, le cas échéant, ils ajouteront du beurre eux-mêmes. Enfin, il faut rappeler que l'Allemagne a interdit, dès 1887, la vente des graisses de cuisine contenant du beurre. Et cependant nul ne prétendra qu'il n'existe pas dans ce pays une industrie importante des graisses de cuisine. Précisément à l'époque actuelle, nous constatons l'écoulement énorme d'un produit fabriqué et vendu en Allemagne sous le nom de Rollenfett (graisses en rouleaux) et ne contenant aucune trace de graisse de lait.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N° 791.
Pour ces motifs, les experts doivent déclarer que l'interdiction de mélanger du beurre aux graisses de cuisine n'a pour effet ni de rendre impossible, ni même de resteindre la fabrication et la vente des succédanés du beurre, pourvu que l'on autorise l'emploi de lait ou de crème.
Question d Ici, les experts ont à exposer les qualités des graisses alimentaires, quant à leur odeur et à leur goût, d'une part, à leur valeur nutritive, d'autre part.
On doit admettre d'emblée qu'une graisse préparée sans addition de beurre, de lait ou de crème sera toujours inférieure à une mixture contenant du beurre, quant à son odeur et à son goût. Mais l'emploi de lait ou de crème suffit pour satisfaire aux exigences du goût et de l'odorat. Il va de soi qu'une mixture contenant du beurre et une autre graisse, en parties égales, sera encore plus semblable au beurre ; mais des mixtures de ce genre ne sont guère mises en vente sous leur vrai nom. Comme le public veut avoir des graisses de cuisine ressemblant au beurre, il ne serait pas à recommander de lui ôter la possibilité d'en acheter, au moyen d'une interdiction absolue; mais, d'autre part, il serait parfaitement indiqué de mettre un terme, par une interdiction restreinte, au commerce peu honnête consistant à promettre à l'acheteur une proportion déterminée de beurre, proportion que l'acheteur ne peut pas contrôler. Ces agissements peuvent incontestablement avoir pour effet une concurrence déloyale entre fabricants, ainsi qu'entre commerçants, et des fraudes au préjudice du public.
Il en est autrement quant à la valeur nutritive des produits en cause. D'après les résultats de recherches récentes, on peut admettre que, si le beurre et l'oléomargarine ne sont pas aussi facilement digérés l'un que l'autre, l'organisme humain se les assimile dans la même mesure. Par conséquent, les consommateurs de graisses préparées à l'oléomargarine ne sont aucunement désavantagés quant à la valeur nutritive et à l'assimilabilité du produit, si l'on interdit la vente de graisses contenant du beurre. La digestibilité plus grande du beurre naturel ne peut pas être invoquée ici en faveur des graisses contenant du beurre, car leur teneur en autres graisses est de beaucoup plus forte. Mais on peut encore aller plus loin et dire que l'interdiction d'y ajouter du beurre aura pour résultat une amélioration de la qualité des graisses de cuisine. En effet, les fabricants seront forcés de n'employer que des matières premières fraîches et de bonne qualité, car, si le goût de ces matières est défectueux, il ne pourra plus être dissimulé par l'addition de beurre. Donc, au lieu de subir un préjudice par suite de l'interdiction, le consommateur y gagnera, puisqu'il obtiendra à un prix moins élevé que par le passé une graisse pure, préparée au moyen de matières pre-
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc. 629
mières d'au moins aussi bonne qualité, et à laquelle il pourra à volonté ajouter du beurre. En conséquence, la dernière question spéciale doit être résolue en ce sens que l'interdiction d'ajouter du beurre aux graisses de cuisine n'abaissera pas la qualité des succédanés du beurre au détriment des consommateurs.
Quant à la question principale : Tenant compte des matériaux réunis au dossier, s'aidant des observations recueillies lors de leur visite à deux des plus importantes fabriques suisses de graisses de cuisine et des conclusions résultant des réponses aux questions spéciales, les experts répondent comme suit à la question principale, dont voici le texte : « L'interdiction de mélanger, pour la vente, des graisses alimentaires avec du beurre naturel est-elle justifiée au point de vue du commerce et à celui du contrôle des denrées alimentaires, au point de vue économique et à celui de la police sanitaire? »
1. Une interdiction absolue d'employer du beurre, du lait ou de la crème dans la préparation des succédanés du beurre n'est justifiée ni au point de vue de la police sanitaire, ni au point de vue économique; en effet, dans l'appréciation des succédanés du beurre par le contrôle des denrées alimentaires, il n'est pas besoin d'une interdiction absolue, et une mesure de ce genre rendrait impossible la fabrication et la vente des succédanés du beurre.
2. La lettre du règlement zurichois ne comporte, à proprement parler, que l'interdiction absolue de l'addition de beurre et admet tacitement l'emploi de lait ou de crème dans la fabrication de3 succédanés. Mais, interprété dans ce sens, le règlement paraît inapplicable.
Si, d'autre part, il fallait comprendre le terme de beurre dans le sens large de « graisse du lait », de telle sorte que l'emploi de lait ou de crème serait aussi interdit, on se trouverait en présence des données à la base de la réponse 1, et l'interdiction ne pourrait être considérée comme nécessaire et justifiée. p. f. 1900 I 105, II 36.
Le gouvernement zurichois ayant recouru à l'AF. contre l'arrêté du CF., les Chambres n'ont pas pu se mettre d'accord sur la décision à prendre. Le CE. décida d'abord, conformément à l'avis du CF., de rejeter le recours (19 juin 1900), le CN., par contre, le déclara fondé, dans sa séance du 21 mars 1901. Là-dessus, les deux Conseils (CE., le 11 juin 1901, CN., le 5 juin 1902) décidèrent de renvoyer l'examen ultérieur du recours jusqu'au moment où serait entrée en vigueur la nouvelle LF. sur les denrées alimentaires.
Rés. Dél. AF. déc. 1902, n° 35, F. f. 1900 I 883; cf. supra n" 313.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § IV. Nos 792, 793.
792. Graisse à cuire. Le règlement grison du 31 juillet 1886 sur la vente du beurre, des graisses alimentaires et du miel n'interdit pas le commerce du « saindoux américain » ; il se borne à prescrire aux marchands de désigner par l'étiquette « Kochfett » (graisse à cuire) les vases renfermant cette marchandise, afin de la distinguer du « saindoux pur». Cette prescription n'a rien de contraire à l'art. 31 de la Const. F.
CF., le 2 sept. 1892, écartant comme mal fondé le recours Bühler et consorts, en rappelant l'arrêté pris par lui, le 11 janvier 1887 1), F. f. 1892 IV 675; 1893 II 53.
793. Vin artificiel. Jean Beerli, à Mammern, a été astreint par les autorités thurgoviennes à améliorer par des coupages de vins naturels les vins artificiels existant dans sa cave et mis sous scellés par l'autorité. Le recours adressé au CF. contre cette mesure a été déclaré fondé, le 10 décembre 1900, et le CF. a invité le Conseil d'Etat du canton de Thurgovie à ne pas entraver le recourant dans la libre disposition de ses vins artificiels.
Dans un rapport présenté au Département fédéral de justice le bureau sanitaire fédéral s'est exprimé sur la question comme suit:
A l'égard de la fabrication des vins artificiels et des succédanés du vin (vin de raisins secs, de seconde cuvée, de lie, etc.), la législation et le contrôle des denrées alimentaires, tant en Suisse qu'à l'étranger, ont eu uniquement en vue jusqu'ici d'obtenir que ces boissons ne soient pas mises dans le commerce comme vins naturels, mais sous une dénomination correspondant à leur mode de fabrication, et qu'elles ne soient pas nuisibles à la santé. A la connaissance du bureau, il n'existe dans aucune législation suisse ou étrangère de dispositions concernant la teneur minimum en alcool, extrait et cendres que doivent accuser ces boissons. Le principe posé par le Conseil d'Etat du canton du Thurgovie, savoir « que le vin artificiel doit être aussi une boisson correspondant, quant à sa composition, au vin naturel et que la dénomination de vin artificiel ne peut être admise pour une boisson qui ne possède pas les qualités du vin le plus médiocre obtenu par la fermentation du jus de raisins », ce principe est absolument nouveau ; il n'est fondé sur aucune disposition de loi, il ne correspond pas aux idées généralement admises. C'est ainsi qu'on lit ce qui suit, dans « Les denrées alimentaires », ouvrage populaire publié par la société suisse des chimistes analystes :
1. Les vins petiotisés ou de seconde cuvée sont très différents des vins naturels, avec lesquels il ne faut pas les confondre.
2. Le vin obtenu par la gallisation (ou chaptalisation) est passablement différent du vin naturel.
3. Les vins de raisins secs présentent une grande analogie avec le vin naturel, mais s'en distinguent pourtant facilement par le goût.
Partant de cette constatation, l'ouvrage cité fait observer que ces vins artificiels sont surtout utilisés dans le commerce pour couper les gros vins étrangers et qu'il n'est pas toujours facile de découvrir cette fraude. On doit conclure de cette remarque que la vente des vins artificiels non mélangés et faciles à reconnaître par l'acheteur et le consommateur a plutôt pour effet de prévenir les fraudes. Au point de vue de la protection de la production vinicole et de la lutte contre la concurrence déloyale, le principe adopté par le gouvernement thurgovien doit donc être qualifié de dangereux, car, si l'on exige qu'un vin artificiel réunisse le minimum de qualités qu'on est en droit d'attendre d'un vin naturel, cela ne peut qu'augmenter la tendance à faire passer les produits artificiels pour des produits naturels et diminuer les chances de découvrir ces fraudes.
Pour ces motifs, l'on peut douter qu'il soit nécessaire et opportun, dans l'intérêt des viticulteurs et du public, d'établir des normes déterminées pour l'appréciation des vins artificiels. Mieux vaudrait laisser aux fabricants de vins artificiels la liberté de mettre dans le commerce des produits plus ou moins riches, pourvu qu'ils ne soient pas nuisibles à la santé. L'acheteur saura bien choisir parmi ces produits ceux qui répondent à son goût et à ses moyens. D'autre part, il est nécessaire de veiller, au moyen de prescriptions légales et d'un contrôle rigoureux, à ce que le public, lorsqu'il veut acheter du vin naturel, reçoive bien du vin naturel, car le consommateur n'est souvent pas en mesure de se défendre lui-même contre les fraudes. Mais l'Etat, auquel incombe cette tâche, ne devrait pas se la rendre plus ardue en édictant sur les vins artificiels des prescriptions dont la nécessité n'est nullement démontrée et qui compliquent la recherche des fraudes.
L'arrêté du CF. est fondé, entre autres, sur les considérants que voici :
Le Conseil d'Etat du canton de Thurgovie entrevoit la possibilité d'une fraude et une tentative de tromperie dans le fait que le recourant a offert au public, sous la dénomination de vin artificiel, une boisson qui ne possède pas les qualités qu'on est en droit d'attendre d'un vin artificiel ; pour cela, il part de l'idée que la tendance actuelle-
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N08 793, 794.
ment dominante, telle qu'elle ressort des publications et propositions en vue d'une future législation fédérale sur les denrées alimentaires, veut qu'un vin artificiel soit une boisson dont la composition se rapproche de celle du vin naturel, et qu'il ne soit pas licite de dénommer vins artificiels des boissons qui ne réunissent pas les qualités que possède le vin le plus médiocre obtenu par la fermentation du jus de raisins. Or, ainsi qu'il ressort, en particulier, du rapport du bureau sanitaire fédéral, cette opinion est erronée. Il n'existe, en effet, aucune règle, soit légale, soit conventionnelle, pour le dosage des vins gallisés ou des vins artificiels, en général.
De même, ni la législation fédérale en préparation sur le commerce des denrées alimentaires, ni les travaux préparatoires et les propositions émanant des cercles compétents pour cette législation n'apportent le moindre appui à la manière de voir du gouvernement thurgovien ; le « Manuel suisse des denrées alimentaires » ne contient aucune disposition relative aux vins artificiels. Quant aux propositions faites en vue du règlement d'exécution de la LF. en projet sur les denrées alimentaires, elles tendent à établir des dénominations fixes pour les vins gallisés, avinés et de seconde cuvée, mais, pour toutes les boissons vineuses et les succédanés du vin qui ne rentrent pas dans l'une des catégories précédentes, elles ne prévoient pas d'autre dénomination que celle de vins artificiels. Les dispositions proposées sont, en effet, les suivantes:
§ 5. Les boissons analogues au vin qui, en dehors du sucre, de l'eau et de l'alcool et des additions permises d'après le § 8, sont additionnées d'autres matières, ne peuvent être importées, conservées pour la vente, offertes et vendues que sous la dénomination de « vins artificiels ».
§ 6. Si la teneur en extrait et en cendres de vins gallisés et avinés et de vins de seconde cuvée est réduite outre mesure par le coupage, ces boissons ne peuvent être importées, conservées pour la vente, offertes et vendues que sous la dénomination de « vin artificiel ».
Si donc la notion du « vin artificiel » n'existe pas, dans le sens que lui a donné le Conseil d'Etat du canton de Thurgovie, cela fait disparaître le principal élément à la base de l'arrêté incriminé et l'autorité fédérale ne saurait maintenir l'obligation imposée au recourant de modifier ses vins artificiels. F. f. 1901 II 209, II 37.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
794. Miel. Le règlement grison du 31 juillet 1886, concernant la vente du beurre, des graisses alimentaires et du miel renferme, en ce qui concerne cette dernière substance, les dispositions que voici :
§ 4. On ne peut vendre comme « miel » que le produit naturel pur préparé par les abeilles.
§ 5. Les substances que l'on rencontre jusqu'à présent dans le commerce sous la désignation de « miel de table », « miel suisse », etc., et qui se composent le plus souvent de sirop de sucre de fécule, ou de mélanges de ce sirop avec du miel de qualité inférieure, ne peuvent être vendues que sous leur vrai nom de « sirop », etc., et non sous des dénominations dans lesquelles se rencontre le mot « miel ».
§ 6. Les récipients dans lesquels on conserve ces produits dans les locaux de vente doivent porter d'une manière bien apparente une étiquette indiquant le vrai nom comme « sirop », etc. Cette désignation doit aussi être employée sur les factures et lettres de voiture.
§ 7. Les contraventions à ces dispositions sont passibles de l'amende et éventuellement de la confiscation de la marchandise, à teneur du § 12 de la loi du 14 juillet 1881 concernant le contrôle de l'Etat sur les denrées alimentaires et les objets de consommation.
Voici en quels termes le CF. a proclamé la constitutionnalité de ce règlement, dans son arrêté du 11 janvier 1887, écartant le recours de quelques fabricants de miel de table:
1. 11 est indubitable que les cantons ont la compétence d'édicter des dispositions législatives dans le domaine de la police des denrées alimentaires. Les prescriptions de cette nature rentrent dans la catégorie des dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles que l'art. 31, lettre e, de la Const. F. réserve expressément pour éviter que Ton donne au principe de la liberté de commerce et d'industrie une interprétation trop large et trop étendue.
Toutefois, il ne convient pas d'admettre sans autre examen des prescriptions sur la matière; on doit exiger, au contraire; qu'elles soient justifiées par un intérêt public réel.
2. Comme intérêt public de ce genre, il faut considérer, en première ligne, la protection des consommateurs contre des matières nuisibles à la santé.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2.. § IV. Nos 794, 795.
D'autre part, il semble aussi que l'on doit considérer, comme tâche incombant à la législation, le soin d'assurer la sécurité du public contre les fraudes et les falsifications employées dans le commerce, et il n'est pas interdit aux cantons de légiférer sur cette matière aussi longtemps que la Confédération ne fera pas usage de la compétence, que lui octroie l'art. 64 de la Const. F., d'édicter des prescriptions générales pour combattre la concurrence déloyale, pourvu que les décrets des cantons ne dépassent pas le but à atteindre et ne lèsent pas le principe de la liberté de commerce et d'industrie.
3. Les dispositions du règlement incriminé, du 31 juillet 1886, édicté par le canton des Grisons sur la vente du beurre, des graisses et du miel, s'inspirent essentiellement de la tendance susmentionnée des législations cantonales en matière de police des denrées alimentaires. On veut, par là, empêcher les fabricants de décorer un produit fabriqué d'un nom appartenant à un produit naturel qui ne se rencontre, dans le produit fabriqué, qu'en partie, en proportion plus ou moins forte, ou même quelquefois pas du tout.
L'interdiction dont il s'agit a donc pour but de protéger le public contre toute erreur sur la véritable nature de la marchandise. On n'a pas voulu défendre la mise en vente du produit fabriqué et la disposition édictée à ce sujet ne veut pas dire cela; il n'existe pas non plus de prescription positive indiquant — abstraction faite de la désignation déclarée inadmissible — comment on doit désigner la marchandise.
4. Une prescription législative qui se maintient dans ces limites ne peut pas être considérée comme portant atteinte à la liberté de commerce et d'industrie.
Cette interdiction n'empêche en rien la vente du produit en question, en proportion de ses qualités et de sa valeur réelle. Que si la vente en devenait impossible ou en était considérablement entravée, par le fait qu'on la désigne sous son vrai nom et non plus sous un nom d'emprunt, alors il convient d'admettre, avec le gouvernement grison, que jusqu'ici le public n'a pas connu la nature véritable de cette marchandise quand il l'a achetée, ce qui est une raison de plus pour reconnaître que la disposition incriminée est opportune et réellement justifiée.
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
Ce qui avait provoqué directement l'élaboration de ce règlement, c'est une circulaire du Département fédéral du Commerce et de l'Agriculture, du 18 février 1886, qui transmettait aux gouvernements cantonaux, en la recommandant, une requête du comité de la société suisse des apiculteurs, adressée à ce département, le 10 juillet 1885, et appuyée par la direction de la société suisse d'agriculture, dans une lettre du 16 du même mois.
Cette requête se terminait par une série de propositions, dont la première était conçue comme suit :
Le CF. est prié de bien vouloir attirer, au moyen d'une circulaire, l'attention des gouvernements cantonaux sur la question soulevée, c'est-à-dire sur l'opportunité qu'il y aurait à exercer un contrôle de police sérieux sur les contrefaçons du miel et, en particulier, à empêcher que les produits fabriqués ne soient désignés comme miel.
Le Département fédéral du Commerce et de l'Agriculture, consulté par le Département de justice au sujet du recours, s'est exprimé comme suit, le 13 novembre 1886 :
Aujourd'hui encore, nous sommes d'avis que, dans l'intérêt des consommateurs, il serait très désirable que l'on procédât dans tous les cantons de la manière indiquée. C'est ainsi que l'on pourrait atteindre le plus promptement le but à poursuivre, qui est de protéger le public contre les procédés frauduleux destinés à le tromper sur la nature des marchandises. D'après la nature même de ce succédané, il nous paraît que la dénomination de sirop est en tout cas plus exacte que celle de miel. Celui qui, déjà édifié sur la composition de ce produit, veut l'acheter quand même, continuera à le faire, lors même qu'il sera désigné sous le nom de sirop ou sous toute autre dénomination dans laquelle n'entre pas le mot de miel et, à notre avis, cette mesure ne pourra en réduire le débit que pour la part consommée par le public que trompait la désignation actuelle.
A côté de l'intérêt du consommateur, il y a aussi celui d'une branche de production importante de notre agriculture. Il est constant que le relèvement de l'apiculture dépend essentiellement d'une condition, à savoir que le placement de son principal produit, du miel, soit protégé contre la concurrence de denrées désignées sous un nom inexact.
En 1886, nombre d'autres cantons ont également édicté sur cette matière des règlements analogues à celui des Grisons (p. ex. Obwalden, Zoug et Vaud). *) F. f. 1887 I 99 ; 1888 II 322.
Commerce de remèdes et de drogues2).
795. Tout en autorisant l'annonce et la vente des médicaments réparateurs d'Arnold, le gouvernement de Lucerne n'a pas admis qu'un dépôt de ces médicaments fût confié à d'autres qu'à des pharmaciens munis d'une patente. Il basait ce refus sur la disposition de
l) Cf. Zeitschrift für Schweiz. Recht (Revue de droit suisse), n. S. VI p. 405, 406, n°" 115-120; VII p. 438, 439, n- 93 ss. (Zurich, Glaris, Soleure); X p. 422, n" 97 (Berne, cf. F. f. 1891 III 874).
*) Cf. aussi supra 1, n° 16.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § IV. N°s 795-797.
la loi cantonale sur la police sanitaire, aux termes de laquelle « les pharmaciens ont seuls le droit de débiter au détail des substances médicinales simples ou composées. » Le recours adressé au CF., en 1875, contre cette défense a été déclaré mal fondé. Motifs:
Il n'existe en Suisse aucune LF. sur la police sanitaire embrassant toutes les branches de ce domaine. La Const. F. donne à la Confédération la compétence de prendre des mesures contre les épidémies et les épizooties (art. 31, lettre b). L'art. 33 autorise les cantons à exiger des preuves de capacité de ceux qui veulent exercer des professions libérales, la médecine et la pharmacie, par exemple.
Si la Constitution, en déterminant la compétence fédérale, ne va pas plus loin pour ce qui concerne le domaine de la santé publique, il ne faut pas en conclure que, sur tous les points qui n'ont pas été touchés, elle ait voulu accorder une licence complète, mais bien plutôt que c'est aux cantons à remplir la tâche dont la Confédération ne se charge pas, à prendre, comme par le passé, les mesures nécessaires et à exercer la surveillance qu'ils jugent convenable.
En agissant dans ce sens à l'égard de la vente de remèdes secrets, les autorités lucernoises n'ont rien fait qui soit contraire aux dispositions de la Const. F. F. f. 1876 II 555.
796. Les annonces et réclames concernant des remèdes contre les maladies sont du domaine de la pharmacie, qui rentre dans la catégorie des professions libérales pour l'exercice desquelles les cantons sont autorisés par la Const. F. à exiger des preuves de capacité.
Si un canton (Lucerne) n'accorde qu'aux médecins et aux pharmaciens le droit de vendre des médicaments simples et composés, ou si (comme à Zurich) l'annonce publique de remèdes ne peut avoir lieu que d'après l'ordonnance d'un médecin ou avec l'autorisation du collège de santé, l'art. 33 de la Const. F. donne aux cantons la compétence de prendre des mesures de ce genre, et cette compétence n'est nullement incompatible avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie, tel qu'il est posé dans l'art. 31, où l'on a expressément réservé les mesures de police sanitaire, ainsi que les dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles. Il est également permis d'interdire, en général, le colportage de remèdes. Le contrôle de la vente des remèdes se justifie
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
par des motifs do police sanitaire. Si la vente des remèdes secrets était autorisée par voie de colportage, il serait facile de rendre ce contrôle parfaitement illusoire.
C'est en partant de ce point de vue qu'en 1876 le CF. a écarté plusieurs recours qui lui avaient été adressés contre les décisions d'autorités cantonales. F. f. 1877 II 456.
797. I. La disposition d'une loi cantonale en vertu de laquelle on ne peut annoncer publiquement, sans autorisation préalable, des remèdes destinés à être employés sans ordonnance du médecin, est évidemmeut dans l'intérêt bien entendu de la santé publique, et elle doit être, par conséquent, considérée comme une mesure de police qui n'est nullement en contradiction avec l'art. 31 de la Const. F. CF. dans F f. 1888 IV 706.
II. En particulier, le contrôle de l'Etat sur les annonces des journaux et, le cas échéant, l'interdiction de publier ces annonces se justifient par des raisons de moralité et d'intérêt publics, par la nécessité de protéger les citoyens contre des annonces et réclames de médicaments qui sont fausses, mensongères et trompeuses, et qui constituent un danger pour la santé publique et une indigne exploitation du public. CF. dans F. f. 1890 I 566.
En application de ces principes, le CF. a écarté, par arrêté du 29 juin 1888, le recours de P. Haller et J. Gubler, à Berne, contre un jugement de la Chambre de police de la Cour d'appel et de cassation du canton de Berne, du 1«> décembre )8S7, qui les avait condamnés à des amendes pour contravention à l'art. 8 de la loi bernoise du 14 mars 1865 sur l'exercice des professions médicales.
Cet art. 8 est ainsi conçu :
A moins d'autorisation de la direction de l'Intérieur, il est interdit à chacun, même aux membres du corps médical, d'annoncer de prétendus remèdes dont on doit faire usage sans une ordonnance spéciale du médecin.
Les recourants avaient publié, sans l'autorisation nécessaire, dans P « Intelligenzblatt » et dans 1' « Anzeiger » de la ville de Berne, des annonces recommandant des « pilules de Sandal », de 1' « essence de Sandal » ou « Sandal midy » comme remèdes populaires contre les maladies sexuelles, le « Royal Windsor » comme régénérateur des cheveux, et faisant, en outre, l'éloge d'une « poudre stomachique universelle de F. F. W. Barella ».
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. §§ IV, V. N08 797-801.
La décision du CF. a été confirmée par les Chambres fédérales (19/20 décembre 1888). F. f. 1888 IV 702; 1889 II 632.
En revanche, le CF. a admis comme fondé, le 4 février 1890, un recours d'Auguste Caspari, pharmacien à Vevey, contre le refus de la direction bernoise de l'Intérieur, du 28 septembre 1889, d'accorder au recourant l'autorisation d'annoncer et de vendre dans le canton de Berne son « dépilatoire », substance préparée par lui pour enlever rapidement les cheveux ou poils folâtres sur le corps humain. Motif : On doit considérer comme établi le fait que le médicament incriminé n'est ni dénué d'efficacité, ni nuisible à la santé. Il ne s'agit pas non plus d'une annonce contraire aux mœurs. D'autre part, l'on ne se trouve pas en présence d'une tentative d'exploiter le public, bien que le prix du remède soit élevé, en regard du peu de valeur des substances employées. Enfin, le dépilatoire en question est un pur article de luxe.
F. f. 1890 1 562; 1891 II 449.
798. En 1898, les autorités zurichoises ont interdit la vente sans contrôle de la préparation à la cocaïne « Holléine des tires», remède secret préparé par le pharmacien Caspari, à Vevey. Cette mesure n'est pas contraire à la Const. F., un rapport médical officiel ayant constaté que l'emploi du médicament en cause pourrait être nuisible à la santé. CF., le 20 sept. 1898, F. f. 1899 I 417.
799. Aux termes du règlement bernois sur la vente des médicaments et poisons (§ 21), règlement qui n'a rien de contraire à l'art. 31 de la Const. F., les remèdes ne peuvent être préparés et vendus que dans les pharmacies publiques ou dans les pharmacies privées organisées conformément au règlement et reconnues comme telles. En cas de doute, c'est la Direction de la salubrité publique qui décide si un produit doit être considéré comme médicament. Du moment que, dans ses publications et réclames, Bisleri attribue à son produit « Ferro China Bisleri » le caractère et les effets d'un médicament, il est mal venu à se plaindre que les autorités du canton de Berne en fassent autant et qu'en application du § 21 précité elles ne permettent la vente de ce produit que dans les pharmacies.
CF., le 25 mars 1892, écartant comme mal fondé le recours Bisleri, F. f. 1892 II 6 ; 1893 II 52.
800. Se fondant sur l'art. 56 de la loi valaisanne sur la police sanitaire, du 24 novembre 1849, ainsi conçu :
Dispositions de droit cantonal touchant l'exercice, etc.
L'exécution des ordonnances médicales, la vente en détail des médicaments, drogues et des substances réputées poisons ou dangereuses, soit à l'état naturel, soit en préparation, ne peuvent avoir lieu que dans une pharmacie établie conformément à la loi.
le Conseil d'Etat du canton du Valais a décidé, par arrêtés du 17 avril 1889 et du 8 juin 1891, que, sauf autorisation spéciale du Département cantonal de l'intérieur, les pharmaciens avaient seule le droit de vendre le vitriol bleu et la solution d'azurine, qui sont employés pour combattre le mildiou de la vigne.
Le recours adressé au CF. contre cette décision par la société de consommation de Sion a été déclaré fondé, par arrêté du 23 octobre 1891. Motifs :
L'activité privée, en ce qui concerne la vente du sulfate de cuivre et la préparation et la vente de la solution d'azurine, n'est restreinte ni interdite dans aucun canton viticole, comme c'est le cas dans celui du Valais. A vrai dire, il existe aussi çà et là des prescriptions établissant un certain contrôle de l'Etat, mais elles présentent plutôt le caractère de dispositions protectrices, qui ne portent pas atteinte à la liberté d'industrie en ce qui concerne les substances contrôlées et destinées à combattre la maladie de la vigne.
On peut donc admettre que la liberté de commerce et d'industrie a été, sans motif, entravée ou supprimée, dans le canton du Valais, par les prescriptions des autorités cantonales.
2. En outre, la décision incriminée des autorités valaisannes représente un monopole inadmissible accordé aux propriétaires de pharmacies; en effet, elle donne à une profession qui, à côté de son caractère scientifique, en a aussi un commercial, un privilège de vente pour des articles de commerce pour lesquels ce privilège ne se justifie pas, comme pour les médicaments, par des motifs de salubrité publique. F. f. 1891 IV 816; 1892 II 342.
V. La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté de commerce et d'industrie.1)
801. La souveraineté des cantons en matière d'impôt n'est restreinte par l'art. 31 de la Const. F. que sous un seul rapport, en ce
4) Cf. encore n08 741, 764, 774, 786, 787, 835, 847, et infra, en part, les chapitres consacrés au colportage et au métier d'aubergiste.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. N08 801—805.
sens que « les dispositions sur les impôts qui se rattachent aux professions commerciales et industrielles ne peuvent rien renfermer de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie ».
Les impôts généraux et directs qui grèvent, soit la fortune, soit le revenu ou le produit du travail des citoyens, sans distinction et sans égard à la profession spéciale exercée par chacun d'eux, ne sont pas des « impositions sur les professions commerciales et industrielles » et ne peuvent pas, par conséquent, être attaqués en vertu de l'art. 31 de la Const. F., alors même qu'en réalité, par suite du chiffre élevé de ces impôts, une industrie ou un commerce ne pourrait plus supporter la concurrence avec d'autres entreprises similaires d'un autre canton ou de l'étranger.
CF., le 8 déc. 1888, recours de la „ Caisse de rentes suisses F. f. 1888 IV 979, Rapport de gestion de la Caisse de rentes pour 1891, p. 19—21, Première Edition II, n" 582.
802. L'art. 31 de la Const. F. ne s'oppose pas à ce qu'un contribuable ait à payer simultanément des impôts dans plusieurs endroits du même canton 1), s'il se trouve dans les conditions fixées par la législation cantonale
Cf. CF., le 8 juillet 1902, écartant le recours de G. Montet, à Vevey, qui, tout en payant les impôts ordinaires à Vevey, était frappé d'une taxe industrielle dans la commune du Châtelard, en raison des affaires faites par lui dans cette commune, F. f. 1903 I 598.
803. On ne peut pas incriminer, au point de vue de la liberté de commerce et d'industrie, le fait qu'un canton traite différemment les propriétaires fonciers pour ce qui concerne la défalcation des dettes hypothécaires en matière d'impôt, selon qi?ils sont domiciliés ou non sur son territoire.
CF., le 12 juin 1882, AF., 25 juin/ 27 novembre 1883, recours Théodore Curti, F. f. 1882 IV 420; 1883 II 959; 1884 II 641, Première Edition II, n« 576. Arr. TF. 1881, VII, nu 58.
804. La Société italo-américaine pour le pétrole possède à Arth- Goldau un entrepôt de pétrole. Les autorités du canton de Schwyz ont soumis les immeubles de la société et les marchandises de cette dernière, en dépôt à Goldau, à l'impôt cantonal sur la fortune, comme fonds industriels.
x) Les conflits intercantonaux en matière d'impôt sont delà connaissance du TF., qui applique le principe constitutionnel interdisant la double imposition, Cf. Const. F. art. 46, supra I n° 33.
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 641
La société a recouru au CF. en invoquant l'art. 31 de la Const. F.; mais, par arrêtés des 21 juillet et 30 septembre 1893, le CF. a déclaré le recours mal fondé. Motifs : Dans l'espèce, il s'agit exclusivement d'un impôt général et direct, qui, selon la jurisprudence constante du CF., ne peut pas être considéré comme un impôt prélevé sur l'exercice d'une profession iudustrielle et, dès lors, ne peut pas non plus être incriminé en regard de l'art. 31 de la Const. F.
Si l'on n'était en présence que d'un simple transit de marchandises, l'imposition incriminée constituerait bien une restriction inadmissible de la liberté de commerce, car — ainsi que l'a fait observer le TF. — imposer des biens qui ne font que transiter et ne sont déposés que temporairement dans un entrepôt serait les grever d'un véritable droit de transit. Mais tel n'est pas le cas dans l'espèce, car le traité passé par la société avec le Département fédéral des douanes lui donne le droit de vendre en Suisse tout le pétrole entreposé, moyennant paiement du droit d'entrée.
F. f. 1894 II 224; cf. Arr. TF. 1892, XVIII n° 3.
805. La loi vaudoise « soumettant à une patente les sociétés anonymes ayant leur siège dans le canton et celles qui y ont une succursale ou une agence », du 27 novembre 1878/9 septembre 1885, impose aux sociétés anonymes une taxe de patente annuelle de fr. 5- 1000, suivant l'importance des opérations de la société et de ses gains présumés.
En vertu de cette disposition, le fisc vaudois a réclamé à la société anonyme Haasenstein et Vogler une taxe de fr. 600 pour 1891.
La société a recouru au CF. pour atteinte portée au principe de la liberté de commerce et d'industrie; mais son recours a été écarté par le CF. le 25 septembre 1891. Motifs :
C'est à tort que la recourante allègue que la loi vaudoise incriminée a institué une taxe industrielle inadmissible. En effet, la taxe de patente qui frappe la société par actions comme telle est un impôt sur le capital, et non sur l'exploitation de son industrie. L'impôt n'atteint pas la recourante parce qu'elle exerce une industrie déterminée ou qu'elle exploite une entreprise quelconque, mais bien parce qu'elle est société anonyme et que, comme telle, elle possède un capital (une fortune). Toute société anonyme, même celle qui n'a pas pour but l'exercice d'une industrie, est sou-
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. Nos 805-808.
mise à l'impôt. Il est vrai que la loi de 1878 n'était pas seulement une loi d'impôt, mais bien aussi une loi de concession. La taxe n'était pas réclamée exclusivement à titre de contribution publique, mais bien, en même temps, comme équivalent pour la concession de la personnalité civile aux sociétés anonymes. Dès l'entrée en vigueur du Code fédéral des obligations, les dispositions de cette loi font règle pour l'acquisition de la capacité civile par les sociétés anonymes; en conséquence, pour autant que la loi vaudoise prélevait une taxe pour l'octroi de la capacité civile aux sociétés anonymes, elle a été implicitement abrogée, à partir du 1er janvier 1883; comme loi d'impôt, par contre, elle est restée en vigueur. La loi vaudoise de 1885 a voulu établir une distinction entre les dispositions de la loi de 1878 qui étaient encore en vigueur et celles qui avaient été abrogées ou modifiées par le droit fédéral. Toutefois, la loi de 1885 n'a établi cette distinction que d'une manière fort incomplète. En effet, c'est absolument à tort qu'on y parle, à l'article 4, d'une « demande d'autorisation ». Malgré cette circonstance, le caractère de l'impôt en question, comme impôt sur le capital, résulte néanmoins, de la façon la plus claire, des autres dispositions de la loi (voir notamment l'article 5). En conséquence, le recours, pour autant qu'il est dirigé contre l'imposition comme telle, ne saurait être déclaré fondé.
Le taux de la taxe prévue par la loi incriminée, c'est-à-dire la limite minimale et maximale, qui va de 5 à 10,000 francs, ne va évidemment pas jusqu'à prohiber en fait la fondation et l'existence de sociétés anonymes; il n'est donc pas nécessaire d'examiner ce qu'il y aurait à faire si le maximum de la taxe était élevé au point de rendre impossible l'existence de sociétés de ce genre.
F. f. 1891 IV 607: 1892 II 341.
806. En 1894, L. Dessaux a été imposé par les autorités valaisannes, pour l'industrie exploitée par lui à Martigny, comme déballeur et non comme commerçant établi à demeure et soumis aux impôts ordinaires. Mais l'autorité cantonale a ajouté expressément qu'elle restituerait la taxe de déballage, déduction faite de la taxe industrielle ordinaire; s'il venait à prouver ultérieurement qu'il était effectivement négociant établi à demeure. Dès lors, Dessaux n'a aucun motif de recourir au CF. pour violation de la liberté de commerce et d'industrie. CF., le 4 janv. 1895, F. f. 1895 I 41; 1896 II 313.
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 643
807. Aux termes de la loi neuchâteloise du 20 mars 1883, les compagnies d'assurances qui veulent opérer dans le canton de Neuchâtel doivent déposer en mains du Département des Finances, à titre de garantie, une somme de 15,000 à 50,000 francs, dont le chiffre est fixé dans chaque cas par le Conseil d'Etat. Ce cautionnement est déposé à la Banque cantonale contre bonification d'un intérêt que fixe le Conseil d'Etat d'accord avec le Conseil d'administration de la banque, mais qui ne peut pas être inférieur au 3 °/0 l'an.
Les compagnies d'assurances sur la vie la « Caisse de rentes suisses », à Zurich, la « Genevoise », à Genève, et la « Bâloise », à Bâle, ont recouru au CF. contre cette loi, en se fondant sur l'art. 31 delà Const. F., et leur recours a été admis, le 13 mai 1884, dans le sens des considérants que voici:
L'obligation de déposer un cautionnement ne porte en elle-même aucune atteinte à la liberté de commerce et d'industrie x). Le chiffre du cautionnement exigé est modéré et nullement de nature à empêcher l'exploitation fructueuse des opérations des compagnies recourantes. En revanche, l'exigence, formulée par l'Etat, que l'on dépose un cautionnement en numéraire portant intérêt à un taux déterminé, en d'autres termes qu'on lui fasse un emprunt forcé, apporterait une perturbation dans la comptabilité des compagnies et pourrait, si elle se renouvelait dans un certain nombre de cantons ou d'Etats, en détruire complètement l'économie. La liberté de commerce et d'industrie, bien entendue, consiste précisément dans la possibilité d'une exploitation reposant sur une base solide, durable et en même temps fructueuse, et les prescriptions des autorités de l'Etat qui portent atteinte à cette liberté sont contraires au principe de l'art. 31 de la Const. F. 2). F. f. 1885 II 146.
808. Le fait qu'un canton soumet l'exercice d'une profession à un impôt ou à une taxe ne constitue pas en lui-même et à lui seul une atteinte au principe constitutionnel de la liberté de commerce et d'industrie; l'imposition ne devient inconstitutionnelle que si elle met obstacle à l'exercice du commerce ou de l'industrie qu'elle frappe. On ne saurait, dès lors, contester en principe aux cantons le droit de
i) Il est permis de douter que, dans des termes aussi généraux, ce principe soit absolument juste.
8) Cf. aujourd'hui la LF. du 25 juin 1885, art. 15, al. 2, R. O. n. S. VIII 175.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. Nos 808-812.
frapper d un impôt ou d'une taxe non seulement le colportage, mais aussi l'exercice de chaque commerce et de chaque industrie. CF., le 11 juil. 1902, recours Grlarner-Fieger, qui avait été frappé de la taxe de colportage pour avoir recueilli, dans le canton d'Uri, des commandes de travaux photographiques, F. f. 1902 IV 61 ; 1903 I 597, 598.
809. En frappant les banques d'émission privées d'un impôt spécial de 1 °/0 du montant de leur émission, les cantons ne portent pas atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie consacrée par l'art. 31 de la Const. F. En effet, une taxe instituée dans ces limites n'impose pas les opérations faites au moyen de la circulation des billets de banque à un degré tel que cette branche d'activité des banques devienne impossible ou ne puisse plus donner de bénéfice équitable 1).
CF., le 16 oct. 1878, AF., le 20 juin 1879, au sujet de la loi st-galloise de 1877, conc. l'imposition de l'émission des billets de banque ; CF., le 21 f évr. 1879, AF., le 28 juin 1881, conc. la loi grisonne sur les billets de banque, de juin 1877, Première Edition II, n° 584, 585; Arr. du TF. du 16 juil. 1879, arr. TF. V, n° 75.
810. Le CF. (27 février 1880) et l'AF. (13 décembre 1880 et 1er mars 1881) ont écarté, comme mal fondé, un recours de MM. F -E. Hug et consorts, à Fribourg, contre la loi vaudoise d'impôt sur la vente en détail du tabac, du 22 décembre 1877, loi que les recourants croyaient contraire à la Const. F.
La loi incriminée contient les dispositions que voici:
Art. 1er. Toute personne qui veut vendre en détail du tabac est tenue de se munir d'une patente.
Art. 3. La patente n'est valable que dans la commune pour laquelle elle a été délivrée et elle ne confère qu'un droit personnel.
Art. 4. Les patentes .... sont délivrées pour une durée de quatre ans contre paiement .... d'une finance de cinq francs, outre le timbre.
Art. 5. Tout débitant de tabac est tenu, en outre, de payer une finance annuelle fixée entre un minimum de dix francs et un maximum de 300 francs.
Cette finance, qui demeure invariable pendant toute la durée de la patente, est payable par semestre, au moment où la patente est délivrée et, dès lors, dans le premier mois de chaque semestre.
l) Cf. la LF. sur les billets de banque, art. 45, 46, R. O. n. S. V 380.
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 645
Voici les considérants dont est précédé l'arrêté du CF. :
Il y aurait atteinte au principe de la liberté de commerce et d'industrie, si les dispositions contre lesquelles le recours est dirigé créaient un privilège en faveur de quelques débitants, ou si elles étaient de nature à constituer un obstacle réel à l'exercice de l'industrie intéressée.
Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. En effet:
a. La taxe, s'appliquant à tous les marchands au détail indistinctement, ne viole point l'égalité des citoyens devant la loi.
b. Le montant en est relativement peu élevé, si on le compare aux
impôts perçus dans les autres pays; il n'est en tout cas pas de
nature à entraver notablement la vente au détail du tabac.
F. f. 1880 III 410; 1881 II 567. Cf. arr. du CF. du 11 janvier 1884, F. f. 1885 II 468.
811. Paquette et Vuillet, négociants en fromages à Pontarlier (France), ont établi à la gare de Romont, canton de Fribourg, un entrepôt de marchandises, d'où ils opèrent la revente, en France et en Italie, des fromages qu'ils achètent en Suisse.
Astreints à payer un impôt industriel annuel en raison de ce fait, ils ont recouru au CF., en invoquant à l'appui l'art. 31 de la Const. F., mais leur recours a été écarté par le CF., le 27 août 1879 Motifs :
L'art. 31, lettre e, de la Const. F. réserve expressément aux cantons le droit d'imposer l'exercice des professions commerciales et industrielles, avec cette seule restriction qu'ils ne doivent pas porter atteinte au principe de la liberté de commerce et d'industrie par un impôt excessif.
Or, le montant de l'impôt réclamé aux recourants ne porte pas atteinte à la liberté de commerce et d'industrie.
F. f. 1880 II 618.
812. Le législateur fédéral a inséré dans la Const. F. la phrase finale de l'art. 31 pour écarter l'opinion erronée qui consisterait à croire que les cantons ont le droit de prendre toute disposition qu'ils jugeraient convenable, et de maintenir par une voie détournée les restrictions qui ont été supprimées par suite de l'entrée en vigueur du principe de la liberté de commerce et d'industrie.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § V. N08 812, 813.
Or; une taxe qui s'élève à 120 francs pour 15 jours, outre le droit d'affichage pour des publications, est une restriction très sensible de l'industrie ainsi frappée; elle équivaut même à la prohibition de cette industrie et, par conséquent, elle n'est plus admissible en regard du dernier alinéa de l'art. 31 de la Const. F.
C'est pourquoi le CF. a admis, en 1875, le recours d'un opticien genevois, auquel les autorités neuchâteloises avaient réclamé les taxes ci-dessus indiquées pour lui permettre d'exercer son industrie dans leur canton. F. f. 1876 II 560.
813. Le canton du Valais possède, aux termes des art. 18 et suivants de la loi des finances, du 28 mai 1874, un impôt indirect sur l'industrie. Cet impôt se perçoit, d'après une échelle établie par la loi, « sur le capital industriel et le bénéfice de tout état appartenant au domaine de la science et des arts, de toutes espèces de métiers, de professions, d'industries et de commerces exercés dans le pays». Pour les banques et les comptoirs, les classes d'impôt sont de 10,000, 3000, 1000, 500 et 300 francs.
La caisse d'épargne de l'association valaisanne de secours mutuels avait été taxée à 300 francs, pour les années 1892, 1893 et 1894; le département des finances du canton du Valais éleva cette taxe à 500 francs pour les années 1895 et 1896.
Jugeant cette imposition excessive et, partant, incompatible avec le texte et l'esprit de l'art. 31 de la Const. F., la Caisse d'Epargne a recouru au CF., mais celui-ci a écarté le recours, par arrêté du 14 janvier 1898.
Considérants :
1. La législation en matière d'impôts est du ressort de la compétence cantonale; dès lors, c'est aux cantons qu'il appartient également d'interpréter et d'appliquer les lois relatives à cet objet. L'art. 31, lettre e, de la Const. F. limite, il est vrai, la souveraineté cantonale dans ce sens que les dispositions cantonales sur les impôts qui se rattachent à l'exercice des professions commerciales et industrielles ne peuvent rien renfermer de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie. Aussi est-il de jurisprudence constante que le CF. est compétent à l'effet de décider si le taux des contributions grevant l'industrie ou leur répartition entre les contribuables implique ou non une violation des droits garantis par Fart. 31 de la Const. F.
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc.
En revanche, le CF. n'a à juger la taxe exigée de la recourante qu'au point de vue unique et spécial de l'art. 31 susvisé; il ne lui appartient pas de décider si l'assiette de l'impôt admise par la loi valaisanne des finances est équitable et, en particulier, si les charges imposées aux industriels sont en juste proportion avec celles qui grèvent les valeurs soumises à l'impôt direct par l'art. 9 de cette loi, soit les immeubles, créances, rentes, pensions, traitements et honoraires. L'examen du CF. ne doit porter que sur la question de savoir si l'impôt incriminé constitue, par son taux élevé, une entrave véritable à l'exercice de l'industrie de la caisse d'épargne ou si, par le fait d'une imposition inégale, la place dont émane le recours est mise vis-à-vis des établissements concurrents dans un état d'infériorité réelle et sensible.
2. La loi valaisanne des finances prend pour base de la taxation d'un industriel à la fois le bénéfice réalisé et le capital industriel qu'il exploite. Cette disposition, qui permet à l'Etat de tenir compte, dans la taxation d'un industriel, non seulement du montant des bénéfices qu'il réalise, mais encore de l'importance de son capital de roulement, n'a, en elle-même, rien de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie. Quant aux bénéfices nets, la recourante les évalue pour l'exercice de 1895 à fr. 4443.02; mais, à ce chiffre, il faut ajouter les intérêts au 3 1/2 °/0 du fonds de réserve, soit fr. 1230. 15, somme qui augmente le rendement de l'entreprise ; de plus, pour trouver la proportion entre l'impôt et le bénéfice, il ne faut évidemment pas commencer par déduire le premier du second. Augmenté des deux postes indiqués, le bénéfice net de la recourante est de fr. 6173. 17, et l'impôt de 500 francs représente 8H °/0 de cette somme; on ne saurait voir dans une pareille cote d'impôt une entrave réelle apportée à l'exercice de l'industrie de la recourante.
Comparée au capital industriel dont dispose la recourante et à l'étendue de ses opérations, la taxe qui lui est imposée est d'ailleurs beaucoup moins élevée. En effet, le total des dépôts de la caisse d'épargne de l'association était, au 31 décembre 1891, de fr. 723,776. 81 ; pendant cette année, on a bonifié fr. 23,766. 45 aux déposants ; le montant des effets en portefeuille s'élevait, au 31 décembre 1891, à fr. 537,339. 75 ; le produit de l'escompte a été de 34,500 francs ; or, un impôt de 500 francs pour un établissement de banque de cette
IIP Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. Nos 813, 814.
importance ne peut être considéré comme contraire à l'art. 31 de la Const. F.
3. La recourante dit être imposée plus que les établissements similaires et même que tous les autres industriels. C'est aux autorités cantonales chargées de la répartition des impôts qu'il appartient en premier lieu de connaître de recours fondés sur une imposition prétendument inégale; le CF. ne peut prendre des recours en considération que si l'inégalité est telle qu'elle empêche celui qui est frappé de soutenir la concurrence des établissements similaires (art. 31, combiné avec l'art. 4 de la Const. F.). Dès lors, il importe peu, en l'espèce, que d'autres industries, pour lesquelles la loi valaisanne établit une échelle de taxes différente, soient imposées plus ou moins que la recourante, mais uniquement si les autres maisons de banque sont relativement moins frappées. Or, deux autres banques privées paient la même taxe que la recourante ; une troisième paie une taxe intermédiaire de 400 francs, une autre enfin la taxe la plus faible, de 300 francs. La recourante n'est donc point la seule qui paie un impôt de 500 francs. A vrai dire, il est encore possible que l'impôt payé par les établissements concurrents, comparé à leur chiffre d'affaires, soit inférieur à l'impôt réclamé à la recourante, mais cette dernière n'a allégué aucun fait qui permette de conclure qu'il en est réellement ainsi. La recourante, enfin, a cité la caisse d'épargne cantonale, qui est exonérée d'impôts en vertu d'un décret concernant l'établissement d'une caisse hypothécaire et d'épargne, voté par le Grand Conseil le 24 août 1895. Ce décret, il est vrai, concède à la caisse hypothécaire une position privilégiée vis-à-vis des maisons de banque privées. Mais ce privilège s'étend à tous les impôts et non seulement à l'impôt sur l'industrie. Si la recourante veut contester la constitutionnalité d'une disposition de ce genre, elle ne peut le faire qu'en se basant sur l'art. 4 de la Const. F., dont l'interprétation est de la compétence du Tribunal fédéral.
814. La loi du canton de Bâle-ville du 13 novembre 1882, sur le colportage, le déballage, l'exploitation momentanée d'une industrie, les représentations et les spectacles publics et le commerce de friperie et de prêts sur gage, prescrit ce qui suit (art. 9):
Les entrepreneurs et les industriels domiciliés hors du canton qui, depuis leur domicile, exécutent un travail (dans le canton) sont
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 649
tenus de se procurer, pour cela, une autorisation de la police et de payer d'avance, pour cette autorisation, une taxe pouvant s'éle. ver jusqu'à cent francs par mois.
Sont soumis aux mêmes prescriptions les artisans étrangers qui, bien qu'ayant obtenu un permis de séjour, ne peuvent être appelés à payer les impôts ordinaires à cause de la courte durée de leur séjour dans le canton.
Appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de cette prescription, en regard de l'art. 31 de la Const. F., le CF. s'est exprimé comme suit (arrêté du 5 février 1895):
Le canton de Bâle-ville a incontestablement le droit de frapper d'une taxe l'exercice d'une industrie. Si toute industrie exercée dans le canton en est frappée dans une mesure déterminée par la loi, on ne peut, à aucun point de vue, élever d'objection contre cette taxe.
Si, toutefois, cette taxe n'est imposée qu'aux industriels domiciliés hors du canton, une telle disposition — et le § 9 de la loi bâloise la contient réellement — ne saurait, sans restriction, être reconnue conforme à la Const. F. Car l'application absolue et générale de cette disposition nous ramène au régime de la Const. F. de 1848, qui, à l'art. 41, chiffre 4, n'assurait le libre exercice de leur industrie qu'aux personnes établies, en les traitant, il est vrai, à l'égal des citoyens du canton d'établissement. Dérogeant à ce système, l'art. 31 de la Const. F. du 29 mai 1874 garantit la liberté de commerce et d'industrie comme un droit individuel du citoyen suisse dans toute l'étendue de la Confédération. 1) Il est contraire à la constitution actuelle que tous les industriels qui ne sont pas astreints, dans le canton de Bâle-ville, au paiement des autres impôts, et seulement ces industriels-là, doivent acquitter une taxe pour l'exercice de leur industrie. Ainsi imposées, les personnes non- établies et même, suivant le 2mo alinéa du § 9 de la loi précitée, les personnes établies pour si peu de temps qu'elle ne sauraient être astreintes à payer les autres impôts ne jouissent pas, dans le canton de Bâle-ville, de la liberté d'industrie.
Toutefois, il ne faudrait pas conclure de ce qui précède que l'application de la loi bâloise soit inadmissible dans tous les cas ; elle est admissible dans ceux qui, conformément à l'esprit et à l'ensemble
») 0. f. supra n° 734.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § V. N08 814-817.
de ses dispositions, rentrent exactement dans le cadre de la loi, c'est-à-dire en cas de colportage ou d'industrie temporaire assimilable au colportage. Dans ces cas, la jurisprudence des autorités fédérales a, de tout temps, admis la constitutionnalité d'une taxe spéciale imposée pour des motifs de police, aussi bien que d'économie politique ; car, à l'égard d'industriels ambulants, il est nécessaire, d'une part, que la police redouble de vigilance, et, d'autre part, il est légitime de leur imposer une taxe assimilable à un impôt partout où ils exercent leur industrie.
C'est pourquoi, par arrêté du 5 février 1895, le CF. a déclaré fondé le recours de Huldreich Graf, fabricant de carreaux pour mosaïques à Winterthour.
Graf avait entrepris la fourniture de carreaux de mosaïques pour le nouveau bâtiment des douanes fédérales à Bâle, et avait deux ouvriers pour poser les mosaïques sur place. Condamné à 10 francs d'amende pour infraction à l'art. 9 précité, il recourut au CF., pour cause de violation de la liberté de commerce et d'industrie. Dans son arrêté, le CF. a constaté que les livraisons et prestations fournies par Graf ne représentaient nullement l'exercice d'une industrie assimilable au colportage. F. f. 1895 I 211; 1896 II 315; supra p. 572, note 1.
815. Le droit d'imposer une taxe industrielle aux personnes qui n'ont pas de domicile fixe dans le territoire du canton et qui, par conséquent, n'y sont pas soumises aux impôts ordinaires sur la fortune et sur le revenu, suppose, de par la Const. F., la double preuve que l'activité du contribuable imposé représente bien une profession exercée en vue d'un gain, et ensuite que le taux de l'impôt réclamé correspond à l'importance de cette industrie.
Ainsi conçu, l'impôt sur l'industrie a pour effet de rétablir l'égalité des droits entre les habitants du canton, contribuables réguliers, et les industriels étrangers au canton. Toute autre restriction ou charge imposée à ces derniers constituerait non seulement une violation du principe de l'égalité devant la loi, mais encore une atteinte portée à la liberté d'industrie, laquelle, depuis 1874, n'est plus garantie aux seuls habitants d'un canton.
CF., le 29 juin 1888, F. f. 1888 III 576 ; cf. Première Edition II, n<> 606.
816. Les cantons ont le droit de percevoir des émoluments pour les autorisations qu'ils accordent d'exécuter certains travaux ou de faire certaines constructions ou installations industrielles.
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 651
Au point de vue de la liberté de l'industrie, il n'y a rien à objecter au taux de ces émoluments, lorsqu'ils se trouvent en rapport avec le coût de l'installation ou de la construction autorisée, c'est-à-dire lorsqu'ils n'en grossissent pas les dépenses au point qu'on ne puisse plus parler d'entreprise fructueuse. F. f. 1897 I 410.
817. Le 18 septembre 1890, le Grand Conseil du canton d'Uri a adopté un règlement portant perception d'une taxe cantonale pour les permissions de police générale et de police des fabriques.
Aux termes de ce règlement, le Conseil d'Etat fixe, dans des limites déterminées, une taxe pour les permissions à accorder dans des conditions exceptionnelles, mais légalement admissibles, de police générale et de police des fabriques, ainsi que pour des installations qui ont rapport à la police de la sécurité publique.
G. Leitenpergher, entrepreneur à Gurtnellen, et Buchser & Cie, entrepreneurs à Wasen (Uri), ayant obtenu de la compagnie du chemin de fer du Gothard des lots pour la pose d'une seconde voie, ont adressé au gouvernement une requête pour obtenir la permission de faire travailler le dimanche et de construire quatre huttes pour y garder des matières explosibles. Le Conseil d'Etat a accordé ces permissions, les 17 et 31 janvier 1891, en les grevant chacune d'une taxe de 310 francs pour l'Etat.
Les entrepreneurs ont recouru au CF. contre cette taxe, qu'ils estimaient contraire à l'art. 31 de la Const. F. Mais le CF. a écarté leur recours, par arrêté du 22 mai 1891. Motifs:
Si, d'après la Const. F., il est permis d'imposer les exploitations industrielles dans une mesure qui n'ait rien de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie, il s'ensuit qu'il peut y avoir des taxes compatibles avec ce principe de la liberté de commerce et d'industrie et qui ne le lèsent en rien. En effet, la taxe constitue, par sa nature, une compensation pour une dépense incombant à l'Etat par le fait que ses services ont été réclamés soit par une seule personne, soit par plusieurs. Si la taxe dépasse les frais directs ou indirects causés à l'Etat et qu'il en résulte pour lui un bénéfice, celui-ci rentre dans la catégorie des impôts. La taxe, étant moins élevée que l'impôt, est aussi, par sa nature même, moins propre à entraver la liberté d'industrie. Il s'agit donc uniquement de savoir si la taxe ou l'impôt réclamé apporte réellement une entrave à cette liberté ....
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. N08 817, 818.
Conformément à la jurisprudence adoptée par les autorités fédérales, on ne pourrait admettre l'existence d'une entrave de ce genre que si les taxes réclamées aux recourants devaient augmenter outre mesure le prix des travaux exécutés par eux (pose d'une partie de la seconde voie). Or. ce n'est pas le cas, car le montant de ces taxes ne constitue qu'une bien faible partie des frais d'établissement prévus, ce qui ne peut influer notablement sur le rendement de l'entreprise.
Du reste, il peut d'autant moins être question ici d'une entrave à la liberté de commerce et d'industrie que les taxes réclamées correspondent à des facilités données à l'exploitation, à des faveurs que l'on a octroyées aux recourants, en tenant compte, il est vrai, de circonstances spéciales, mais en se départant néanmoins des prescriptions générales de police en vigueur. F. f. 1891 II 162; 1892 II 340.
818. En 1902, la Société anonyme internationale de transports Glondrand frères, dont le siège est à Brigue, et qui a une succursale à Bâle, société qui possède un capital-actions de fr. 1 1 ,000,000, a créé une succursale à Chiasso, avec un capital d'exploitation fixé à fr. 10,000, et l'a annoncée pour l'inscription au registre du commerce dans le canton du Tessin.
Tout en accueillant cette demande d'inscription, les autorités tessinoises, invoquant une loi cantonale sur le timbre, ont exigé, pour le dépôt d'un exemplaire des statuts sociaux, le paiement d'un timbre de fr. 11,000.
La société anonyme a recouru au CE. contre cette exigence, en se fondant sur l'art. 31 de la Const. F. Elle a établi qu'en 1901, sur un chiffre d'affaires de fr. 160,000 environ et un rendement brut de fr. 47,343. 90, la succursale tessinoise n'avait produit que fr. 2741.93 de bénéfice net. Par arrêté du 20 décembre 1902, le CF. a déclaré le recours fondé, réservant toutefois aux autorités tessinoises le droit de percevoir une taxe compatible avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie, pour l'inscription de la succursale de la recourante au registre du commerce de Chiasso. L'arrêté du CF. est précédé, entre autres, des considérants que voici:
A première vue, il semblerait qu'un droit de timbre ne rentre pas parmi les dispositions réservées aux cantons par l'art. 31 de la Const. F. Cependant ce n'est point du nom, mais de la teneur même d'une disposition de droit cantonal qu'on doit tenir compte pour juger si elle est admissible en regard du principe de la liberté de commerce et d'in-
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 653
dustrie. Le point essentiel, c'est que la Const. F. exclut toutes les dispositions cantonales impliquant une violation de ce principe. Le droit de recours fondé sur l'art. 31 de la Const. F. existe donc chaque fois que l'application d'une disposition de droit public cantonal, quelles que soient sa dénomination et sa forme, implique une atteinte à la liberté de commerce et d'industrie, en rendant impossible ou entravant sérieusement l'exercice d'un commerce ou d'une industrie.
En conséquence, la recourante a évidemment le droit d'invoquer, le cas échéant, l'art. 31 de la Const. F. contre une loi cantonale sur le timbre ou son application.
Quant au fond, le gouvernement tessinois expose ce qui suit:
La liberté de commerce, la liberté de domicile et d'établissement n'ont jamais exclu le droit souverain des cantons de légiférer en matière fiscale, le droit d'établir les impôts et redevances qu'ils croient justes et à leur convenance. Et le droit de timbre n'est pas autre chose qu'un impôt indirect, que chaque canton est entièrement libre d'établir sans aucune restriction. L'art. 41 du règlement fédéral sur le registre du commerce, du 6 mai 1890, reconnaît et respecte ce droit, en considération précisément de la souveraineté cantonale, pour ce qui concerne les actes relatifs aux inscriptions au registre du commerce. Toute ingérence de la part de l'autorité fédérale tendant à infirmer ou limiter ce droit équivaudrait à léser et à méconnaître l'autonomie cantonale.
A cet égard, il faut remarquer en premier lieu que le gouvernement tessinois paraît aussi envisager le droit de timbre comme un impôt indirect sur l'industrie. Etant donnée cette matière de voir et en présence de l'art. 31 de la Const. F., on ne conçoit pas comment le gouvernement tessinois peut prétendre qu'il n'existe en droit fédéral aucune limite à la législation fiscale des cantons; il est certain, au contraire, que, sur le terrain des impôts directs comme sur celui des impôts indirects, l'empire de cette législation est limité par le principe de la liberté de commerce et d'industrie. Par la disposition de la lettre e de l'art. 31 de la Const. F., la Confédération a bien laissé carte blanche aux cantons pour l'imposition du commerce et de l'industrie, mais cela sous réserve du principe fondamental inscrit au 1er alinéa du dit article.
Il n'est pas nécessaire de dire qu'en réservant à l'art. 41 les prescriptions cantonales concernant le timbre, le règlement sur le registre du commerce et la Feuille officielle du commerce, du 6 mai 1890, n'a pas pu ni voulu aller plus loin que la Const. F.
III0 Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. Nos 818-820.
Cela dit, il devient évident que les données de fait résultant des bilans de la succursale de Chiasso doivent exercer une influence décisive sur la solution de la question de droit en litige. En effet, il faut connaître l'étendue des affaires faites par la recourante dans le canton du Tessin pour savoir si l'émolument que le gouvernement tessinois entend imposer à la succursale de Chiasso rend impossible ou entrave sérieusement l'exploitation de cette succursale. ... A la vérité, on ne devrait pas trop s'arrêter au chiffre très bas du bénéfice réalisé en 1901. ce chiffre s'expliquant par la crise économique qui a sévi généralement en Europe durant cette année, et dont la Société de transports a naturellement souffert aussi. Mais, en tout état de cause, on demeure en présence de ce fait qu'il existe une disproportion criante entre la taxe exigée par le gouvernement tessinois et le bénéfice résultant de l'exploitation de la succursale de Chiasso. En effet, cette taxe dépasse de beaucoup le bénéfice d'une bonne année, et elle devrait pendant longtemps rendre l'exploitation de la succursale absolument improductive ou, du moins, l'entraver sérieusement.
Si l'on ajoute qu'outre cet émolument la recourante devra payer les impôts communaux et cantonaux, entre autres un impôt industriel spécial, il saute aux yeux que la taxe en question est absolument incompatible avec le principe de la liberté de commerce et d'industrie, et qu'elle doit subir une réduction considérable pour ne plus constituer une grave violation de ce principe. F. f. 1903 I 370, 599.
819. En 1899, Dom. Molinari et consorts ont recouru au CF., se plaignant du fait que la taxe perçue par la commune de Brusio pour l'exportation du bois hors de son territoire, taxe fixée jusqu'alors à 70 centimes par m3 de bois, avait été élevée à 1 franc par m3 pour les bois de construction (sapin) et 80 centimes pour les bois d'affouage (hêtre). Les recourants alléguaient une violation, et des traités internationaux applicables, et de la liberté de commerce et d'industrie ; mais le CF. a écarté leur recours comme mal fondé, par arrêté du 10 octobre 1899. Considérants :
La taxe d'exportation sur le bois n'est que l'équivalent des de'penses incombant à la commune pour la surveillance et l'administration des forêts. Cette taxe remplace l'impôt foncier ; elle est payée par le propriétaire lorsqu'il exploite sa forêt, c'est-à-dire lorsqu'il en enlève les produits, soit comme bois d'œuvre, soit comme bois d'af-
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 655
fouage. Aussi la taxe est-elle prélevée sur tout le bois qui sort de la commune, que ce soit à destination de la commune grisonne voisine de Poschiavo ou de l'étranger, soit, en particulier, de l'Italie. On ne saurait donc prétendre quil y ait, en l'espèce, violation du traité de commerce entre la Suisse et l'Italie, du 23 janvier 1889, violation commise soit par la perception d'un droit de douane contraire au traité, soit par le fait que la garantie d'égalité de traitement fournie aux Italiens par le traité n'aurait pas été observée. Enfin, l'argument tiré d'une prétendue violation de la liberté de commerce et d'industrie est tout aussi dénué de fondement. En effet, la Const. F. n'interdit pas aux cantons ou aux communes de prélever, à côté de l'impôt cantonal ou communal et au lieu d'impôts spéciaux, des taxes ou émoluments particuliers en compensation de prestations spéciales effectuées en faveur de catégories déterminées de la population. D'autre part, il n'est pas prouvé que le commerce d'exportation de bois soit rendu impossible par la taxe incriminée.
F. f. 1899 V 23; 1900 II 39.
820. En 1874, le CF. a reconnu la constitutionnalité de la loi lucernoise sur les foires et le colportage, laquelle astreint, d'une manière générale, toute personne qui veut, pendant une foire, établir un débit de marchandises en un lieu fixe ou dans une échoppe construite à cet effet à se munir d'un permis, et permet aux autorités municipales de percevoir un droit d'étalage peu élevé. Motifs :
La mesure qui exige de chaque marchand qu'il se munisse d'un permis ne saurait donner lieu à une objection fondée, car le commerce des foires appartient, par sa nature, à la catégorie des métiers qui doivent, dans l'intérêt général, être soumis à une surveillance et à un contrôle particuliers. La taxe exigée est si minime qu'elle peut être considérée comme une rémunération des soins que prend l'autorité, et spécialement de la surveillance que le genre de commerce en question impose à la police. Le droit d'étalage équivaut à la location de l'emplacement occupé par le marchand et ne représente pas même le paiement de cette concession.
C'est pourquoi le CF. a écarté, en 1874, le recours de quelques marchands qui se plaignaient d'avoir eu à payer, pour obtenir un permis, une taxe de fr. 7 — 14, en dehors du droit d'étalage usuel.
F. f. 1875 II 542.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § V. N08 821, 821 a.
821. Dans le recours E. Vauclair et consorts, pour violation de la liberté de commerce et d'industrie par le règlement de police communal de Porrentruy, du 3 décembre 1893, le CF. a été saisi d'une double conclusion tendant :
1. à la suppression des droits de foire et de marché, fixés à fr. 2. 50 pour les foires annuelles et à fr. 1. 50 pour les marchés hebdomadaires ;
2. à la restitution des 10 centimes perçus des recourants depuis la même époque pour l'inspection de la viande par chaque kilogramme de viande fumée importée et de 5 centimes par chaque kilogramme de viande fraîche importée, jusqu'au moment où cette taxe a été réduite.
Par arrêté du 10 avril 1896, le CF. a écarté la première conclusion comme mal fondée; par contre, il a admis la seconde, en se fondant sur les considérants que voici :
Aux termes de l'art. 2 de la loi bernoise sur les foires et marchés, du 24 mars 1878, les municipalités ne peuvent percevoir d'autres émoluments de marché que ceux de place et d'étalage, ainsi qu'une indemnité pour les frais extraordinaires de police.
Le droit de foire et de marché impesé par la municipalité de Porrentruy doit être considéré comme l'équivalent des frais occasionnés par la police spéciale de la foire ou du marché, comme une indemnité qui, aux termes de la disposition légale susvisée, n'est pas comprise dans l'émolument de place et d'étalage, lequel, au contraire, doit être payé à part.
Vu son chiffre modeste, ce droit ne porte en aucune façon atteinte au principe de la liberté de commerce et d'industrie.
Les recourants n'ont pas prouvé ce qu'ils avaient allégué, à savoir que les droits de foire et de marché ne sont imposés qu'aux marchands étrangers. Tel n'est d'ailleurs pas le cas. Le débitant de viande domicilié à Porrentruy est aussi tenu au paiement de ces émoluments dès qu'il dresse pour la vente un banc sur la voie publique, ailleurs qu'à son local ordinaire. En d'autres termes, les marchands du dehors ne sont pas traités autrement que les marchands établis dans la commune.
2. Quant aux droits à payer pour l'inspection de la viande, il faut reconnaître avec le gouvernement bernois, « qu'une taxe de 10
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. 657
centimes par kilogramme excède la mesure permise et équivaut à un octroi proprement dit. »
De son côté, le CF. constate qu'un droit aussi élevé viole le principe de la liberté de commerce et d'industrie.
Mais, pour tirer les conséquences juridiques de cette constatation, il faut se placer sur le terrain des faits créés et reconnus par les parties elles-mêmes.
Les recourants ont accepté la réduction de 10 à 5 centimes par kilogramme de viande fraîche, opérée sur la taxe par la municipalité de Porrentruy, et la municipalité a renoncé complètement au droit jadis perçu sur la viande fumée.
Dans ces conditions de la procédure, la demande en restitution formulée par les recourants paraît fondée.1)
F. f. 1896 II 1087; 1897 II 294.
821 a. Le 27 juin 1900, le conseil municipal de la ville de Berne a décrété la promulgation d'un nouveau « règlement sur les marchés de la ville de Berne » et, en exécution de ce règlement, il a adopté un tarif d'abonnement pour les emplacements sur les marchés.
Ch. Stettler et consorts, bouchers établis dans des communes de la campagne bernoise, ont adressé au CF. un recours de droit public contre les taxes fixées par les règlements et le tarif pour l'utilisation des emplacements de vente sur le domaine public, soit sur le marché à la viande, ainsi que contre le système consistant à louer ces emplacements par voie d'enchères. Ils alléguaient que ces mesures étaient contraires à la Const. F. et aux lois.
Les prescriptions en cause étaient notamment les suivantes : Art. 22 du règlement sur les marchés : Le conseil municipal fixe les taxes d'abonnement à payer pour : . . . .
3. Le marché à la viande. Les emplacements de vente sur ce marché devront également être répartis en diverses classes, selon leur situation, et les taxes d'abonnement seront fixées en conséquence, à moins que le conseil municipal n'ordonne des enchères pour l'adjudication de ces places.
Le tarif d'abonnement pour les emplacements aux marchés (chiffre 3 ci-dessus) divise les emplacements sur le marché à la viande en cinq classes, auxquelles correspondent des taxes trimestrielles de fr. 32.50, 34, 36, 60, 75 au minimum.
*) Cf. aussi supra n" 332.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § V. Nu 821 a.
Les emplacements, de la P'e à la IVme classe, seront mis aux enchères tous les deux ans. Enfin le tarif porte (chiffre 3, dernière phrase) qu'« à parité d'offres, l'adjudication est faite aux bouchers établis à Berne ».
Par arrêté du 31 décembre 1900, le CF., faisant application des art. 4 et 31 de la Const. F. a annulé comme contraire à cette constitution la disposition finale du chiffre 3 du tarif d'abonnement Pour le surplus, il a écarté le recours comme mal fondé. Considérants :
1. Pour autant que les recourants allèguent que le règlement attaqué viole des dispositions de la loi bernoise sur les marchés, le CF. n'est pas compétent à l'effet d'entrer en matière sur le recours. D'après l'art. 189 de la LF. sur l'organisation judiciaire, du 23 mars 1893, sa compétence s'étend aux recours visant les dispositions de l'art. 31 de la Cont. F. concernant la liberté du commerce et de l'industrie. Le CF. doit donc se borner à trancher la question de savoir si la liberté de commerce et d'industrie s'oppose aux émoluments prévus dans le règlement sur les marchés de la ville de Berne et dans le tarif des abonnements pour les étaux du marché à la viande, ainsi qu'à l'adjudication de ces étaux par voie d'enchères.
2. En dérogation au principe absolu de la liberté de commerce et d'industrie, l'art. 31, litt, e, de la Const. F. autorise des dispositions restrictives sur l'utilisation des routes et, en général, sur l'exercice des professions commerciales et industrielles. On ne saurait donc contester, en principe, la constitutionnalité d'émoluments de marché tels que ceux que prévoit le règlement incriminé pour les emplacements de vente. Ces émoluments se justifient, d'une part, par le droit des autorités de disposer des routes et, d'autre part, par leur droit d'édicter des prescriptions générales sur l'exercice des professions commerciales et industrielles. Les recourants l'admettent eux-mêmes en termes exprès. Mais ces dispositions ne peuvent rien renfermer de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie, ainsi que le répète la lettre e de l'art. 31 de la Const. F.
3. Les recourants prétendent que des droits atteignant 134, 300 et 340 francs pour un étal au marché à la viande sont exagérés et hors de proportion avec les bénéfices à réaliser; ils ajoutent que les bouchers de la campagne subissent ainsi un dommage sensible, qui entrave leur liberté d'industrie. Or, d'après la jurisprudence constante du CF., la perception de droits (émoluments, impôts) ne restreint la
La souveraineté cantonale en matière d'impôt et la liberté, etc. G50
liberté de commerce et d'industrie de façon inadmissible que lorsque ces droits atteignent un taux qui empêche, ou peut s'en faut, une industrie de produire des bénéfices. Les recourants ne prétendent toutefois pas et l'on ne saurait non plus admettre qu'il en soit ainsi dans l'espèce.
4. Les recourants déclarent eux-mêmes que chacun conserve son étal aussi longtemps qu'il lui reste un bénéfice et, en particulier, qu'aux enchères on ne fait des offres qu'en proportion du profit attendu. C'est une des propriétés de la vente aux enchères que, l'offre et la surenchère dépendant uniquement de la volonté des enchérisseurs, on ne peut jamais imposer à ceux-ci de charge plus élevée que celle qu'ils estiment compatible avec une exploitation rémunératrice. Donc, lors même que les enchères auraient été très actives et que le prix de location des étaux en aurait été fortement augmenté, ce prix n'atteindra jamais un taux auquel l'adjudicataire ne pourrait travailler avec bénéfice, dans des conditions normales. Et effectivement, selon le rapport du conseil municipal de la ville de Berne, chacun des bouchers de la banlieue, à l'exception d'un seul, a pu se faire adjuger aux enchères l'emplacement qu'il occupait précédemment et, parmi les recourants, d'aucuns ont même obtenu leur emplacement en surenchérissant au-delà du prix d'estimation. Or, si les prix résultant des enchères et ascendant jusqu'à 340 francs ne peuvent être qualifiés d'exagérés, à plus forte raison en sera-t-il de même des prix fixés par le tarif d'abonnement, lesquels ne dépassent pas 300 francs.
5. Ce qui précède répond déjà à la question de savoir si la mise aux enchères des étaux des bouchers constitue une atteinte à la liberté d'industrie. A vrai dire, la mise aux enchères permet une augmentation illimitée des émoluments de places, et, dès lors, le règlement communal instituant les enchères paraît introduire la possibilité d une atteinte à la liberté de commerce et d'industrie. Mais, en réalité, le libre arbitre des enchérisseurs constitue lui-même le correctif destiné à empêcher que les patentes atteignent un taux exorbitant, qui rende impossible l'exploitation de l'industrie en cause.
6. Enfin, la disposition du tarif d'abonnement à teneur de laquelle, à parité d'offres, l'adjudication est faite aux bouchers domiciliés à Berne, est combattue par les recourants comme constituant une inégalité de' traitement, un privilège accordé aux bouchers de la ville
660 IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. §§ V, VI. Nos 821 a, 822.
au préjudice de ceux de la banlieue. Les recourants se plaignant ainsi d'une restriction apportée à leur liberté de commerce et d'industrie,, restriction inadmissible, parce que contraire à l'art. 4 de la Const. F., le CF., selon la jurisprudence établie, est compétent pour connaître de ce moyen J). Et quant au fond, on doit effectivement admettre que, dans l'espèce, il y a violation de l'art. 4, combiné avec l'art. 31 de la Const. F.
7. Si le législateur bernois veut faire usage du droit d'instituer des taxes de marché, droit qui lui est réservé par l'art. 31, lettre e, de la Const. F., il doit les prélever de façon uniforme pour tous. Il faut considérer comme une atteinte à l'égalité devant la loi le fait de dispenser totalement ou partiellement de ces émoluments quelques industriels ou certaines catégories d'entre eux, pour la raison qu'ils supportent déjà des charges dans d'autres domaines de la vie publique. Én effet, les bouchers de la ville peuvent y payer des impôts, ainsi que le fait valoir le Conseil d'Etat du canton de Berne, sans que ce paiement ait de rapport avec leurs taxes de marché. Même si l'on fait abstraction des impôts que les bouchers de la campagne ont également à payer eux-mêmes, l'on ne saurait admettre la prétention de comparer ainsi et de compenser des charges de droit public dont la nature est essentiellement différente. Seule, une obligation de droit public, imposée au boucher de la ville à propos de son industrie, pourrait, si elle n'était pas imposée en même temps au boucher de la campagne, compenser l'attribution d'un privilège tel que celui que prévoit le tarif d'abonnement. F. f. 1901 I 297, II 34.
