VIII. Agents de change et courtiers de Bourse y

869. La loi zurichoise sur l'exercice des professions de courtiers de Bourse et agents de change, du 2 décembre 1883, 2) poursuit, selon le « rapport explicatif » du Conseil d'Etat, essentiellement deux buts ; d'une part, restreindre les spéculations de Bourse et en prévenir, autant que possible, les pernicieux effets ; d'autre part, procurer certains revenus à l'Etat.

') Cf. aussi: Zur Frage der Börsenreform, trois consultations (de MM. E. Odier, S. Kaiser et Jules Wolf) données au Dép. féd. de Justice, Berne 1895; v. aussi la Revue de droit suisse, 1895, n. S. XIV p. 333.

*) Cette loi a été remplacée depuis lors par la loi sur le commerce des litres et valeurs, du 31 mai 1896; cf. n" 870.

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIII. N° 869.

La Société de la Bourse de Zurich (Effektenbörsenverein) a re couru au CF. contre cette loi, qu'elle jugeait incompatible avec la liberté de commerce et d'industrie garantie par l'art. 31 de la Const. F., mais son recours a été écarté par le CF. (arrêté du Ier fé vrier 1884).

Les dispositions de la loi visées par les recourants étaient le suivantes :

I. Art. 3. L'autorisation officielle pour exercer la profession d courtier ou d'agent de change est accordée par la direction de l'Inté rieur, sur le préavis de la commission cantonale du commerce.

Le refus, de même que le retrait de l'autorisation, est susceptibl de recours au Conseil d'Etat, dans les 15 jours dès sa notification.

Art. 5. L'autorisation d'exercer la profession de courtier ou d'agen de change ne peut être accordée qu'à des personnes en mesure d prouver qu'elles jouissent de leurs droits civiques, ainsi que d'un bonne réputation, et qu'elles possèdent les connaissances commerciale nécessaires. Au surplus, le nombre des courtiers et agents de chang n'est pas limité.

La perte des droits civiques entraîne sans autre formalité le re trait de l'autorisation.

II. Art. 4. Les courtiers ont à payer une patente annuelle de fr. 200 et les agents de change une patente annuelle de fr, 500.

Art. 4. Pour chaque opération, les courtiers et agents de change ont à payer à la caisse de l'Etat une taxe s'élevant à 20 centime pour les affaires qui ne dépassent pas la valeur nominale de fr. 3000 à 50 centimes pour celles de fr. 3000 à fr. 10,000, et à 30 centime pour chaque 10,000 francs ou fraction de 10,000 francs en sus de cett somme.

Sauf convention contraire entre les deux parties contractantes ces taxes sont à leur charge par parts égales.

Le paiement de ces taxes a lieu au moyen de timbres mobiles ou de formulaires timbrés, que les courtiers et agents sont tenus de se pro curer à la direction des finances.

Art. 16. Pour garantir l'exécution des affaires conclues en confor mité de la présente loi, chaque courtier doit déposer à la direction des finances une caution réelle de fr. 3000 à fr. 5000, en titres, et chaque agent de change une même caution de fr. 10,000 à fr. 20,000.

Le Conseil d'Etat fixe le taux de ces cautions, dans les limites qui viennent d'être indiquées. Toutefois, la caution pour tous les courtiers, d'un côté, et celle pour tous les agents de change, de l'autre, doivent

Agents de change et courtiers de Bourse.

être fixées, dans les limites indiquées, à une seule et même somme pour chaque catégorie.

Si un courtier ou un agent ne remplit pas ses engagements, sa caution peut être immédiatement réalisée à la Bourse, sans qu'il soit nécessaire de recourir à des poursuites juridiques.

Les statuts prévus à l'art. 8 devront contenir sur ce point des dispositions plus précises.

III. Art. 8. Les courtiers et agents de change d'une place de commerce constituent une société qui se réunit régulièrement dans un local désigné à cet effet (la Bourse).

Cette société est tenue d'élaborer des statuts, des règlements et des usances et de les soumettre à l'approbation du Conseil d'Etat.

Le règlement déterminera, entre antres, la finance d'entrée à la Bourse, ainsi que les obligations et les droits de ceux qui fréquentent cet établissement.

Art. 17. Sont interdites les associations autres que celles prévues à l'art. 8, et qui auraient pour but d'éluder les prescriptions de la loi.

IV. Art. 10. Les courtiers et agents de change sont tenus de consigner, jour par jour et par ordre de dates, toutes les affaires en effets publics qu'ils ont conclues en Bourse ou hors de Bourse, en mentionnant toutes les circonstances essentielles, comme la date, le nom des contractants, la nature de l'objet de la transaction, le prix, la date de livraison, ainsi que les autres conditions qui peuvent être convenues. Ces inscriptions doivent avoir lieu dans un registre destiné spécialement à cet usage, lequel devra être paginé et ne présenter ni ratures, ni interlignes entre les différents articles. On doit aussi y mentionner si l'affaire a été conclue en Bourse ou hors de Bourse.

Le jour où l'affaire a été conclue, il sera remis à chacun des contractants un bordereau contenant les mêmes indications que le journal susmentionné.

Art. 12. Afin d'exercer la surveillance nécessaire sur la marche des affaires de Bourse, le Conseil d'Etat nomme un ou plusieurs commissaires, qui doivent assister aux séances de la Bourse. A la demande des intéressés, ou si l'on soupçonne que les taxes légales ne sont pas payées, les commissaires ont le droit de prendre connaissance du journal des courtiers et agents de change prescrit par la présente loi, et de s'assurer que toutes les affaires en effets publics conclues par eux, dans le local et à l'heure de la Bourse, ou autrement, y ont été régulièrement inscrites. Ils surveillent, en outre, l'application des dispositions de la présente loi, des statuts, règlements et usances, ainsi que la publication exacte du cours des effets publics.

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIII. N° 869.

V. Art. 15. Les courtiers et agents ne doivent ni faire, ni favoriser des accords entre eux ou avec des tiers pour exercer une influence sur le cours des valeurs ; en particulier, il est interdit de répandre sciemment ou par négligence grave de fausses nouvelles.

VI. En . réponse à une demande du comité de la société de la Bourse, le gouvernement zurichois a procédé, le 29 décembre 1883, à une interprétation authentique de la loi, laquelle interprétation est ainsi conçue :

La loi du 2 décembre 1883 sur l'exercice des professions de courtiers et agents de change n'institue nullement une Bourse d'Etat; elle dispose simplement que les courtiers et agents de change patentés ont seuls le droit de tenir des réunions de Bourse.

Les art. 8 et suivants de la loi sont très explicites à cet égard.

Il est également hors de doute que l'art. 17 de la loi interdit les associations appelées par la société « Bourses privées », lesquelles ne sont autres que la continuation des réunions quotidiennes que la Société de la Bourse tenait avant la promulgation de la loi.

Il est toujours permis à certaines personnes ou à certains établissements financiers de publier le cours des valeurs, mais ce droit ne saurait être accordé à une société qui paraît vouloir poursuivre le but d'éluder les prescriptions de la loi. Aussi devrions nous veiller à l'application de l'art. 19, si la Société de la Bourse continuait à tenir des réunions de Bourse, ou à publier le cours des valeurs, avant que ses divers membres aient obtenu l'autorisation nécessaire pour l'exercice de leur profession.

La Société de la Bourse de Zurich, qui a recouru au CF. contre la loi, est une société qui s'est constituée jadis sous cette dénomination pour le commerce des effets publics sur la place de Zurich, et qui a arrêté pour ses membres, le 1er juillet 1881, des statuts et usances, statuts qu'elle a revisés ou complétés sur quelques points lors de la résolution qu'elle prit, le 15 décembre 1883, de se faire inscrire au registre du commerce. Ses membres ont formé jusqu'ici à Zurich le noyau des courtiers et agents de change. Leur nombre avait été fixé d'abord à dix-huit au maximum par l'assemblée générale du 15 août 1880; mais, depuis la revision des statuts, qui eut lieu le 15 décembre 1883, le nombre des sociétaires n'a plus été limité. L'admission de nouveaux membres n'a lieu qu'ensuite de demande écrite et adressée au comité par les candidats; elle se fait au scrutin secret et à la majorité absolue de tous les sociétaires; le nouveau membre paie une finance d'entrée que fixe chaque fois la société.

Agents de change et courtiers de Bourse.

Cette société a demandé au CF., par son mémoire du 30 novembre 1883 :

1° d'interdire, par une injonction appropriée, la mise en vigueur de la loi dont recours, ou subsidiairement de ceux des articles de la loi qui, au dire des recourants, portent atteinte spécialement à la liberté de commerce et d'industrie, et

2° de suspendre l'exécution de la loi jusqu'à ce qu'il ait été statué définitivement sur le recours.

Le CF. estima ne pas devoir admettre la demande de suspension, ce qu'il fit savoir aux recourants, le 4 décembre 1883.

Ceux-ci lui demandèrent alors, par mémoire supplémentaire du 3 janvier 1884, de décider tout au moins que, durant le temps pendant lequel leur recours serait pendant, le gouvernement zurichois n'aurait pas le droit de leur infliger des amendes, à eux ou à la société susnommée, parce qu'ils continuaient leurs affaires comme auparavant, c'est-à-dire sans patente, sans paiement d'un droit pour chaque opération et sans adhésion de la part à la Bourse instituée par l'Etat,

Le 18 janvier 1884, le CF. répondit négativement à cette nouvelle demande, en ajoutant qu'il statuerait prochainement sur le recours au fond et que, en attendant, il ne croyait pas devoir ordonner de mesures provisionnelles quelconques au sujet de l'application de la loi incriminée, car rien ne démontrait qu'elle portât un préjudice notable ou irréparable à des droits légitimement acquis *).

Voici les considérants qui précèdent l'arrêté du CF. du 1er février 1884, écartant le recours :

1° La loi zurichoise sur les courtiers et agents de change s'autorise des deux réserves que l'art. 31 de la Const. F. a faites en faveur des cantons dans le domaine des restrictions que l'on peut apporter à la liberté de commerce et d'industrie, en général. (Ces réserves ont trait, l'une aux conditions, l'autre aux taxes qui peuvent être imposées aux professions commerciales et industrielles).

Elle place sous la surveillance de l'Etat les opérations de Bourse qui consistent en la négociation de papiers autres que les lettres de change, et elle exige, en outre, de ceux qui se livrent à ces opérations, certaines conditions personnelles et le paiement de certaines taxes.

Au point de vue du droit fédéral, l'œuvre du législateur zurichois échappe donc à la critique du CF., si tant est toutefois que les

l) Cf. sur ce point supra p. 49 -53.

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIII. N° 869.

dispositions de la loi zurichoise ne violent pas le principe de la liberté de commerce et d'industrie J).

'2° D'une manière générale, il convient, pour juger le recours, de tenir compte des deux considérations que voici :

D'une part, l'importance économique et sociale de la Bourse, surtout en ce qui concerne les titres et valeurs qu'elle négocie, justifie pleinement l'intervention du législateur dans son organisation, au point de vue de l'intérêt public; d'autre part, le caractère spécial des opérations d une Bourse consiste en la réunion des intéressés (commerçants, industriels, capitalistes, etc.) et des intermédiaires (agents, courtiers) à un certain moment de la journée et dans un lieu déterminé.

Il en résulte qu'une législation qui ne tiendrait pas compte de ce caractère de la Bourse manquerait absolument son but et demeurerait inefficace.

3° En particulier, et quant aux diverses questions soulevées par le recours, il convient de prendre en considération ce qui suit :

a. en ce qui concerne les art. 3 et 5 de la loi. La loi ne limitant nullement le nombre des courtiers et agents de change et ne pouvant faire l'objet de critiques au point de vue des conditions qu'elle requiert de ceux qui veulent obtenir de l'Etat l'autorisation de se livrer à des opérations de Bourse, la teneur quelque peu générale de l'une de ces conditions imposées (savoir la possession des connaissances commerciales nécessaires) ne saurait être interprétée comme impliquant une atteinte à la liberté de commerce et d'industrie ou comme pouvant donner lieu, pour le moment, à un recours pour violation de droit constitutionnels.

b. en ce qui concerne les art. 4, 11 et 16 de la loi. Grâce au caractère spécial des opérations de Bourse, lequel consiste, comme on vient de le dire, en la concentration de ces dernières sur un seul point d'une place de commerce, les courtiers et agents de change patentés ont une position en quelque sorte privilégiée, et par là financièrement favorable, qui justifie certaines conditions et prestations imposées par l'Etat à ceux qui jouissent de cette situation.

») Cf. Première Edition II p. 218, chiffre 2, et note 1; v. aussi LF. sur l'organisation judiciaire féd., du 22 mars 1893, art. 189, al. 1er.

Agents de change et courtiers de Bourse.

En partant de cette idée, qui domine la question à résoudre, ni les taxes annuelles de 200 francs et de 500 francs à payer comme droit de patente (art. 4), ni les taxes prélevées sur le montant des opérations (art. 11), ni enfin les cautionnements exigés (art. 16) ne paraissent être trop élevés, c'est-à-dire élevés au point d'empêcher sérieusement la Bourse de Zurich de faire concurrence aux autres marchés financiers du pays ou de l'étranger, encore que ces droits fussent ailleurs moins élevés ou même inconnus.

Si l'on considère qu'il serait dans la compétence du législateur cantonal de restreindre à la Bourse seule l'activité des agents et courtiers, on ne peut voir en quoi l'application des taxes aux affaires faites par eux en dehors de la Bourse violerait le principe de la liberté de commerce et d'industrie.

D'autre part, il n'appartient pas au CF. d'entrer en matière sur la question de la responsabilité civile de l'Etat de Zurich soulevée par les recourants, quant à la garde des valeurs déposées par eux en mains de la direction des finances, à titre de cautionnement.

c. en ce qui concerne Les art. 8 et 17 de la loi.

L'obligation imposée par l'Etat aux personnes qui exercent la même profession ou industrie de s'organiser en corporation n'implique nullement une contrainte violant la liberté de commerce et d'industrie, lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, cette exigence est motivée par la nature même et les conditions de l'industrie ou profession intéressée l).

d. en ce qui concerne les art. 10 et 12 de la loi.

Les opérations de Bourse ne peuvent être surveillées efficacement et mises à l'abri d'abus que par des mesures de contrôle complètes et rigoureuses.

On ne voit pas, dès lors, en quoi les dispositions incriminées de la loi zurichoise seraient contraires au principe de la liberté de commerce et, partant, préjudiciables aux clients ou aux courtiers et agents eux-mêmes, les agents de Bourse étant d'ailleurs autorisés par la loi (art. 2), en opposition aux simples courtiers, à faire des opérations de Bourse pour le compte d'autrui. ainsi que pour leur propre compte.

') Sur ce point, cf. également les n0ä 14, 752, 870.

IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § VIII. N09 869, 870.

Les abus étant possibles, le droit de contrôle est tout indiqué et, en cas d'abus, l'Etat a le devoir de protéger et de défendre les intérêts qui peuvent être lésés.

e. en ce qui concerne l'art. 15 de la loi.

Même si, comme c'est le cas à teneur des lois françaises, autrichiennes et allemandes, les agents de change, aussi bien que les courtiers, ne pouvaient conclure pour leur propre compte n'importe quelle affaire de Bourse, ce fait ne constituerait nullement, au fond, une violation de la liberté de commerce à leur égard, vu la position toute spéciale qu'ils occupent à la Bourse.

Or, la loi ne va pas aussi loin. L'art. 15 n'est destiné qu'à combattre les ententes et mesures au moyen desquelles les courtiers et agents, abusant de leur position, chercheraient à exercer une influence sur le cours des valeurs.

Cette tendance de la loi ne saurait être assimilée à une interdiction générale de ce qu'on appelle l'accaparement l). D'ailleurs, par l'adjonction suivante:

«... en particulier, il est interdit de répandre sciemment ou par négligence grave de fausses nouvelles ...» la loi donne clairement à entendre qu'elle a en vue seulement le cas où les agents et courtiers chercheraient à exercer sur les cours une influence qui ne serait pas compatible avec leur situation légale et leurs devoirs. Aussi est-ce avec raison que le gouvernement de Zurich a renvoyé les recourants à la protection des tribunaux qui auront à appliquer cette disposition.

f. en ce qui concerne V interprétation donnée à la loi par le Conseil d'Etat du canton de Zurich, le 29 décembre 1883.

Une simple opinion sur le sens de dispositions légales, émise par une autorité exécutive, ne saurait en elle-même faire l'objet d'une décision du CF. ; celui-ci ne peut soumettre à son examen que des résolutions et mesures prises par les autorités cantonales sur des cas déterminés et concrets2).

Si les recourants tiennent l'interprétation du Conseil d'Etat pour inexacte, ils doivent provoquer à cet égard une déclaration dii

») Cf. supra n° 763.

2) Cf. supra no 264, chiffre II.

Agents de change et courtiers de Bourse. 709

Grand Conseil, en sa qualité d'autorité législative du canton de Zurich.

Au surplus, le CF. a pris pour base de sa décision L'appréciation formulée au sujet de la loi par le gouvernement zurichois.

F. f. 1884 I 819, 1885 II 467.

Par arrêt du 2 février 1884, le TF. a également écarté comme non fondés les recours que lui avait adressés la Société de la Bourse de Zurich, cf. Arr. TF. 1884 X n° 4.

870. I. Les statuts de la Société de la Bourse de Zurich, adoptés en 1896, et sanctionnés par le Conseil d'Etat du canton de Zurich, en vertu de la loi zurichoise du 31 mai 1896, sur le commerce des titres et valeurs (art. 22), portent à l'article 31 ce qui suit :

Les personnes qui désirent assister aux séances de la Bourse sont tenues de se faire présenter par un membre de la société et de s'inscrire dans le registre des habitués de la Bourse.

Sur la proposition du comité et en vertu d'une décision de l'assemblée générale, les personnes qui ne sont pas membres de la société, mais fréquentent régulièrement la Bourse, peuvent se faire remettre une carte annuelle, moyennant une rétribution déterminée par la Direction de l'Intérieur.

Le 14 septembre 1896, la société de la Bourse a repoussé, sans autre indication de motifs, une demande formée par Dreifus frères, maison de banque, de commerce d'effets, et de commission, qui avaient réclamé une carte annuelle leur donnant accès à la Bourse conformément au § 31 des statuts. Les frères Dreifus portèrent plainte auprès du gouvernement zurichois: mais, le 12 décembre 1896, le Conseil d'Etat rejeta leur recours comme dénué de fondement, en se fondant essentiellement sur les motifs que voici :

A teneur de l'art. 21 de ia loi sur le commerce des titres et valeurs, du 31 mai 1896, les agents de change et les courtiers d'une place financière forment une société qui a ses réunions régulières dans un local déterminé (Bourse). L'entrée dans cette société est obligatoire, en ce sens que tout agent de change ou courtier, dûment autorisé par l'Etat, en fait partie de plein droit. Les recourants Dreifus font de plein droit partie de la société de la Bourse s'ils ont été autorisés par la Direction de l'Intérieur à exercer la profession d'agent de change ou de courtier en Bourse ; partant, ils ont le droit aussi de fréquenter la Bourse.

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIII. N° 870.

L'art. 22, lettre d, de la loi laisse aux statuts de la société le soin d'édicter des dispositions sur l'admission à la Bourse des personnes qui ne font pas partie de l'association. Ces dispositions sont contenues dans l'article 31 des statuts approuvés par le Conseil d'Etat.

Dreifus frères ne sont fondés à se plaindre ni des statuts, dont ils ont reconnu la légalité en demandant une carte annuelle, ni de la manière dont ceux-ci sont appliqués. Grâce au commissaire à la Bourse,, un contrôle suffisant est exercé sur le marché des valeurs ; en outre, quiconque donne un ordre de Bourse a le droit de réclamer un bordereau à son mandataire et, en cas de doute, de faire intervenir le commissaire à la Bourse pour examiner la régularité de l'opération. La loi a voulu prévenir le plus possible les abus dans le commerce des valeurs, but que, sans parler du soin apporté dans le choix des agents de change et courtiers, elle ne peut atteindre qu'en n'accordant pas à tout le monde l'accès de la Bourse.

Il faut donc, en premier lieu, donner aux membres de la société le droit de désigner les personnes autorisées à assister aux réunions de la Bourse ; sinon, on courrait le risque de voir celle-ci devenir le rendez-vous des curieux, etc. Au point de vue de l'exercice de ce commerce, aucune nécessité ne commande de laisser la Bourse ouverte au public et c'est pourquoi il faut que la société ait le droit de refuser, sans avoir à donner ses motifs, une carte annuelle à quiconque lui paraît n'être pas à même de tenir les intérêts de la Bourse.

Enfin, un article paru dans le n° 279 de la « National-Zeitung » de Bâle, de 1895, et qui contient à l'égard de la Bourse de Zurich les accusations et les attaques les plus graves, article généralement attribué à un associé de la maison Dreifus, justifie pleinement la rigueur dont l'on a usé envers les plaignants. Cet article contient l'exposé que voici sur la manière dont les affaires se traitent à la Bourse de Zurich :

« . . . . A Zurich, la plupart des agents de change spéculent ; ils exécutent pour leur propre compte les ordres qui leur sont donnés. Qui agit de la sorte en arrive bien vite à soigner avant tout ses propres intérêts ... En temps de crise, cette manière de faire permet à l'agent de change à la Bourse de Zurich de se livrer à de fructueuses opérations, surtout lorsqu'ayant pris lui-même une position sur une valeur il reçoit de ses clients des ordres d'achat et de vente du même titre, ce qui lui permet, sans se préoccuper des intérêts à lui confiés, de faire tout uniment la compensation. A titre d'exemple, nous citerons les opérations du 13 novembre, sur les actions de Cham. Ce jour-là, il avait été donné un grand nombre d'ordres d'achat au cours

Agents de change et courtiers de Bourse.

de 860 et 850, ainsi que d'ordres d'exécution et de vente au mieux. Il n'a été conclu que très peu d'affaires à 860 et 850. Le cours tomba immédiatemment à 841. Une grande partie des ordres d'achat n'a-t-elle pas été portée en compte à ces bons clients au cours le plus élevé et les vendeurs n'ont-ils pas été censés avoir vendu au cours le plus bas ? Cela paraît plausible. En temps ordinaire, où les différences de cours sont moins marquées, on recourt à un autre moyen. L'agent de change qui a reçu d'importants ordres d'achat ou de vente accepte d'emblée une demande à un taux très bas ou une offre à un taux exagéré ; l'occasion ne lui manquera pas d'acheter jusqu'à concurrence du reste de son ordre à un cours plus bas ou de vendre à un taux plus élevé, puisque, ainsi que cela a été expliqué ci-dessus, il a la faculté de porter en compte à son client un cours à son gré ; il est couvert par les cours officiels portés au bulletin de la Bourse. Les agents de change zurichois appellent ce truc « maquiller un cours ». Toutefois, il n'est pas indispensable de recourir à ce maquillage, car les différences des cours laissent , dans la règle et à cet égard, une marge suffisante

Il manque à la Bourse de Zurich l'institution du « cours d'ouverture », qui existe dans les autres Bourses de quelque importance et qui empêche les agioteurs de fixer un cours à leur gré et d'exploiter le public ... A Zurich, l'agent de change est absolument libre. Spéculateur et faisant les affaires pour son propre compte, il s'entend à se servir du public qui lui confie des ordres. Le commissaire à la Bourse de Zurich n'est pas à même de distinguer s'il s'agit d'arrangements entre deux agents de change, pas plus que d'empêcher le « maquillage » des cours, parce que ces manœuvres peuvent se faire de façon très légitime ! Quiconque a des affaires à la Bourse ne parviendra, le plus souvent, à obtenir une exécution correcte, tout au moins non sujette à critique, de ses ordres, qu'en la surveillant en personne. Cela est vrai tout spécialement en des temps de crise comme ceux que nous traversons. Mais les agents de change de Zurich ne veulent pas qu'on détourne le Pactole, qu'on surveille leurs agissements.

Alors que, dans toutes les Bourses d'Europe, l'entrée est libre ou accessible, moyennant le paiement d'une taxe, à tout citoyen jouissant d'une bonne réputation et des droits civils et politiques, les agents de change de Zurich ont su conquérir le privilège de chasser à leur gré les tiers du temple.

.... C'est là un état de choses illégal, réprouvé par la morale et la justice, contraire aux dispositions constitutionnelles fédérales et cantonales. Qu'on en revienne aux courtiers assermentés, à qui il soit in-

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIII. N° 870.

terdit de spéculer et d'opérer pour leur propre compte et qui offrent par là toutes garanties pour une exécution correcte des ordres qu'ils ont reçus; ou, tout au moins, qu'on insère dans le projet de loi sur la Bourse une disposition claire et nette qui autorise à assister aux séances de la Bourse quiconque a des intérêts à y sauvegarder. C'est un abus criant que de donner à l'agent de change le privilège de servir d'intermédiaire dans les affaires de Bourse et de lui permettre d'être tout ensemble courtier, spéculateur et contractant pour son propre compte. Au nombre des agents de change à la Bourse de Zurich, on compte des personnes de toute honorabilité ; mais — et c'est un fait acquis — à vouloir veiller à leurs intérêts, ils sont, de leur propre aveu, exposés à léser ceux de leurs mandats.

Dreifus frères ayant adressé au CF. un recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat de Zurich, qu'ils jugeaient contraire à la liberté de commerce et d'industrie, le CF. a déclaré leur recours fondé, par arrêté du 1/4 octobre 1897, et il a invité le gouvernement zurichois à faire en sorte que l'on fasse droit à la requête des frères Dreifus tendant à l'obtention d'une carte d'entrée à la Bourse, valable pour une année, et que l'art. 31, al. 2 des statuts de la société de la Bourse de Zurich soit modifié dans le sens des considérants que voici :

1. Le gouvernement zurichois a tort de prétendre que les frères Dreifus auraient reconnu la légalité de l'art. 31 des statuts, parce qu'ils ont, en vertu de ces statuts, demandé une carte les autorisant à fréquenter la Bourse pour un an. Il n'est pas nécessaire de décider si cette demande d'une carte implique un acquiescement tacite : car, constituât-elle même, de la part des recourants, un acquiescement exprès, elle ne revêtirait aucune importance. Une décision prise par l'autorité en violation de la constitution ne peut pas être ratifiée par l'acquiescement d'un citoyen; elle demeure non valable et chaque citoyen, même celui qui s'y est soumis, est recevable en tout temps, invoquant le caractère inconstitutionnel de la décision, à demander qu'elle soit déclarée de nul effet.

2. En édictant la loi du 31 mai 1896 sur le commerce des effets publics, le législateur zurichois a usé de la faculté que lui donne l'art. 31, lettre <?, de la Const. F., savoir de légiférer sur l'exercice des professions commerciales et industrielles, et les impôts qui s'y rattachent, dans les limites où cette réglementation est compatible avec la liberté de commerce et d'industrie. Il a fait un pas de plus

Agents de change et courtiers de Bourse.

dans la voie où il s était engagé en 1883 avec la loi sur les agents de change et les courtiers. Ce n'est pas seulement la profession d'agent de change et de courtier, mais encore tout le commerce des valeurs (à l'exception des effets de change, des billets analogues aux effets de change et des cédules) qui est, cette fois, soumis à la surveillance régulière de l'Etat. Tandis qu'il faut aux courtiers et aux agents de change l'autorisation de l'Etat pour exercer leur profession, autorisation qui n'est accordée qu'à ceux qui remplissent certaines conditions, les autres personnes et sociétés qui, sans prétendre être agents de change ou courtiers, veulent, pour leur propre compte ou le compte d'autrui, faire habituellement l'achat et la vente de valeurs (à l'exception des lots à primes) sont tenues d'indiquer à la Direction de l'Intérieur la nature de leur commerce et leur domicile commercial (art. 2 de la loi). La différence entre les deux classes consiste dans le fait que tous les agents de change et courtiers d'une place forment une société (art. 21 de la loi), qui se réunit régulièrement dans un local déterminé (la Bourse), tandis que les autres personnes et sociétés se livrant au négoce des titres et valeurs sont exclues de cette société. Le législateur zurichois a sauvegardé le principe de la liberté de commerce et d'industrie en cela précisément qu'il n'a pas monopolisé le commerce des effets publics entre les mains d'un certain nombre d'agents de change et courtiers, et par le l'ait aussi qu'il n'a pas centralisé ce négoce à la Bourse. Toutefois, la société de la Bourse de Zurich créée en vertu des art. 2 et 22 de la loi n'est pas plus une société purement privée que la Bourse de cette société, la Bourse des effets publics, n'est une institution purement privée: la société n'est pas seulement une société obligatoire, mais c'est encore la seule association de cette nature qui ait le droit d'opérer sur la place de Zurich, de même que la Bourse de cette société est la seule à Zurich où soit autorisée la négociation des effets publics; l'art. 27 de la loi, à l'exemple de l'art. 17 de la loi de 1883, dit d'ailleurs expressément: « Les associations autres que celle prévues à l'art. 21 de la présente loi et qui auraient pour but d'éluder les prescriptions légales, sont interdites. » 11 est donc établi que ce n'est pas le négoce tout entier des titres et valeurs qui est réservé à la société de la Bourse de Zurich, mais bien, tout au moins, ce négoce en Bourse.

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIII. N- 870.

3. Rien, en droit fédéral, ne se fût opposé à une disposition légale autorisant les seuls membres de la société à fréquenter la Bourse. On eût ainsi réalisé l'idée que l'honnêteté de la Bourse, à laquelle on attache avec raison une grande importance, ne peut être obtenue qu'au prix de l'exclusion des affaires de Bourse de tout élément étranger à la corporation, élément à qui il n'est pas très difficile de se soustraire au contrôle de la corporation, comme de l'Etat. Le législateur zurichois ne s'est pas placé sur ce terrain ; il part plutôt du point de vue qu'outre les agents de change et les courtiers d'autres personnes ont le droit d'assister aux réunions régulières de la société de la Bourse, c'est-à-dire d'aller à la Bourse. Il ne s'agit pas ici, cela va sans dire, de gens allant d'occasion à la Bourse, qui assistent à une séance en simples curieux ou mûs par un intérêt qui n'a rien de commercial, ni de personnes qui, ayant donné des ordres de Bourse, veulent en suivre l'exécution par l'agent de change ou le courtier, leur mandataire: il s'agit, au contraire, de personnes fréquentant régulièrement la Bourse, qui entendent, en assistant aux opérations, sauvegarder leurs intérêts pécuniaires. Souvent, dans une séance, le cours des valeurs subit des oscillations très fortes, ce qui permet à celui qui assiste aux opérarations de tirer parti de la situation d'un moment ; suivant ses conjectures, il achètera ou vendra immédiatement des valeurs ou donnera l'ordre d'acheter ou de vendre. Mais la loi du 31 mai 1896 ne détermine pas directement les conditions auxquelles est subordonnée l'admission à la Bourse Tandis que, par exemple, la loi bâloise du 8 avril 1897, art. 10 et 11, délimite d'une manière précise les catégories de personnes admises à la Bourse, la loi zurichoise art. 22, se contente d'imposer à la société de la Bourse l'obligation de rédiger des statuts à sanctionner par le Conseil d'Etat ; ces statuts doivent notamment contenir des clauses sur l'admission à la Bourse. L'art. 31, al. 2 des statuts de la société de la Bourse de Zurich, approuvé sans réserves par le Conseil d'Etat, subordonne l'admission à la Bourse des personnes qui ne sont pas membres de la société à une décision de la société, représentée par l'assemblée générale; ce que faisant, il viole aussi bien la liberté de commerce et d'industrie garantie par la Const. F. que l'égalité des citoyens devant la loi. En effet, il dépend entièrement du bon plaisir de l'assemblée d'accorder ou de refuser à un membre l'accès de la Bourse. Quiconque est exclu

Agents de change et courtiers de Bourse.

de la Bourse se trouve, à l'égard de celui qui y est admis, en état d'inégalité, puisque, durant les séances, il lui est impossible de veiller à ses intérêts en donnant verbalement ses ordres dans le local même. Il ressort de ces considérations que ce n'est que pour des motifs déterminés, dictés par des circonstances spéciales et des exigences inhérentes aux opérations de Bourse, que l'accès de la Bourse doit pouvoir être interdit, notamment aux banquiers et aux personnes qui font le commerce des effets publics.

4. Bien que le bâtiment de la Bourse appartienne à la société, la Bourse qui s'y tient n'en joue pas moins un rôle économique et social ; cela étant, la société n'est pas dans la situation d'un propriétaire quelconque, qui peut, à son gré, accorder ou refuser l'accès de sa maison. En outre, la Bourse n'a pas le caractère de réunion d'une simple association privée ; une association de ce genre aurait le droit de fermer, selon son bon plaisir, sa porte, à tout étranger, mais la société de la Bourse, qui est au bénéfice d'un privilège, ne jouit pas de la même faculté, et, comme les réunions de la Bourse ont un but commercial, de deux hommes d'affaires qui sont dans une situation identique vis-à-vis de la société de la Bourse, l'un ne saurait, sans motifs, être privilégié au détriment de l'autre.

Il est certain qu'en vertu de l'art. 31 des statuts celui qui a été exclu de la Bourse pourrait en obtenir l'accès en s' établissant comme agent de change; mais ce serait à l'évidence user envers les citoyens d'un traitement inégal et arbitraire que d'obliger, par exemple, tel banquier, pour être admis à la Bourse, à se soumettre aux prescriptions légales concernant les agents de change, tandis que tel autre en serait affranchi.

Les art. 32 et 33 des statuts prévoient que, pour des motifs déterminés d'une manière précise, « le droit d'entrer à la Bourse » ou « d'assister aux séances de la Bourse » peut être refusé ou retiré a certaines personnes, ce qui n'a rien de contraire au droit fédéral; il demeure loisible à la société de la Bourse d'énumérer de façon plus précise à l'art. 31 al. 2, de ses statuts — mais sans rien abandonner à l'arbitraire d'un organe quelconque de la Bourse — les motifs pour lesquels la société de la Bourse de Zurich aura le droit de refuser des cartes d'admission à la Bourse, valables pour une année.

5. Il résulte nettement des explications ci-dessus qu'il ne suffit pas, pour refuser aux frères Dreifus le droit d'assister régulièrement

IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § VIII. N° 870.

aux séances de la Bourse, d'une mésintelligence telle que celle qui est survenue entre eux et les agents de change et courtiers à la Bourse de Zurich et qui a été provoquée par l'article qu'à tort ou à raison on accuse les recourants d'avoir rédigé ou fait paraître dans la Basler National-Zeitung de 1895, n° 279.

F. f. 1897 IV 391 ; 1898 I 525.

II. Fondés sur cet arrêté du CF., du 1er octobre 1897, les frères Dreifus, le 16 octobre 1897, demandèrent une carte d'admission au comité de la société de la Bourse; le 18 du même mois, on leur répondit que, suivant communication de la Direction cantonale de l'Intérieur, l'affaire ne pouvait être considérée comme définitivement réglée, et qu'ils devaient s'adresser directement à cette autorité. En conséquence, le 20 octobre, les frères Dreifus renouvelèrent leur demande auprès du Conseil d'Etat du canton de Zurich. Tout d'abord, on ne leur répondit point. Par contre, le 14 décembre 1897, le Conseil d'Etat zurichois recourait à l'AF. contre la décision du CF. Mais, le 13 janvier 1898, il a retiré son recours, sur l'observation du Département fédéral de Justice et Police, du 29 décembre, que le recours était tardif en regard de l'art. 192 de la LF. sur l'organisation judiciaire fédérale, du 22 mars 1893. *)

Le 26 janvier 1898, les frères Dreifus renouvelèrent auprès de la société de la Bourse leur demande d'une carte d'admission à la Bourse pour une année. Le 4 février, on leur répondit d'abord que, le 3 du même mois, la société avait modifié l'art. 31, 2me alinéa, des statuts; puis, le 1er mars, on leur fit savoir que leur demande avait été écartée, en vertu de cet art. 31 modifié.

Par mémoire du 6 février 1899, adressé à la Direction cantonale de l'Intérieur, les frères Dreifus réclamèrent l'exécution de l'arrêté du CF du 1er octobre 1897, puis, par requête des 6 et 7 du même mois au Conseil d'Etat, ils lui demandèrent de refuser son approbation à l'art. 31 modifié des statuts de la société de la Bourse, cette modification n'étant qu'une manœuvre tendant à rendre sans effet l'arrêté du CF. du 1er octobre 1897, qui était favorable aux recourants.

Néanmoins, le Conseil d'Etat approuva, le 24 février, le nouvel art. 31 des statuts et, par décision du 10/16 mars, il écarta la demande des frères Dreifus. Le gouvernement a fait remarquer à l'ap-

») Cf. supra n° 288.

Agents de change et courtiers de Bourse.

pui qu'il n'avait pas de raison de revenir sur l'approbation des statuts revisés de la société de la Bourse, attendu que cette revision était conforme aux instructions contenues dans la décision du CF. du Ie"' octobre 1897. Il ajoute encore que « celui qui, ayant fait de fausses spéculations de Bourse, invoque l'exception de jeu pour se soustraire à ses engagements, ne peut plus prétendre à la confiance ni même à une bonne réputation. » Car il ne s'agit pas ici « de la protection morale accordée par l'art. 512 du Code fédéral des obligations, mais d'une tentative blâmable de se soustraire par des prétextes à des engagements régulièrement contractés, et de faire tort à autrui ».

L'art. 31 modifié des statuts de la société de la Bourse de Zurich porte, entre autres, ce qui suit:

« Les personnes et les maisons qui ne sont pas membres de la société de la Bourse et qui désirent fréquenter régulièrement la Bourse sont tenues de se munir d'une carte valable pour une année, moyennant une rétribution déterminée par la Direction de l'Intérieur. Sont exclues de la fréquentation de la Bourse:

c. Les personnes qui ne jouissent pas d'une bonne réputation ;

f. Les personnes qui, après avoir contracté des engagements, ont cherché à s'y soustraire en invoquant l'exception de jeu.

Les dispositions ci-dessus s'appliquent aussi aux maisons dont l'un des associés ou commanditaires est touché par l'un de ces motifs d'exclusion.»

Par recours du 28 avril 1898, les frères Dreifus se plaignirent de nouveau au CF. de l'attitude des autorités zurichoises et ils lui demandèrent de prononcer:

1. que l'arrêté du CF. du 1er octobre 1897 sera exécuté sans retard ; en conséquence, qu'une carte d'admission à la Bourse, valable pour une année, sera délivrée aux frères Dreifus;

2. que la lettre f de l'art. 31 des statuts de la Bourse est contraire à la Const. F. et doit être supprimée ;

3. que la Société de la Bourse de Zurich et le gouvernement zurichois devront payer une indemnité aux recourants, à titre de dépens.

IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § VIIJ. N° 870.

Par arrêté du 27 juillet 1898, le CF. a écarté ce recours comme mal fondé. Motifs:

1. Les recourants se plaignent d'abord que l'arrêté du CF. du 1er octobre 1897 n'ait pas été convenablement exécuté; à cet égard, il faut remarquer ce qui suit :

Par le dispositif, chiffre 2 de cet arrêté, le gouvernement de Zurich a été invité à veiller à ce qu'il soit fait droit à la requête des frères Dreitus tendant à l'obtention d une carte d'eitrée à la Bourse, valable pour une année, et à ce que l'art. 31, al. 2, des statuts de la société de la Bourse de Zurich soit modifié dans le sens des considérants.

Cette décision ne porte nullement que les recourants ne doivent être autorisés à fréquenter la Bourse qu'après la revision des statuts et en conformité des statuts revisés; sur ce point, le dispositif de l'arrêté du CF. ne prévoit pour la délivrance de la carte ni condition ni délai. Il est indépendant du dispositif qui exige une modification de l'art. 31 des statuts. En revanche, le 1er octobre 1897, le CF. n'avait pas à examiner (et il ne l'a pas fait non plus) si, par une nouvelle rédaction de l'art. 31 des statuts, il ne serait pas possible d'interdire aux frères Dreifus l'accès de la Bourse.

Suivant l'art. 45 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, du 22 mars 1893, le gouvernement du canton de Zurich était tenu d'exécuter l'arrêté du CF. dès le jour où il acquérait force de chose jugée c'est-à-dire aussitôt après l'expiration du délai de 60 jours pour le recours à l'AF. (cf. l'art. 196 de cette même loi). Ce délai étant écoulé quand le gouvernement zurichois présentait son recours à l'AF., il devait se dire qu'étant tardif ce recours ne pouvait plus empêcher l'exécution de l'arrêté en question. Depuis le 5 décembre 1897, il n'avait donc plus de raison juridique de refuser aux frères Dreifus la demande qu'ils lui avaient adressée le 20 octobre 1897, en vue d'obtenir une carte annuelle ; aux termes donc de l'art. 45, 2me alinéa, de la LF. sur l'organisation judiciaire fédérale, les recourants auraient pu, en décembre 1897, se plaindre au CF. de l'inexécution de son arrêté du 1er octobre 1897.1)

Mais, après l'entrée en vigueur de l'art. 31 revisé des statuts, lequel exclut de la Bourse, entre autres, les personnes qui ont cherché à se dérober à leurs engagements en invoquant l'exception de jeu

') Cf. supra p. 74.

Apents de change et courtiers de Bourse.

(lettre f) et celles qui ne jouissent pas d'une bonne réputation (lettre c\ le CF. a dû examiner la requête des frères Dreifus en regard et sur la base de ces nouvelles dispositions.

2. Les recourants prétendent que la disposition de la lettre f de L'art. 31 des statuts est contraire à la Const. F., mais ils font erreur.

La société de la Bourse a évidemment le droit d'écarter les personnes qui, par leur manière d'agir déloyale, nuisent au bon renom de cet établissement. Or, prendre des engagements, puis, pour s'y soustraire, invoquer l'exception de jeu, est un procédé déloyal; car, si l'on ne voulait pas tenir des engagements que la loi ne reconnaît pas, on ne devait pas les contracter. Du reste, en permettant d'invoquer l'exception de jeu, la loi n'entend nullement approuver dans tous les cas ceux qui ont recours à ce moyen ; au point de vue de la loyauté des transactions, il doit être réprouvé quand on en use pour se dérober à des engagements régulièrement pris. A la Bourse précisément, où l'on est tenté de faire des opérations différentielles pures, qui ne peuvent donner lieu à une action en justice, il faut veiller sévèrement à ce que l'on ne traite pas d'affaires de ce genre ou à ce que les engagements pris soient loyalement tenus. Celui qui manque à cette règle pèche contre la probité. La disposition de la lettre /"des statuts, dans sa teneur générale qui embrasse le présent aussi bien que le passé, peut sembler extraordinairement sévère; mais elle n'est ni arbitraire, ni en contradiction avec l'art. 31 de la Const. F. ; car elle repose sur une juste appréciation des conditions particulières des affaires de Bourse. Les recourants eux-mêmes accordent qu'une disposition suivant laquelle le fait d'invoquer l'exception de jeu entraîne l'exclusion de la Bourse ne manque pas d'une certaine raison d'être. Mai, si l'exclusion est licite, le refus d'admission l'est aussi. Par conséquent, au point de vue du droit fédéral, la disposition de l'art. 31, lettre /', des statuts de la société de la Bourse est inattaquable.

Comme d'ailleurs les recourants ne nient pas que cette disposition ne s'applique dans leur cas, leur recours doit être écarté et il n'y a pas lieu d'examiner s'il est possible également d'invoquer contre eux l'autre motif d'exclusion, qui n'est pas contesté au point de vue du droit fédéral, et qui vise les personnes ne jouissant pas d'une bonne réputation (lettre c de l'art. 31 des statuts). Contrairement toutefois a ce que prétend le gouvernement du canton de Zurich, il faut rappeler qu'à cet égard aussi le CF. est compétent pour connaître d'un

720 IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. §§ VIII, IX, X. N08 870-875.

recours, dans ce sens que les instances cantonales ne sauraient arbitrairement contester à quelqu'un sa bonne réputation.

3. Il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité à aucune des parties, en vertu de l'art. 224 de l'organisation judiciaire fédérale du 22 mars 1893.1) Si les frères Dreifus croient avoir été lésés dans leurs intérêts par le refus illégal qu'on a fait, de décembre 1897 à février 1898, de leur délivrer une carte d'entrée à la Bourse, il leur est loisible d'intenter une action, par les voies ordinaires, à l'auteur du préjudice qu'ils pourraient avoir souffert.

F. f. 1898 III 923, IV 1000, Rés. Dél. AF., juin 1900 (retrait du recours adressé à l'AF. par les frères Dreifus).