XIV. Voyageurs de commerce l
I. Rapp. du CF. à FAF., du 14 févr. 1882, au sujet du recours du gouvernement du cant. de Fribourg relatif aux taxes de colportage, F. f. 1882 I 362; Rapp. du CF. sur le recours Fliickiger, Gamper et cons., conc. les taxes de colportage, du 5 avril 1882, F. f. 1882 II 112: Arr. féd. sur les recours et pétitions conc. les taxes de colportage, du 23 juin 1882, F.f. 1882 III 335; — Rapp. du CF. à FAF. sur la double question de la libération des voyageurs de commerce suisses des taxes de patente, et de l'adoption de principes généraux conc. l'examen des lois cantonales sur le colportage et des recours auxquels elles donnent lieu, du 9 nov. 1883, F. f. 1883 IV 427; Arr. féd. conc. les taxes de patente des voyageurs de commerce, du 11 déc. 1883, F. f. 1883 IV 853. Rapp. du CF. à FAF., du 9 juin 1884, sur la votation populaire du 11 mai 1884, F. f. 1884 III 162, cf. supra p. 249, chiffre 12. F. f. 1882 II 731; 1883 II 964; 1884 II 610, 649; 1885 II 443; 1886 I 795; 1887 II 34.
IL LF. conc. les taxes de patente des voyageurs de commerce, du 24 juin 1892, R. O. n. S. XIII 43 ; Arr. du CF, conc. les taxes de patente des voyageurs de commerce, du Ie1' nov. 1892, R. O. n. S. XIII 48. - Mess, du CF. et
x) Cf. W. Rahm. Recueil des prescriptions relatives au régime des voyageurs de commerce suisses opérant en Suisse et à l'étranger et à celui des voyageurs étrangers opérant en Suisse, Berne 1898.
Colportage. Voyageurs de commerce.
projet d'un arr. féd., du 29 mai 1891, avec, comme annexe, le rapport de M. Cornaz, député aux Etats, du 24 mars 1891, F. f. 1891 III 1, 11; cf. aussi F. f. 1892 II 282; 1893 I 82, II, 2, 843 b; 1894 II 411; 1895 I 897, II 85. - Cire, du CF. du 1er nov. 1892, conc. l'exécution de la LF. sur les taxes de patente, F. f. 1892 IV 907 ; Questions d'interprétation, cf. F. f. 1894 II 406 ; 1895 II 87; Cire, du CF. du 8 juin 1896, conc. la publication du nom des titulaires des cartes-patentes des voyageurs de commerce, F. f. 1896 III 530. — A partir du 1er janvier 1900, et en application de l'art. 155 de la LF. sur l'organisation judiciaire féd. du 22 mars 1893, les cantons sont tenus d'adresser au Dép. féd. du Commerce pendant cinq ans, officiellement et gratuitement, une expédition des jugements cantonaux rendus en matière de taxes de patente des voyageurs de commerce, F. f. 1900 I 758; 1903 II 450. - Quant à la revision de la loi, cf. F. f. 1898 III 120; 1900 I 757
910. Le 11 mai 1884, le peuple suisse a rejeté l'arrêté fédéral du 11 décembre 1883, concernant les taxes de patente des voyageurs de commerce, arrêté conçu comme suit :
Les voyageurs de commerce voyageant en Suisse pour le compte d'une maison suisse pourront, sur la simple justification de leur identité, prendre, sans être soumis à aucun droit de patente, des commandes avec ou sans échantillons, pourvu qu'ils n'aient pas de marchandises avec eux.
Ce qui avait provoqué la décision de l'AF., c'était surtout l'inégalité régnant entre voyageurs de commerce suisses et voyageurs étrangers. Ces derniers, représentant des maisons étrangères 2), étaient affranchis en Suisse du paiement de taxes spéciales dans les cantons, tandis que les voyageurs des maisons suisses y demeuraient soumis depuis que la jurisprudence approuvée par l'AF. en 1878 avait autorisé les cantons à soumettre à leurs lois sur le colportage 3) les voyageurs de commerce prenant des commandes chez les particuliers, autorisation dont les cantons avaient fait largement usage.
Cf. Première Edition II n<> 626.
Cependant, la nécessité de donner à la question des taxes de patente des voyageurs de commerce une solution uniforme pour toute la Suisse n'a pas manqué de se manifester tôt après le 11 mai 1884 et de provoquer des efforts en vue d'obtenir la solution désirée. A cet effet, les représentants du commerce national se sont mis en relations directes avec les autorités fédérales dès le commencement de 1889. Dans sa réunion du 30 avril 1889, l'assemblée des délégués de l'Union
]i 01 aussi n° 246.
2) Cf. infra n° 915.
3) Cf. supra n° 895.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XIV. NÜS 910, 911.
suisse du commerce et de l'industrie décidait d'envoyer au CF., à l'adresse de l'AF.. une résolution ainsi conçue :
L'assemblée des délégués de l'Union suisse du commerce et de l'industrie décide de prier le CF. :
1. De soumettre le plus tôt possible à l'AF. un nouveau projet d'arrêté fédéral concernant les taxes de patente des voyageurs de commerce ....
2. De s'inspirer, pour la rédaction de ce projet, des principes que voici :
a. Sont envisagés comme négociants en gros tous les voyageurs de commerce suisses ou étrangers qui sont en relations d'affaires exclusivement avec des clients achetant leurs articles pour les revendre ou pour les besoins de leur profession. Ces voyageurs peuvent, sur la simple constatation de leur identité, prendre des commandes dans toute la Suisse, avec ou sans échantillons, sans être astreints à aucune taxe, à la condition de ne pas avoir de marchandises avec eux.
h. Tous les autres voyageurs suisses ou étrangers sont envisagés comme faisant le détail. Ils peuvent voyager sur tout le territoire de la Confédération, moyennant la production d'une carte de légitimation valable pour une année dès sa date, et à la condition de ne pas prendre de marchandises avec eux.
c. La carte de légitimation a la teneur suivante :
La taxe est de 150 francs et celui qui l'a payée est affranchi, pour la durée de la carte de légitimation, de toute autre taxe cantonale ou communale.
La carte de légitimation est prise, par les voyageurs de maisons établies à l'intérieur de la Suisse, au bureau ouvert dans le canton de leur domicile et, par les voyageurs de maisons étrangères, au bureau du canton qu'ils visitent en premier lieu.
d. (Dispositions pénales en cas d'usage abusif de la carte de légitimation.)
e. A la fin de chaque année, le produit des cartes de légitimation, sous déduction d'un droit de perception de 4 °/0, est versé par les cantons à la caisse fédérale et réparti entre eux par tête de population.
/. La législation sur le colportage et le déballage reste aux cantons. Le 15 juin 1890, l'assemblée des délégués de la société suisse des arts et métiers, réunie à Altorf, votait, de son côté, les résolutions suivantes:
Voyageurs de commerce.
1. Les artisans suisses prêteront volontiers la main à l'élaboration d'une LF. dans le but :
a. d'assurer en Suisse l'égalité de traitement entre les voyageurs suisses et les voyageurs étrangers qui viennent dans notre pays ;
b. d'introduire une taxe de patente unique destinée à remplacer celle des cantons.
2. Les vœux suivants sont ajoutés aux propositions de l'Union suisse du commerce et de l'industrie :
a. Dans la négociation des nouveaux traités de commerce, il faut exiger une réciprocité stricte pour les taxes des voyageurs de commerce.
6. On doit exiger de tous les voyageurs une finance de contrôle unique, afin de les placer sous une surveillance plus sévère; la vente d'échantillons et de marchandises doit leur être rigoureusement interdite, sous peine de retrait de la patente.
c. En fixant le chiffre de la taxe, il convient de tenir compte, soit de l'ennui causé au public par les colporteurs et voyageurs au détail, soit du dommage qui résulte de l'exercice de ces professions pour le commerce établi, qui paie les impôts; en d'autres termes, d'adopter une taxe aussi élevée que possible.
C'est sur la base du projet présenté par le CF., le 29 mai 1891, que l'AF. a voté, le 24 juin 1892, la LF. sur les taxes de patente des voyageurs de commerce. F. f. 1891 III 1.
911. 11 faut veiller à ce que tout voyageur de commerce se rendant en quête de commandes chez des particuliers sans avoir payé les taxes de patente prescrites à l'art. 2 de la LF. du 24 juin 1892 soit non seulement puni d'une amende, mais astreint à payer la taxe éludée.
Cette décision, prise par le CF. et communiquée par lui aux gouvernements de tous les cantons, par circulaire du 2 avril 1897, est fondée sur les raisons suivantes:
1. Le droit et le devoir des autorités chargées de veiller à l'exécution de la loi sur les taxes de patente ne se bornent pas à déférer au juge le contrevenant et à le faire punir d'une amende. Si elles n'avaient pas d'autre compétence, il serait souvent de l'intérêt du voyageur de ne point prendre de carte et d'attendre tout simplement l'amende. Il aurait des chances de n'être pas découvert ou, du moins, de ne l'être qu'après beaucoup de temps; puis, les tribunaux sont ordinairement très indulgents et n'infligent guère, en pareils cas, qu'une amende de cinq.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XIV. N08 911, 91 \
dix ou vingt francs. Si la loi ne voulait que punir ceux qui ne prennent pas de carte, elle aurait expressément déclaré que la taxe était comprise dans l'amende. Or, on ne trouve rien de semblable à l'art. 8, qui contient les dispositions pénales; on doit donc admettre que l'intention du législateur n'a pas été de rendre l'art. 2 inapplicable dans les cas de contravention. Autrement, il ne se serait pas borné à indiquer le maximum de l'amende ; il en aurait fixé aussi le minimum, de manière que, lorsqu'un voyageur n'a pas pris de carte, le juge ne puisse se contenter de lui infliger une amende égale au cinquième, au dixième ou au vingtième seulement de la taxe éludée.
2. La LF. sur les taxes de patente est issue en partie des lois cantonales sur le colportage et a remplacé les règlements cantonaux concernant les taxes de patente. Dans l'intérêt d'une imposition égale et uniforme des commerçants, on a enlevé aux cantons une source de revenus, sorte d'impôt sur les arts et métiers, qui leur appartenait jusque là. En revanche, la loi dispose (art. 7) que le produit des cartes de légitimation est réparti chaque année entre les cantons au prorata de leur population. Comme on l'a fait observer, les amendes, dans un grand nombre de cas, ne constituent nullement une compensation, même approximative ; elles ne sont pas non plus réparties entre les cantons ; elles appartiennent à celui dont les tribunaux ont prononcé la condamnation (art. 8, dernier alinéa). En pareil cas, si la taxe n'est pas payée, c'est l'ensemble des cantons qui est lésé, puisque le produit total de tous les cantons est réparti entre eux au prorata de la population.
3. Le droit des autorités de surveillance d'imposer, aux voyageurs de commerce tenus d'acquitter la taxe, l'obligation de se munir d'une carte de légitimation, résulte des termes exprès de la loi, ainsi que de l'arrêté du CF. du 1er novembre 1892.
D'après l'art. 2 de la loi, les voyageurs peuvent prendre des commandes chez les particuliers, « moyennant le paiement d'une taxe » ; l'art. 4 prescrit que les voyageurs de commerce tenus d'acquitter la taxe doivent « se munir d'une carte de légitimation » ; au chiffre 4 de l'arrêté du CF., il est dit que: « Tout voyageur de commerce qui prend des commandes doit être porteur d'une carte de légitimation. » Le chiffre 2 de cet arrêté déclare l'office cantonal compétent pour délivrer les cartes exigées par l'art. 4 de la loi, et le chiffre 9 charge le Département fédéral du Commerce de veiller à l'exécution régulière de ces dispositions, ce qui signifie avant tout qu'il doit faire en sorte que les cantons perçoivent la taxe de ceux qui y sont astreints et que ces derniers n'échappent pas dans un canton à ce qui est exigé d'eux dans un autre.
Voyageurs de commerce.
En vertu de ces dispositions, les autorités administratives ont incontestablement le droit d'exiger un impôt ou une taxe et de l'encaisser.
Il va de soi que le juge auquel on défère un contrevenant peut également prononcer sur la question de l'obligation, pour celui-ci, de payer la taxe de patente. Quelques tribunaux des cantons de Berne et de Bâle-ville n'ont pas seulement condamné à l'amende les voyageurs en contravention, mais ils les ont, en même temps, astreints à se munir après coup d'une carte payante. Cependant, il ne s'ensuit pas que les autorités administratives n'aient pas le droit de décréter cette obligation, de leur propre chef, et de percevoir la taxe. Elles peuvent, au contraire, intervenir et prélever la taxe même après que l'affaire est venue devant le juge et qu'il a prononcé une peine sans rien statuer sur le paiement de la patente.
F.f. 1897 I 1077; cf. aussi CF., le 2 avril 1897, et AF., le 29 sept. 1897, écartant comme mal fondé le recours de Jules Fecht, négociant en vins, à Aarau, F. f. 1897 III 495, Rés. Dél. AF. oct. 1897, n° 31; F. f. 1903 II 450. Les personnes refusant de payer après coup les taxes éludées ne doivent pas recevoir de nouvelles cartes de légitimation, F. f. 1898 II 25 ; 1903 II 450.
912. J.-F. Masson, publiciste à Wankdorf, près Berne, a publié et édité lui-même, en 1884, un ouvrage qui porte le titre: « Les misères d'un homme de lettres ».
Il fait recueillir, par l'intermédiaire d'agents auxquels il verse une commission, des souscriptions à cet ouvrage pour le prix de 3 francs par exemplaire.
Ayant demandé si ces personnes, recherchant des souscriptions auprès des particuliers, doivent se munir de cartes de légitimation payantes, dans le sens de l'art. 2 de la LF. du 24 juin 1892, il a reçu de l'autorité fédérale une réponse affirmative, fondée sur les motifs que voici:
Tout ouvrage destiné à être livré à un prix déterminé doit, du moment que l'on fait de la vente une entreprise professionnelle, être considéré comme un article de commerce, dans le sens de la LP. du 26 juin 1892.
Or, le livre de Masson est offert à raison de 3 francs. Ce livre revêt donc le caractère d'article de commerce.
Le placier, négociant ou commis, qui parcourt le pays pour vendre des ouvrages aux particuliers, c'est-à-dire des articles de commerce, se livre par là à une profession qui le fait rentrer dans la catégorie des voyageurs de commerce soumis aux prescriptions de la LF. précitée. Il
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XIV. Nos 912, 913.
importe peu qu'il soit employé par un auteur seulement, ou par une librairie ou un éditeur ayant une maison de commerce proprement dite; dans Tun comme dans l'autre cas, la nature de ses opérations est la même. Le fait qu'il ne voyage que temporairement est également sans portée.
CF., confirmant l'avis du Dép. féd. compétent, le 11 déc. 1894, F. f. 1895 III 334.
913. En février 1898, le Département fédéral du commerce a publié le document suivant, sous le titre : Interprétation de la LF. du 24 juin 1892, concernant les taxes de patente des voyageurs de commerce :
Ad art. 1. Ne sont considérées comme voyageurs de commerce, dans le sens de la loi, que les personnes qui recherchent des commandes hors de la localité où elles sont domiciliées. Les commerçants qui ne prennent des commandes que dans la localité où ils sont établis ou pour des maisons domiciliées au même endroit (voyageurs sur place) ne sont pas soumis à la LF. concernant les taxes de patente des voyageurs de commerce.
2. Sont aussi considérés comme voyageurs de commerce, dans le sens de la loi, les chefs de maisons (patrons, gérants, directeurs, etc.) qui voyagent pour prendre des commandes.
3. Les personnes qui ne recherchent que des travaux, tels que les sculpteurs, les peintres, les photographes, les monteurs de boîtes de montres, les collecteurs d'annonces de journaux et de livres d'adresses et branches analogues, ne tombent pas sous le coup de la loi; en revanche, celle-ci est applicable à ceux qui recherchent des commandes d'articles de commerce proprement dits , livres , journaux (abonnements), modèles de dessins, reproductions de tableaux et autres.
L'interprétation indiquée sous chiffre 2 et 3 a été confirmée par les arrêts du TF. du 3 juillet 1900, recours Keller-Steffen, et du 30 décembre 1901, recours Kotzing, Arr. TF. 1900 XXVI 1, n° 63, 1901 XXVII 1, n° 94, où on lit ce qui suit : Par le terme : voyageurs de commerce, la LF. sur les taxes de patente vise les personnes qui voyagent hors de leur domicile d'affaires dans le but de prendre des commandes pour des articles de commerce. Peu importe, à cet égard, que celui qui voyage à cet effet le fasse en qualité de patron ou d'employé. Ne rentre pas dans la définition du voyageur de commerce, par contre, celui qui ne fait que recevoir des commandes de travail, soit pour luimême, soit pour une autre maison.
4. Les voyageurs de commerce qui ne prennent des commandes qu'à l'étranger ne tombent pas sous le coup de la loi. Mais, pour pouvoir prendre des commandes dans les pays avec lesquels la Suisse a conclu des arrangements sur le régime des voyageurs de commerce,
Voyageurs de commerce.
ils doivent se pourvoir, auprès de la chancellerie d'Etat de leur canton, des cartes de légitimation prévues par les dits arrangements.
5. La recherche de commandes auprès des commerçants et industriels qui revendent les marchandises ou qui en font usage pour leurs besoins professionnels est exempte de taxe ; en conséquence, la carte verte (gratuite) suffit aux voyageurs de cette catégorie.
Sont à considérer comme industriels ou comme industries au sens <\e l'art. 1er de la loi, par exemple : les aubergistes, les hôteliers, les agriculteurs et les écoles d'agriculture, les pénitenciers ; de même, les artisans, les couturières, etc.
Les articles qui font l'objet des commandes ne doivent toutefois pas être destinés à l'usage personnel du commettant, mais doivent uniquement servir à ses besoins professionnels, par exemple les machines et appareils pour établissements industriels; les semences, les engrais chimiques, les machines à couper le fourrage, les machines à battre pour agriculteurs et écoles d'agriculture ; les lits, les tapis, la vaisselle, les billards, ainsi que les denrées alimentaires pour les hôtels, les restaurants, les pensions ; les matériaux de construction pour les entrepreneurs; les matières premières et les outils pour les artisans, ainsi que pour les pénitenciers, à l'usage des métiers qui y sont exercés ; les machines à coudre pour les cordonniers, les tailleurs, les couturières (mais non pour les familles, à l'usage du ménage), le papier (papier d'emballage, papier à dentelles, étiquettes, cornets), la ficelle, etc., pour les relieurs, les imprimeurs, les lithographes, les fabriques, les droguistes, les pharmaciens, les confiseurs, les jardiniers, les bouchers, les épiciers et autres industries analogues.
Par contre, une carte payante est exigée si les marchandises offertes ne servent qu'à l'entretien des moyens de production (par exemple, l'huile pour machines, le fourrage pour voituriers, etc.) ou qui sont employées et consommées d'une manière ne se rapportant pas spécialement au métier ou à la fabrication, par exemple: les denrées alimentaires pour les écoles d'agriculture, les pénitenciers ; fournitures de bureau (papier, enveloppes, machines à écrire et appareils de reproduction, livres de comptabilité, copies de lettres, timbres, etc.) à l'usage des bureaux, chancelleries, etc. ; les appareils pour éteindre les incendies (pompes à feu, tuyaux, tuyaux tournants) pour les communes ; grenades à extinction pour les fabriques et les magasins; huiles à graisser pour les fabriques et entreprises de transports, etc.
Dans son arrêt du 13 décembre 1901, recours Scheuermeier, le TF. n'a pas confirmé cette opinion du Dép. féd. du commerce, distinguant l'article de commerce directement employé et consommé dans une
IIP Partie. Titre II. Chapitre 2. § XIV. N° 913.
industrie et l'article qui ne sert qu'à l'entretien des moyens de production, et soumettant à la taxe la vente de ce dernier article. Il y a utilisation industrielle d'un article de commerce, dit le TF., non seulement lorsqu'il est directement employé et consommé dans l'industrie, mais aussi lorsqu'il rentre dans la catégorie des accessoires indispensables de l'exploitation de cette industrie; or, la LF. ne fait pas même de distinction entre l'emploi direct et l'emploi indirect d'un article de commerce dans l'industrie.
Arr. TF. 1901, XXVII 1, no 93. p. 529; F. f. 1903 II 450.
6. L'autorisation de voyager avec des marchandises ne peut être accordée qu'aux voyageurs qui sont en relations d'affaires exclusivement avec des maisons opérant la revente de leurs articles ou en faisant usage pour leurs besoins professionnels et dans les cas seulement où l'on prouve la nécessité de remettre immédiatement les marchandises à l'acheteur, comme, par exemple, dans le commerce des pierres précieuses, des objets d'or et d'argent, des montres et pièces détachées de montres, de certains articles de mode, de restes d'étoffes, etc.
Les demandes de ce genre doivent être adressées par les maisons suisses au gouvernement du canton dans lequel elles sont établies, par les maisons étrangères au gouvernement du canton que leurs voyageurs visitent en premier lieu. Le gouvernement cantonal transmet ces demandes avec son préavis au Département fédéral du Commerce.
Si le porteur d'une carte payante a des marchandises avec lui, malgré la défense expresse imprimée sur la dite carte, il se rend coupable de contravention à la législation cantonale sur le colportage et doit donc être puni conformément à cette législation. ')
Ad art. 3. Jusqu'à nouvel ordre et aussi longtemps qu'il ne se commettra pas d'abus, les maisons de commission, représentants et agents établis en Suisse, qui représentent des maisons étrangères et voyagent ou font voyager en Suisse pour le compte de ces maisons, ne sont pas astreints à produire de carte de légitimation industrielle étrangère pour obtenir une carte de légitimation suisse.
Ad art. 4. Les cartes de légitimation sont valables pour l'année civile (1er janvier au 31 décembre) ou pour une demi-année civile (1er janvier au 30 juin ou 1er juillet au 31 décembre).
Une maison possédant des succursales en Suisse peut se procurer à l'endroit ou dans le district où elle a son siège principal la carte de légitimation pour tous ses voyageurs, même pour ceux des succursales. Les cartes peuvent aussi être prises au domicile de la succursale, lorsqu'il s'agit des chefs ou employés de celle-ci.
ï) CÏ no 914.
Voyageurs de commerce.
Aucune taxe spéciale, cantonale ou communale, ne sera prélevée pour la délivrance des cartes ; les cartes vertes sont absolument gratuites; pour les cartes rouges, on ne peut exiger que les taxes prévues par la loi, à l'exclusion de toute taxe cantonale de timbre ou autre1) (arrêté du CF. du 13 janvier 1893).
Ad art. 7. Pour la répartition du produit des taxes de patente entre les cantons, la base admise est le chiffre de la population domiciliée (soit la population à l'exclusion des personnes en passage), arr. du CF. du 18 janvier 1895.
Ad art. 8. 1. Recherche de commandes sans cartes de légitimation. Dans l'appréciation de ce genre de contravention, on doit distinguer:
a) Si les commandes ont été recherchées auprès de particuliers ou auprès de personnes opérant la revente des articles ou qui en font usage dans leur profession ou industrie ;
b) si le délinquant n'avait pris aucune carte de légitimation ;
c) si celui-ci n'avait pas sur lui, par un motif quelconque excusable, la carte effectivement prise.
Si une personne recherche des commandes auprès des particuliers, dans le cas a, sans s'être munie d'une carte payante, cette omission comporte une punition plus forte que si le même voyageur ne possédait pas la carte gratuite nécessaire pour visiter des commerçants ou des fabricants. Dans le premier cas, la contravention repose le plus souvent sur l'intention de faire un gain illicite au préjudice du fisc des cantons, tandis que, dans l'autre cas, il ne s'agit presque toujours que d'une omission due à une négligence, et qui ne cause aucun dommage au fisc.
Des omissions de ce genre, comme aussi celles mentionnées cihaut sous lettre c, sont suffisamment punies par une petite amende d'ordre (fr. 5 à fr. 10); il en est de même des cas où des voyageurs étrangers, munis des cartes de légitimation industrielle, ont omis de prendre une carte suisse gratuite.
2. Usaye abusif de la carte gratuite pour rechercher des commandes auprès des pjarticuliers. Les voyageurs de commerce qui possèdent seulement la carte gratuite et qui, malgré la mention spéciale imprimée sur cette carte au sujet de sa validité restreinte, recherchent quand même des commandes auprès des particuliers se rendent coupables d'un acte frauduleux, contre lequel le maximum de la peine devrait être appliqué.
•) Cf. sur ce point supra I p. 65, note 1.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XIV. N08 913, 914.
3. Le contrôle de police à exercer sur les voyageurs de commerceT sur les échantillons et les marchandises qu'ils ont avec eux, et, d'une manière générale, sur l'observation de la loi, appartient aux cantons.
En vue de faciliter un contrôle efficace, le Département fédéral du Commerce établit dans le courant du premier semestre de chaque année, pour être transmise aux organes cantonaux de police, la liste des voyageurs de commerce qui se sont pourvus d'une carte payante. Les cartes prises plus tard sont publiées successivement dans la « Feuille officielle suisse du commerce » et ces insertions sont réunies sous forme de suppléments à la liste principale. Dans ce but, les offices cantonaux doivent faire parvenir immédiatement, au secrétariat fédéral des taxes de patente un double de chaque carte payante délivrée ; ils doivent également porter à sa connaissance les suppléments et changements éventuels.
Pour faciliter l'adoption des mesures tendant à établir une uniformité aussi grande que possible dans la pratique des différents cantons et tribunaux, ainsi qu'à éviter l'application incorrecte de la loi dans la détermination des peines, les autorités cantonales chargées de statuer sur les contraventions à la loi sur les taxes de patente ont été invitées à donner connaissance au Département du Commerce, d'office et par l'intermédiaire des offices centraux, de tous les jugements et amendes prononcés en application de ladite loi.1).
4. Paiement des taxes de patente éludées. Les personnes qui recherchent des commandes auprès des particuliers, sans s'être munis d'une carte payante, doivent non seulement être punies d'une amende, mais encore être astreintes à payer la taxe éludée, ceci pour les motifs suivants :
La loi prescrit expressément que les voyageurs qui recherchent des commandes auprès des particuliers ont à payer une taxe et que les voyageurs soumis à la taxe doivent se munir d'une carte de légitimation (art. 4). Aux termes de l'art. 7, le produit des taxes doit être réparti chaque année entre les cantons au prorata de leur population. Les amendes prononcées par les tribunaux ne constituent nullement une compensation de la taxe, car elles ne sont pas réparties entre les cantons, mais appartiennent au canton où la condamnation a été prononcée. Très souvent, les tribunaux infligent des amendes bien inférieures à la taxe qui aurait dû être payée pour une carte de légitimation. Dans les cas où le juge ne prononce pas le paiement supplémentaire
x) Cf., à cet égard, l'arr. du CF. pris en vertu de la LF. sur l'organisation judiciaire féd., du 22 mars 1893, art, 155, supra p. 765, lignes 8—13.
Voyageurs de commerce.
de la taxe éludée, les autorités administratives chargées de l'exécution de la loi sont non seulement en droit , mais tenues d'obliger les délinquants au paiement de la taxe ; Cf. la circulaire du CF. aux gouvernements cantonaux du 2 avril 1897 M :
Il ne peut être délivré de nouvelles cartes de légitimation aux personnes ou aux maisons qui n'effectuent pas le paiement supplémentaire des taxes éludées ou qui ne sont pas en état d'y pourvoir, aussi lon temps qu'elles n'ont pas rempli complètement leurs obligations.
Ad art. 9. La vente de billets de loterie est défendue dans la plupart des cantons par des lois spéciales (législation sur le colportage et législation pénale). La vente de lots à primes par voie d'offre de maison en maison est considérée comme colportage2). En conséquence, il ne doit pas être délivré de cartes de légitimation pour ces branches d'affaires.
La répression de l'usage abusif des cartes de légitimation pour la vente de tels lots a lieu d'après la législation cantonale.
Ad art. 10. La recherche de commandes aVecrn - de - vie et de liqueurs ne tombe pas sous l'application de la LF. concernant les voyageurs de commerce, mais exclusivement sous celle de la LF. sur les spiritueux, du 23 décembre 1886 (art. 8). Les spiritueux ou liqueurs feau-de-vie, eau-de-cerises, rhum, cognac, bitter, vermouth, etc.) ne doivent donc pas être mentionnés sur les cartes de légitimation, comme branches de commerce3).
91-L A la date du 20 février 1899, l'association centrale des horlogers suisses a demandé au CF. entre autres :
d'inviter au plus tôt, par circulaire, les offices cantonaux chargés de délivrer les cartes de légitimation à ne plus délivrer de carte pour des voyageurs prenant des commandes chez des particuliers et ayant des marchandises avec eux.
Le CF. a répondu, le 5 mai 1899:
L'esprit et la lettie de la LF. sur les taxes de patente des voyageurs de commerce interdisent déjà de délivrer des cartes de légitimation aux voyageurs qui ont avec eux certains articles, par exemple des pendules, miroirs, tableaux, non pas seulement comme échantillons, mais comme marchandises qu'ils livrent immédiatement aux acheteurs ou qu'ils leur expédient d'entrepôts provisoires. Aussi, la carte payante porte-t-elle l'observation suivante dans les trois langues natio-
') Cf. no 911.
8) Cf. qo 767-770.
3) Cf. no 888.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XIV. Nos 914, 915.
nales. « Cette carte n'autorise pas son porteur à avoir avec lui des marchandises. » L'art. 1er de la loi n'autorise à avoir avec eux certaines marchandises, telles que montres et bijoux, que les voyageurs de commerce qui entrent exclusivement en relations « avec des maisons opérant la revente de leurs articles ou faisant usage de ces articles pour leurs besoins professionnels ». Dans tous les autres cas, ce sont les dispositions législatives cantonales sur le colportage qui doivent être appliquées. l) F. f. 1899 II 696; 1900 I 757, III 89.
915. La situation juridique des voyageurs de maisons de commerce étrangères 2) est déterminée par les traités internationaux, combinés avec l'art. 3 de la LF. du 24 juin 1892. Dans son rapport à l'AF., du 9 novembre 1883 , le CF. a exposé comme suit les circonstances successives qui avaient amené la Suisse à exempter des voyageurs de maisons étrangères du paiement de taxes de patente:
1) Cf. supra p. 752 note 1; p. 743 chiffre 6.
2) Cf. à ce sujet Rahm, p. 27-40. Ensuite de la guerre de tarifs, l'on a imposé aux voyageurs de commerce français des taxes exceptionnelles, ce qui a immédiatement amené la France à user de représailles à l'égard des voyageurs suisses. A partir du 1er juillet 1893, l'état antérieur, égalité de traitement entre ressortissants des deux Etats, a été rétabli par voie de notes échangées entre les deux gouvernements, F. f. 1893 II 844, III 627, 922 ; 1894 II 365, 415; supra p. 271. Les voyageurs de maisons suédoises sont traités en conformité de l'art. 8, al. 2 de la LF., ceux de maisons norvégiennes jouissent, par contre, du traitement de la nation la plus favorisée prévu par l'art. 3, al. 1er de la LF.
Au sujet de l'art. 9 du traité de commerce entre la Suisse et Y Allemagne, du 10 déc. 1891 (correspondant à l'art. 10 du traité du 23 mars 1881, R. O. n. S. V 431, 444), le CF. a fait observer ce qui suit, dans son mess, du 12 janvier 1892 : L'exemption de taxe n'est donc pas garantie aux industries ambulantes (y compris le colportage), c'est-à-dire pour la recherche de commandes (voyageurs en détail) chez des personnes n'exerçant ni commerce ni industrie. Cette disposition répond, en général, aux vœux du commerce suisse; elle est aussi en harmonie avec le projet d'arr. féd conc. les taxes de patente des voyageurs de commerce, F. f. 1892 I 211; R. O. n. S. XII 487, Première Edition II, nos 629, 630. Le traité de commerce entre la Suisse et Y Autriche- Hongrie, du 10 déc. 1891, contient la même disposition (art. 7, R. O. n. S. XII 543), tandis que le traité de commerce de 1888 (art. 1), tenant compte du droit en vigueur alors à l'intérieur de la Suisse, portait expressément que les voyageurs de commerce austro-hongrois en Suisse n'auraient pas de situation plu- favorable que celle qui était faite aux voyageurs de maisons suisses; R. O. n. S. X 759; F. f. 1888 IV 831; 1892 I 211. Il en a été de même des deux traités de commerce conclus avec Yltalie, en 1889 (art. 13) et en 1892 (art, 13), R. O. n. S. XI 88, XII 794; F. f. 1889 I 328; 1892 III 574.
Voyageurs de commerce.
Lors des négociations avec la France au sujet du traité de commerce de 1864, la prise de commandes par les commis voyageurs suisses ou étrangers n'était soumise en Suisse à aucune espèce de taxes. Les arrêtés fédéraux de 1859 et 1860 avaient détruit sans réserves cette barrière apportée au libre exercice des professions industrielles et commerciales. !)
Aussi, lorsque la France proposa, au cours de ces négociations, d'établir un droit de patente uniforme de vingt francs pour les voyageurs de commerce de chacun de deux pays, le CF. ne put guère entrer en matière sur cette proposition. Il jugea alors préférable de chercher à obtenir l'abolition de taxes semblables, en conformité des deux arrêtés fédéraux précités. La France, qui s'était déjà arrangée de cette façon avec la Prusse, consentit volontiers à cette combinaison et c'est ainsi que le principe de l'exemption absolue de toutes taxes en faveur des voyageurs de commerce fut introduit dans le traité de commerce franco-suisse de 1864. On avait de la sorte assimilé en Suisse les étrangers aux nationaux et obtenu pour les commis voyageurs suisses le bénéfice de l'exemption des taxes en France.
Cette même disposition fut introduite ensuite dans les traités de commerce avec l'Italie et l'Autriche (1868) et dans celui qui a été conclu avec l'Union douanière et commerciale allemande (1869), de sorte que l'exemption des commis voyageurs de n'importe quelles taxes était stipulée avec nos quatre grands Etats voisins, tandis que les traités d'établissement et de commerce conclus depuis 1869 à, 1878 avec l'Espagne, la Russie, le Danemark, les Pays-Bas et la Perse, ainsi que les traités antérieurs signés avec les Etats-Unis de l'Amérique du Nord (1850) et avec la Grande-Bretagne et l'Irlande (1855), qui sont aujourd'hui encore en vigueur, se bornent à stipuler le traitement de la nation la plus favorisée, en ce qui concerne le commerce et l'industrie et, par conséquent aussi, les taxes des commis voyageurs.
Les traités avec le Portugal (1873) et avec la Roumanie (1878) ne garantissent, par contre, que le droit réciproque de prendre des commandes. Le traité de commerce provisoire conclu, en 1889, avec la Serbie, est muet sous ce rapport.
Telle était la situation lorsqu'en 1878 le CF., par arrêté du 8 octobre, et l'AF., par son adhésion tacite à cet arrêté, admirent le droit revendiqué par divers cantons de percevoir des taxes de patente des commis voyageurs qui recherchent des commandes chez les particuliers ne se livrant pas à la même industrie, et abrogèrent ainsi de fait, sous ee rapport, l'arrêté fédéral de 1859; cf. supra p. 751.
778 IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. §§ XIV, XV. Nos 915, 916.
Cette restriction apportée à l'exemption de taxes dont bénéficiaient les commis voyageurs devait naturellement engager le CF. à tenir compte dorénavant, lors de la conclusion de traités de commerce, du nouveau principe en vigueur, en cherchant à le faire admettre partout où cela serait possible.
C'est ce qu'il fit à la première occasion, c'est-à-dire lors des négociations au sujet d'un nouveau traité avec l'Allemagne. La proposition suisse devait rencontrer un accueil d'autant plus favorable en Allemagne qu'on s'efforçait précisément alors de soumettre dans ce pays les industries ambulantes à une surveillance plus sévère (Ordonnance allemande du 7 mars 1877, F. f. 1878 II 823). Le gouvernement allemand se déclara disposé à admettre dans le procès-verbal d'échange des ratifications du traité de commerce, du 29 juin 1881, la réserve expresse que la disposition de l'ancien traité, réintroduite dans le nouveau au sujet de l'exemption des commis voyageurs quant au paiement de taxes, devait être interprétée comme elle l'avait toujours été et que, par conséquent, on devait la considérer comme n'étant applicable qu'à la recherche de commandes chez les personnes se livrant à la même industrie.1)
En revanche, lors des négociations entamées tôt après avec la France pour conclure un nouveau traité de commerce, les tentatives faites dans le même but par les négociateurs suisses se heurtèrent à une manière de voir opposée, à laquelle il y avait d'autant moins à redire qu'en regard de l'exemption de tout droit de patente proposée 18 ans auparavant par la Suisse elle-même, la nouvelle proposition suisse devait paraître rétrograde dans toute l'acception de ce terme. La France, qui ne soumet les commis voyageurs nationaux à aucune patente, n'était nullement disposée, vu les notables intérêts des négociants en vins et autres industriels de cette catégorie qui placent leurs produits directement chez les consommateurs, à s'engager par une déclaration aux termes de laquelle les voyageurs de commerce n'auraient été autorisés à rechercher dans les cantons suisses des commandes chez les non-industriels que contre paiement d'une taxe de patente. Les commissaires français reculèrent devant cette éventualité. Il firent observer surtout qu'il ne s'agissait pas d'une taxe uniforme, payée une fois pour toutes, comme cela se rencontre dans d'autres Etats, mais bien de taxes qui, non sans importance en elles-mêmes, se renouvellent d'un canton à l'autre et représentent dans leur ensemble une somme hors de toute proportion, dans nombre de cas, avec les gains pouvant résulter des commandes. Du côté suisse, on ne pouvait pas réfuter ces considéra-
l) Cf. p. 776, note 1.
Voyageurs de commerce. Le commerce des spiritueux, etc. 770
tions. En outre, les égards que l'on devait aux nombreux négociants suisses qui voyagent la France et pour lesquels l'exemption de tout droit de patente accordée par ce pays ne laisse pas d'être fort importante, parlaient en faveur de l'idée de faire une concession sur ce point. Dès lors, on réintroduisit sans aucune modification, dans le nouveau traité avec la France, l'ancienne exemption absolue de n'importe quelles taxes. Cette exemption faisait d'ailleurs et fait encore règle pour les transactions commerciales avec l'Autriche, à teneur du traité de commerce de 1868. *)
D'autre part, la concession faite à la France par les motifs indiqués n'a pas pu être refusée à l'Espagne dans le traité de commerce de 1883 et à l'Italie dans celui du 22 mars 1883. F. f. 1883 IV 438.
XV. Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste, en particulier.
Revision de la Const. F., du 22 déc. 1885, art. 31, 32 bis, dispositions transitoires, art. 6, R. O. n. S. VIII 349, supra p. 154, chiffre II. LF. sur l'alcool, du 29 juin 1900, art. 16, 17, R, O. n. S. XVIII 278 *). Cf. aussi n's 735, 736.
916. Le 23 décembre 1898, M. Th. Sourbeck a présenté au CN la motion que voici :
Le CF. est invité à présenter un rapport sur la question de savoir si la LF. conc. l'organisation judiciaire féd. ne devrait pas être revisée partiellement, afin que le TF. connaisse à l'avenir des recours basés sur l'art. 31 de la Const. F.
1) Cf. aussi Première Edition II, nos 632, 633.
2) Cf. encore : I. Motion Steiger et consignataires, prise en considération par le ON., le 4 juin 1895, motion ainsi conçue :
Le CF. est invité à présenter un rapport et des propositions sur la question de savoir s'il ne conviendrait pas de porter de 2 à 10 litres la quantité minimum fixée à l'art. 32bis, al. 2 de la Const. F. pour la vente libre des boissons alcooliques non distillées, et de donner, en conséquence, à la dernière partie de cet alinéa la teneur suivante : „ Restent toutefois réservées, en ce „ qui concerne l'exploitation des auberges et la vente au détail de quantités „ inférieures à dix litres, les compétences attribuées aux cantons par Fart. 31. 'k
Rés. Dél. AF. juin 1895, n<> 45, Bull, sténog. 1895 V p. 1-11; interpellation Fonjallaz et consorts, du 20 déc. 1900, Rés. Dél. AF. déc. 1900, nos 58, 61. Par message du 15 mars 1901, le CF. a proposé la modification réclamée par les molionnaires à l'art. 32bi8, al. 2, dernière phrase de la Const. F. Il s'agissait de lutter contre les débits de vin, bière, cidre, vendant par quantités de deux litres, F. f. 1896 I 73; 1901 II 142; Rés. Dél. AF. mars 1903, no 6, Bull, sténog. de l'AF. 1903 XIII p. 61-86. Note du traducteur : Votée par l'AF., la revision constitutionnelle a été rejetée dans la votation populaire du 25 octobre 1903, F. f. 1903 V 83, Rés. Dél. AF. avril 1904, n<> 2.
Cette motion, dont l'auteur a, depuis lors, cessé de faire partie du CN., a été rayée de la liste des tractanda, le 11 décembre 1899
Rés. Dél. AF. déc. 1899, n° 45.
917. Le CF. n'examine les recours contre des décisions d'autorités cantonales en matière d'auberge que si ces recours lui sont adressés en temps utile, car il ne s'agit pas ici de mesures à l'égard desquels il ait, en sa qualité d'autorité exécutive, l'obligation ou même le droit d'intervenir d'office.
Cf., entre autres, CF., le 13 mars 1900, recours présenté, au nom de 50 aubergistes, par le Dp O. Diethelm, à Lachen, F. f. 1900 I 685 2); 1901 II 29.
918. J. Oberson, aubergiste à Romont (Fribourg), dont le recours contre le refus du gouvernement fribourgeois de lui renouveler sa patente avait été écarté par le CF., le 8 janvier 1890, 3) a demandé à ce dernier de suspendre l'exécution de l'arrêté de fermeture pris contre son établissement, jusqu'à ce que l'AF, ait dit droit sur le recours qu'il avait l'intention de lui adresser contre la décision du CF.
IL Postulat Hilty, présenté lors des débats relatifs à la revision de la LF. sur les spiritueux et conc. les mesures à prendre contre l'alcoolisme, du 12 déc. 1899 : Le CF. est invité à examiner s'il n'y a pas lieu de reviser l'art. 31 de la Const. F. dans le but de permettre aux cantons et aux communes de prendre, sur leurs territoires, des mesures contre l'alcoolisme sans être tenus de respecter le principe de la liberté de commerce et d'industrie.
Tout en rejetant ce postulat, le 27 juin 1900, le CN. a pris en considération, par contre, une motion Curti, conçue comme suit :
Le CF. est invité à faire procéder à une enquête sur les lois qui, dans les Etats étrangers, règlent la question de l'alcool et sur les effets de ces législations, et à présenter un rapport aux Chambres sur les résultats de son étude. Rés. Dél. AF. juin 1900, n° 32, 68.
*) Cf. supra I p. 785.
«) Cf. supra p. 27, § III.
3) F. f. 1890 I 210 : Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fribourgeoise sur les auberges, Romont, bourg de 1880 habitants, avait 19 droits d'auberge perpétuels et 14 temporaires, total 33, soit 1 sur 56 âmes. Après la suppression de quelques établissements, il en est resté 28, soit 1 sur 67 âmes. Or, Oberson possédait deux débits, et c'est pourquoi le Conseil d'Etat en a supprimé un. Le CF. a déclaré concluant ce motif indiqué par le gouvernement cantonal et il a écarté le recours d'Oberson, par arrêté du 8 janv. 1890. L'AF. en a fait de même. Rés. Dél. AF., juin 1890, n<> 43; cf. infra n° 923.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
Cette demande a été écartée, le 7 février 1890. Motifs : Aux termes de l'art. 31, lettre c, de la Const. F., c'est aux cantons qu'il appartient d'accorder ou de refuser des patentes d'auberges.
Ce n'est que par exception que le CF. peut annuler, en cette matière, une décision de l'autorité cantonale, lorsqu'il la juge incompatible avec des principes constitutionnels d'ordre supérieur. En l'espèce, ces principes ne paraissent pas être en cause et, par conséquent, il n'y a pas lieu de déroger à la règle générale et de suspendre plus longtemps l'exercice d'une compétence attribuée aux cantons par la revision constitutionnelle de 1885.
F. f. 1890, I 565; Cf. aussi supra p. 49-54.
919. Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste sous l'empire de la Const. F. du 29 mai 1874 avant la revision partielle de la Const. F. du 22 décembre 1885.
I. En 1876, le CF. a résolu négativement la question de savoir si le commerce des boissons spiritueuses peut être assimilé à l'exploitation d'une auberge quant à l'obligation d'avoir une patente, et si l'on peut faire dépendre la délivrance de cette patente de conditions analogues à celles auxquelles est subordonnée l'autorisation d'ouvrir une auberge.
Lorsqu'il s'agit d'autoriser l'exercice de la profession d'aubergiste, il y a des considérations de moralité et de sécurité publiques qu'on ne doit pas perdre de vue. Le maintien de l'ordre et l'observation de la loi dans une auberge dépendent essentiellement des qualités morales de l'aubergiste.
Pour le commerce des boissons, les circonstances sont différentes. Il ne convient donc pas de le soumettre aux mêmes conditions. Ce commerce ne nécessite pas, comme l'auberge, l'usage d'un local public où se réunissent les consommateurs et dans lequel il importe que l'on ait, pour assurer le maintien de l'ordre, des garanties qui ne sont pas nécessaires pour les autres industries.
Ce serait restreindre la liberté de commerce et d'industrie dans une mesure incompatible avec l'art. 31 de Const. F. que d'imposer des conditions semblables à l'exercice du commerce des spiritueux. Si l'on reconnaissait aux cantons le droit d'exiger une patente des personnes qui s'y livrent, on en arriverait logiquement à faire dé-
782 IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XV. NÜS 919, 920.
pendre aussi de l'obtention d'une patente tous les commerces de victuailles, etc.
En revanche, rien ne s'oppose à ce que des restrictions de ce genre soient apportées au commerce des boissons distillées, ainsi que cela se pratique dans certains cantons par des motifs d'intérêt public.
F. f. 1879 II 451. Cf. aujourd'hui l'art. 32bis, al. 2 de la Const. F., supra p. 779, note 2.
IL Le rapport de la commission du CN. chargée d'examiner le recours de F. Barbey, à Dompierre (Fribourg), rapport du 2 juillet 1875 (Suter), contient les passages que voici, au sujet de l'importance du métier d'aubergiste et de la situation qui lui est faite en regard du principe de la liberté de commerce et d'industrie :
Le métier d'aubergiste ne peut pas être mis sur le même pied que les autres, car il est en connexité beaucoup plus intime avec les besoins et les mœurs du peuple.
L'auberge, — pour ne parler que de ce genre d'établissement, qui semble inférieur, en apparence, mais qui est le plus important, en réalité — l'auberge, disons nous, a tout d'abord la mission de fournir à ses hôtes une nourriture saine et à bon marché, et cela d'autant plus que le public y a moins de choix que dans des établissements plus considérables.
En outre, l'auberge devient de plus en plus l'endroit où l'on va chercher du repos et des distractions, où les sociétés tiennent leurs assemblées et où l'on traite même des affaires publiques, telles que des ventes aux enchères ou autres.
Pour que l'auberge puisse remplir cette mission, il faut que l'Etat soit en droit d'imposer certaines conditions qui constituent pour les aubergistes des obligations primant leurs droits, qui doivent servir de garanties pour la réalisation du but poursuivi et qui permettent de prévenir des contraventions et des abus.
C'est ainsi que, bénéficiant de la liberté d'industrie, plus grande qu'autrefois, bien qu'elle ne soit pas absolue, les auberges pourront prospérer sans s'écraser par une concurrence réciproque, et devenir une institution utile, en donnant satisfaction aux besoins de notre époque.
Bundesblatt 1875 III 861 (Ce texte ne se trouve pas dans la F. f.).
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
III. La restriction des auberges à un nombre normal ne peut plus être maintenue en regard du principe de la liberté de commerce et d'industrie posé par l'art. 31 de la Const. F. 1)
F. f. 1874 III 908. Cf. Première Edition II, n°* 636-645, 671.
920. En 1875, le CF. a écarté un recours de 382 aubergistes du canton d'Argovie, ainsi qu'un autre recours émanant du comité des hôteliers de la vallée de la Suhr, tous deux dirigés contre la loi argovienne sur les auberges. Les recourants demandaient au CF. de déclarer cette loi hors vigueur, comme contraire aux dispositions de la Const. F. Ils prétendaient que, sous l'empire de la nouvelle constitution, les aubergistes n'étaient plus tenus de payer des impôts particuliers et qu'il n'était plus permis d'exiger une patente pour l'exercice du métier d'aubergiste, ni d'établir, quant à l'étendue de la concession accordée, aucune distinction entre les auberges, les bains, les cabarets, les cafés et les établissements dans lesquels le propriétaire débite du vin de son crû.
Voici les considérants de l'arrêté du CF. :
1° 2) Quelle que puisse être la valeur des arguments invoqués par les recourants contre la manière dont la profession d'aubergiste est imposée dans le canton d'Argovie, il faut reconnaître que les questions d'impôt rentrent dans la compétence des autorités cantonales et que, partant, la Confédération n'a pas à intervenir en cette matière, à moins qu'il ne soit prouvé que les lois qui s'y rattachent établissent une inégalité de traitement entre les citoyens argoviens et les Suisses d'autres cantons.
En revanche, l'autorité fédérale est appelée à examiner si l'imposition spéciale de la profession d'aubergiste est compatible avec les dispositions de l'art. 31 de la Const. F. concernant la liberté de commerce et d'industrie.
D'après les recourants, la prescription de l'art. 31 de la Const. F., qui réserve les dispositions touchant l'imposition des professions commerciales et industrielles, signifierait seulement que les personnes exerçant une profession industrielle sont aussi soumises aux prescriptions générales déterminant dans leur canton le régime des impôts sur la fortune et sur le revenu. Cette interprétation est insoutenable, car une pareille obligation va de soi.
1) Cf. supra p. 568; infra p. 785, 786.
2) Cf. encore, sur ce point, § V, p. 639—660.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XV. N° 920, 921.
La Const. F. vise bien plutôt les dispositions relatives aux impôts spéciaux qui, dans tous les cantons, frappent certaines professions, et, par la réserve formulée à la lettre e, elle empêche que l'on n'aille, en invoquant le principe général de la liberté de commerce et d'industrie conclure sans autre forme de procès à la suppression de ces dispositions.
D'autre part, la constitution (art. 31) soumet néanmoins ces dispositions au contrôle de l'autorité fédétale, en prescrivant qu'elles ne doivent rien renfermer de contraire au principe de la liberté de commerce et d'industrie.
Il s'agit donc d'examiner, dans chaque cas spécial, si l'imposition dont telle ou telle profession est l'objet constitue une entrave à son libre exercice, et cette expression de « libre exercice » ne doit pas être confondue avec celle d' « exercice lucratif », car tout impôt implique évidemment une certaine diminution des bénéfices.
2° L'examen des dispositions de la loi argovienne sur les auberges permet de constater que l'impôt payé par les aubergistes à l'Etat et à la commune n'est pas très onéreux.
En outre, il est établi que, depuis la suppression des art. 19 à 25 de la loi argovienne sur les auberges, qui subordonnaient la délivrance d'une patente aux besoins du public, le nombre des auberges a sensiblement augmenté et ira encore croissant, selon toutes apparences. Ce fait démontre bien que les dispositions incriminées ne sont nullement un obstacle réel à l'existence et à l'extension de la profession d'aubergiste.
Daus leur plainte, en effet, les recourants insistent moins sur ce côté de la question que sur le traitement injuste, à leur avis, qui consiste à frapper la profession d'aubergiste d'une taxe spéciale et onéreuse tandis que d'autres industries acquittent uniquement les impôts cantonaux et communaux auxquels est soumis chaque citoyen.
Mais ce n'est pas à la Confédération qu'il appartient de faire disparaître cette inégalité de traitement évidente, car les questions se rattachant aux impôts sont du domaine des cantons.
3° Quant au fait d'exiger une concession, il n'est point incompa tible avec le principe proclamé par l'art. 31 de la Const. F. *) On peut subordonner l'exercice de la profession d'aubergiste à l'accomplissement
l) Un examen des lois cantonales, ordonné en 1874, a démontré que, dans tous les cantons, à l'exception des Grisons et du Tessin, les personnes qui veulent exercer le métier d'aubergiste doivent posséder à cet effet une autorisation, qu'elles se procurent en acquérant un droit réel ou qu'elles vont solliciter en personne de l'autorité compétente.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
de certaines conditions. Il est donc nécessaire d'examiner, dans chaque cas particulier, si ces conditions sont remplies et l'autorité compétente a le droit de n'accorder la concession que lorsque le résultat de cet examen est favorable.
4° Si, pour établir une échelle en matière d'imposition, on classe dans le canton d'Argovie et dans d'autres cantons les débits de boissons, suivant l'étendue des droits qui leur sont accordés, en auberges, bains, cabarets, cafés et établissements où le propriétaire débite le vin de son crû, le CF. ne peut rien objecter à cette mesure, du moment que l'imposition spéciale du métier d'aubergiste est admise.
F. f. 1876 II 539.
921. I. Voici en quels termes le CF. a caractérisé la portée, pour les débits de boissons, de la revision partielle de la Const. F,, votée le 25 octobre 1885 (circulaire aux Etats confédérés, du 1er juin 1886):
1. Dès l'entrée en vigueur de l'art. 31 de la Const. F. de 1874, l'autorisation de tenir auberge n'a plus pu être subordonnée aux besoins du public dans la localité, de sorte que l'on n'a plus pu maintenir la restriction des auberges à un nombre normal.
Ce principe, qui résulte de l'art, 31 de la Const. F. du 29 mai 1874, a été constamment maintenu par les autorités fédérales à l'occasion des recours dont elles ont été saisies de 1874 à 1885.
Il est hors de doute que, par la nouvelle disposition de l'art. 31 (Const. F. art. 31, lettre c), le législateur a voulu assurer aux autorités cantonales, entre autres, le droit de s'opposer à l'augmentation constante du nombre des auberges, considérée par eux comme une plaie sociale et d'examiner à l'avenir, lors de la concession de patentes d'auberge, la question de savoir si la concession demandée est justifiée par un besoin public.
Cf. aussi CF., le 9 mai 1899, recours Aeschlimann, F. f. 1899 III 250; 1900 II 23
2. Il importe maintenant d'éclaircir, avant tout, un point de droit formel :
*) A plusieurs reprises, dans ses rapp. de gestion, le CF. a souligné le fait que, chaque fois que le permettaient les principes du droit constitutionnel Eéd., il seconde les efforts faits par les cantons pour s'opposer à l'augmentation excessive du nombre des auberges, F. f. 1893 II 47; 1894 II 223; 1895 II o96; 1897 II 290. De tous les recours extrêmement nombreux présentés en 1899, el qui portaient notamment sur la question de l'existence d'un besoin, de l'état des locaux et de la qualification personnelle de l'aubergiste et de ses pi oches, un seul a été déclaré fondé, CF. dans F. f. 1900 II 23.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N° 921.
L'art. 31 revisé de la Const. F. dit expressément que les cantons peuvent restreindre « par voie législative » l'exercice du métier d'aubergiste. En conséquence, les autorités administratives n'ont pas la compétence de refuser, faute de besoin, l'autorisation d'ouvrir une auberge. Elles ne peuvent le faire, ni par voie d'ordonnance générale, ni par une décision prise dans chaque cas particulier. Il faut une base dans la législation cantonale pour que les autorités de la commune, du district ou du canton puissent agir de la sorte.
Ceux des cantons dont la législation ne dit pas que les patentes d'auberge sont accordées ou refusées selon les besoins du public, c'està-dire en proportion de la population et de l'importance de la circulation dans une localité, doivent combler cette lacune, s'ils veulent à l'avenir trancher d'après ce critère les demandes de patente.
3. Quant aux cantons dont la législation renferme déjà une disposition de ce genre, on doit se demander d'abord si celle-ci n'a été abrogée que par la prescription opposée de la Const. F. de 1874 ou si elle a été déclarée hors de vigueur ou annulée par un acte formel de l'autorité cantonale compétente. Dans le premier cas, on doit admettre qu'à partir de l'abrogation de l'ancienne disposition de la Const. F. et de l'entrée en vigueur de la nouvelle la prescription de la loi cantonale revit et devient exécutoire ; dans le second cas, il nous paraît nécessaire que l'autorité cantonale compétente prenne un arrêté à l'effet de rétablir la législation cantonale abrogée. F. f. 1886 II 578; 1887 II 32.
II. L'opinion du CF. que nous venons de rapporter (chiffre I cidessus) a été combattue par le TF., dans deux arrêts rendus en 1889. Il s'agissait de savoir si un pouvoir exécutif empiétait sur les attributions de l'autorité législative en remettant en vigueur les lois votées avant 1885 et portait ainsi atteinte à la Constitution cantonale. Le TF. a estimé que, vu l'art. 2 des dispositions transitoires de la Const. F., les prescriptions des lois cantonales qui étaient imcompatibles avec la jurisprudence fédérale, telle qu'elle s'était formée comme conséquence logique des principes énoncés dans la Const. F. de 1874, avaient été abrogées de plein droit par le fait de l'adoption de celle-ci.
Cf. Arr. TF. XV. n° 27.
Par conséquent, les cantons qui veulent remettre en vigueur leurs anciennes dispositions, en application de l'art. 31 revisé, ne peuvent le faire qu'au moyen d'un nouvel acte législatif.1)
lj Depuis lors, ce principe a été confirmé à maintes reprises aussi par le CF., cf. p. ex. F. f. 1891 II 390; 1892 I 942, II 336; 1893 I 247, II 46, 47; 1897 IV 4 (arr. du CF. du 9 août 1897, recours R. Bürger, à Suhr, cant. d'Argovie); 1900 II 23.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
Parlant de ces arrêts du TF. dans son rapport de gestion pour 1890, le CF. ajoute ce qui suit:
Il ne faut pas oublier que la jurisprudence fédérale antérieure à la revision de l'art. 31 n'interdisait nullement aux cantons, lorsqu'il s'agissait d'accorder, de refuser ou de retirer une patente d'auberge, de prendre en considération, à plus d'un point de vue, les exigences du bien-être public. Ce qui n'était pas admis, c'était la limitation du nombre des auberges à un chiffre normal censé conforme aux besoins du public. A part cela, on peut dire que les autorités fédérales ont laissé aux cantons, de 1874 jusqu'à ce jour, pleine et entière liberté de tenir compte des intérêts du public en (je qui concerne l'aménagement des locaux destinés à servir d'auberges, la moralité du tenancier, etc. On ne peut donc pas prétendre que les dispositions des lois cantonales qui prescrivent, d'une manière générale, de prendre en considération les exigences de l'intérêt public pour accorder des concessions d'auberges aient été abrogées purement et simplement par suite de l'entrée en vigueur de la Const. F. de 1874. Les dispositions de cette nature pouvaient avoir force de loi même avant 1885. On jugeait seulement qu'il était contraire à l'art. 31 de la Const. F., et par conséquent inadmissible, de faire dépendre le nombre des auberges, dans l'intérêt public, de la question de savoir si le besoin s'en faisait sentir. L'application de ces dispositions n'était restreinte qu'à un certain point de vue, tandis que, depuis 1885, elle ne l'est plus sous aucun rapport, F. f. 1891 II 444.
III. Dans sa séance du 9 novembre 1900, le Conseil d'Etat du canton d'Argovie, se fondant sur l'art. 1er de la loi argovienne sur le repos dominical du 7 novembre 1861, a refusé à C. Camolli une patente pour une auberge que celui-ci désirait ouvrir à Bremgarten; le refus était basé sur le fait que cette auberge eût été trop rapprochée de l'église catholique, qu'elle ne se fût trouvée qu'à 8 mètres de l'enceinte du cimetière et à 18 mètres de l'église elle-même.
Le recours adressé au CF. contre cette décision a été écarté par arrêté du 30 avril 1901. Motifs:
Le recourant fait observer, comme argument contre la décision du gouvernement argovien, que la Const. F. oblige les cantons qui veulent user du pouvoir, que leur confère l'art. 31, lettre c, de limiter le nombre des auberges dans l'intérêt du bien-être public à édicter une loi dans ce sens. Or, pareille loi n'existe pas dans le canton
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. Nü 921.
d'Argovie, et la loi du 7 novembre 1861 sur les dimanches et fêtes, qui est invoquée par le Conseil d'Etat, ne peut être considérée comme telle, car elle se borne à disposer que la tranquillité doit régner, les dimanches et jours de fête, dans le voisinage des églises. Mais il y a lieu de rappeler, en opposition de cette manière de voir, que l'art. 31, lettre c, de la Const. F. (cela résulte de la genèse de cet article) ne vise que la réglementation du nombre des auberges au point de vue exclusif des besoins de la population ; ainsi donc, la disposition de l'art. 31, lettre c, portant que «les cantons ont le droit de soumettre, par voie législative, aux restrictions exigées par le bien-être public l'exercice du métier d'aubergiste », a simplement cette portée que les cantons peuvent limiter le nombre des auberges, suivant les besoins de la population, et qu'ils ne peuvent le faire que par voie législative. Mais, avant la prescription actuelle de l'art. 31, lettre c, de la Const. F. revisée en 1885, les cantons avaient le droit de refuser l'autorisation d'ouvrir des auberges dans le voisinage immédiat des églises; c'est ce qu'avait déjà reconnu formellement le CF.1) Ce droit des cantons découlait, avant 1885, de la prescription contenue à l'art. 31, lettre c, aux termes de laquelle sont réservées aux dits cantons les « dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles». Or, cette prescription, anciennement formulée sous lettre c, est actuellement reproduite telle quelle sous lettre e. La Const. F. n'a soumis à aucune condition de forme les dispositions édictées par les cantons en vertu de la dite prescription. Ainsi donc, le fait que le gouvernement d'Argovie exige, par simple décision administrative, que les auberges soient à une certaine distance des églises ne saurait être considéré comme contraire à l'art. 31 de la Const. F.
Une autre question qui pourrait se poser est de savoir si le gouvernement ne s'est pas rendu coupable d'une violation de la constitution cantonale en réglementant ce point par un simple arrêté d'espèce, au lieu d'édicter l'ordonnance réclamée par le § 1er de la loi sur la sanctification des dimanches. Mais l'examen de cette question ne rentre pas dans la compétence du CF. F. f. 1901 III 717.
IV. Il serait erroné de croire que, par la revision de l'art. 31, lettre c de la Const. F.. les cantons soient redevenus souverains en matière d'auberges, dans le sens de l'article 3 de la même constitution,
i) Cf. no 954.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
car la restriction de la liberté individuelle de commerce et d'industrie n'emporte pas par elle-même une extension de la souveraineté cantonale. • Au fond, les droits fondamentaux accordés aux citoyens par la Const. F. n'ont rien à voir avec la souveraineté des cantons, car la proclamation de ces droits n'entraîne aucune conséquence touchant la répartition de la compétence législative entre la Confédération et les cantons ; tout au plus peut-on juger qu'ils tracent des limites à la législation. On ne saurait admettre non plus qu'en fait d'auberges les citoyens ne soient pas égaux devant la loi (art. 4 de la Const. F.), par la raison que l'exercice de la profession d'aubergiste est un privilège1). Dans les limites mêmes de cette industrie, un citoyen peut très bien être l'objet d'un traitement inégal et, partant, inadmissible au point de vue du droit fédéral.
CF. le 22 nov. 1901, recours Waser et Blättler contre le gouvernement de Nidwalden, F. f. 1902 I 285, 299.
V. L'art. 31 de la Const. F. de 1874 réservait déjà aux cantons le droit de prendre des dispositions touchant l'exercice des professions commerciales et industrielles. Depuis la revision partielle du 25 octobre 1885, le nouvel art. 31, lettre c, les autorise, en outre, tout spécialement à soumettre, par voie législative, l'exercice du métier d'aubergiste et le commerce au détail des boissons alcooliques aux restrictions exigées par le bien-être public.
Or, bien que, depuis cette revision, la compétence des cantons ait encore été considérablement étendue dans le domaine dont nous parlons, cela doit avoir pour conséquence d'imposer à la Confédération l'obligation de sauvegarder avec d'autant plus de vigilance le principe de l'art. 31 de la Const. F. contre un abus possible des nouvelles attributions des cantons et de le maintenir d'autant plus énergiquement lorsque le bien-être public ne justifierait pas les mesures restrictives prises par les autorités cantonales. En se plaçant à ce point de vue, le CF. n'a pas jugé opportun, tout au moins pour le moment, de reporter du département de justice et police à un autre département (le département de l'intérieur, par exemple) le soin de préaviser sur les recours en matière d'auberges 2).
OF. dans son rapport de gestion pour 1885, F. f. 1886 I 788.
') Cf. aussi n° 735.
2J Avant l'entrée en vigueur de l'arr. féd. conc. l'organisation du CF., du 21 août 1878 (art. 25, R. O. n. S. III 468, cf. arr. du CF. du 8 juil. 1887, Art. 5,
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XV. N° 922.
922. Le 13 septembre 1889, le CF. a adopté un rapport de son département de justice et police sur la compétence du CF. en matière de recours concernant l'exercice de la profession d'aubergiste. Nous empruntons à ce rapport, qui a été publié par décision du CF., du 23 janvier 1 89 1 J), les passages que voici:
Il résulte du texte du nouvel art. 31 de la Const. F. que, même sous Tempire de cet article, le citoyen est encore en droit de se prévaloir de la liberté d'industrie contre toute mesure prise, en matière d'auberges, qui ne reposerait pas sur une loi et ne saurait être qualifiée de « restriction exigée par le bien-être public ». Le CF. est donc certainement compétent pour déclarer, dans chaque cas particulier, si ces deux conditions se trouvent remplies, et, partant, il ne peut pas refuser d'emblée d'entrer en matière sur les recours qui lui sont adressés
L'historique des dispositions de l'art. 31, lettre c, de la Const. F. nous enseigne ce qui suit :
Le législateur a admis, en théorie, la possibilité d'un recours aux autorités fédérales, et cela à un double point de vue: 1° à cause du caractère purement arbitraire de la mesure attaquée, et 2° pour des considérations touchant la question du bien-être public.
Quelle est maintenant la portée pratique de ce droit de recours affirmé en théorie par les auteurs de l'art. 31 ?
Le CF. a le droit d'examiner si la mesure incriminée peut être qualifiée de restriction introduite « par voie législative ».
Cela signifie, pour le moins, qu'une concession d'auberge ne peut être refusée qu'en vertu d'une disposition de la loi cantonale. Les cantons qui entendent user des pouvoirs plus larges que leur confère l'art.
R. 0. n. S. X 108), les recours en matière de liberté d'industrie étaient renvoyés au préavis du Dép. féd. du commerce, cf. LF. sur l'organisation du CF., du 16 mai 1849, art. 28, R, 0. I 28, LF. du 28 juill. 1873, modifiant la LF. du 16 mai 1849, art. 4, R, 0. XI 261. Cf. aujourd'hui l'air, féd. du 28 juin 1895, modifiant celui du 21 août 1878 sur l'organisation et le mode de procéder du CF., art. 25, chiffre 9, R. 0. n. S. XV 191, 192; cf. supra I p. 532.
*) Ce qui a engagé le CF. à ordonner cette publication, c'est la prétention émise en ces termes par les gouvernements de Lucerne, Obwalden et Zoug :
La revision de l'art. 31 de la Const. F. n'a pas eu simplement pour effet de restreindre le libre exercice de la profession d'aubergiste, mais de le supprimer en principe Sous ce rapport, les cantons sont redevenus souverains, conformément à l'art, 3 de la Const. F L'exercice du métier
d'aubergiste est régi uniquement par le droit cantonal. F. f. 1891 II 443. En 1901, le gouvernement de Nidwalden a soutenu de nouveau cette thèse, mais elle a été repoussée de nouveau par Je CF., F. f. 1902 I 299.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste. 791
31 revisé sont tenus, au préalable, d'édicter une loi dans ce sens, sans quoi le métier d'aubergiste demeure libre comme par le passé.
Mais de quelle manière cette loi doit-elle être conçue? La constitution exige-t-elle une loi établissant des normes précises, ou se contenterait-elle, le cas échéant, d'un simple blanc-seing donné, sous forme de loi, aux autorités cantonales et leur permettant d'octroyer ou de refuser les concessions suivant leur libre appréciation ? En interprétant l'article à la lettre, on pencherait plutôt pour la seconde alternative; mais, si l'on veut bien se rappeler que, dans la pensée de l'auteur du nouvel art. 31 (M. le conseiller fédéral Deucher), le terme de « loi » était l'équivalent de « mesure d'une portée générale » et que la clause en question devait avoir pour but d'exclure les mesures purement arbitraires, on est forcé de convenir qu'une loi sanctionnant simplement le bon plaisir administratif ne constitue, en aucune façon, la garantie que l'on a voulu fournir aux citoyens contre l'arbitraire gouvernemental.
Nous n'entendons certes pas que Iel loi soit conçue comme une camisole de force, ne laissant aucune liberté d'allures et d'appréciation aux autorités chargées de l'appliquer; mais nous demandons que, d'une manière ou d'une autre, elle garantisse le maintien du principe d'égalité et mette les citoyens à l'abri de mesures purement arbitraires, qui ménagent les uns et frappent les autres sans critère précis.
Ainsi, le canton de Fribourg a édicté récemment une loi (en vigueur depuis le 1er janvier 1889) dont les mesures restrictives consistent simplement à charger le gouvernement « de réduire autant que possible le nombre des auberges ». Fort de cette compétence, le gouvernement fribourgeois a refusé de renouveler la concession d'environ 98 débits de boisson. *) Nous aimons à croire qu'il ne s'est laissé guider dans son choix que par des considérations de bien-être public; il doit cependant convenir lui-même que, dans nombre de cas, les établissements supprimés n'étaient ni plus ni moins indignes de continuer leur existence que ceux qui ont été maintenus.
Il s'agissait simplement de supprimer dans telle ou telle localité ou dans telle ou telle rue, suivant les convenances, ici la moitié, là le tiers, là le quart des établissements existants. Lesquels sacrifier, lesquels conserver? La loi est muette à ce sujet; elle abandonne le nombre et le choix des établissements à éliminer à la libre appréciation du gouvernement. Suivant ses convenances, l'autorité laissera subsister, dans tel village ou dans telle rue, tous les débits; elle les supprimera tous ou presque tous dans tel autre endroit; aucune prescription d'une por-
i) Cf. no 923.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N° 922.
tée générale ne lui indique jusqu'où elle peut ou doit aller, ni comment devra s'opérer le tirage. Or, il est humainement impossible qu'avec un système aussi élastique les considérations de concurrence locale et les actes de favoritisme n'exercent une influence plus ou moins considérable et ne pèsent dans la balance, au grand préjudice du principe d'égalité qui est à la base de l'art. 31, comme de l'art. 4 de la Const. F.
Est-ce là ce qu'a entendu sanctionner l'art. 31 revisé? Nous ne le pensons pas. Une pareille loi, qui proclame simplement la liberté absolue de l'administration, n'offre pas assez de garanties aux citoyens pour que l'autorité fédérale puisse se désintéresser de son application. Le CF. a tout au moins le droit, s'il ne veut pas aller jusqu'à prononcer la nullité de la loi même, d'examiner, dans chaque cas particulier, si le gouvernement cantonal a fait de sa compétence illimitée un emploi judicieux et juste, ou si la mesure incriminée constitue évidemment un acte de pur arbitraire, que les termes par trop élastiques de la loi no sauraient couvrir.
Ainsi, pour supposer un autre cas, nous admettons bien qu'une loi, tout en laissant subsister les concessions antérieures, stipule qu'il ne sera pas accordé de nouvelle concession là où il n'existe aucun besoin d'augmenter le nombre des auberges. Une disposition de ce genre est admissible, parce qu'elle frappe tous les citoyens indistinctement. Mais si, dans la pratique, elle venait à être appliquée en ce sens qu'on refuserait à tel citoyen, sous prétexte d'absence de besoin, la concession qu'il requiert, pour accorder ensuite peu de temps après dans la même localité, à un autre citoyen, ce qu'on vient de refuser au premier, l'application de la loi deviendrait telle qu'elle cesserait d'avoir le caractère de mesure générale que vise la constitution et qu'elle servirait de manteau pour cacher l'arbitraire le plus pur. La Const. F. n'a certes pas entendu désarmer le pouvoir fédéral vis-à-vis de pareils abus ; les auteurs de la loi ont proclamé hautement le contraire, aussi bien lors de l'adoption du texte de l'art. 3i que lors de la votation populaire.
D'après ces mêmes auteurs, le CF. aurait aussi le droit d'annuler telle ou telle mesure qui ne lui paraîtrait pas suffisamment justifiée au point de vue du bien-être public.
Cela peut être vrai, en théorie, et nous admettons volontiers que le CF. pourrait, au besoin, intervenir à ce titre contre des mesures évidemment exagérées, telles que la suppression absolue de tous les débits de vin d'un canton. Mais, en règle générale, il faut admettre que c'est aux cantons et non à la Confédération à apprécier quelles sont ou ne sont pas les exigences du bien-être public. Du fait que, dans ce
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste. 793
domaine, la législation est abandonnée aux cantons, il y a lieu d'inférer que les conditions de bien-être public peuvent varier de canton à canton et que, par conséquent, elles échappent à l'appréciation du pouvoir fédéral. Ce que demande la Confédération, c'est que les mesures ordonnées dans l'intérêt de ce bien-être public, tel que le comprend le can* ton, aient une portée générale, un véritable caractère législatif et ne dégénèrent pas en des actes de bon plaisir, de complaisance ou de chicane...
Comment le CF. devra-t-il procéder à l'égard des lois cantonales conçues dans des termes par trop vagues et généraux, équivalant à des pleins pouvoirs absolus accordés à l'administration?
Le CF. peut agir de deux manières différentes : il peut déclarer la loi même incompatible avec l'art. 31 de la Const. F. et casser, sans autre examen, toutes les décisions rendues en vertu de cette loi et dont il serait saisi par voie de recours ; ou bien il peut laisser la constitutionnalité de la loi hors de cause et se borner à examiner si la mesure attaquée, envisagée pour elle-même, est ou n'est pas conforme à la lettre et à l'esprit de la Const, F.
Les deux solutions peuvent se justifier au point de vue de la constitution et de la jurisprudence fédérales. Nous penchons cependant pour la seconde, qui est la moins radicale, et voici pourquoi :
D'abord, les Chambres fédérales ont volontairement supprimé la disposition, votée au début par le CN., à teneur de laquelle les lois sur la matière seraient soumises à la sanction préalable du CF.; elles n'ont donc pas jugé nécessaire que les actes du pouvoir législatif des cantons fussent contrôlés par l'autorité fédérale. Au surplus, une disposition législative du genre de celle de l'art, 9 de la loi fribourgeoise, qui enjoint au gouvernement de réduire autant que possible le nombre des auberges, n'a rien d'inconstitutionnel, à proprement parler; ce qui peut être contraire à la constitution, ce n'est pas la disposition en ellemême, mais l'emploi abusif qu'on en fait. Si le gouvernement cantonal use des pleins pouvoirs que la loi lui confère pour édicter un arrêté fixant des normes précises, d'après lesquelles il entend procéder dans chaque cas particulier, la loi, telle qu'elle est exécutée, constitue en réalité une mesure d'une portée générale, ainsi que l'entendaient les auteurs de la revision fédérale. Si, au contraire, le gouvernement cantonal, loin de suppléer aux lacunes du texte législatif, profite de l'élasticité de ce texte pour dispenser, à son gré, les grâces et les disgrâces, l'exécution de la loi devient critiquable et le contrôle du pouvoir fédéral s'impose. En d'autres termes, ce n'est pas la forme de la loi qui décide de -a eonstitutionnalité, mais la façon dont elle est appliquée.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. Nos 922, 923.
Ainsi que nous l'avons déjà dit, une loi qui subordonne à l'existence d'un besoin réel l'octroi de toute nouvelle concession d'auberge est absolument compatible avec le nouvel art. 31 ; mais son exécution de vient inconstitutionnelle au premier chef si l'autorité compétente pren prétexte de la condition indiquée pour évincer tel compétiteur venu du dehors, alors qu'elle agrée toutes les demandes de ses propres con citoyens. Envisagée comme norme fixe, que l'on applique indistincte ment, la disposition qui subordonne le nombre des débits aux besoins du public est parfaitement admissible, mais toute velléité d'en user comme d'une soupape de sûreté, que l'on ferait jouer à volonté, doit être réprimée comme une violation flagrante du texte et de l'esprit de la constitution.
En résumé, voici notre conclusion :
I. Lorsque la loi cantonale même subordonne l'octroi des concessions à une procédure déterminée, à des règles précises, le pouvoir fédéral n'a pas à intervenir tant que ces règles, quelles qu'elles soient, sont observées sans distinction de personnes (hormis le cas très exceptionnel où ces normes seraient manifestement contraires au bien-être public).
IL Lorsque, au contraire, la loi cantonale est conçue dans des termes vagues et élastiques, laissant une forte marge à l'appréciation gouvernementale, le CF. sera tenu d'examiner, dans chaque cas particulier, si, dans l'exécution de la loi, les droits constitutionnels du recourant ont été suffisamment sauvegardés. Ces droits n'ont pas été supprimés par la revision de l'art. 31. Le citoyen ne peut plus invoquer, il est vrai, la liberté absolue en matière d'auberges ; mais il est fondé à exiger, comme auparavant, que les entraves qui lui sont imposées le soient, au même titre et au même degré, à tous citoyens qui se trouvent dans les mêmes circonstances que lui. Si, pour arriver à limiter le nombre des débits, le pouvoir législatif ou administratif cantonal est contraint d'accorder, bon gré mal gré, un privilège en faveur d'un nombre restreint de citoyens, cette faveur doit être subordonnée à des conditions de fait précises, les mêmes pour tous, et le citoyen qui, à conditions et à circonstances égales, a été sacrifié au profit d'un concurrent est en droit d'invoquer, comme par le passé, le principe de l'art. 31.
F. f. 1891 I 141, II 441 Cf. l'application de ces principes par le CF., Bundesblatt 1891 II 351 ; F. f. 1892 II 337. Cf. aussi l'observation faite par la comm. de gestion du CE. pour 1890, dans son rapp. du 23 mai 1891 (Muheim). F. f. 1891 II 1230 :
S'il est vrai que l'arbitraire administratif doit être réprimé partout où il se manifeste d'une manière évidente, l'on ne doit pas oublier non plus que
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
la teneur claire et nette de la Const. F. oblige aussi les autorités compétentes à prendre en sérieuse considération le bien-être public. C'est dans cet esprit que le peuple suisse a adopté la revision constitutionnelle. Or, la constitution revisée n'entend pas que les intérêts moraux et économiques de notre peuple soient gravement compromis sous prétexte de liberté industrielle. La Suisse possède un excédent d'auberges comme aucun autre pays. Si l'on veut combattre efficacement l'alcoolisme, il faut tenir compte du fait que la vente de l*eau-de-vie à pot renversé est aussi subordonnée, dans plusieurs cantons, à une concession d'auberge. Les pays jouissant des institutions les plus libres sont ceux où les lois sur la police des auberges sont le plus sévères. La liberté des institutions politiques est précisément en relation directe avec la moralité d'un peuple et ses aptitudes d'ordre et d'économie.
923. En 1890, le CF. a tranché (8 janvier) 31, puis encore (29 juillet) 14 recours d'aubergistes fribourgeoîs 1) auxquels le Conseil d'Etat du canton de Fribourg avait refusé le renouvellement de leur patente d'auberge, en se fondant sur les art. 4 et 9 de la loi fribourgeoise sur les auberges et autres établissements analogues, loi du 28 septembre 1888, entrée en vigueur le 1er janvier 1890. L'art. 4 appliqué soumet les concessions d'auberge aux restrictions exigées par le bien public, et l'art. 9 énumère les conditions envisagées comme constitutives de ce bien public. Il porte, à cet effet, que le Conseil d'Etat doit prendre en considération le chiffre de la population, le mouvement des affaires, l'étendue territoriale de la localité et sa division en groupes d'habitations, le nombre des établissements analogues déjà existants, la proximité d'une route ou d'une station de chemin de fer. Enfin le gouvernement est tenu de veiller à ce que le nombre des établissements soit aussi restreint que possible.
Dans sa séance du 8 janvier 1890, le CF. a écarté 21 2) et admis 10 de ces recours; le 29 juillet suivant, il en a écarté 6 et admis 5. plus 2, qui avaient été écartés d'abord, le 8 janvier; enfin, il en a renvoyé un au gouvernement fribourgeois. F. f. 1891 II 445.
Le CF. a résumé comme suit les motifs qui l'ont guidé dans ces décisions:
Jj Le CF. avait reçu d'abord 45 recours. Mais, de ce nombre, 6 sont devenus sans objet, 8 sont restés en suspens après le 8 janv. 1890. Ces recours, plus 6 qui furent encore adressés au CF., ont été tranchés par lui le 29 juil. 1890. Cf. aussi n08 918, 929.
2j Trois des recours écartés par le CF. ont été ensuite portés devant l'AF. (cf. n° 918j, qui les a écartés tous comme mal fondés (19/27 juin 1890). Rés. Dél. AF. juin 1890, n° 43.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. Nos 923-925.
La révision de Part. 31 de la Cont. F. a eu incontestablement pour but et pour effet d'autoriser les cantons à limiter et à réduire, conformément aux exigences du bien public, le nombre des auberges, pourvu que cette réduction soit basée sur une loi.
Le canton de Fribourg a satisfait à cette dernière condition. Mais la loi adoptée par lui ne pose pas des règles fixes et uniformément applicables, d'après lesquelles la réduction devrait être opérée. Elle abandonne le nombre et le choix des établissements à éliminer au pouvoir discrétionnaire du gouvernement ; aucune prescription positive n'indique à ce dernier jusqu'où il peut aller ni comment le triage doit se faire.
Le CF. ne saurait se désintéresser entièrement de l'application d'une loi conçue dans des termes aussi élastiques. Il doit se réserve d'examiner, dans chaque cas particulier, si le gouvernement cantonal fait de sa compétence illimitée un emploi judicieux et juste, compati blé avec le principe de l'égalité entre tous les citoyens. S'il est vr que ce principe d'égalité, pris en lui-même, relève du TF. et non d CF., il importe de faire observer, en revanche, que le traitement ég des citoyens forme une partie essentielle et intégrante de la liberté d commerce et d'industrie. Le citoyen qui serait traité plus défavorablemen que d'autres citoyens placés dans des conditions semblables pourrai avec raison se plaindre de ce que la liberté d'industrie est méconnue son détriment.
Il est vrai que ce principe de la liberté d'industrie a été notable ment restreint, quant au métier d'aubergiste, par la revision de Par" 31, mais néanmoins on ne l'a pas entièrement supprimé.
Le citoyen ne peut plus invoquer, il est vrai, la liberté absolue e cette matière, mais il a le droit d'exiger, comme auparavant, que le entraves qui lui sont imposées le soient, au même titre et au mêm degré, aux autres citoyens qui se trouvent dans une situation identi que à la sienne. Si, pour réaliser la limitation du nombre des débits le pouvoir cantonal est bien contraint d'accorder un privilège en faveu d'un nombre restreint de citoyens, cette faveur doit être subordonné à des conditions de fait précises et égales pour tous, et le citoyen qu* à conditions et à circonstances identiques, a été sacrifié au profit d'u concurrent est en droit d'invoquer, comme par le passé, le principe d l'art. 31.
F. f. 1890 I 197, IV 1199; 1391 II 443. Ce principe a été confirmé par le CF., 1 3 mai 1901, à propos du recours provenant du canton de Schwyz. F. 1901 III 16.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
92-t. La loi sur les auberges, revisée en 1387, du canton d'Unterwalden-le-haut se borne, il est vrai, à déclarer admissible le refus d'une patente d'auberge ou la limitation de cette patente « pour des motifs de bien-être public » ; elle ne prescrit pas de procédure déterminée et ne pose pas de règles générales. On ne peut toutefois pas en tirer la conclusion que cette loi soit incompatible avec l'art. 31 de la Const, F. Et, comme les autorités de ce canton n'ont pas procédé arbitrairement, en supprimant cinq auberges dans la localité de Griswyl, le recours des aubergistes frappés auprès des autorités fédérales n'a pu avoir aucune chance de succès. Le CF. a dû constater tout particulièrement, dans l'espèce, que la mesure dont recours était suffisamment justifiée par les conditions économiques exceptionnellement mauvaises de la commune de Giswyl. Le danger de voir une commune marcher à sa ruine économique est sensiblement augmenté par un nombre exagéré d'auberges n'ayant d'autre clientèle que la population locale. Le nombre relativement plus considérable d'auberges dans les autres communes s'explique suffisamment par les circonstances locales (chef-lieu du canton, station climatérique, lieu de pèlerinage). CF.. le 31 mars 1891, écartant comme mal fondé le recours d'Ant. Bûcher, à la Rose, à Giswyl, F. f. 1891 I 685; 1892 II 335. Cf. CF., le 30 déc. 1892, AF., le 21 mars/ 19 juin 1893, recours L.Krummenacher, à Sarnen, F. f. 1893 I 724; 1894 II 222.
925. L'art, 17 de la loi du canton de Bàle-ville sur les auberges, du 19 décembre 1887, permet au gouvernement de refuser une autorisation de tenir auberge lorsque la création ou le maintien de l'établissement est contraire à l'intérêt public. En posant l'intérêt public comme principe fondamental, le législateur bâlois exclut l'arbitraire des autorités administratives et consacre ainsi une règle obligatoire pour tous, bien qu'elle soit conçue en termes très généraux. La question de savoir si une auberge répond à un besoin gît tout entière dans l'intérêt public, puisqu'il est généralement admis qu'un trop grand nombre d'auberges nuit au bien-être public.
La loi de Bâle-ville n'est donc pas contraire à l'art. 31 de la Const. F.
CF.. le 30 juin 1891, recours Grégoire Stächelin, F. f. 1892 II 338; même décision dans l'arr. du CF. du 3 juill. 1891, recours Alf. Schwander, à Allschwyl, eonc. la loi de Bâle-campagne sur les auberges, de 1889, § 11, F. f. 1892 II 338.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N°* 926-928.
926. I. Quand une demande de patente d'auberge leur est adressée, les cantons sont en droit, si la législation cantonale les y autorise, à examiner si l'établissement à ouvrir répond à un besoin. En conséquence, suivant la pratique constante des autorités fédérales et aux termes des art. 4 et 31, lettre c, de la Const. F., ainsi que des art. 175, 178 et 189, chiffre 3 de la LF. sur l'organisation judiciaire fédérale, du 22 mars 1893, le CF. ne peut connaître d'une décision contestant le besoin d'une nouvelle auberge et fondée sur la législation cantonale qu'autant que le recourant y voit une interprétation arbitraire ou une inégalité de traitement. Aussi le gouvernement d'un canton va-t-il trop loin en prétendant que, lorsqu'il s'agit d'un recours pour refus de patente d'auberge, le CF. doit se déclarer incompétent dès que, pour motiver son refus, l'autorité cantonale invoque le fait que l'auberge à ouvrir ne répond pas à un besoin. D'autre part, le CF. ne peut pas, comme le recourant paraît le croire, procéder de son chef à une nouvelle enquête aux fins d'apprécier les faits établis par la décision incriminée, en ce qui concerne cette question.
CF. le 13 août 1898, recours Tinetti Dionigi, à Hagneck (Berne), F. f. 1898 III 857 ; IV 619 (rapp. à l'AF., du 31 oct. 1898 (recours Luginbühl), F. f. 1900 II 24; 1901 II 26.
IL II est établi par une jurisprudence constante du CF. que la décision d'une autorité cantonale refusant une patente d'auberge parce que cet établissement ne répond à aucun besoin ne peut être l'objet d'un contrôle des autorités fédérales qu'autant qu'elle serait entachée d'arbitraire ou qu'elle violerait le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, garanti par l'art. 4 de la Const. F.; c'est à l'autorité cantonale compétente qu'il appartient, tout d'abord, de déterminer la limite où s'arrête le besoin et où commence le préjudice causé au bien-être public; la décision cantonale devra être confirmée par les autorités fédérales, à moins que le défaut de besoin invoqué n'ait été qu'un prétexte pour couvrir une mesure manifestement arbitraire. Il ne saurait être question, en particulier, d'opposer une « cueillette » de signatures privées aux enquêtes faites pour servir de base aux décisions de droit administratif des autorités cantonales par les organes constitutionnels régulièrement prévus ; le CF. se considère comme lié par ces dernières enquêtes.
Il n'y a pas non plus violation de l'égalité des citoyens devant la loi dans le fait que la question de l'existence d'un besoin n'est pas
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
résolue de la même manière pour les diverses parties d'une ville, d'un district ou d'un canton, pourvu que ces solutions différentes aient leur raison d'être dans des circonstances de fait différentes, telles que le plus grand mouvement des personnes ou des affaires etc. ; c'est au gouvernements cantonaux qu'il appartient de prendre en considération tous ces facteurs.
CF., le 29 juin 1899, recours Aebischer, à Berne, F. f. 1899 IV 263; le 3 juin 1901, recours Aloïs Zurkirch, à Lucerne, F. f. 1902 I 842; le 26 juin 1901, recours H. Mseder, à Schaff house, F. f. 1901 IV 192; du 14 mars 1902, recours Gauthey, à Peseux (Neuchâtel), F. f. 1903 I 596. — Cf. encore F. f. 1900 II 24, lettres cl, e.
III. C'est une question de fait que de savoir s'il est besoin de créer une nouvelle auberge ou si, faute de besoin, l'autorité est fondée à refuser la patente à cet effet. Le CF., a selon sa jurisprudence constante, laissé, dans la règle, aux autorités cantonales le soin d'en juger. Il s'en est habituellement tenu à leurs propres constatations, à moins qu'il ne se soit trouvé en présence d'une décision arbitraire ou que l'autorité cantonale ait voulu appliquer les dispositions de la loi cantonale sur les auberges à des circonstances que n'a pas touchées la revision de l'art. 31 de la Const. F.
CF., le 9 fév. 1900, recours Jonas Matt, F. f. 1900 I 368.
927. Le CF. n'a pas à décider si le gouvernement cantonal applique équitablement et d'une manière constante l'article de la loi cantonale qui subordonne à l'existence d'un besoin la concession d'une patente d'auberge ; il n'a qu'à examiner, dans chaque cas particulier, si la décision déniant le besoin d'une auberge et contre laquelle est dirigé le recours peut être considérée comme un acte arbitraire ou comme une violation du principe de l'égalité des citoyens devant la loi. ')
CF., le 29 juin 1899, recours Aebischer, à Berne, F. f. 1899 IV 264; 1900 II 25. Ce principe a été confirmé le 22 mars 1902, recours Brändli-Rodel, à Pratteln (Baie-Campagne), F. f. 1902 III 984.
928. Dans ses arrêtés sur recours en matière d'auberges, le CF. ne s'écarte pas, sans motif supérieur, de l'opinion des gouvernements cantonaux, sur la question de savoir si un établissement public répond ou non à un besoin.
j T.. le 3 mai 1896, recours Ducommun, à Fribourg, F. f. 1897 II 290; cf. F. f. 1898 I 522, IV 619; 1899 I 413; 1902 III 466.
») Cf. aussi supra n°" 735, 736.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N*s 928-930.
La même question s'est posée dans nombre d'autres cas, dont voici les prin cipaux : CF., le 4 juin 1895, recours J. Ulr. Grob, à Kappel, conc. la cons tîtutionnalité de l'art. 5 de la loi st-galloise du 31 déc 1888, qui permet l'autorité, dans certaines circonstances, de refuser toute nouvelle patente d'auberge, F. f. 1895 III 240; même décision dans la F. f. 1900 II 25; le 16 déc. 1895, recours Conus, à Vauderens (Fribourg), F. f. 1895 IV 818, 1896 II 312; le 6 nov. 1896, recours Billaud, à Fiez (Vaud), F. f. 1896 IV 192; le 23 avril 1897, recours Gottfr. Bürki, à Miihlenen (Berne), conc. la transformation d'un restaurant d'été en un établissement ouvert toute l'année, F. f. 1897 II 215; le 6 juill. 1897, recours Lachenmeier, à Lucerne (en opposition à l'opinion du gouv. cant., le CF. a admis qu'un magasin de confiserie débitant des boissons répondait à un besoin, attendu qu'il y avait lieu d'user de moins de rigueur à l'égard d'établissements de ce genre), F. f. 1898 I 522 ; CF., ie 23 nov. 1897, AF., les 14, 22 avril 1898, recours Ellenberger, à Derendingen (Soleure), F. f. 1897 III 1245; 1898 I 200, 523; 1903 I 646; le 27 mai 1898, recours Bollmann, à Schwanden (Claris), F. f. 1898 IV 129; le 1er juin 1898, recours François Berta, à Andermatt (le CF. déclara dans son arrêté qu'une considération inspirée uniquement par l'intérêt privé du recourant ne saurait prévaloir contre les exigences du bien public), F. f. 1898 III 164; le 12 déc. 1898, recours Hug-Ineichen (d'Obwald), F. f. 1899 II 415; le 17 janv. 1899, recours Bula (Soleure), conc. l'application aux nouvelles auberges, mais non à celles qui existent déjà, de la disposition qui subordonne la concession d'une patente à l'existence d'un besoin réel, F. f. 1900 II 26, lettres k et m ; le 31 janv. 1899, recours Emile Stoop, à Au (St-Gall, prohibition de nouvelles auberges), F. f. 1899 I 176; le 4 avril 1899, recours Scherrer, à Wolhusen (Lucerne), F. f. 1899 II 408; le 2 mai 1899, recours Jacques Frey-Eglin, à Tecknau (Baie-campagne), F. f. 1899 II 720; le 2 mai 1899, recours Jacques Handschin, à Gelterkinden (Bâle-campagne), F. f. 1899 II 694; le 9 mai 1899, recours Aeschlimann, à Morat, F. f. 1899 III 250; le 18 mai 1899, recours Jaussi, à Oey, près Diemtigen (Berne), F. f. 1899 III 290; le 15 juin 1899, recours Fél. Pilloud, à Fribourg, F. f. 1899 III 1022; le 15 sept.
1899, recours Destour, pour atteinte portée aux intérêts professionnels du recourant par le refus de patente fondé sur le fait que l'établissement à créer ne répondait pas à un besoin, F. f. 1900 II 26; le 23 janvier 1900, recours Bodevin (reconnaissant Futilité d'un hôtel de premier rang à Fribourg, le CF. fait observer que, si même l'ouverture d'un nouvel hôtel provoquait une crise dans l'industrie hôtelière, le préjudice qui en résulte pour les tenanciers d'hôtels déjà existants n'implique pas nécessairement un préjudice menaçant les intérêts du bien public et que l'on soit fondé à empêcher à ce titre), F. f. 1900 I 278, 1901 II 27; le 7 nov. 1899, recours J. Schneider, à Mühlethal (Schaffhouse), F. f. 1900 I 610, 605; le 25 juin
1900. recours Alois Biry, à Liesberg (Berne), F. f. 1900 III 471 ; du 10 déc.
1900, recours J. Rupp, à Heiligenschwendi (Berne), confirmé par FAF., les 27 mars, 3 juin 1901, F. f. 1901 I 60, II 194; 1902 I 843; le 1" oct. 1901, recours Ant. Dettling, à Ingenbohl (Schwyz), F. f. 1901 IV 437; le 29 avril 1002, recours Benedict Benz, à Einsiedeln, F. f. 1902 III 1004; le 22 nov.
1901, recours Waser et Blättler, à Stans (Nidwald), exception du défaut de besoin appliquée aux établissements publics existants, F.f. 1902 I 285;
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
le 26 novembre 1901, recours Marthe Landolt, à Nsefels, exception du défaut de besoin opposée à la demande de réouverture d'une auberge à l'exploitation de laquelle on avait renoncé, 1902 I 303; le 26 nov. 1901, le CF. a admis le recours d'Elise Genoud, à St-Denis (Fribourg), en déclarant que le refus de patente incriminé impliquait une violation de l'égalité de tous devant la loi et une mesure manifestement contraire aux principes de la justice, F. f. 1901 IV 1089; le 22 mars 1902, recours ßrändli- Rodel, à Pratteln (Baie-campagne), le CF. a admis que la question de savoir si un établissement répond à un besoin peut être appréciée différemment selon les différentes catégories d'établissements publics, Bundesblatt 1902 II 465; 1903 I 596.
929. En regard de l'art. 9 de la loi f ri bourgeoise sur les auberges (entrée en vigueur le 1er janvier 1889), qui dispose que, lors de la concession de patentes, on doit prendre en considération le chiffre de la population, le mouvement des affaires et l'étendue de la localité, et attendu que Neirivue ne compte que 288 habitants et que cette localité possède déjà plusieurs auberges, le CF. a écarté (1er avril 1889) le recours de Nicolas Castella, à Neirivue, contre le refus du gouvernement de Fribourg (28 septembre 1888) de lui accorder une patente d'auberge. Motifs :
Bien que l'arrêté gouvernemental refusant au recourant une patente d'auberge soit de l'année 1888, c'est-à-dire antérieur au 1er janvier 1889, jour de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les auberges, le caractère de droit public du recours actuel fait cependant que l'autorité fédérale doit s'inspirer des conditions de droit existant au moment de sa décision et les prendre pour base de celle-ci. En effet, ce n'est pas pour le passé, mais bien pour le présent et l'avenir qu'elle est appelée h prononcer, et elle doit bien se garder de prendre un arrêté dont l'exécution se trouverait en contradiction avec la législation actuellement en vigueur et vis-à-vis duquel l'autorité cantonale, en se basant sur la nouvelle loi maintenant exécutoire, prendrait immédiatement une nouvelle décision identique à celle qui aurait été annulée. F. f. 1889 II 121.
980. Sous l'empire de la loi lucernoise sur les auberges, du 22 novembre 1883, il était illégal de refuser une patente d'auberge pour le motif que cet établissement ne répondait pas à un besoin. *)
l) Cf. cependant Première Edition II, n° 646, note (recours Strahm, F. f. 1892 II 337), puis encore CF., le 21 avril 1896, recours J. Meyer, à Gettnau, rapp. du CF. à l'AF., du 17 nov. 1896, et arr. de l'AF., des 18, 22 déc. 1896; CF., le 17 novembre 1896, recours R. Zobrist-Huetz, à Lucerne, F. f. 1896 IV 2:JA, 11*7, 74:3; 1897 II 387.
Il 51
802 IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N°s 930-935.
Cependant, le gouvernement de Lucerne a souvent écarté des demandes de patente en raison du nombre exagéré des auberges déjà existantes. Un postulant dont la requête avait été ainsi repousséer le 12 mars 1897, a recouru au CF.; mais dans l'intervalle est entrée en vigueur, le 14 avril 1897, une loi nouvelle qui autorise le Conseil d'Etat à refuser des patentes lorsque le besoin d'avoir une auberge dans une localité donnée n'existe pas. Dès ce moment, le recourant n'avait plus le droit d'exercer la profession d'aubergiste et, partant, l'autorité fédérale ne saurait astreindre le gouvernement lucernois à délivrer des patentes d'auberges en application d'un droit abrogé et contraire aux règles de droit public actuellement en vigueur. Le recourant n'était pas fondé non plus à invoquer un droit acquis aussi longtemps qu'il n'avait pas obtenu sa patente et si, depuis le 14 avril 1897, le gouvernement de Lucerne tranche conformément à la loi nouvelle toutes les demandes de patentes d'auberges demeurées en suspens, il n'y a là rien qui implique un effet rétroactif illégal donné à la loi.
Quant à savoir si le recourant est fondé à faire valoir envers le gouvernement de Lucerne des prétentions de droit civil, c'est là une question du ressort des autorités cantonales compétentes, qui la trancheront selon les règles du droit cantonal sur la responsabilité des pouvoirs publics.
CF., le 6 juillet 1897, recours J. Muggli et Fischer, F. f. 1897 III 825, IV 418; Rés. Dél. AF., oct. 1897, n08 47, 48 (le CE., devant lequel avait été porté le- recours, ne se rallia pas à l'opinion du CF. et décida, au contraire, qu'elle donnait à la loi un effet rétroactif inadmissible ; le retrait du recours a empêché le ON. de se prononcer sur la question), F. f. 1898 I 522. Cf. CF., le 8 oct. 1897, recours Alb. Meier, à Sursee. Meier n'avait présenté sa demande de patente que le 12 avril 1897 et, postérieurement au 14 avril, le gouvernement lucernois la lui a refusée, faute de besoin,. F. f. 1897 IV 503.
931. La question de savoir si l'ouverture d'une nouvelle auberge répond à un besoin ne saurait être tranchée uniquement ou en premier lieu d'après le chiffre de population de la localité. 4) Bien d'autres circonstances peuvent engager l'autorité à résoudre la question négativement, sans qu'on puisse y voir une violation du principe de l'égalité de tous devant la loi. Une atteinte de ce genre n'existe que lorsque, dans des circonstances parfaitement identiques ou tout
i) Cf. aussi n08 924, 926, 929, 935.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
au moins analogues, l'autorité prend des décisions différentes, refusant à l'un, à égalité de droit, ce qu'elle accorde à l'autre. Mais tel n'est pas le cas lorsque les conditons particulières de la localité intéressée justifient entièrement la décision du gouvernement cantonal. V. entre autres CF., le 4 avril 1899, recours Jos. Scherrer, à Wolhusen, F. f.
1899 II 408; 1900 II 25, lettre /. Cf. aussi CF., le 6 janv. 1903, recours du
Cercle de la Combe-Monterban, F. f. 1903 I 331.
932. La Const. F. ne s'oppose pas à ce qu'un canton fixe à une auberge par 200 habitants la limite maximum au-delà de laquelle aucune nouvelle concession ne pourra plus être accordée.
Cf. CF., le 11 mars 1902, recours Bühler, à Zurich, F. f. 1903 I 596.
933. Le gouvernement cantonal qui autorise l'ouverture de nouvelles auberges n'est pas fondé à invoquer ce défaut de besoin pour supprimer des auberges existantes.
CF., le 2 août 1898, recours Meier et Baumann, F. f. 1899 I 414.
934. H y a violation du principe de l'égalité de tous devant la loi dans le fait qu'après avoir écarté, faute de besoin, une demande du recourant, le gouvernement cantonal, moins d'un an plus tard, le besoin d'augmenter le nombre d'auberges s'étant de nouveau fait sentir, prend en considération de nouvelles demandes, et non celle du recourant, qui était cependant demeurée pendante auprès de l'autorité compétente.
CF., le 28 oct. 1898, déclarant fondé le recours Hogg-Mons, à Fribourg, F. t 1898 IV 627; 1899 I 414.
935. Par arrêté du 27 mai 1898, le CF. a déclaré fondé le recours de S. Zahnd, à St-Antoine, contre le refus opposé par le Conseil d'Etat de Fribourg, le 10 septembre 1897, à la demande de patente d'auberge que lui avait présenté le recourant. Motifs :
La requête en concession d'auberge présentée par le recourant a été écartée par le Conseil d'Etat du Canton de Fribourg pour le motif que le besoin d'avoir une nouvelle auberge à Niedermuhren n'existe pas. Les art. 3 1 , lettre c de la Const. F. et 9 de la loi fribourgeoise sur les auberges, du 28 septembre 1888, autorisent le Conseil d'Etat à refuser une concession pour un motif de cette nature. S'il est établi que le besoin d'une nouvelle auberge n'existe pas, l'ouverture d'une nouvelle auberge serait, aux yeux de la loi, contraire au bienêtre public.
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XV. Nos 935, 936.
Le recourant conteste la légitimité de cette interprétation du texte constitutionnel, mais l'historique de la revision votée en 1885 démontre que c'est bien là le sens qu'il faut attribuer au nouvel art. 31 de la Const. F.; la jurisprudence des autorités fédérales s'est constamment prononcée dans ce sens depuis 1885. ')
Quant à savoir si, à Niedermuhren, une auberge répondrait à un besoin, il résulte des pièces au dossier et des relevés statistiques du Bureau fédéral que le village de Niedermuhren même compte 145 habitants, qui vivent assez disséminés ; que la population n'est pas riche et s'adonne exclusivement à l'agriculture ; qu'enfin les petites localités environnantes, que l'auberge Zahnd entend desservir, se composent surtout de fermes isolées, dont Niedermuhren n'est pas le centre commercial.
Pour démontrer que Niedermuhren a besoin d'une auberge, le recourant explique encore que la minorité politique et confessionnelle de Saint-Antoine et des communes avoisinantes aurait, dans son auberge, un local ouvert à toutes les opinions, ce qui a fait défaut jusqu'ici. On ne saurait, pour apprécier la question du nombre des auberges, passer outre à des considérations de cette nature, qui, en l'espèce, sont corroborées par le fait que l'unique auberge existant dans la commune de St-Antoine est donnée à bail par la commune et jouit, par conséquent, en quelque sorte d'un monopole, ce qui peut imprimer à l'établissement une certaine tendance politique ; il n'a pas été toutefois établi dans une mesure suffisante que la minorité confessionnelle et politique de cette contrée éprouve le besoin d'avoir à Niedermuhren un local où se réunir; le conseil paroissial de St-Antoine s'est abstenu d'appuyer la requête et, en ce qui concerne la pétition que 164 protestants ont signée en faveur du recourant, on sait par expérience qu'il n'y a pas lieu d'attribuer trop d'importance aux recommandations ainsi obtenues. 2)
L'appréciation de ces divers éléments de la question du nombre des auberges ne permet pas de conclure à l'adoption du recours ; mais il reste à examiner un autre allégué du recourant tendant à dire qu'en regard des concessions accordées dans d'autres communes la requête de Zahnd ne saurait être rejetée sans violation de l'égalité des citoyens devant la loi. Cette allégation paraît justifiée. En effet,
*) Cf. en part, n08 921-923.
2) Cf. aussi supra p. 769.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste. 805
selon les dires du recourant, non contestés par le Conseil d'Etat, on a délivré durant les dernières années, les concessions nouvelles que voici: Dans la commune d'Ursy, 162 habitants, une seconde auberge ; à Villars-sur-Grlâne, 491 habitants, une troisième; à Estavayer-le-Gibloux, 274 habitants, une seconde et enfin à Alterswyl, commune où 1324 habitants se groupent à peu de chose près comme la population de Saint-Antoine, une seconde auberge. Il est vrai qu'en pareille matière le nombre des habitants, bien qu'il entre surtout en ligne de compte, n'est pas un motif à lui seul décisif ; toutefois les conditions économiques de ces communes ne diffèrent pas de celle de St- Antoine au point de justifier le refus d'une seconde auberge à Saint- Antoine, avec un chiffre d'habitants supérieur, alors qu'on en a accordé à d'autres communes. Ainsi que le CF. l'a déclaré à maintes reprises, la re vision de l'art. 31 de la Const. F. a laissé subsister intact le principe qu'à égalité de circonstances un citoyen ne saurait être traité différemment d'un autre. F. f. 1898 III 899.
936. Par arrêté du 29 juillet 1890, le CF. a déclaré fondé le recours de Maurice Muff, à Neuenkirch (Lucerne), contre la décision du gouvernement de ce canton (13 décembre 1889) qui avait refusé de renouveler la patente du recourant pour le «restaurant du Seehof », tenu par ce dernier près de la station de Sempach. Le CF. a invité le Conseil d'Etat à accorder à Muff la patente demandée.
L'AF. a confirmé, le 3/18 décembre 1900, l'arrêté du CF., qui était fondé sur les considérants que voici :
Autant l'on doit louer les efforts tentés par les autorités cantonales et, en particulier, par le gouvernement lucernois dans le but de combattre une plaie sociale en diminuant le nombre des auberges, autant il convient, d'autre part, de ne pas oublier que ce qui est en jeu ici, c'est le droit à la liberté d'industrie garantie par la Const. F. Ce droit ne peut être restreint que pour des raisons absolument justifiées par les faits matériels. Or, ce n'est pas ce qu'on peut dire des motifs indiqués par le Conseil d'Etat à l'appui de sa décision. En effet, c'est à tort que l'autorité cantonale s'est fondée sur le chiffre
— assez considérable, il est vrai (G sur 1100 habitants, et 6 sur 2000)
— des auberges à Sempach et Neuenkirch (ces deux localités sont chacune à une demi-heure environ de la gare de Sempach) pour retirer la patente à un établissement qui n'est pas destiné à des-
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. Nos 936-939.
servir ces deux localités, qu'il a qualifié de peu important le mouvement de la station de Sempach (en 1889, ce mouvement a été le suivant : voyageurs partis 27,645, bagage 24 tonnes, bétail 1576 têtes, marchandises expédiées et reçues 4112 tonnes, total des recettes fr. 29,686. 12), et qu'il a invoqué l'intérêt public pour s'opposer à la continuation d'un établissement tenu jusqu'alors d'une manière incontestablement correcte et irréprochable et très fréquenté pour cette raison. F. f. 1890 III 1159; 1891 II 443. Rés. Dél. AF. déc. 1890, n° 17.
937. Le principe de l'égalité de tous devant la loi ne permet pas qu'un gouvernement, statuant sur des demandes de concessions d'auberges, accorde à l'un des postulants la concession demandée sur simple présentation des plans et pour le moment où serait achevée la construction de l'auberge, et qu'il déclare à un autre postulant ne pouvoir entrer en matière sur la demande de ce dernier, sur la base des seuls plans et avant achèvement de la construction.
CF., le 28 oct. 1898, recours Hogg-Mons, à Fribourg, F. f. 1898 IV 633.
938. Jusqu'en 1897, le Conseil d'Etat du canton d'Argovie a suivi la pratique consistant à assurer la patente au requérant après avoir examiné et approuvé les plans de construction pour l'établissement projeté; mais il est toujours parti de l'hypothèse que la base légale sur laquelle il s'appuie pour accorder des patentes d'auberge sera bien la même au moment de l'achèvement du bâtiment que lorsqu'il a examiné les plans. Quant à savoir si une patente peut être octroyée en vertu du droit existant, il s'en est toujours tenu, en principe, au moment où les constructions projetées étaient exécutées en conformité des plans approuvés.
C'était là une pratique administrative que le Conseil d'Etat peut, si les conditions changent, abandonner ou modifier sans que les droits des citoyens en soient lésés d'une manière quelconque.
C'est ainsi qu'une nouvelle loi en projet soumettant à des conditions plus rigoureuses l'obtention de patentes d'auberges, le gouvernement argovien a décidé, le 19 février 1897, de ne plus promettre d'avance des patentes d'auberge. Il pourrait , en effet, arriver plus tard que, les conditions légales s'étant modifiées, il ne lui soit plus possible d'accorder les patentes promises. CF., le 21 mai 1897, écartant comme mal fondé le recours d'Ad. Baumann, à Unterkulm, F. f. 1897 III 233 ; 1898 I 523. Même décision dans l'arr. du CF. du 22 mars 1898, recours Rütschi, à Bütschwil. Le gouv. st-gallois a
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
refusé d'examiner une demande de patente d'auberge sur présentation des seuls plans et avant la construction du bâtiment. Cette décision est inattaquable au point de vue du droit constitutionnel féd., F. f. 1898 II 469; 1899 I 415. Cf. aussi F. f. 1898 IV 623.
939. Le 25 août 1897, Christian Luginbuhl, agriculteur à Thomisbach, a demandé à l'autorité compétente du canton de Berne une patente d'aubergiste pour un hôtel-restaurant à l'enseigne « Buffet de la Gare», qu'il avait l'intention d'exploiter dans la nouvelle construction par lui édifiée près de la gare de Konolfingen. Sa requête fut écartée en vertu de l'art. 6 de la loi bernoise sur les auberges, du 15 juillet 1894. Motifs:
Le besoin ne se fait pas sentir d'avoir une seconde auberge près de la gare de Konolfingen-Stalden. Or, Gottlieb Probst, négociant à Langnau, a déjà reçu de l'autorité, le 15 mai 1897, l'assurance qu'une patente lui serait octroyée et, dès lors, deux nouvelles auberges ne pourraient, sans nuire au bien-être public, exister à proximité de celle qui est déjà située à la croisée des routes, dans une contrée encore peu peuplée.
Saisi de l'affaire par recours de Luginbuhl, le CF. a reconnu le bien fondé de la réclamation de ce dernier et a invité le gouvernement bernois à faire droit à sa demande, en lui accordant la concession requise. Considérants :
L'autorité cantonale reconnaît que le besoin d'avoir une seconde auberge près de la gare de Konolfingen-Stalden existe. Le gouvernement bernois fait observer, il est vrai, que ce besoin ne sera réel qu'une fois la ligne Berthoud-Thoune ouverte, ligne actuellement en construction, mais l'objection ne tend pas à déclarer contraire à la loi l'exploitation de l'auberge pendant la durée de la construction, pour le motif que cette exploitation ne répondrait à aucun besoin et nuirait au bien-être public, dans le sens de la loi bernoise sur les auberges, du 15 juillet 1894. Aussi la promesse de patente faite à Probst en mai 1897 n'a-t-elle pas été subordonnée à la restriction que la patente ne serait en tout cas pas donnée avant l'achèvement de la construction.
Il s'agit, dès lors, de rechercher simplement si le rejet de la requête présentée le 25 août 1897, aux fins d'obtenir une patente d'aubergiste, implique une violation du principe de la liberté de commerce et d'industrie ou de l'égalité devant la loi, violation découlant
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N- 939-941.
du fait que le gouverment oppose à la requête la promesse qu'il a faite à Probst en mai 1897. La question doit être tranchée affirmativement.
La promesse d'octroi de patente n'est pas la garantie de l'octroi d une patente; elle ne donne pas, à qui l'a obtenue, le droit de commencer l'exploitation de son auberge; ce n'est pas autre chose qu'une assurance donnée par l'autorité qu'elle accordera une patente au vu de la requête à présenter ultérieurement. Celui qui a obtenu une promesse de patente n'entend et ne peut présenter sa requête que plus tard ; actuellement, il n'est pas encore à même de le faire, puisqu'il ne remplit pas toutes les conditions requises pour être autorisé à tenir une auberge. L'intéressé requiert une promesse de patente pour garantir ses intérêts pécuniaires; pour l'autorité, cette promesse ne peut déployer aucun effet dans le domaine du droit administratif ou du droit public, attendu que c'est une mesure à laquelle, dans le canton de Berne, manque toute base légale. Ce n'est pas la délivrance conditionnelle d'une patente; elle ne confère pas de privilège opposable à des tiers. Si une requête tendant à l'obtention d'une promesse de patente peut être légitimement écartée parce que le nombre des auberges est déjà suffisant, on ne saurait, sans violer l'égalité devant la loi et la liberté d'industrie, opposer cette promesse à une requête en octroi de patente d'aubergiste ; celui qui requiert une patente entend être immédiatement autorisé à ouvrir une auberge et il a le droit d'obtenir la patente, s'il remplit toutes les conditions légales; l'on ne saurait donc porter préjudice à ses droits au profit d'un autre, qui ne requerra la patente que plus tard Lorsque le bien-être public s'oppose à l'ouverture de plus d'une auberge, l'autorité n'est fondée à choisir qu'entre deux requêtes présentées simultanément; mais quiconque entend seulement demander la patente, — celui donc qui n'a qu'une promesse de patente — n'est pas à droits égaux avec celui qui la demande actuellement.
Le requérant Luginbuhl avait commencé, au printemps de 1897 déjà, sa nouvelle construction près de la gare de Konolfingen, et lors qu'il demandait sa patente, en août 1897, il avait presque termin * son «auberge servant d'hôtel». De son côté, son concurrent Probst était loin d'avoir construit son auberge à la fin de 1897. La requête en promesse de patente, présentée au printemps 1897, ne visait pas le terrain sur lequel Probst entend aujourd'hui construire son auberge
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
et alors qu'en mai l'octroi de la patente lui était garanti pour un simple café-restaurant, il ne s'est décidé que plus tard à installer un hôtel, si bien qu'il n'a pas pu publier ses plans avant la fin de novembre. Il n'y a pas lieu d'examiner si, dans ces circonstances, c'est à bon droit que le gouvernement du canton de Berne reproche au recourant de n'avoir pas agi correctement; il résulte clairement des faits — et c'est là l'essentiel — qu'en 1897 Luginbuhl, à l'encontre de Probst, avait requis une patente en conformité de la loi bernoise du 15 juillet 1894.
Dès lors, l'autorité cantonale devait statuer sur la requête du recourant sans tenir compte de la promesse faite à Probst et c'est à tort qu'elle a écarté cette requête. La question du besoin d'avoir une auberge a été tranchée dans un sens affirmatif; la requête de Luginbuhl n'a soulevé aucune objection touchant les qualités personnelles du requérant ou ses locaux et c'est pourquoi il est indifférent que l'établissement Probst, qui reste à installer, offre une série d'avantages, prétendus ou réels, sur la construction du recourant. F. f. 1898 III 613, IV 619; 1899 I 415. L'AF., à laquelle le gouv. bernois a recouru à son tour, n'a pu statuer, faute d'accord entre les conseils>Dès lors, l'arr. du CF. est demeuré en vigueur, Rés. Dél. AF., juin 1899, n°13; supra n° 319.
94-0. Toutes les lois cantonales classent les auberges par catégories. Certains aubergistes ne peuvent que débiter des boissons et des vivres; d'autres ont, en outre, le droit de loger leurs clients. Les autorités fédérales n'ont jamais estimé que cette classification portait atteinte à la liberté d'industrie et, puisque les cantons ont le droit de l'établir, ils peuvent aussi la modifier sans agir, pour cela, contrairement à l'art. 31 de la Const. F.
F. f. 1882 II 728; 1886 I 791; cf. Première Edition II, n° 650, supra p. 785, chiffre 4. Ce principe a été confirmé par le CF. dans l'arr. Bisang, du 11 oct. 1897, F. f. 1898 I 522; Cf. aussi F. f. 1896 II 312 (recours Jean Wendolin Schmid).
941. Les établissements de tempérance peuvent être soumis par les cantons à l'obligation de prendre une patente et de remplir les conditions dont la loi fait dépendre la patente, conditions personnelles du requérant, conditions d'hygiène, de police, de droit public en un mot. La question de savoir si un nouvel établissement répond ou non a un besoin peut être posée à l'égard des cafés de tempérance, aussi bien que vis-à-vis des auberges.
IIIe Partie. Titre IL Chapitre 2. § XV. N08 941-944.
Ce principe a été posé et motivé par le CF. dans son arr. du 21 déc. 1901, sur le recours de Ch. Egger, à Kirchhofen, près Sarnen. Le CF. a rappelé la situation juridique des auberges avant la revision de Fart. 31 de la Const. F. en 1885, citant, en particulier à l'appui, le rapport de la commission du CN. au sujet du recours F. Barbey, à Dompierre, du 2 juillet 1875 A). Puis il ajoute ce qui suit dans les considérants de son arrêté :
Les représentants du mouvement abstinent font remarquer à bon droit que les cafés de tempérance sont un moyen puissant de remédier^ à l'abus de l'alcool et qu'on ne doit donc pas les mettre sur la même ligne que les débits de boissons spiritueuses ; mais il ne faut pas oublier que ces lieux de réunion, qui occasionnent une augmentation de la consommation et une diminution du travail productif, doivent être soumis à la haute surveillance de l'Etat, afin qu'entre les mains des spéculateurs cette institution bienfaisante ne devienne pas préjudiciable au bien public. C'est à ce point de vue qu'il faut combattre la création d'auberges de ce genre au delà des besoins d'une contrée. Si ces établissements venaient à se faire une concurrence exagérée, ils chercheraient aussitôt à en neutraliser les effets, d'une part en faisant valoir par tous les moyens licites et illicites leurs avantages particuliers et en rendant ainsi illusoire le but primitif de l'institution, et, d'autre part, en exploitant les pauvres sous le prétexte de vouloir leur être utiles, exploitation contre laquelle précisément était dirigée la revision de la Const. F. de 1885 et qui a été effectivement combattue avec beaucoup de succès par les autorités cantonales appuyées du CF. et de l'AF. Que, lorsqu'il s'agit d'auberges de tempérance, la question de besoin ne doive pas être résolue tout comme s'il s'agissait d'auberges ordinaires, c'est ce qu'il n'est pas nécessaire de démontrer, étant donné la grande différence qui existe entre ces deux sortes d'établissements.
Tout ce qu'on est en droit de demander, c'est que la question ne soit pas tranchée d'une manière arbitraire, impliquant une violation de l'égalité des citoyens devant la loi.
F. f. 1902 I 325. Cf. CF., le 26 juil. 1901, recours Aloïs Hofmann, à Erstfeld, convaincu de vouloir, sous l'étiquette de café de tempérance, exploiter une véritable pinte dans une contrée où le contrôle de la police eût été très difficile, F. f. 1902 I 842; CF., le 26 nov. 1901, recours Degelo-Muheim, à Bizighofen, près Sarnen : Un gouv. cantonal peut, sans porter atteinte à la Const. F., ne pas faire dépendre la concession d'un café proprement dit de la question de savoir s'il répond à un besoin public, F. f. 1902 I 841.
») Cf. n» 919 II.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
942. Les buffets des gares ne sont placés sous la haute surveillance de la Confédération que dans les limites de ce qu'exigent l'exploitation et la police des chemins de fer. Pour le surplus, ils sont soumis aux lois cantonales sur les auberges.
CF., le 14 mars 1899, recours Gaspard Imfeld-Michel, à Sarnen, F. f. 1899 IV 242. Cf. encore l'arr. du CF. du 16 mars 1903, conc. la fermeture du buffet de la gare de Berne, F. f. 1903 II 547.
943. Le 11 avril 1898, le Conseil d'Etat du canton d'Argovie a refusé à Damian Lang une patente d'auberge pour un buffet à la gare de Baden, parce que cet établissement nuirait aux intérêts des voyageurs.
Le recours interjeté par Lang contre cette décision a été déclaré fondé par le CF. (arr. du 14 juillet 1898), entre autres pour les motifs que voici:
Le CF. n'a pas besoin de rechercher si l'on peut partager l'appréhension, émise par le gouvernement argovien, que l'ouverture de l'établissement projeté serait nuisible aux intérêts des voyageurs. Ce n'est pas le gouvernement cantonal, mais bien, à teneur de la LF. sur l'établissement et l'exploitation des chemins de fer, du 23 décembre 1872, l'autorité fédérale qui veille à la sécurité des chemins de fer et au bien-être des voyageurs. Or, si le gouvernement cantonal n'a pas le droit de s'immiscer dans la question de savoir comment les locaux d'une gare doivent être utilisés par la compagnie des chemins de fer, à plus forte raison ne saurait-il refuser l'autorisation d'exploiter un restaurant de la gare par le motif que le local où il serait installé doit servir au trafic des chemins de fer dans un autre domaine. D'autre part, en accordant une patente dans ces conditions, le gouvernement cantonal n'assume nullement la garantie que l'installation du buffet n'entravera pas l'exploitation des chemins de fer et ne sera pas interdite de ce chef par l'autorité fédérale compétente. F. f. 1898 III 840, IV 221, cf. Rés. Dél. AF, juin 1899, n° 4, n'1 319.
944. Par lettre du 14 juin 1886, le conseil communal de Flüelen (Uri), agissant ensuite d une plainte de huit maîtres d'hôtel de cette localité, s'est plaint au gouvernement du canton d'Uri du fait que la compagnie de navigation sur le lac des Quatre-Cantons exploitait de véritables restaurants sur ses bateaux.
La-dessus, le gouvernement uranais a autorisé la direction cantonale de police à interdire aux restaurateurs des bateaux à vapeur
IIIe Partie. Titre II. Chapitre 2. § XV. N° 944.
(fermiers de la compagnie) l'exploitation de leurs restaurants pendant ]a halte des bateaux au quai de Flüelen. En même temps, il a invité la compagnie de navigation à vapeur à donner à ses restaurateurs l'ordre de cesser à l'avenir de servir à manger et à boire pendant ses haltes. Enfin, le poste de police de Flüelen a reçu l'ordre de surveiller et de contrôler les agissements ultérieurs des restaurateurs des bateaux.
Le 26 juillet 1886, la compagnie a protesté contre ces mesures, déclarant qu'elle en contestait la légalité.
C'est alors que, le 23 août 1886, le gouvernement du canton d'Uri a pris l'arrêté que voici:
Considérant :
1° que la plainte contre les restaurateurs des bateaux à vapeur a trait non seulement au service de repas et de boissons pendant le trajet dans les eaux d'Uri, ce qui a été toléré tacitement jusqu'ici, ou à l'achèvement d'un dîner déjà commencé, mais encore et surtout au fait que l'on y sert à dîner immédiatement avant l'arrivée des bateaux à Flüelen et pendant la halte dans cette localité ;
De leur côté, les restaurateurs ont continué, après comme avant l'interdiction, le service contesté et ont été, pour ce fait et sur la dénonciation du poste de police de Flüelen, assignés plus d'une fois par le parquet du canton d'Uri devant le juge pénal compétent, citation à laquelle ils ont obstinément refusé de donner suite. Par contre, dès le 26 juillet, ils ont adressé à l'autorité cantonale compétente une demande en toute forme pour obtenir une patente d'auberge.
2° que, vu le grand nombre d'hôtels et auberges de Flüelen, cette exploitation n'est un besoin ni pour les étrangers ni pour la population indigène ;
3° que, d'autre part, si l'exercice de la profession de restaurateur dans les eaux du lac d'Uri ne doit être en aucune façon restreinte pendant la traversée, elle est cependant passible d'une taxe d'auberge, que les restaurateurs eux-mêmes se sont déclarés prêts à acquitter,
Arrête :
I. La direction de la compagnie de navigation à vapeur sera informée que l'exercice du droit d'auberge sur les bateaux à vapeur, tel qu'il a eu lieu jusqu'ici, ne peut être autorisé pendant la halte a quai de Flüelen, et qu'en conséquence le contrôle de police institu ' sera maintenu.
Le commerce des spiritueux et le métier d'aubergiste.
IL Par contre, l'exploitation de la profession de restaurateur pendant la traversée sur le lac d'Uri est permise moyennant le paiement d'une taxe annuelle de 200 francs.
La patente ainsi offerte n'a pas été prise par les restaurateurs. La compagnie des bateaux à vapeur a recouru au CF., le 22 septembre 188G, et, au TF., le 7 novembre suivant, alléguant que le droit de patente réclamé constituait un cas de double imposition.
Voir aussi l'arr. du TF. du 11 juin 1886.
Ait. TF. 1886 XII p. 246.
Le recours adressé au CF. formulait les conclusions que voici:
1. La compagnie de navigation à vapeur sur le lac des Quatre- Cantons n'est pas tenue, en droit, de payer une patente d'auberge pour l'exploitation de son restaurant sur les bateaux dans le canton d'Uri.
Eventuellement, il faut qu'une patente de ce genre lui soit délivrée sans aucune restriction ni condition et avec les mêmes droits et les mêmes obligations qu'aux autres restaurateurs du canton d'Uri (art, 4 de la Const. F.).
2. Le gouvernement du canton d'Uri doit être invité à supprimer immédiatement le contrôle de police incriminé 1).
De son côté, le gouvernement du canton d'Uri a conclu, dans sa réponse du G décembre 1886, en demandant au CF.:
1. de ne pas entrer en matière sur le recours de la compagnie de navigation à vapeur sur le lac des Quatre Cantons, par le motif que cette compagnie n'aurait pas la qualité nécessaire pour recourir ;
éventuellement,
