DEUXIÈME PARTIE

instituée dans l'intérêt du souverain, quel qu'il soit, mais uniquement dans l'intérêt commun. L'étendue de ce mandat est réglée, dans chaque pays, par la constitution, constitution écrite ou traditionnelle, qui forme le droit positif de l'État. Il est toutefois permis de se demander, d'une façon générale, quel est le droit naturel , idéal de l'État, quelle est sa véritable mission. Ici on se trouve en présence de systèmes opposés.

Suivant les uns, l'État doit tout faire, ou du moins faire le plus possible. Puisqu'il fait la guerre, rend la justice, construit nos roules, transporte nos lettres, fabrique et vend seul de la poudre et du tabac, pourquoi ne ferait-il pas encore autre chose, ne serait-il pas seul commerçant, seul manufacturier? Dans une entreprise industrielle, ne dit-on pas avec raison qu'une fois les frais de premier établissement, les frais généraux faits, il y a tout avantage à étendre le nombre des affaires ? Yoilk précisément le cas -, TÉtat est une machine montée; il possède une vaste armée de fonctionnaires répandue sur toute la surface du pays *, pourquoi ne pas utiliser la machine et le personnel dans une plus large mesure?

D'autres ont répondu que l'État doit, au contraire, faire le moins possible, laisser le plus possible k l'initiative individuelle des citoyens. L'idéal de la société n'est pas une armée, un couvent, où tout obéit k une impulsion unique, un mécanisme parfait où chaque rouage reçoit et transmet un mouvement imprimé par^un moteur central. D'ailleurs, il est beaucoup de choses que l'État fait moins bien et surtout plus chèrement que l'industrie privée. L'État faisant tout a été comparé, avec autant d'esprit que de bon sens, h un mal^ra décote qui ferait Us devoirs de ses élèves; ceux-ci pourraient le trouver commode; les devoirs seraient peut-être bienfaits; mais à coup sûr les élèves n'apprendraient jamais rien.

Il n'est pas douteux que cette dernière manière d'envi-

70 raOIT FRÀIfÇAiS.

sagerlerôle de TÉtat soit généralemrat vraie; sealem^it c'est Ik une quesdoo de mesure, et il faut reconnaitre que le rôle de l'État n'est pas absolument le même k tous les degrés de civilisation d'un peuple; ainsi, k telle époque, l'agriculture, le commerce, les manufactures, ont pu être utilement encouragées par l'État, qui doit plus tard se borner k leur garantir la sécurité et la liberté. C'est ce qu'exprimait très-bien le plus grand des ministres de Louis XIY, Golbert, lorsqu'il disait aux manufacturiers de son temps : Je protège vos industries naissantes par des pr(riiibitions, par des droits imposés sur les produits étrangers; mais vous ne devez considérer cette protection que comme des béquiUet à Caide des* quelles vous apprenez à marcher et qu'il faudra tôt ou tard jeter loin de vous.

Les fonctions de l'État se résument donc en ceci : garantir k tous la liberté et la sécurité.

La première, la plus naturelle fonction de l'État est d'assurer l'indépendance nationale contre toute attaque venant du dehors. Il représente les intérêts généraux du pays k l'extérieur par des négociations diplomatiques et, au besoin, les fait respecter par la force. L'ensemble des règles qui président aux rapports des nations entre elles s'appelle droit intematiùnaL Malheureusement ce droit, dont les principes ne sont consignés que dans les écrits des philosophes et des publicistes ou dans les traités politiques et commerciaux que les nations font entre elles, est dépourvu de sanction efilcace-, en cas de violation, aucun tribunal supérieur n'est Ik pour le faire respecter; on a recours k la force, qui n'est pas toujours avec le bon droit.

A l'intérieur, l'État veille au maintien de l'ordre, qui codsiste surtout dans la stricte observation de la loi, soit qu'elle règle les rapports des particuliers entre eux, soit qu'elle détermine les rapports des citoyens avec l'État. L'État institue

raUXlàVE PABTIE. 71

des tribonaax pour juger et dispose de la force nécessaire polir contraindre ^ Texécution des jugements. Nous parle* rons pins tard de l'autorité judiciaire ^ disons ici un mot de l'autorité administrative par laquelle TÉtat est le plus immédiatement et le plus fréquemment en contact avec les citoyens.

Administrer, c'est principalement pourvoir à l'exécution des lois, à raison desquelles l'intérêt individuel semble plus directement en lutte avec l'intérêt général dont l'État est le représentant. L'État doit faire face aux dépenses qu'entraînent les charges qui loi sont imposées, entretien d'une force armée, grands travaux d'utilité publique... Quelles sont ses ressources ? H a sans doute un patrimoine : les biens ou do* moine de l'État-, mais une grande partie de ce domaine, affectée à des usages publics, loin d'être pour lui une source de revenus, nécessite des frais considérables d'entretien ^ tels sont les édifices nationaux, les routes, ports, rivières, forteresses. L'État possède, il est vrai, de vastes forêts ^ mais il doit bien moins songer à en tirer un produit régulier qu'à conserver cette richesse comme un capital précieux auquel on n'a recours que dans les cas extrêmes. La véritable ressource de l'État est dans l'impôt et les services personnels qu'il a le droitd'exiger des citoyens. L'État, sans doute, peut emprunter^ mais, en somme, avec quoi rembourserat'il le capital emprunté, on en payera-t-il, en attendant, les intérêts? Avec l'impôt. L'impôt est un prélèvement sur le revenu de chaque citoyen, qui contribue ainsi aux charges de l'État. C'est l'application du principe élémentaire d'économie politique, que tous ceux qui contribuent k la création de la richesse ont droit k une part de cette richesse-, or la première condition de toute industrie, de toute production, est l'ordre et la sécurité, et c'est précisément l'État qui fait les frais de cet ordre, de cette sécurité.

72 DROIT FllANÇAIS.

La répartition et la perception de Timpôt *, les difficultés qui peuvent s'élever k ce sujet entre l'État représenté par l'autorité administrative et un citoyen qui prétend qu'on l'a trop imposé, sont en général du domaine de l'autorité administrative, soit des agents; soit des tribunaux administratifs.

L'État a droit à des services personnels, dont le premier est le service militaire. Voilk des questions de dispense, d'exemption, toute une série d'opérations bien connues qui sont encore d'ordre administratif.

Pour la création et l'entretien des grands travaux d'utilité publique, l'État a le droit de s'emparer, moyennant indemnité, des biens des particuliers ; de les gêner plus ou moins dans Texercice du droit de propriété par l'établissement de servitudes dites d'utilité publique. Dans l'intérêt de la navigation sur les rivières, les riverains sont soumis k la servitude du chemin de halage. L'administration désigne les propriétés privées dans lesquelles on pourra faire des fouilles et extraire des matériaux pour la construction ou l'entretien d'une route. L'espace qui avoisine une place de guerre est distribué en zones dans les limites desquelles, suivant leur proximité du corps de place, est plus ou moins restreint le droit d'élever des constructions et de faire des mouvements de terrain. — Que de questions délicates! que de froissements k éviter !

L'État doit veiller k la santé publique, non-seulement par la fondation d'institutions hospitalières, hôpitaux, hospices, asiles, mais encore en surveillant la construction des établissements industriels d'où se dégagent des exhalaisons malsaines. Yoilk encore matière k compétence administrative.

Le dessèchement d'un marais intéresse k la fois la richesse et la santé publiques, puisqu'il s'agit de transformer en un sol fertile un terrain improductif et pestilentiel. Mais le pro-