Exemption de la Juridiction civile et de police
§ 215. La fiction connue sous le nom A' exterritorialité une fois admise, l'exemption de l'agent diplomatique de toute juridiction civile de l'État près duquel il réside, dans les limites retracées au § 42 no. Vil ci -dessus, en découlait nécessairement. A la vérité, relativement à cette exemption les opinions des publicistes ont toujours été beaucoup plus partagées que par rapport à l'immunité de la juridiction crimineUe.» Car en effet, ainsi que nous l'avons déjà fait remarquer, le caractère public de l'agent diplomatique ne justifie pas par soi-même son exemption absolue de la juridiction territoriale sans aucune exception. Néanmoins il n'existe à notre connaissance aucun pays, où l'on ait admis d'autres exceptions à l'inmiunité du ministre que celles qui peuvent se concilier avec le principe de l'exterritorialité. Pour le moment, il faut donc considérer
II, p. 486. 506. Les pnblicistes modernes les admettent tons sans exception. Comparez Phillimore II, 173. Pour les anciens autenrs v. d'Ompteda § 253 et de Eamptz § 228. La tentative la plus récente d'une accusation dirigée contre un ministre, est celle portée par le chevalier d'Éon contre Tambassadeur de Guerchy, mais il parait que Taffaire n'a pas eu de suite, y. Moser, Yersuch, p. 419. V7ard, dans son examen très -attentif de la question, ne fait aucune mention de ce cas.
1 Wicquefort lui-même s'est trouvé en 1675 dans cette position, ainsi que le raconte Bynkershoek chap. 18, § 6.
' Bynkershoek, dans son excellente dissertation intitulée: De judice competenti, et Evertsen de Jonge, à l'endroit cité, ont expliqué parfaitement cette matière, tant au point de vue doctrinal qu'historique. Ce dernier toutefois, conformément à l'ancienne jurisprudence hollandaise à cet égard, a trop cherché à restreindre l'immunité du ministre dans l'intérêt du droit privé. Y. les autres ouvrages cités par de Kamptz § 236 et d'Ompteda § 265.
408 LIVRE TS0181ÈBIE. § 216.
toute controverse engagée à ce sujet comme étant sans importance.^
Au point de vue de la théorie , il serait sans doute facile d'élever des doutes relativement à la question de savoir n la pratique générale des États sur cette matière repose sur des convenances précaires ou sur la conviction d'une nécessité réelle; si, en conséquence , il ne serait pas permis à chacun d'eux de s'éloigner des maximes actuelles, sans porter atteinte aux droits des autres?^ Mais en supposant même que cette question doive être résolue dans un sens affirmatif , il faudra toujours convenir que la juridiction civile de l'État sur le ministre étranger ne devra pas dépasser les limites dans lesquelles elle doit se renfermer à l'égard d'un étranger non domicilié; et que dans tous les cas elle ne saurait entraîner, au détriment du ministre étranger, l'application de la contrainte par corps ni la saisie de ses, biens meubles.
Ce qui vient d'être dît de l'exemption de la juridiction civile s'applique également à l'exemption de la juridiction de police. Un ministre étranger, à la vérité, ne peut se dispenser, ni dans son hôtel ni au dehors, de l'observation des règlements de police qui ont pour but la sûreté et l'ordre publics. D doit veiller à ce que, dans l'intérieur de son hôtel, il ne se commette aucun acte de nature à porter atteinte à la sûreté publique. Néanmoins, en cas de contravention, il n'y a pas lieu de procéder contre lui par voie de poursuite. Il faut se borner au contraire à son égard aux mesures applicables en cas d'infractions légères, indiquées par nous au paragraphe précédent.
5. Juridiction exercée par le ministre étranger sur les personnes
de sa suite.
§ 216. La i)osition exceptionnelle du ministre public à l'étranger, la fiction qui le fait considérer comme n'ayant point
* C'est ce que Merlin déjà cherche à démontrer, scct. V, §4, no. 1 — iK licyscr, spec. 671 med. 19. Ward, Eucjniry II, p. 497. Wildinan I, p. 93. Phillimore U, 191. Halleck IX, 17.
* Ainsi que le soutient Pinheiro sur Vattel IV, § 92 suiv.
quitté le territoire de son sonverain, l'idée enfin que le ministre, de première classe du moins, représente la personne dn souverain, ont donné naissance à Topinion qn'il exerce nne juridiction spéciale sur les personnes de sa suite. ^ Les annides de la diplomatie citent un certain nombre d'envoyés diplomatiques qui se sont arrogé le droit de prononcer la peine capitale,* dans des limites à peu près tout aussi arbitraires que les souverains l'exerçaient à certaines époques sur leurs propres sujets. A plus forte raison ils revendiquaient à leur profit l'exercice d'une juridiction civile. Néanmoins ces prétentions n'ont jamais été admises d'une manière définitive dans la pratique des États. Dans tous les cas le droit de juridiction ne pouvait, et ne peut encore aujourd'hui être le résultat que d'une délégation formelle du gouvernement étranger. Mais ni celui-ci, ni le gouvernement près duquel le ministre est accrédité, ne peuvent l'autoriser à exercer dans son hôtel une juridiction criminelle, pas plus qu'on ne le permettrait à un souverain étranger. Ce n'est qu'en Turquie et dans plusieurs autres États barbaresques, que les représentants des puissances européennes jouissent d'une juridiction très - étendue , notamment en matière pénale, „ conformément aux usages des Francs.'^ De son côté la Porte a exigé que les ambassadeurs qu'elle envoie en Europe, jouissent, sur les gens de leur suite, d'une juridiction bien plus illindtée encore.' Parmi les cours européennes au contraire la juridiction du ministre a été circonscrite dans des limiteiEr très-étroites, et elle a été réservée presque entièrement aux tribunaux de la patrie. Voici cependant quelques-uns des cas principaux où elle se manifeste encore:
l"" En cas de crime ou de délits commis par une personne de la suite du ministre, son rôle se borne à faire arrêter
> Byskershoek , loc. cit., chap. 15 et 21; Merlin sect Y, § 6» no. 2; sect. IV, no. 4 soiv.; le comte de Ghurden, dans son Traité complet de (liplom. II, p. 143. 169 se sont prononcés en favenr de la juridiction du ministre. Contra Evertsen de Jonge p. 374.
* Mémoires de Solly VI, 1 et Baron de Martens, Causes célèbres. II, 370.
3 Moser, Beitr. IV, p. 256. de Steck,. Yersnche ftber verschiedene Materien. Berlin 1783. XU, p. 88. Mirus § 355.
410 LIYBE TROISIÈME. § 216.
le prévenu ou & demander 8on extradition; à faire constater les faits, autant que les localités de l'hôtel le permettent, éventuellement à requérir à cet effet les autorités étrangères; & procéder à l'interrogatoire des gens de Thôtel comme témoins; et généralement à procéder aux actes dinstruction et à faire mettre en exécution les actes de réquisition envoyés par les autorités judiciaires de son pays. Mais d'un autre côté, tant qu'il s'agit d'un délit ou d'un crime commis dans l'intérieur de l'hôtel par les gens de la suite du ministre , ou bien sur eux, et que le coupable a été saisi dans l'hôtel , le gouvernement près duquel le ministre est accrédité, ne peut, sous aucmi prétexte, en demander l'extradition (§ 63, V ci- dessus). 2'' Le ministre exerce la juridiction volontaire ou gracieuse à l'égard des personnes de sa suite. En conséquence il peut recevoir des testaments, légaliser les contrats et les actes de l'état civil, faire apposer des scellés etc. Pour que de tels actes, faits par un ministre en faveur des sujets de son souverain, mais qui n'api^rtiennent point à sa suite, doivent être regardés conmie valables, il faut qu'il ait reçu un mandat spécial à cet effet. Le gouvernement auprès duquel il est accrédité, pourra en outre reftiser d'en admettre la validité toutes les fois que l'affaire en litige est envisagée par lui comme étant du ressort de ses tribunaux.
Dans aucune Cour de l'Europe chrétienne, les ministres étrangers ne sont investis du droit de statuer sur les contestations entre leurs nationaux ou seulement entre les personnes de leur suite. ^ Ils sont ici chargés exclusivement de mettre à exécution les commissions qui leur sont adressées, notamment celles qui ont pour objet un interrogatoire de parties ou de témoins, tout en se conformant aux prescriptions des lois de leur patrie.
Anciennement on revendiquait encore, en faveur du ministre, un certain droit de correction modérée sur les personnes de sa
* Le comte de Grarden, dans son Traité compl. de diplomatie. Ul, chap. 21, p. 143. 169. 170 soutient le contraire, mais il se trouve évidemment en contradiction avec la pratique moderne. V. Evertsen de Jonge p. 377.
suite qui sont directement à ses gages. Mais- un pouvoir semblable est peu conforme aux institutions de notre époque et ne se rencontre plus que dans des cas exceptionnels.^
Quelques autres immunités du ministre public.
§ 217. Outre les immunités qui viennent d'être indiquées, plusieurs autres encore ont été établies en faveur du ministre public, tant par une extension du principe d'exterritorialité que par des considérations d'hospitalité. Il s'agit notamment de l'immunité des impositions directes et indirectes, laquelle toutefois n'est fondée ni sur une nécessité interne, ni sur le caractère public de l'agent diplomatique. Son exemption de tout impôt personnel , tant pour sa personne que pour les gens de sa suite , résulte à la vérité de sa qualité d'étranger. Mais on ne s'en est pas tenu là: on a encore démandé et accordé l'exemption des impositions indirectes: on fait jouir en particulier le ministre public de l'immunité des droits d'entrée pour tous les objets qu'il est dans le cas de faire venir de l'étranger. Pourtant les abus auxquels cette exemption a souvent donné lieu, ont engagé la plupart des gouvernements à limiter et à modifier considérablement un privilège que rien ne les obligeait à accorder aux représentants des puissances étrangères.
Ces derniers doivent donc tolérer la visite des objets qu'ils font arriver des pays étrangers, à la condition toutefois que les préposés de la douane, chargés de la visite, ne pénètrent ni dans leur hôtel, ni dans leurs équipages de cour. Au besoin on se contente à cet effet de l'affirmation par eux donnée qu'il ne s'y trouve aucun objet prohibé ou de contrebande.
En aucun cas l'immunité des impositions directes et indirectes accordée au ministre, ne comprend:
1"* les charges réelles qui grèvent les immeubles par lui possédés dans le territoire où il réside, telles que les impôts fonciers;
^ Merlin sect. lY, no. 4 sniv. Martens, Vôlkerr. § 219. Evertsen p. 379.
412 UYBB TROISIÈME. § 218.
2'' les impositions personnelles qui grèvent l'exercice de certaines industries, étrangères aux fonctions du ministre, telles que les droits de patente; 3** les droits de péage et autres que Ton fait payer aux voyageurs pour Tentretien des routes , des ponts et chaussées ou canaux. Quelquefois on en exempte le ministre par pure courtoisie ou par convenance. Il en est de même des impositions communales , des droits de portes et fenêtres etc.
Néanmoins il serait difficile d'établir, au sujet de cette immunité internationale, des règles uniformes et d'une application générale.^
Cérémonial d^ambassade.
§ 218. La réception du ministre public par la Cour près de laquelle il est envoyé, forme un premier point très -important du cérémonial diplomatique. Il n'existe aucun mode uniforme en matière de cérémonial: l'usage suivi dans chaque Cour sert de guide et est la seule règle à suivre en cette matière. Le ministre peut prétendre seulement à être reçu avec les égards dus au rang du souverain qu'il représente et au rang personnel qu'il occupe lui-même dans la hiérarchie diplomatique. H est en droit d'exiger d'être traité à l'égal des autres représentants du même ordre.
A cet effet il doit, en arrivant dans le lieu de sa résidence, notifier ou faire notifier son arrivée au Ministre des affaires étrangères, et demander le jour auquel il peut être admis à l'audience du souverain , pour lui présenter sa lettre de créance.
^ y. Merlin sect. V, § 5, no. 2. Hallcck IX, 24. Les dispositions des lois intérieures de plusieurs États sont indiquées par de Martens, Erzâhlungen, t. I et II, appendice. Pour la Bussie un oukase de 1817 inséré dans le Nouveau Recueil par de Martens t. El, p. 96. En Espagne il existe un décret royal du mois d'octobre 1814. A Naples un décret royal du 22 février 1819, dans le Nouveau Recueil par de Martens t. V, p. 346. En Prusse un règlement de 1797. A Stockholm les ministres étrangers jouissent depuis 1825 d'une exemption générale de tous les impôts. L*iisagc français appert du Cérémonial officiel p. 189.
Le style on Tusage adopté dans chaqne Gonr, ainsi qne la volonté du souverain , décident si la réception du ministre étranger doit avoir lieu dans une audience publique ou privée. Il en est de même des formalités plus ou moins solennelles de son arrivée et de son départ, de l'entrée ou de Fintroduetion de l'ambassadeur. Le droit international n'a pas la mission de retracer minutieusement tous ces détails. H se contente de poser en régie générale, qu'elles ne doivent contenir rien de blessant pour la dignité et le respect mutuel des Etats. ^
Il en est de même des visites d'étiquette qu'un ministre, après s'être dûment iégitimé auprès du souverain, est dans le devoir de faire soit aux membres du corps diplomatique, soit à d'autres personnes. C'est encore une affaire de convenances politiques, bien que souvent il ait été question ici de droits qui ont provoqué des discussions ardentes.
De pures visites de convenance, dont un ministre ne saurait se dispenser dans un État monarchique, sont celles qui ont pour objet sa présentation à l'épouse du souverain, au successeur présomptif de la couronne, aux princes et aux princesses du sang; ensuite les visites rendues au Ministre des affaires étrangères et aux membres du corps diplomatique. Sous ce dernier rapport, il a été souvent question d'un droit de première visite. L'ambassadeur ou ministre de première classe attend que le Ministre des affaires étrangères, et surtout les membres présents du corps diplomatique, lui fassent la première visite d'étiquette: il exige même très -souvent des ministres de seconde classe qu'ils lui fassent demander le jour et l'heure à laquelle ils peuvent la lui faire. Cependant tout repose ici sur des usages de pure courtoisie, et rien ne peut être exigé à titre légal'-
1 Y. là-dessTu Bynkershoek, Qnaestiones juris publ. II, 7. Wicquefort 1. 1, chap. 19.
> V. Gutschmid, resp. Ferber, de praerogativa ordinis inter legatof. Lips. 1755. Merlin, ^Ifinistre public" seet. lY.
414 LIVRE TROISIÈBfE. § 219.
Rang des agents diplomatiques entre enx.
§ 219. La jalousie avec laquelle les gouyemements ont veillé en tout temps au respect de leur dignité, a motivé de leur part de nombreux règlements relatifs au rang à observer respectivement entre leurs agents diplomatiques. Sous ce rapport encore Tesprit de notre époque et de nos moeurs s'e»t relâché considérablement de la rigueur des anciennes maximes. C'est ce qui nous permet de les réduire aux propositions suivantes :
I. Entre les ministres de la même puissance , le rang se règle d'après les instructions de leur souverain , et tacitement d'après l'ordre éta])Ii dans la lettre de créance commune.
II. Entre les ministres de différentes puissances , on se règle d'après le rang auquel ils appartiennent, sans avoir é^rd au rang de leurs souverains respectifs.
m. Entre les ministres du même ordre on suivait autrefois le rang de leurs souverains ou le rang du souverain près duquel ils étaient envoyés, vis-à-vis de ceux qu'ils étaient chargés de représenter. Mais le règlement inséré au protocole des plénipotentiaires des huit puissances signataires du traité de Vienne, du 19 mars 1815, prescrit sous ce rapport: que les employés diplomatiques prendront rang entre eux, dans chaque classe, d'après la date de la notification officielle de leur arrivée. D dispose en outre que les liens de parenté ou d'alliance de famille entre les Cours, ne donnent aucun rang à leurs agents diplomatiques; et que les agents en mission extraordinaire ne jouissent, à ce titre, d'aucune supériorité de rang.
IV. Relativement aux représentants du Pape le même règlement a déclaré n'y apporter aucune innovation. Or il est constant que les ambassadeurs des puissances catholiques ont cédé autrefois la première place aux légats et nonces du Saint - Père.^ Les princes non - catholiques et leurs ambassadeurs ne s'y sont pas conformés* et le cabinet de St James s'y est
^ Wicquofort, Uambassadenr et ses fonctions. 1. 1, sectXXI, p. 287. Amsterd. 1730.
■ Comparez Klûber, Droit des gens § 219, note d. Moser, Versncbc IV, p. 52.
refusé expressément. Anssi est -il certain que les actes diplomatiques ont été signés en plusieurs occasions par les nonces et les ambassadeurs y tant catholiques que non-catholiques, d'après Tordre alphabétique des souverains.^
Du reste aucune préférence n'est réglée en faveur des intemonces papaux. Quelquefois les ministres de second ordre leur ont laissé par courtoisie la première place , quelquefois on la leur a contestée.* Enfin les chargés d'affaires du Pape n'ont joui nulle part d'un rang élevé.
V. 11 est d'usage, lorsqu'un ministre reçoit ou traite chez lui des ministres du même rang, qu'il leur accorde le pas ou la préséance. Les ambassadeurs seuls se dispensent de l'observation de cette règle, surtout à l'égard des agents d'une classe inférieure.*
Prérogatives spéciales des ministres de première classe.
§ 220. Dans la pratique moderne des États européens, des honneurs particuliers ont toujours été accordés aux ambassadeurs, qui sont censés jouir à un degré éminent du caractère représentatif. C'est en vertu de ce caractère qu'ils prétendent avoir le pas immédiatement après les princes du rang impérial ou royal, et qu'ils le demandent sur tous les princes régnants quand cetix-ci ne sont pas d'un rang égal à celui de leur souverain. Cette prétention toutefois ne s'appuie sur aucune raison suffisante, le caractère représentatif de l'ambassadeur n'étant qu'une simple fiction dénuée de toute vérité interne. Le mandataire d'une personne physique ne se confond jamais avec celle-ci. De même la personne du souverain ne saurait se multiplier, en conférant à d'autres des prérogatives exclusivement accordées au souverain seuL^ H en résulte que le ministre de première classe n'est, dans l'État près duquel il
^ L^on peut citer comme exemples les protocoles d*aDe conférence tenue à Paris du ô décembre 1821 et du 10 mai 1822.
^ En pratique il y a des exemples de Ton et de Tautre procédé.
* Comparez Gutschmid dans Fouvrage cité.
^ H. Cocceji, De repraesentatione legator., et sur Grotins II» 1% 4.
416 UyBE TROISIÈME. §321.
est enyoyé, qa'nn snjet étranger de premier rang, sapérieur à d'antres sujets comme représentant de son sonverainy nuds aucunement en droit de demander le pas sur des princes régnants.
Les prérogatives reconnues des ministres de première dasse sont les suivantes:
l*" ils jouissent du titre à!€XceUenee, qu'ils sont en droit d'exiger de tous ceux avec lesquels ils traitent par écrit ou de vive voix, à l'exception toutefois du souveraiD auprès duquel ils sont accrédités; 2* ils ont le droit d'avoir un dais dans leur salle de cérémonie;
oo
ils ont le droit de se couvrir pendant la oérémonie de leur présentation au souverain, auprès duquel ils sont envoyés, mais seulement après que le souverain a remis son cliapeau sur sa tête;^ A'^ le droit d'aller à six chevaux; b"* le droit de recevoir des honneurs militaires.* Les légats „a latere'' et les nonces du Pape reçoivent ordinairement les titres correspondants à leur position ecclésiastique, savoir les légats celui à'éminentissime, les nonces celui de leur prélature. Ils sont traités en outre avec tous les honneurs dus à leur caractère représentatif et compatibles avec leur état d'ecclésiastiques, suivant les usages particuliers de la cour où ils ont à exercer leurs fonctions, sans préjudice néanmoins à ce qui est dit au § 219, IV sur le rang des ministres de premier ordre entre eux.
De la famille et de la suite du ministre publie.
§ 221. Au nombre des personnes appartenant à la suite du ministre public, qui participent à ses prérogatives matérielles, savoir à l'inviolabilité personnelle et à l'exterritorialité, on distingue notamment les suivantes:
» Wicquefort I, chap. 19, p. 229. Ward, Enquiry H, p. 563. 602. note. * Quelquefois leur anÎTée a été annoncée à coups de canon. Moser, Beitrtge m, p. 187.
1"* les femmes des ministres , pendant le séjonr de ces derniers dans le territoire étranger.
En général, réponse du ministre ne jouit pas de droits honorifiques particuliers: traitée comme une étrangère d'un rang élevé, ce n'est que par courtoisie qu'on lui accorde parmi les dames de la cour la place d'honneur que son mari est en droit de prétendre sur les maris de celles-ci. L'épouse seule de l'ambassadeur reçoit par courtoisie le titre ^l'ambassadrice: elle a l'honneur du tabouret dans les cercles de l'impératrice ou de la reine, à moins que les coutumes de la cour ne s'y opposent. Mais elle ne saurait prétendre à l'exercice de son culte dans une chapelle particulière en son hôtel. ^
2** Les enl'ants et les autres personnes de la famille du ministre qui résident près de lui.
Par rapport au cérémonial diplomatique, ces derniers sont traités connue des étrangers, selon le rang qu'ils occupent dans la société.
3** Les secrétaires d'ambassade et ceux de légation de première et de seconde classe, chargés de diverses fonctions qui sont fixées par leur gouvernement respectif.
Ds ne peuvent pas prétendre à un cérémonial particulier à la Cour près de laquelle ils remplissent leurs fonctions-.
4"" Les personnes attachées aux missions, notamment à celles de première classe , le directeur de chancellerie , le secrétaire-interprète; les gentilshommes portant le titre d'attachés et d'élèves, les pages dans des missions de grande cérémonie, telles que les demandes en mariage.
b"" L'aumônier et le médecin attachés à la mission.
6"" Les officiers de la maison et les gens à livrée, employés au service particulier du ministre.
Anciennement on accordait aux questions relatives au personnel d'ambassade une importance qu'elles ont cessé d'offrir aujourd'hui. Sons ce rapport aussi l'opinion publique, ainsi que des considérations économiques , ont introduit des change-
* Fr. Ch. de Moser, Kleino Schriften. Vol. IV. Gessner, de jmre Qxoris legati. 1851. En Angleterre les eomteBses ont le pas sur les ambassadrices.
Heffter, droit intematloiuU. S« éd. 27
418 UVBE TROISIÈME. § 221.
ments notables. Les gouvernements ont incontestablement le droit de s'opposer à une augmentation exagérée du personnel des missions diplomatiques. Ils pourront , dans nn intérêt de police intérieure , faire inviter les ministres étrangers à envoyer au département des affaires étrangères , après leur arrivée, la liste des personnes appartenant à leur suite , et à indiquer les changements qui peuvent survenir pendant le temps de leur mission.^ Us imposent en outre à leurs sujets certaines conditions relativement à Tentrée en service de ministres étrangers.'
Toutes les personnes qui viehnent d'être indiquées, jouissent de la protection spéciale du droit international et ne sont point soumises aux lois et à la juridiction du territoire où elles résident, lors même qu'elles seraient sujets de ce territoire. En conséquence elles sont exclusivement justiciables , tant en matière civile qu'en matière criminelle, des tribunaux de leur propre pays ou du ministre, dans les limites de la juridiction qui lui a été déléguée. C'est un principe généralement admis dans la pratique moderne des États. Nous citons à ce sujet pour l'Angleterre un acte du parlement de 1789; pour la France un décret du 11 décembre 1789; pour la Prusse le code général de procédure (Âllgemeine Gerichtsordnung, tome I titre 2 § 63, 67 et suiv.); pour les États-Unis un acte du Congrès de 1790; pour le Danemark une ordonnance royale du 8 octobre 1708.*
Dans les congrès qui réunissent un grand nombre de plénipotentiaires de diverses puissances, on est convenu quelquefois de soumettre les gens de service des ministres à la juridiction
1 La bulle d'or (aurea bulla) de rempercnr Charles IV déjà a tracé des limites relativement au personnel d'ambassade des Électeurs de TEmpire.
> Y. pour les États-Unis de Martens, Ërzahlangen II , p. 398.
^ Merlin sect. V, § 2 suiv. Dalloz, Dictionnaire du droit, m. Agent diplomatique, no. 10 et 20. de Martens, Causes célèbres. I, p. 59. Idem, Erzâhlungen I, p. 353; II, p. 397. — Les principaux publidstes s^accordent sur ce point Y. Ward , Enquiry U , p. 553 suiv. Des contestations qui ont surgi sur ce point en 1790 encore entre le gouvernement prussien et la Cour palatinalc, sont racontées par de Martens, Nouv. causes célèbres U, p. 22 suiv. Il cite (t. I, p. 247) un autre cas, où on gouvemement soutenait Texterritorialité des domestiques de son représentant, en employant des représailles.
des autorités locales. C'est ce qui est arrivé, par exemple, dans les congrès de Mttnster, de Nymègue et de la Haye.^
11 est encore incontesté que les personnes de la suite d'un ministre, dès qu'elles quittent son service, sont justiciables des tribunaux des lieux où elles se trouvent. Mais il n'en est pas ainsi des sujets du souverain représenté par le ministre: à moins d'une autorisation spéciale, ce dernier ne doit guère consentir à leur extradition, pour les faire juger par les tribunaux locaux.^ Le ministre n'exerce pas non plus un pouvoir sem]>lable à l'égard des personnes de sa famille, ni à l'égard de celles qui ne sont point à ses gages, mais qui sont nonunées par son gouvernement et qui sont attachées à la mission. Elles jouissent des garanties résultant de leur caractère politique ou constitutionnel.®
Les personnes attachées à une ambassade en France ne peuvent être citées devant les tribunaux français pour l'exécution des obligations par elles contractées, en cette qualité, envers des Français. (Dalloz, Jurispr. gén. L 330.)
Enfin il est inutile de faire remarquer que le gouvernement près duquel le ministre est accrédité, conserve toujours le droit de l'éloigner, ainsi que les personnes de sa suite, lorsqu'ils se rendent coupables d'un crime d'État, et d'employer les mesures que les circonstances rendent nécessaires pour assurer la sûreté de l'État et le maintien de l'ordre public.^
n. Agents et commissaires.
§ 222. Les publicistes modernes se sont expliqués pour la plupart d'une manière très-vague sur le véritable caractère
1 Wicquefort t I, cbap. 28. Règlement des États - Généraux du 29 mai 1697.
> y. Yattel IV, 124, qui oublie seolement qa*en pareil cas le ministre no doit pas agir sans instructions.
s Pour les secrétaires de légation t. Vattel lY, 122. MerUn sect. VI, no. 6.
« Une ordonnance royale portugaise du 11 décembre 1748 déclara même en cas de contrarentions , les personnes de la suite du ministre déchues de leor exemption et punissables d'après les dispositions des lois, y. de liartens, En&hlongen 1, p. 8d9.
420 LIVBE TROISIÈME. § 222.
des agents ou des commissaires, envoyés à Fëtranger pour certaines affaires d'un État oa d'un souverain.^ La yanité diplomatique ^ autant qu'une espèce de superstition politique, ont contribué à obscurcir ce caractère. Pour le fiEÛre ressortir dans toute sa netteté, il importe d'établir plusieurs distinctions:
I. Les simples agents chargés d'affaires particulières on privées d'un État ou d'un souverain, dépourvus de fonctions politiques, telles que la négociation d'un emprunt, l'administration et la surveillance de domaines privés du souverain, situés en pays étranger etc. Dans ces divers cas il ne saurait être question d'une mission diplomatique, ni des immunités y attachées.
II. Les agents secrets, qu'on envoie à l'étranger avec connaissance du gouvernement étranger pour quelque affaire d'intérêt politique, sans leur donner le caractère formel de ministre public. Quelquefois ils sont chargés seulement de se procurer certains renseignements par des voies régulières, quoique secrètes; ou bien de faire des communications extraordinaires à un gouvernement étranger et d'en recevoir à leur tour. Dans aucun cas ils ne peuvent prétendre à quelque espèce de cérémonial diplomatique, ni aux immunités du ministre.
III. Les agents et les commissaires envoyés dans un pays étranger auprès de son gouvernement avec des mandats formels, mais sans titre officiel, soit parce que les circonstances s'opposent encore à rétablissement de relations régulières et permanentes, soit pour l'exécution seulement de quelque article d'un traité ou d'une convention, une délimitation de frontières etc. Ces agents devront jouir ordinairement des prérogatives essentielles dues aux ministres publics (§ 204. 205), prérogatives que l'absence d'un titre officiel ne saurait certainement leur enlever.^ Ceci est d'autant plus vrai qu'ancienne-
^ Il est curieux de voir les efforts que, par exemple» Wioquefort et Vattel IV, 75 se donnent pour ne rien dire de bien piécia sur oes personnes. Voyez pourtant Eliiber, Droit des gens § 172.
' Vattel aussi , à Tendroit cité , no le leur conteste pas en définitiTe. Une ordonnance des États -Généraux, en date du 29 mars 1651, reconnaît expressément ce principe. V. Moser, Beitrage lY, p. 590. La pratique
§ 223. DES FOUMES DU COMMEUCÎE INTEKNATIONAL. 421
ment il n'existait, en dehors du titre d'ambassadeur, aucun autre que celui de simples agents, dont le caractère diplomatique n'a jamais été contesté. Le droit d'exterritorialité toutefois ne s'applique pas à ces agents dans toute son étendue.^
Les consuls occupent une position particulière que nous examinerons plus loin (§ 244).
Fin des uiissions diplomatiques.
§ 223. Conformément à la nature légale du mandat, les fonctions de l'agent diplomatique cessent:
V lorsque le but de la mission est rempli;
2'' lors de l'expiration du terme fixé pour la durée de la mission ;
3'' par la mort de l'agent;
4*" par le rappel de l'agent ou la révocation de ses fonctions, laquelle résulte implicitement de sa nomination à d'autres fonctions, incompatibles avec les précédentes;
5'' par le décès soit de son souverain, soit de celui auprès duquel il était accrédité, dans le cas où la mission avait pour objet des affaires purement personnelles, ou lorsque les pouvoirs s'adressaient exclusivement au souverain décédé.
Ce dernier cas existe ordinairement aujourd'hui à l'égard des ministres de première et de seconde classe, y compris les ministres résidents. Us sont obligés, après le décès de leur souverain ou de celui auprès duquel ils étaient accrédités, de produire de nouvelles lettres de créance ou de nouveaux pouvoirs, pour que l'on puisse continuer à traiter avec eux. Les fonctions des simples chargés d'affaires au contraire, dont les
générale des États, à la yérité, ne s'est pas toujours accordée là -dessus. Ainsi, en France, on refusait autrefois toute immunité diplomatique aux agents des villes hanséatiques , chargés de leurs intérêts internationaux de commerce. Merlin sect. I, no. 5 in fine.
^ C'est le cas où se trouvent les commissaires que les membres principaux du Zollverein s'envoient mutuellement. Us sont exempts de la juridiction territoriale et d'impôts publics.
422 LIVKE TROISIÈME. § 223.
pouvoirs découlent directement du caractère officiel du ministre des affaires étrangères, ne cessent pas par le décès de ce dernier.^
JjeB fonctions de Tagent diplomatique cessent encore par suite d'une impossibilité de continuer l'objet de sa mission; notamment
l"" lors d'une guerre entre les deux États, à moins que c^tte
éventualité n'ait été prévue dans ses pouvoirs;* 2"* lorsqu'il est renvoyé par le gouvernement auprès duquel il est accrédité, ou lorsque ce dernier refuse de le recevoir et de traiter avec lui.
Le renvoi qui a lieu pour motifs insuffisants , est de nature à provoquer des mesures de rétorsion et à justifier une demande en réparation, s'il est accompagné de procédés blessants envers le ministre étranger. H faut, bien entendu, que son renvoi n'ait pas été provoqué par sa propre conduite. •
Enfin les fonctions de l'agent diplomatique, et par suite son caractère officiel, seront soumis à une suspension:
l"" en cas de mésintelligence entre les deux Etats , lorsqu'elle
n'est pas suivie de l'ouverture d'hostilités; 2"" en cas d'événements importants survenus pendant le cours de la mission, qui en rendent la continuation problématique ou des modifications probables, tels qu'un changement de règne. En pareil cas, il est d'usage que la suspension des fonctions diplomatiques soit dénoncée par l'une ou par l'autre partie; 3*" en cas de décès ou d'abdication volontaire ou forcée de l'un des deux souverains.
En effet, une extinction des pouvoirs de l'agent diplomatique ne se présume pas de plein droit, à moins qu'ils ne soient, ainsi que nous venons de le dire, d'une nature exclusivement personnelle. Autrement, un changement de règne n'est tout au plus que suspensif de l'exercice des fonctions diplomatiques.
* Pinheiro - Fcrreira sur Vattel IV, 76.
* Wicquefort, T Ambassadeur. I, sect. 30, p. 445.
•'' Des exemples de renvoi d*un ministre sont racontés par Wicquefort p. 443. Moser, Kleino Schriften VIÏÏ, p. 81j IX, p. 1. dç Martens, Causes
célèbres. II, p. 485.
Effets de la suspension et de la fin des missions
diplomatiques.
§ 224. Le caractère international du ministre public ne cesse tout d'un coup ni par la suspension ni par la fin de sa mission. Dans Tancien monde et au moyen âge, Tusage existait, en cas de mésintelligence ou de rupture survenue entre deux gouvernements, de se livrer à des actes de violence, souvent d'une atrocité féroce, envers les envoyés diplomatiques réciproques. La Porte Ottomane aussi, jusqu'à une époque bien récente, suivait l'usage de retenir comme otages les ministres étrangers des puissances avec lesquelles elle était en guerre, et de les faire enfermer aux Sept -Tours.* Mais de meilleures pratiques ont prévalu après tout tant dans l'Europe chrétienne qu'à Stamboul. La personne du ministre étranger est inviolable même chez l'ennemi. Telle fut la maxime consacrée surtout par le droit canon.*
Quand, par suite d'événements imprévus, le ministre se trouve dans le cas de suspendre ses fonctions, il ne cesse jamais pour cela de jouir des prérogatives essentielles de son caractère pubUc: la suspension a pour effet seulement l'interruption des relations d'État à État et du caractère cérémonial du ministre.
Dans le cas où la mission est terminée eiftièrement, le gouvernement intéressé a encore incontestablement le droit de mettre ses intérêts en sûreté et de retirer librement du territoire étranger les personnes et les choses qui lui appartiennent. Ainsi, en cas de mésintelligence ou d'hostilités mêmes, il faut accorder au ministre étranger les moyens et le temps nécessaires pour retourner dans son pays avec sa suite et ses effets, n faut respecter son caractère d'exterritorialité ou d'inviola,bilité,* en lui accordant un délai convenable. Un délai évidemment trop court constituerait une violation du droit interna-
» Ward, Eoquiry I, p. 285; II, p. 477. Pûtter, Beitrâge p. 167.
* Canon 2 distinct. 1.
' Bielefeld, InstitntionsII, p. 179, § 30. Il est juste que le ministre renvoyé soit exempt des droits de sortie, ainsi que le prescrivait formellement le décret royal de Naples du 22 février 1819. Nouveau Recueil t V, p. 346.
424 LTVfiË TBOISIÈME. § 225.
tional. Ce ne sera qu'à Texpiration de ce délai, ou à le ministre vient à annoncer que ses fonctions ont cessé entièrement et qu'il se retire dans la vie privée , qu'il n'y a plus lieu de respecter son caractère officiel.
§ 225. Lorsqu'un ministre vient à mourir dans le pays où il a été envoyé, il n'existe à la vérité aucun cérémonial particulier relativement à sa sépulture.^ Mais le droit d'exterritorialité, dont le défunt jouissait de son vivant, autorise la famille à faire transporter le corps embaumé dans sa patrie ou ailleurs où les lois permettent son enterrement Dans ces cas, il est d'usage de l'exempter des droits d'étole et d'autres charges sur le territoire que le convoi doit traverser.*
La veuve et la famille, ainsi que les personnes de la suite du ministre défunt, continuent à jouir pendant un certain délai qui leur est fixé, ou jusqu'à leur départ, des inununités qui leur étaient dues de son vivant.^ Elles peuvent, bien entendu, y renoncer en rentrant dans la vie privée. Les biens meubles dépendant de la succession resteront libres, pour. les héritiers, de droits de mutation et d'autres charges. Le partage de la succession est exclusivement régi par les lois de la patrie du défunt. Mais il est permis aux créanciers dans le pays du décès, d'y faire valoir tous leurs droits.
L'apposition des scellés est un acte qui appartient exclusivement à la juridiction de l'État représenté par le ministre défunt. En effet il importe que tout ce qui touche aux intérêts de cet État soit mis en sûreté et à l'abri d'une indiscrétion. C'est donc au secrétaire d'ambassade ou de légation de la même puissance, à faire procéder à l'apposition des scellés et à faire dresser un inventaire des biens meubles et inmieubles de la succession.^ A défaut d'un secrétaire de légation, un ministre
1 Un écrivain de Tépoque de Lonis XIV a fait cette observation singulièrement curieuse: „Dès qu'un ambassadeur est mort, il rentre aussitôt dans la vie privée.**
*^ Moser, Versuch IV, p. 192.
3 Moser, Abhandl. verschiedener Rechtsmaterien. VI, p. 438. Leyser. Méditât. V, spec. 671. Engelbrecbt, Observât, selectae forens. Spec. 4.
* Cj. F. Pauli, De obsignatione remm legati ejusque comitatns. Halae 1751. Moser, Versuch IV, p. 569.
de Cour alliée fait procéder à ces actes: à Home le cardinalprotectenr était autrefois chargé de remplir ces fonctions. Le gouvernement auprès duquel a résidé le ministre étranger, ne doit faire apposer les scellés et pourvoir à la sûreté des archives que dans un cas extrême, avec tous les ménagements dus aux intérêts de la puissance alliée.
§ 226. Lorsqu'un ministre vient à être rappelé d'une Cour, sans qu'il existe des raisons de mésintelligence qui Tohligent à la quitter, il est d'usage de lui faire remplir à peu près les mêmes formalités, observées par lui lors de son arrivée. Les ministres de première et de seconde classe , quelquefois aussi les ministres - résidents remettent au souverain, dans une audience de congé, publique ou privée, leurs lettres de rappd. Le souveram remet au mmistre partant une lettre en réponse à celle de rappel. Dans cette lettre de récréance, il exprime la satisfaction de la conduite tenue par le ministre pendant le séjour à sa Cour. On l'accompagne très -souvent de l'envoi de présents ou bien, selon les usages les plus récents, de celui de décorations. Toutefois cela est une affaire de pure convenance, qui n'a rien d'obligatoire.^
Sous aucun flrétexte il n'est permis de retenir un ministre étranger, ni les personnes de sa suite, ni les choses qui lui appartiennent, sur le territoire où il réside, si ce n'est par voie de rétorsion. Tant que le terme fixé pour son départ n'est pas expiré, aucun acte de souveraineté ou de juridiction n'est admissible à son égard, pas plus que pendant la durée de l'exercice de ses fonctions. On ne peut former contre lui aucune demande en justice, ni pratiquer une saisie -arrêt on une contrainte quelconque. Le gouvernement près duquel le ministre est accrédité, ne peut donc pourvoir aux intérêts de ses sujets et à leurs réclamations contre lui et sa suite, que par des voies indirectes. Ainsi, par exemple, après avoir fait annoncer dans les journaux le prochain départ du ministre, il pourra intercéder auprès de lui d'une manière officieuse en faveur des créanciers, dont les réclamations ont été liquidées, sans
> Moaer, Yersnch IV, p. 581. Beitr&ge p. 482 suiv. Pour les usages les plus récents ▼. Miras § 180—182.
426 LIYSE TROISIÈME. § 227.
que toutefois il puisse refuser de lui délivrer ses passe -ports, n n'y a que les immeubles particuliers du ministre , qui demeurent soumis à la juridiction du territoire où ils sont situés. Â regard des meubles qui sont soumis au droit de revendication de la part d'un regnicole, il sera permis de prendre certaines mesures conservatoires par voie administrative ^ pourvu qu'elles ne portent point atteinte à Tinyiolabilité personnelle du ministre.^
Si le ministre étranger, après avoir cessé ses fonctions, continue à résider dans le pays où il était envoyé , il ne peut dès lors décliner la juridiction des tribunaux de ce pays, même à raison de ses engagements antérieurs. S en est autrement de crimes ou de délits commis par lui ou par les gens de sa suite pendant la durée de ses fonctions. L'exercice de l'action pénale est paralysé à leur égard par la fiction de l'exterritorialité qui les fait considérer comme n'ayant point quitté le territoire de leur souverain.
SECTION n.
DE UART DIPLOMATiaUE.*
Définition.
§ 227. La diplomatie ou le maniement des rapports extérieurs est un véritable art de l'homme politique agissant an dehors, art qui s'appuie sur des bases rationnelles et qui se propose des buts conformes à la raison. Ses bases sont les
1 Merlin sect. V, § 4, no. 6 et 7. Evertsen revendique des droits plus étendus en faveur de la juridiction territoriale. — Il a été jugé qu'aucune saisie des biens d'un ministre étranger ne peut avoir lieu en France pov des dettes contractées avant ou pendant le cours de sa mission (Paris 15 avril 1813, Sirey 1814, n, 306).
' V. les ouvrages cités au § 199 , qui traitent aussi de Tart diplomatique, quoique seulement sous un point de vue extérieur. V. en outre: Kôlle, Betrachtungen ûber Diplomatie. Stuttgart et Tubingue 1838. et J. M. Baron de Liechtenstein, Die Diplomatie als Wissenschaft Altenb. 1871.
droits et la sûreté des États, son but leurs intérêts légitimes. Toute diplomatie qui se rend l'instrument d'u^e politique ambitieuse, qui sème la division pour régner, manque à son principe et est digne de reproches. Elle doit éviter d'être turbulente et trop active. Elle ne doit pas surtout prétendre au rôle d'arbitre des destinées des nations, mais se contenter de celui plus modeste de les contenir dans les limites qui leur sont tracées par un ordre supérieur. Car elle ne doit pas perdre de vue qu'une direction suprême préside à l'histoire des États et que chaque État vit de sa vie individuelle dans la chaîne des événements. Un État peut à la vérité, par une surexcitation de ses forces, sortir momentanément de la voie qui lui est tracée dans l'histoire, et acquérir une importance passagère, peu en rapport avec ses ressources. Mais à une époque de surexcitation succède nécessairement une époque de prostration et d'épuisement. L'État qui a trop présumé de ses forces, retombe d'une manière peu glorieuse dans une position souvent au-dessous de celle qu'il devait occuper d'après l'ordre naturel des choses. C'est là précisément que se manifeste la vraie science diplomatique comme fondement de l'action diplomatique, à savoir dans une entente profonde de l'histoire et des rapports donnés. Loin de se borner à chercher seulement dans l'histoire des exemples bons à imiter, elle doit s'appliquer surtout à reconnaître tout ce qu'il y a de vrai et de nécessaire dans les rapports établis.
La mission de l'art diplomatique consiste ainsi à construire, à l'aide des rapports établis, les règles de conduite nécessaires aux droits et à la prospérité des États, à combattre par des voies morales le mal et le nuisible, et enfin à maintenir, jusqu'à sa suprême limite, l'honneur des nations.^ La diplomatie qui se met au service d'une coterie ou d'une caste, qui poursuit un système factice , contraire à la manche de l'histoire et de l'esprit du monde, mérite un blâme sévère. Elle doit s'en prendre en ce cas à elle-même, si elle arrive à des résultats diamétralement opposés à ses combinaisons.
^ D'excellentes obsenratioiis en ce sens se trouvent déjà dans Mably, Principes des nogodations. chap. 2. Y. aussi MacchiaYel, Del principe, cbap. 25«
428 LIYSE TROISiÈlfB. § 228.
Si Fart diplomatique a pour base et pour but la vérité, il emprunte ses mqyens à la vérité: il ne doit pas dégénérer en art de mensonge. Sous ce rapport il se rapproche de l'art oratoire, auquel il ressemble sur bien des points. C'est la vérité encore qui forme le principal champ d'action de l'art oratoire. Sa mission consiste à mettre au jour des vérités inconnues ou à les éclaircir. H n'est plus digne d'estime lorsqu'il se met au service d'une cause inmiorale ou contraire à la justice.
Origines et progrès de Tart diplomatique.
§ 228. Le lien intime qui existe entre l'art diplomatique et l'art oratoire a sans doute eu pour effet, dans le moi^e ancien, d'appeler les orateurs à la conduite des négociations politiques. C'est sur le „ forum,'' au grand jour de la publicité, que se débattaient les destinées des peuples. L'orateur, l'homme d'État et l'ambassadeur ne formaient alors le phus souvent qu'une seule personne. La diplomatie ne s'était pas encore détachée comme une branche spéciale de la science politique, bien que des exemples d'éminents diplomates abondent dans l'antiquité.
Au moyen âge la diplomatie, conmie tant d'autres choses, formait le patrimoine du haut clergé: quelquefois les hommes de répée s'en chargeaient à leur tour. Elle fut alors simple, dénuée de tout art et concise. Après la suppression des fhmchises populaires et municipales , lors de la transition de l'État féodal à l'État centralisé et absolu, la diplomatie s'est transformée en instrument docile au service de la poUtique caractérisée plus haut (Introduction, page 11). Ce fut en général une diplomatie du mensonge — et l'on ne cherchait guère à en disconvenir — ou l'art de dissimuler caché sous le masque de formes conventionnelles. La maxime à l'ordre du jour fat alors: „Qui nescit dissimulare nescit regnare,'' et ensuite: „il faut répondre au mensonge par le mensonge." Semer partout, pour l'intérêt du prince , l'espionnage et la corruption , telle fut la mission principale de la diplomatie. Louis XI de France et
Ferdinand -le -Catholique ont été les types de cette politique dite macchiavélique.^
Les progrès des moeurs et de l'éducation publique qui s'accomplissaient sous la propagande de la renaissance des lettres et des beaux -arts dès la fin du xv"* siècle, apportaient du moins une ombre de bonne foi et de justice dans les allures de la diplomatie, quoiqu'au fond le secret, la ruse et des prétextes factices continuassent toujours à en être les ressorts principaux. C'est l'époque de Charles V et de Philippe H.* Plus tard elle va s'abriter sous l'éclat de la galanterie, d'un ton exquis, de ftitilités de toute espèce. Elle devient le jouet des Cours et elle se perd dans les intrigues qui les agitent Elle arrive à son apogée sous Louis XIV. La Cour de Versailles devient une espèce de Parnasse de la diplomatie moderne, où, à quelques exceptions près, l'Europe entière vient brûler l'encens pendant la seconde moitié du xvn* et la première moitié du xvm* siècle. Malgré ses roueries, malgré l'extrême souplesse de sa manière de négocier, elle n'en cherche pas moins à couvrir toutes ses prétentions et ses exigences du masque de la justice. Avec quel art infini la diplomatie firançaise ne s'est- elle pas efforcée de prouver que le testament de Charles II d'Espagne devait déroger à l'acte de partage précédemment conclu!^ Quelle atteinte profonde les chambres de réunion de Louis XIV n'ont- elles pas portée aux principes de la justice! Sous quels prétextes ftitiles se sont accomplis les actes successifs du partage de la Pologne!
Pendant cette période de la diplomatie française on rencontre néanmoins de temps en temps des tentatives marquées au coin de la loyauté, des efforts faits dans l'intérêt de la vérité et de l'évidence ^ comme, par exemple, au congrès de Westphalie. A ce congrès des docteurs en droit, avec dea formes pédantesques , viennent plaider les causes des parties respectives. La diplomatie britannique n'a pas, du moins depuis l'entrée de la Grande-Bretagne dans son époque de
1 Flassan^ Histoire de la diplom. franc. I, p. 235. 2i6. 247. 306. s Mably chap. IV, p. 37. Flasaan p. 372. > Lamberty, Hi8t<>ixe du nède. I, p. 221. 243»
grandeur et de liberté, encouru le reproche de poursuivre ses fins par la duplicité et le mensonge. Elle s'est fait remarquer plutôt par des procédés opposés, par l'absence d'égards et par la rudesse.
Enfin la diplomatie de la République française se manifeste avec toute Tardeur impétueuse du torrent révolutionnaire. En s'affranchissant souvent des formes reçues, elle ne reconnaît d'autres bases que la puissance et ses convenances. Elle ne respecte aucun droit acquis. Elle se maintient avec cet esprit sous l'Empire, en même temps qu'elle reprend les formes monarchiques, sous un ton dominateur et absolu. Après la chute du premier Empire, les hommes d'État des Cours souveraines représentées au Congrès de Vienne, n'avaient qu'un but, le rétablissement de l'équilibre politique. Le retour à l'ancien état des choses étant devenu impossible, il fallait trancher arbitrairement les questions de population et de territoire, n fallait couvrir des créations en partie arbitraires d'une métaphysique pleine de mysticisme et dont la légitimité allait devenir le symbole. Divers obstacles toutefois s'opposaient à la faire définir hautement.
Le rôle actuel de la diplomatie nous paraît consister surtout à maintenir la paix générale, à favoriser le commerce et l'industrie dans les voies nouvelles où ils sont entrés, et à assurer le bien-être matériel des peuples.
Caractères diplomatiques.^
§ 229. De grands caractères politiques ont été de tout temps fort rares. Un bon nombre d'entre eux sans doute sont restés inconnus dans l'histoire: tous ceux surtout qui, tout en travaillant dans des positions subalternes, n'en ont pas moins contribué au succès de négociations dont d'autres devaient recueillir la gloire. Au surplus l'historien doit se taire quelquefois sur les faits diplomatiques des honmies d'État: car il
* Quelques détails se trouvent dans Wicquefort II, chap. 17. Vojd aussi Vergé, Diplomates et Publicistes. Fftris 1856.
§ 229. DES FORMES DU COMMERCE UïTERKATlONAL. 431
ne lui est pas toujours permis de lever le rideau et de voir ce qui se passe dans les coulisses.
Nous n'avons ni la prétention ni l'espace nécessaire pour retracer une histoire de la diplomatie et de ses principaux représentants jusqu'à l'époque la plus récente. Le nombre seul de ces coryphées que l'Église romaine a trouvés à toutes les époques à son service, suffirait pour remplir plusieurs volumes. Nous nous contenterons d'esquisser très - rajpidement quelquesuns des talents les plus éminents des temps passés , avec exclusion des contemporains. Ce sont tantôt de grands princes, tantôt des ministres et des négociateurs.
Au nombre des souverains nous rencontrons; dans l'antiquité, en première ligne Philippe de Macédoine , modèle de diplomatie ; si la finesse et la ruse, s'exerçant à des mystifications pleines d'artifices, peuvent prétendre à ce titre. Dans les temps modernes nous distinguons Charles V, Henri lY de France, Elisabeth et Guillaume m d'Angleterre; ce dernier est incontestablement le plus grand politique du xvu* siècle. Ensuite Louis XIV, et même Louis XY, qui se livrait à la diplomatie avec un certain goût; — Charles -Émanuel de Savoie, avec son système de bascule; — Catherine de Bussie, FrédéricII de Prusse et l'empereur Joseph IL Ces trois derniers souverains, en oubliant les traditions diplomatiques, n'hésitaient pas à jeter quelquefois le poids de leurs épées dans la balance des négociations.
Le règne de princes éminents rcgette dans l'ombre toute action partielle ou individuelle: les diplomates seuls employés directement à leitr service i se détachent du fond conunun conmie des individualités fortement caractérisées. Leurs travaux, racontés quelquefois par eux-mêmes dans des mémoires qu'ils ont légués à la postérité , contiennent sans doute un grand nombre d'exemples utiles à étudier.^ L'Italie est le berceau de la diplomatie.' La France lui succède et fournit une foule
^ Ces mémoires sont indiqués par Elftber, Droit des gens. Supplém. § 37 Buiy. et par le baron de Martens, dans soil Guide diplom., Bibliothèque choisie. I, p. 509. Miras II, § 87.
> Y. Reumont, Italienische Diplomaten von 1260 — 1^50 dans Fréd. de Baomer, Historisohes Taschenbuch. 1841. p. 373.
432 ttVBB TROISIÈME. § 229.
de diplomates ëminents: sous Henri IV Sully, de Mornej; de Sillery et surtout Amould Dossat, dont l'art brillait par la franchise et riionnêteté, seales vertus qui eussent quelque chance de réussir à Rome. Sous Louis XTTT on voit briller le comte de Brienne, le maréchal de Bassompierre, Richelieu, le père Joseph de la Tremblay e, et, comme négodateor, le comte d'Estrades. Le règne de Louis XIV compte Mazarin, Servien, Colbert, de Torcy; ce dernier a accompli avec un plein succès ce travail de Sisyphe qu'on a appelé le Congrès d'Utrecht Le règne de Louis XV est moins fécond; ce n'est que beaucoup plus tard, dans les premières années de notre siècle, que le génie diplomatique semble s'être épuisé en produisant Talleyrand de Périgord.
Parmi les diplomates et les négociateurs anglais nous nommons en premier lieu le cardinal Wolsey; les deux Cecil sous le règne d'Elisabeth, Henry Wotton, vrai modèle de l'ancienne école, sous Jacques L C'est lui qui aimait à citer cette maxime: „I1 volto sdolto, i pensieri stretti,^' et qui, à Augsbourg, mettait ces paroles dans un album: „Legatas est vir bonus peregre missus ad mentiendum reipublicae causa.'' Â ce caractère dissimulé on peut opposer le caractère noble et plein de franchise de William Temple, qui professait le principe que dans la politique il fallait toujours dire la vérité.^ Grand sur le champ de bataille conmie dans les négociations, d'une conduite noble et d'un esprit plein de finesse, — tel fat Marlborough. Son rival Charles Bolingbroke se trouve bien au-dessous de lui. Si les règnes de George I et de George II ne fournissent que des talents inférieurs quoique variés, les deux Pitt résument de nouveau l'idéal de la politique anglaise, dont ils étendent au loin l'influence prépondérante.' Cette politique profondément nationale trouve au présent siècle de nouveaux représentants dans Canning et Palmerston. A côté de ces diplomates anglais se placent dignement Washington et Franklin.
Parmi les autres États de l'Europe, les républiques de Venise et des Provinces -Unies des Pays-Bas sont restées,
* V. sur lui: Luden, Biographie von W. Temple. Gôttingen 1808. Foreign qnarterly review, loc. cit. p. 28. « V. sur les Pitt Flassan t. IV.
§ 230. DES FORMES DU COMMERCE INTERNATlOÎîAL. 433
jusqu'à la fin du dernier siècle, des écoles distinguées de talents politiques et pratiques. Venise avait ses Contarini, Coruaro, Soranzo et Nani; les Pays-Bas avaient leur François van AarssenS; le grand-pensionnaire de Witt, Jérôme Beverning, Jean Oldenbameveld et les deux Hugues et Pierre de (Iroot (Grotius). L'Espagne cite avec orgueil Olivarez, Don Haro, le comte de Pegneranda.
La maison d'Autriche a eu le bonheur de posséder une suite non interrompue de profonds diplomates. Le comte Trautinannsdort* s'est acquis, au congrès de paix de Mtinster (OsnabrUck), un mérite immortel, non - seulement à l'égard de son pays, mais aux yeux de toute l'Europe. Plus tard le comte de Kaunitz a déployé un grand talent dans la défense des intérêts exclusifs de la maison impériale. Mais c'est dans le cours de notre siècte que la diplomatie autrichienne devait célébrer ses plus brillants triomphes. Mettemich pouvait dire un jour qu'il a quelquefois gouverné l'Europe.
En Prusse l'intervention directe et constante des souverains dans la conduite des affaires politiques n'a réservé aux talents de la diplomatie que l'honneur de la mise en scène. Toutefois les noms de Dohna, Herzberg, Hardenberg, Guillaume de Humboldt et Bemstorff méritent d'être cités avec reconnaissance.
Si nous jetons un regard sur la Scandinavie, nous rencontrons en Suède Salvius et Oxenstierna, esprits éminents; en Danemark Bemstorff et le comte Lynar. En ce qui concerne la diplomatie russe, nous trouvons moins de noms historiques à citer, tout en faisant l'aveu qu'elle est toujours parvenue par des voies sûres à obtenir ses fins, sans commettre des fautes manifestes.
Pour les diplomates de nos jours nous préférons faire appel à l'histoire impartiale et approfondie de l'avenir.
But de la diplomatie.
§ 230. Le but essentiel de la diplomatie est de pourvoir aux intérêts nationaux des peuples et de leurs gouvernements dans leur contact mutuel, soit paisible, soit hostile. En
Heffter, droit ioternatloiiftl. Se ëd. 28
conséquence elle doit ayant tout régler sa conduite selon la position politique véritable, c'est-à-dire naturelle, tant de l'État qu'elle est appelée à représenter, que de celui avec lequel elle va se trouver en contact. Cette position complexe, il faut qu'elle l'étudié et qu'elle cherche à s'identifier entièrement avec elle. Un État de premier ordre adoptera à cet égard un autre système qu'un État de second ordre, de même que celui de ce dernier différera de celui d'un État inférieur.^
Une grande puissance peut compter sur le succès de sa politique, lorsqu'au sentiment complet de sa force elle joint une sage modération.' Tout en cherchant à mràiteuir sa position prépondérante, qu'elle ne repousse pas les ouvertures équitables des autres gouvernements, qu'elle tente de les prévenir dans l'échange de procédés amicaux, sans toutefois se prêter avec trop de confiance aux propositions des puissances rivales! Qu'elle ne regarde jamais sa position comme à l'abri de tout danger, qu'en conséquence elle pourvoie, dans les temps de tranquillité et de prospérité, aux moments du danger et des orages! Qu'elle se garde surtout de se reposer dans une inaction stérile, mais qu'elle prenne part au contraire aux affaires des autres, non pas pour les troubler, mais pour les ramener au principe de la justice! Pour les puissances qui^ sans avoir une voix délibérative dans les affaires générales, se trouvent pourtant en mesure de se maintenir au premier rang, leur mission principale consiste à conserver leur influence, tout en se gardant d'affecter le ton d'une puissance dominante. Eu ce cas elles ont sur celle-ci un avantage très - considérable, celui de trouver plus facilement des alliés, avantage qu'elles pourraient perdre en franchissant les limites de leur importance réelle.
Les États de second ordre ont ordinairement un intérêt naturel et commun, celui d'empêcher, autant que possible,
* Mably, Droit des gens. I , p. 15. 16. 39 suiv.
'-* Mably, ibid. p. 34 et 35, cite à ce sujet Texemple des Romains. Mais cela est vrai seulement pour Tépoque de la république, lorsqu'ils avaient encore des chefs qui étaient de vrais modèles d^abnégation personnelle. Â répoque de la décadence ils ont donné de nombreuses preuves du contraire.
l'immixtiou dans leurs aifaires et la prépondérance des puissances de premier rang. L'État de second ordre qui se trouve placé, par sa situation territoriale, entre deux grandes puissances, est obligé toujours d'acheter chèrement leur neutralité et leur amitié. Si, sous Tinfluence d'événements heureux, un pareil État réussit à obtenir certains avantages et à améliorer sa position, il agit prudemment de s'en tenir là, au lieu d'ambitionner l'éclat trompeur d'une grande puissance. C'est le développement complet de toutes ses ressources intérieures que la politique d'un État de second ordre doit principalement se poser pour but.
Les États de troisième ordre n'ont qu'à veiller surtout au maintien de leur intégrité. Le principal but de leur politique extérieure consistera dans la défense de leur neutralité, et le jour où cela leur deviendra impossible, l'alliance loyale d'une grande puissance pourra leur offirir un abri suffisant
Cependant un seul mobile doit préoccuper la pensée et diriger exclusivement l'action de l'homme politique, celui de défendre jusqu'au dernier soupir l'honneur et la sûreté de son État, par suite de ne jamais reculer devant le danger, mais de le combattre en face. Il doit voir venir les événements, les apprécier d'un oeil calme, et non pas aller au-devant pour les provoquer. Rien n'est aussi dangereux pour la sûreté des États qu'une diplomatie trop active, se livrant à l'échange trop fréquent des bons offices et des ouvertures de négociations, dans le but unique de se créer de la besogne. L'histoire du xvm* siècle contient à cet égard plusieurs exemples mémorables. La manie de traités alors régnante n'a rien créé de grand, et elle n'a fait naître que des troubles et des désordres.^ Il n'y a pas moins d'inconvénients à entamer i la fois plusieurs affaires ou à vider plusieurs différends. Concentrer toutes ses forces autour d'un but unique, en négligeant des fins moins importantes ou plus éloignées, cela vaut certes mieux que d'éparpiller ses forces dans diverses directions.'
^ Mably I, p. 10. Écrits politiques du comte de Lynar I, p. 216.
- V. à ce sujet les observations remarquables de Macchiavelli, Discorsi 11,1. Mably I , p. 18.
École de diplomatie.
§ 231. La vie et Thistoire forment Técole de la diplomatie. Elles seules font mûrir les talents que des académies ne suffiront jamais à faire naître. Anciennement des hommes de Tépée, sans préparation savante, iiirent souvent employés aux négociations diplomatiques, concurremment avec des prêtres élevés à Técole de la hiérarchie. Ce ne fut que plus tard que les hommes de la robe ou de la plume commençaient à s'eu mêler. Ils provoquaient les plaintes de ceux de Tépée, qui leur reprochaient de se mêler d'affaires qui entraînaient quelquefois la guerre, et d'être d'autant plus disposés à s'y engager et à consentir à l'effusion du sang, qu'ils ne risquaient pas leur propre vie.^ C'est ainsi que naguère encore des hommes de l'épée allaient en répétant leurs doléances, que les plumes gâtaient ou reperdaient tout ce qu'ils avaient conquis. Néanmoins il est constant que la politique et la diplomatie ne sont pas le champ du guerrier. Celui-ci, en ne s'occupant que de l'état des choses du moment, exige souvent beaucoup plus qu'il n'est conforme â la justice. Or c'est la justice qui est la plus solide garantie du développement durable des États. Nous ne prétendons pas dire pour cela que de grands capitaines ne puissent être en même temps d'éminents diplomates. L'histoire ancienne et moderne sont fécondes en exemples brillants de la réunion de ces deux qualités.
S'il arrive ainsi qu'un talent politique devienne quelquefois un bon diplomate, sans s'être préparé à l'école pour cette mission, il se maintiendra néanmoins, de nos jours, difficilement à la hauteur de sa position sans une instruction solide. La vie du monde, même dans les sphères élevées, suffira tout au plus pour former des figurants. En conséquence il est permis d'exiger du véritable diplomate des connaissances approfondies des principes du droit, notamment du droit public européen, du droit constitutionnel des États, de l'histoire universelle, des forces respectives des diverses nations, enfin des
' V. ces plaintes dans les uiémoires de Hrieuiie à Pocoasion du traite de 1G61 par lui désapprouvé.
connaissances suffisantes en matière de langues.^ Des écoles spéciales contribueraient incontestablement beaucoup à propager ces connaissances. Mais elles ne sauraient créer à elles seules des diplomates, ni lier la liberté du gouvernement dans le choix de ses sujets.*
Capacité et responsabilité de Tagent diplomatique.
§ 232. Suivant une observation déjà ancienne, il est facile de composer Tidéal du parfait diplomate, mais il sera toujours très -difficile de le retrouver dans le monde; et la réunion la plus complète des qualités diplomatiques ne suffira pas toujours pour rendre le succès certain. Le succès dépend souvent beaucoup plus de circonstances accessoires que de l'évidence et de la justice de la cause; en sorte que Fart de l'homme d'État consiste quelquefois dans la manière seulement dont il saisit et apprécie les circonstances. Ainsi il peut arriver que Thomme le plus honorable et le plus capable échoue dans une xUégociation, uniquement parce qu'il n'a pas su se plier à certaines conjonctures, parce qu'elles lui paraissaient trop mesquines et qu'il dédaignait de s'en servir, comme étant incompatibles avec son honneur. Un autre homme d'État au contraire, d'une importance bien inférieure, n'hésitera pas à faire dépendre de leur emploi la réussite de sa mission. Ainsi autrefois il était facile de spéculer sur certaines affections personnelles , sur des embarras dans les Cours. Un courtisan habile pouvait obtenir plus qu'un grave diplomate. Mlle, de Kerroual, à la taille, à la bouche fines, aux beaux yeux, a obtenu
< Un aperçu des connaissances nécessaires ou utiles au diplomate se trouve dans de Dresch, Kleine Schriften. 1827. p. 11 suiv.
2 r/est sous cette réserve qu'un arrêté au ministre des affaires étrangères de Prusse de 1827 prescrit ce qui suit: Tout aspirant à la carrière diplomatique doit avoir suivi pendant trois années des cours académiques et avoir été reçu référendaire en droit auprès d'une cour de justice; après y avoir travaillé ensuite pendant une année, il doit passer un examen destiné à constater ses connaissances en matière de droit administratif et industriel. Il y a de semblables règlements dans d'autres pays; par exemple en Angleterre, en Russie etc.
pour la France, à la Cour de Charles II d'Angleterre, bien plus qu'un congrès de paix. Combien de succès ont été le résultat de petites galanteries diplomatiques!^ Toutefois de pareils moyens devront toujours être considérés comme exceptionnels. Sous ce rapport aussi les temps ont bien changé! Les destinées des nations ne dépendent plus, d'une manière aussi absolue, des caprices de quelques individus. L'esprit constitutionnel moderne a imprimé un caractère pins grave au traitement des affaires publiques. D a cuirassé, pour ainsi dire, la politique des États contre de légères frivolités.
Quand il s'agit du choix de personnes diplomatiques, les conditions de capacité ne seront pas les mêmes pour le négociateur et pour celui qui est chargé de la direction générale des affaires extérieures d'un État. Pour ce dernier les qualités délicates de l'homme du monde seront moins nécessaires: sa position est plutôt celle de l'homme concentré et réfléchi. H a à tracer les plans, à en surveiller l'exécution, à retenir entre ses mains les fils de l'ensemble. D lui est permis de se produire avec plus d'énergie et de résolution que le négociateur, n résume en sa personne la politique de son pays, politique qui doit reposer surtout sur le fait, sur les intérêts bien entendus et sur les forces réelles de sa nation.
Pour le négociateur, au contraire, le choix de la personne dépend de sa mission. Une tête médiocre suffira pour des affaires qui peuvent être aisément embrassées d'un seul coup d'oeil, qui n'ont pas besoin d'être précipitées, dont le but est clair et dont les motifs sont bien précisés. Il est facile alors au négociateur de s'en tenir strictement à ses instructions et d'agir en conséquence dans les formes reçues. Mais ces qualités ne suffisent pas dans des affaires plus importantes, pour lesquelles il est impossible de donner des instructions détaillées, où il faut souvent saisir ce qu'offrent les circonstances, et se contenter, à défaut de l'objet de la négoeiation, d'un équivalent. Les qualités requises en pareil cas, une grande souplesse unie à une prompte décision, égalent quel-
* Mably, Droit public. I, chap. 19.
§ 232. DES FORMES DU COIdMERCE INTEIiNATIONAL. 439
quefois, si elles" ne les dépassent pas, celles du diplomate dirigeant. C'est en ce sens que Villeroi écrivait au président Janin sous le roi Henri IV: ,,Mais le roi entend que vous tiriez vous-même les principales instructions de ce que vous avez à faire."
Les qualités particulières du négociateur sont: un certain naturel de conduite libre de tonte affectation; de la connaissauce de soi et de Tempire sur soi-même; un esprit d'observation délicat; de la réserve, non pas à Texcès et jusqu'au ridicule; de la finesse unie à la dignité, sans des dehors prétentieux; de la présence d'esprit et de la facilité d'improviser et d'agir promptement, et enfin une éloquence précise et non surchargée.
Enfin les vertus cardinales tant du diplomate dirigeant que du diplomate agissant, sont^
la probité et la loyauté; — le mensonge peut obtenir des succès passagers, mais la vérité et la justice, soutenues avec persévérance, finissent par triompher;
la présence d'esprit et le courage sans fanfaronnades et sans étourderie ;
une incorruptibilité inaccessible aux tentations;
une certaine ardeur pour sa vocation, c'est-à-dire, pour la justice, pour la dignité et le salut de la nation et du souverain, sans ambition personnelle.
Pour le diplomate obligé d'agir dans le silence du cabinet, le sentiment de bien faire et de satisfaction personnelle doit l'emporter sur le désir immodéré d'acquérir des titres à l'immortalité.
Sur la responsabilité de l'agent diplomatique un célèbre publiciste (M. de Flassan) a dit, et on Ta souvent répété après lui: „ Qu'il fallait être très - indulgent à l'égard des erreurs de la politique, à cause de la facilité d'y tomber." C'est ce qui ne signifie en aucune façon que la conduite de l'agent diplomatique soit à l'abri de toute responsabilité. Les intérêts sacrés qui lui sont confiés, lui imposent au contraire une attention suprême dans Taccomplissement de sa tâche.
440 LIVRE TK0I8IÈME. § 233.
Art de négocier.^
§ 233. L'agent diplomatique chaîné d'une négociation particulière auprès d'une puissance étrangère , doit; avant toutes choses, chercher à se pénétrer du but et des motii's de la négociation y ainsi que des moyens qui peuvent y conduire, n doit observer et rapporter tout fidèlement au constituant, lui communiquer les obstacles et les doutes qui se présentent, sans cependant toujours attendre des instructions: il doit savoir au contraire taire lui-même des propositions. Il cherchera à se mettre sur un pied convenable à la Cour près de laquelle il est envoyé, et il évitera avec soin de fournir aucun motif à des mal - entendus. H cachera sous des dehors pleins d'aménité le dépit qu'il éprouve, sans se laisser détourner de son but par de vaines paroles ou par des choses étrangères à sa mission.
Qu'il soit précis dans ses ouvertures, sûr et logique dans la réplique et dans la discussion, qu'il ne perde jamais de vue l'objet de sa mission, tout en le poursuivant avec mesure et sans opiniâtreté. Il doit se garder surtout de lutter contre des obstacles qu'il est impossible de surmonter inunédiatement. Dans les affaires privées, là où les lois et les tribunaux viennent à l'appui des prétentions respectives des parties, il est nécessaire quelquefois de chercher à s'arracher réciproquement des concessions à force d'opiniâtreté. Mais dans les relations d'État à État, où les traités eux-mêmes n'existent qu'aussi longtemps qu'on trouve convenable de les observer ou qu'on redoute la supériorité de la force, il est toujours très -dangereux de pousser les choses jusqu'au bout. La prudence conseille de la con-
1 Des traités spéciaux relatifs à la matière sont: Le parfait ambassadeur par Don Antonio de Vera et de Cuniga, par Lancelotte. Paris 1635 suiv. de Callières, De la manière de négocier avec les Souverains. Paris 1716; nouv. édit. tome II, Londres 1750. Ryswick 1756. Pecqnet. De l'art de négocier avec les Souverains. Paris 1736. A la Haye 1738. Mably, Principes de négociation. A la Haye 1737 (forme aussi Tintroduction de son Droit public de l'Europe). Die politische Unterhandlungskunst, oder Anweisung, mit Fiirsten und Republiken zu unterhandeln. Leipzig 1811. Mirus § 71 et comparez la littérature y relative dans la deuxième section de son ouvrage.
descendance et des ménagements momentanés , dans les cas mêmes où Ton est en droit d'exiger. Le diplomate renoncera plutôt à la gloire d'avoir triomphé des obstacles , dès qu'il n'est pas sûr d'obtenir un succès durable. Ij^ événement imprévu suffit quelquefois pour vaincre facilement les obstacles.*
SECTION m.
DES FORMES DES NÉGOCIATIONS DIPLOMATIttUES.
§ 234. Les négociations relatives aux affaires d'État se poursuivent soit de vive voix, soit par écrit, tantôt directement entre les souverains, tantôt entre les agents diplomatiques. Quelquefois les actes diplomatiques sont adressés directement à tous les sujets d'un souverain ou du public. Les formes à observer reposent sur les usages internationaux et sur la convenance; elles font partie du protocole diplomatique de chaque gouvernement et se trouvent exposées tant dans des traités généraux, que dans des ouvrages spéciaux.
Parmi les auteurs de traités généraux relatifs à la pratique des Etats, nous notons les suivants:
J. J. Moser, Einleitung zu den Kanzleigeschaften. Hanau 1750. ("hrct. de Beck, Versuch einer Staatspraxis uud Eanzleiiibung aus der
Politik der Staaten und Vôlker. Wien 1754. U. édit. 1773. Chr. D. Vofs, Handbuch der allgemeinen Staatswissenschaften. Leipzig
1799. Tome IV. Staatsgeschâftenlehre oder Staatenpraxis. H. Bensen, Versuch eincr systematischen Entwickelung der Lehre von
den Staatsgeschâften. 2 vol. Erlangen 1800. 1802. Die Staatsgeschâftenlehre in ihren allgemeinenUrorissen. 2 vol. Wien 1814. Fréd. Ch. Moser, Versuch einer Staatsgrammatik. Frankfurt 1749.
Les auteurs d'écrits spéciaux relatifs à cette matière, sont:
J. S. Sneedorf, Essai d'un traité du style des Cours. Goettingue 1751;
nouv. édition publiée par du Clos. Ibid. 1776. Le Baron Charles de Martens , Manuel diplomatique. Paris 1822. et Guide
diplomatique; cinquième édition, publ. par GefTken. Leipzig 1866. Meisel, Cours de style diplomatique. Tome I. II. Dresde 1823. Voyez en outre les écrits indiqués par de Eamptz', Neue Literatur § 146;
et par Mirus sect. II, p. 125 suiv.
* V. les observations de Mably, à Pendroit cité p. 174. 175. Foreign quarterly Review t. XIII, p. 4.
442 LIVRE TROISIEHE. § 235.
LaBguo diplomatique.
§ 235. La langue, propriété éminente de l'homme en général, est sans doute aussi du domaine de chaque nation. Tout État, tout souverain jouit incontestablement de la faculté de se servir exclusivement d'une langue dans laquelle seule il manifeste ses volontés, et dont les autorités publiques doivent faire usage dans leurs actes. Mais il n'est pas en droit de prétendre que les gouvernements étrangers consentent à traiter avec lui dans le même idiome. D doit au contraire leur accorder la faculté analogue de s'exprimer à leur façon. Tout ce que chaque partie pourra exiger de l'autre, c'est que les communications lui soient adressées d'une manière authentique et intelligible.
Les inconvénients résultant de l'emploi de divers idiomes ont fait naître, en dehors du principe incontestable en luimême, le besoin de se servir d'une langue neutre, intelligible pour toutes les parties. C'est ainsi qu'une certaine langue diplomatique a pu être adoptée, du moins entre certains Etats ou passagèrement pour certaines négociations. De celle-ci il faut distinguer en outre la langue en usage dans les Cours pour la conversation orale.*
Les usages des États et des Cours ont souvent varié sous ce double rapport, sans que toutefois ils aient jamais dérogé complètement au principe sus -indiqué.
La langue latine fut ordinairement, jusqu'au commencement du xvui* siècle, la langue officielle des négociations et des actes internationaux. Ainsi le traité de la Quadruple -Alliance, conclu en 1718 à Londres, a été encore rédigé en latin. Aujourd'hui c'est notamment la Cour romaine, qui se sert constanunent de cette langue dans ses bulles et autres actes publics. Jadis la langue nationale fut parlée dans chaque Cour; mais depuis le règne de Philippe II d'Espagne elle fut, dans plusieurs Cours, remplacée par la langue espagnole. — C'est sous Louis XIV que
* Fréd. Ch. Moser, Abhandlungen von den europâischen Hof- and Staatssprachen. Frankfurt 1750. de Rohr, Ëinleitong in die Ccreiuonialwissenschaft, p. 405. J. J. Moser, Versuche II, p. 153.
la langue française eommença à devenir celle de la société et des souverains de FEurope. Bientôt elle devint aussi celle des négociations diplomatiques et des traités, et par cela même on puissant auxiliaire de la politique de la France.^ Toutefois jamais le français n'a été adopté comme langue officielle entre les États, ni en vertu d'une loi internationale, ni en vertu d'un de ces usages qui reposent sur une nécessité interne. Dans plusieurs traités rédigés en français, les puissances contractantes ont, au contraire, fait insérer un article séparé, pour déclarer que cette langue a été employée sans tirer à conséquence. Ainsi l'acte du congrès de Vienne (article 120) contient à cet égard la disposition formelle: ,,La langue française ayant été exclusivement employée dans toutes les copies du présent traité, il est reconnu par les puissances qui ont concouru à cet acte, que l'emploi de cette langue ne tirera point à conséquence pour l'avenir; de sorte que chaque puissance se réserve d'adopter, dans les négociations et conventions futures, la langue dont elle s'est servie jusqu'ici dans ses relations diplomatiques, sans que le traité actuel puisse être cité comme exemple contraire aux usages établis."*
Il y a des puissances qui continuent toujours à maintenir le principe que toute communication officielle doit leur être adressée dans leur propre langue, ou accompagnée du moins d'une traduction. C'est en ce sens qu'est conçu l'arrêté de la confédération germanique en date du 12 juillet 1817. De même les ministres de certaines puissances n'emploient que leur propre langue dans leurs relations avec les Cours près desquelles ils sont envoyés, avec l'obligation seulement de joindre des traductions aux communications faites dans l'intérêt du gouvernement qu'ils représentent. Ainsi le ministre Canning ordonnait à tous les agents diplomatiques de la Grande-Bretagne résidant à l'étranger, de se servir exclusivement de la langue anglaise dans les communications officielles. — La Porte
* La rédaction du traité des Pyrénées en fournit un exemple. V. làdcssus les mémoires de Brienne. (de Schiller, Âllgem. Sammlung historischer Memoiren. Série II , vol. 17, p. 143.)
^ Comparez encore le traité conclu en 1758 entre rAutriche et la France, Wenck , Cod. iur. gent. III , p. 201.
444 LIVRE TK0I81ÈME. § 236.
Ottomane correspond avec les Cours enropéennes en langue turque, mais ordinairement ses communications étaient accompagnées autrefois d'une traduction latine; de nos jours elle y en joint une en langue française. Elle ne regardait comme obligatoires pour elle que les traités rédigés en langue turquearabe.
Les mêmes régies s'appliquent aux commanications verbales qui se font dans les occasions solennelles, par exemple aux discours prononcés dans les audiences publiques. Le ministre étranger tient, ou du moins il peut tenir son discours dans sa propre langue: un interprète est chargé de le traduire. Le souverain répond dans la sienne. Ce principe entraînait des inconvénients qui Tout fait abandonner, en lui substituant d'antres expédients. La personne d'un rang inférieur emploie la langue de celle d'un rang plus élevé, ou bien on s'entend sur l'usage d'une langue neutre, familière aux deux parties, telle que l'est aujourd'hui la langue française.
Style diplomatique.
^§ 236. S'il est vrai, comme l'a dit un éminent écrivain, que le style est l'homme, dont il réfléchit les idées, le style dans lequel s'exprime l'État, doit emprunter quelque chose à son caractère élevé. Le ministre chargé de parler au nom de l'État, doit faire abstraction de sa propre individualité et choisir les formes qui font le mieux ressortir la position indépendante de l'État réprésenté et la dignité de son souverain. Donc le style diplomatique doit se maintenir à une certaine hauteur, sans toutefois prétendre au langage des dieux, sans cesser d'être celui des hommes. 11 doit être marqué au coin de la précision dans les termes, de Tordre dans l'exposé des faits, il doit éviter les expressions basses et communes. l^a logique et la clarté, voilà les qualités essentielles d'un style qui n'est ni celui dn métaphysicien, ni celui de l'orateur.*
1 Flassan. dans son Discours préliminaire à THistoirc de la diplomatie française, observe à cet égard: ,,1^0 style diplomatique, à qnebpe sajet qu'il s'applique, ne doit pas être celui de racadémicien , mais celui
L'importance qui s'attache à toute espèce de compositions diplomatiques, tant à cause du respect que les parties se doivent personnellement, que de la gravité du sujet, leur impose Tobligation de les rédiger avec une attention toute particulière, ne fussent- elles destinées qu'à remplir un simple besoin du cérémonial. Des erreurs, des fautes légères donnent quelquefois lieu à des mal -entendus. Il serait sans doute peu convenable de les traiter toujours avec la même rigueur. On n'y attache aucune importance, dès qu'elles ne contiennent rien de blessant. Lorsqu'au contraire une partie se croit lésée dans ce qu'elle est eu droit de prétendre, elle relève l'erreur en avertissant ou eu protestant pour l'avenir. Ou bien , si elle suppose qu'on y ait mis de l'intention, elle refiise de faire une réponse quelconque avant que d'avoir obtenu le redressement. Elle peut refuser aussi de recevoir la pièce et la déclarer inadmissible.*
Correspondance des soiiyerains.
§ 237. Les lettres que s'adressent les souverains, sont conçues ordhiai rement dans des termes génériques, lors même qu'elles traitent des affaires d'État: elles les effleurent plutôt qu'elles n'entrent dans le fond même des questions. Les formes dont se servent les souverains dans leur correspondance mutuelle, varient selon le rang qu'ils s'accordent entre eux, et selon l'objet qu'ils traitent. Tantôt ils interviennent, dans le cours d'une négociation, d'une manière directe, en faveur de leurs agents diplomatiques (autoritatis interpositio); tantôt ils se recommandent certaines personnes ou certaines affaires. On distingue à cet effet les lettres de conseil des lettres de cabinet.
irun penseur froiil, revêtant d'une expression pure et exacte une logique uon interrompue. La chaleur qui fait presque toujours le succès de Téloquence, doit en être exclue."
1 Fréd. Ob. Moser^ Versuch einer Staatsgramniatik; ideni^ Abbandlung von Kanzleifehlem, dans ses: Kleine Schriften Y, p. 229. Von Ahndung t'ehlerhafter Scbreiben. Frankfurt 1750.
C'est dans les lettres de conseil (de chancellerie, de cérémonie) que s'observeiit le plus rigoureasement tons les points du céréuioiiial pablic (§ 196). Dans le préambale on a soin d'énoncer tous les titres du souverain qui écrit , en les faisant précéder de la formule: ,,par la grâce de Dieu/^ lorsqu'il s'agit d'un souverain couronné. Viennent ensuite les titres de celui auquel on écrit, ainsi que le nom de frère ou de soeur, que les rois et les reines s'accordent réciproquement. Les souverains inférieurs donnent aux rois un titre de parente respectueux. Dans le corps de la lettre on parle de soi-même ao pluriel nous, en donnant à l'autre le nom de sa dignité (Votre Majesté , Votre Altesse etc.) , et l'on finit par la formule du salut usité. Après quoi l'on met le nom de la résidence et la date; plus bas est placée la signature du souverain , contresignée par le ministre d'État. Ces sortes de lettres sont toujours scellées du grand sceau de l'État.
Les lettres de cabinet sont rédigées dans un style moinrii sévère que les lettres de conseil. La suscription en est trèssimple (Monsieur mon frère , Madame ma sœur, ou^ lorsquou écrit à des supérieurs, Sire). On parle de soi-même au singulier dans le corps de la lettre, qu'on lie par quelques expressions obligeantes avec la fin. Ces lettres s'expédient sous un petit couvert, en y appliquant le petit ou le sceau moyen de l'État.^
Les lettres autographes sont dépourvues de tout eérémonini quant aux titres, et d'un style plus familier. Entre les souverains égaux, ces lettres sont une marque d'amitié; envers les inférieurs, une marque particulière d'estime et d'aflFeetion. Les événements de famille, tels que les mariages, les naissances, les décès, se notifient ordinairement par des lettres de conseil.
11 n'existe en général aucune obligation d'employer de préférence l'une des formes sus -indiquées. On peut dire seulement que les lettres de chancellerie et de cabinet font
> V. pour les détails d'ailleurs très- variés Moser, Versuchll, p. 164sniT. Sneodorf, Stylo des cours, chap. 2. Baron de Martens, Manuol diploin.. chap. H. J. ('h. Lûni^, Theatruin cereuioniale historico-politîcani. Leipzig
partie de la correspondance officielle des États; et que les premières ne s'emploient qu'entre égaux et à Tégard des inférieurs. Ceux d'un rang inférieur ne peuvent écrire dans cette forme au souverain de premier rang que sous certaines modifications.
Diverses espèces de compositions diplomatiques.
§ 238. Parmi les actes émanés d'un cabinet qui n'ont pas nécessairement besoin du concours d'un négociateur ou d'un ministre public, on distingue les suivants:
les manifestes et les proclamations;
les actes de protestation;
les déductions;
les lettres de cérémonie, les lettres de créance et de rappel
des agents diplomatiques; les ratifications; les actes de garantie;
les réversales; i
les actes d'abdication, de cession, de renonciation etc.^
Pour être valables, plusieurs de ces actes ont besoin de la signature du souverain. D'antres, au contraire, sont destinés exclusivement pour le public, ou portent seulement la signature du département des affaires étrangères d'où ils émanent. Leur rédaction varie nécessairement selon leur contenu et leur but, sans toutefois être soumise à des règles fixes et invariables. Dans les actes publics, et notamment dans les traités où plusieurs puissances ou leurs représentants se trouvent nommés, on observe un certain ordre que nous avons indiqué au § 195 in fine.
Hanlère de négocier.
§ 239. Les négociations relatives aux affaires d'État sont de deux espèces, ou bien de simples communications, ou bien
> On trouve des exemples des différents écrits diplomatiqaes dans les ouvrages indiqués ci -dessus.
des négociations proprement dites. Celles-ci peuvent être traitées soit directement entre Vagent diplomatique et le sou verain auprès duquel il est accrédité, soit entre lui et It ministre chargé du département des affaires étrangères, soit entre les commissaires nommés à cet effet par les gouvernements intéressés. Enfin elles peuvent avoir lieu par l'entremise d'une ou de plusieurs puissances tierces médiatrices (§ SS),
Les communications auxquelles les négociations peuveut donner lieu, se font ou de vive voix ou par écrit. En ce dernier cas on a recours à des mémoires ou à des notes, c'est à- dire à des lettres que les agents négociateurs échangeut entre eux. On distingue à cet effet les notes signées de> notes verbales. Les premières sont considérées, quant à leur contenu, comme obligatoires. Les secondes s'emploient surtout lorsqu'une affaire est restée depuis quelque temps en suspens, dans le but d'en hâter la reprise ou de provoquer une réponse. Enfin, dans les notes confidentielles, non signées^ les ministres s'expliquent plutôt en leur propre nom qu'en celui des souverains qu'ils représentent. Elles sont censées être données pour éclairer Tétat des affaires et elles ne tirent pas à cou séquence.*
Les communications verbales se transmettent:
1** dans des audiences accordées à l'agent diplomatique par le souverain ou par le chef de la république. 11 dépend de la constitution de chaque État, si elles doivent avoir lieu en présence du ministre des affaires étrangères;
-r dans des conférences avec le ministre des affaires étrau gères ou avec les chefs qui le représentent,* soit dau> les formes d'un libre entretien, soit par la lecture d'uu
^ Baron de Martens, Manuel diploni., § 50 suiv.
'^ ( -'est principalement dans les conférences diplomatiques , dit de Martens (Manuel p. 120), qu'un négociateur peut montrer ses talents, par la manière d'éuDUcer son opinion et de faire ses objections aux pro)>ositioii> que Ton avance. Le ton qu'un ministre négociateur adopte, contribue beaucoup à faciliter le succès d'une affaire; car l'objection la plus irrécusable, si elle n'est point émise avec ménagement, déplaira t-oujours. t>t l'on ne parviendra que difficilement alors à faire adopter son opinion par ceux avec lesquels on est dans le cas de traiter.
aide -mémoire élaboré par l'agent diplomatique loi -même, ou d'une dépêche reçue avec autorisation d'en faire part à l'autre gouvernement, ou même d'en donner copie.
Il est d'usage de ne pas refuser au ministre étranger une audience ou une conférence qu'il requiert, .pourvu qu'il en indique d'avance l'objet d'une manière convenable. Si les délibérations dans les conférences doivent servir de base à des négociations ultérieures, on dresse à la suite de chaque conférence un procès -verbal ou un protocole, que signent les plénipotentiaires qui y ont pris part.* Quelquefois le ministre étranger résume les explications réciproques dans un aperçu de conversation ou dans une note, dont il fait approuver le contenu.^
Congrès.
§ 240. Le congrès est devenu de nos jours un mode favori de réunions diplomatiques, pour traiter d'affaires d'une importance majeure. Quelquefois les souverains y assistent en personne; mais le plus souvent ils s'y font représenter par des plénipotentiaires spéciaux. Un certain nombre de souverains n'est nullement nécessaire pour la réunion d'un congrès: deux suffisent.
Anciennement on ne connaissait que les congrès destinés à terminer une guerre par une pacification générale, et des entrevues personnelles des souverains , où ils traitaient de leurs affaires particulières. C'est dans le cours de notre siècle que les congrès ont reçu un nouveau caractère, celui de compléter et d'affermir la paix précédemment conclue, d'en développer les résultats, de prévenir des dangers iuturs, en un mot, de faire concerter des mesures à prendre en commun sur des
^ Le terme de ,, protocole" est d'une création toute récente dans le langage diplomatique. Il est incontestablement correct: déjà dans la latinité du moyen âge ce terme, ainsi que ceux de registratura , registratio, était usité pour exprimer un acte officiel destiné à constater des délibérations ou des négociations.
- de Martens, loc. cit. § 55.
Het'fter, «Iroit intenutlional. S« éd. 29
450 LIVRE TROISIÈME. § 24n.
affaire» d'uu intérêt général.^ Aujourd'hui on distingue duu (*c>ugrë8 fonnel de souveraius les oonférenees purement ministérielles, dans lesquelles se réunissent les représentants de> puissances intéressées.
Les avantages d'un eongrés sur de simples négociations particulières sont évidents, bien que la politique des États ne conseille pas toujours d'y avoir recours.*
Toute {)uissance peut prendre l'initiative d'une proposition tendant à la réunion d'un congrès ou de conférences ministê rielles. On s'entend dans des négociations ou des conveutious préliminaires sur le but^ le lieu et les formes du congrès. Lorsque l'on est convenu de l'endroit où il doit avoir lieu, les puissances principalement intéressées y envoient leurs plénipotentiaires. De tierces puissances qui ne sont pas partie principale, ne sont pas en droit d'exiger leur admission. Elles peuvent envoyer seulement des agents diplomatiques chargé: de tenir leurs cabinets au courant des affaires qui s'y traitent et de veiller à ce qu'il n'y soit rien arrêté de contraire aux intérêts de ces derniers.
Les délibérations du congrès commencent par l'échange et l'examen des pleins -pouvoirs. Cette opération terminée, ou s'entend sur tout ce qui a rapport à la manière de délibérer, ainsi que sur les objets relatifs au cérémonial, au rang, à l:i préséance etc., objets qui autrefois provoquaient souvent dv longues et ardentes discussions. La direction des délibératious appartient soit à un ministre médiateur, soit à un ministre élu. soit à un conseil directeur, ainsi que cela a eu lieu au Congrès de Vienne. On ne décide point par pluralité de voix, il faut qu il y ait accord parfait pour toutes les décisions à prendra. Chaque partie a le droit de sécession. £n dehors des vouférences communes des conférences particulières se poursuiveut quelquefois entre plusieurs des puissances représentées. A la suite de chaque conférence, ou dresse un procès - verbal ou uu protocole, si^iÇné par les plénipotentiaires qui y ont pris jwrt,
> Ainsi, lors de la réuiiiou du ('OUKrèu do Vieum^. la paix «riait l'ail* d'avance par le traité de Paris.
- Mahly I. p. MU.
après en avoir approuvé le contenu. Les résolutions du congrès sont consignées dans un acte final. ^
D'après leS usages les plus récents, c'est le président du conseil du pays où ont lieu les délibérations, qui y préside. Dans les différentes conférences qui ont eu lieu à Londres, c'est toujours le chef du foreign office qui a présidé; il en a été de même lors du Congrès de Vienne , et naguère ce fut le ministre de France qui présida en 1856 aux Conférences de Paris. Du reste, le droit de présider ne donne d'autre privilège que de diriger les débats; car dans la signature des j)r()t()cole8, ou procède par ordre alphabétique.
