IV. — Les caisses publiques

Dans la forme que lui a donné(î Cicéron, la maxime : Pecunia nertms helli, « l'argent est le nerf de la guerre », était discutée fréquemment par les anciens auteurs du droit de la guerre, dont les uns l'approuvaient tandis que les autres la critiquaient. Selon de nombreux écrivains elle se rattachait à la formation même des troupes; le système mercenaire s'était imposé; le service militaire était devenu un métier et même, comme on l'a dit, une « grande industrie », grâce à l'emploi des mousquets et des canons. L'instrument de la guerre exigeait ainsi des dépenses considérables; l'emploi de l'instnnnent devenait ruineux pour (!elui qui le maniait. La possession de l'or et de l'argent de l'ennemi était convoitée avec d'autant plus d'ardeur; les auteurs en proclamaient légitime la prise de possession à la fois comme biens mobiliers de l'ennemi et comme objets indispensables à la guerre.

Comme on le voit, la question était fort simple. Mais à mesure que la civilisation moderne a perfectionné les institutions financières, le problème s'est présenté avec des données nouvelles. Des documents comme les « Instructions » rédigées en 1863 par Francis Lieber, le projet de déclaration internationale de 1874 et le règlement de 1899 ont apporté des solutions qu'il nous faut exposer.

Les « Instructions pour les armées en campagne des États-Unis » portaient notamment que « l'armée victorieuse s'empare de tout le numéraire des caisses publiques et de toutes les valeurs mobilières publiques ». D'après un article du projet de convention internationale proposé par la Russie à la conférence de Bruxelles de 1874, l'armée occupant un pays ennemi avait le droit de prendre possession des <c capitaux du gouvernement ». La rédaction fut critiquée au sein de l'assemblée parce qu'elle permettait de saisir le numéraire, les fonds et les valeurs d'institutions comme les caisses d'épargne et les caisses d'assurance obligatoire, «dans lesquelles l'Étiit comparaît nominativement en qualité de propriétaire ou de créancier, tandis qu'en réalité il administre les affaires de ses ressortissants ». La conférence adopta un texte différent. « L'armée qui occupe un territoire, fut-il dit, ne pourra saisir que k numéraire, les fonds et les valeurs exigibles

appartenant en propre à l'État. Le général de Voigts-Khetz proposa une interprétation qui fut insérée au protocole. « On peut entendre par capitaux du gouvernement, dit-il, les sommes disponibles et les valeurs exigibles appartenant en propre et exclusivement à l'État, tels que le numéraire, les lingots d'or et d'argent, les fonds quelconques, etc. Tout ce qui se trouve dans les caisses de l'État, mais appartient à des personnes privées ou à des corporations, doit rester intact. En d'autres termes, tout ce qui est prouvé être à l'État peut être saisi; tout ce qui est démontré être propriété privée même se trouvant entre les mains de l'État doit être respecté et protégé. » L'interprétation s'applique à l'article o3 du règlement voté à la Haye qui a reproduit le texte adopté à Bruxelles.

<c L'occupant, dit un jurisconsulte, peut, d'après les lois de la guerre, / s'emparer non seulement du trésor de l'armée ennemie, mais encore de toutes les caisses publiques. C'est là un droit incontestable, conforme aux fins de la guerre. Il est admis par tous les auteurs. Mais l'État envahisseur doit respecter les fonds appartenant à des particuliers, les fonds de caisses d'épargne, de retraite, de secours mutuels, etc. Distinction évidente en théorie, mais souvent plus difficile en pratique (1). »

(c La propriété mobilière de l'État envahi est butin légitime, écrit Alphonse Rivier. L'envahisseur s'empare de tout ce qui appartient à l'État; des caisses publiques, des caisses de guerre, de l'argent et des valeurs trouvées dans les établissements financiers ou industriels de l'État, tels par exemple qu'une banque d'État; du matériel de guerre, des dépots d'armes, de munitions, des magasins d'approvisionnements. Tout cela est acquis à l'État occupant, à aussi juste titre que ce qui est pris sur un champ de bataille ou abandonné par une armée en déroute, conformément à l'adage romain : Bello parta cédant rei publicœ ('). »

Il convient d'insister sur la distinction entre les banques nationales et les banques d'État.

(1) H. BoNFiLS, Manuel de droit international public. ( Droit des gens, ) Quatrième édition, revue et mise au courant par P. Fauchillk, 1905, p. 665. (•2) A. Rivier, Principes du droit des gens, t. II, p. 307.

l'occupation de guerri-: et les biens de l*état ennemi. 329

« Très ordinairement, écrit Paul Cauwès, les banques nationales ne diffèrent des banques d'émission privées des autres pays que par rétendue de leur privilège ou l'action plus immédiate de l'autorité sur leur administration et leur fonctionnement. Ce sont, comme les banques privées, des sociétés par actions dont le capital est fourni par des souscriptions particulières (*) ». Le savant économiste cite la Banque de France, la Banque nationale de Belgique, la Banque des Pays-Bas, la Banque d'Autriche-Hongrie ; ces banques ont pour mission de régler la circulation monétaire et de faciliter, par l'ensemble des opérations, la liquidation des dettes (*).

Les banques d'Etat sont tenues en régie ; le capital en a été formé par la fortune publique (3). Paul Cauwès mentionne, à titre d'exemples, la Banque impériale de Russie et la Banque de Suède. La Banque impériale de Russie a été fondée, en 1860, au capital de 25 millions de roubles. « Son administration, écrit Guillaume de Greef, est complètement entre les mains de fonctionnaires du gouvernement ; elle? relève directement du ministre des finances et du conseil de l'empire (^). »

La Banque de l'empire allemand se rapproche de la banque d'Etat.

Ainsi dans la classification des banques d'émission on a pu énumérer, eu égard aux rapports avec l'État, les banques d'État; les sociétés privilégiées exerçant le monopole avec une ingérence plus ou moins grande de l'État; enfin les banques privilégiées échappant presque entièrement à l'État. Parmi les sociétés privilégiées exerçant le monopole avec une ingérence de l'État on a pu montrer l'ingérence très faible en certains pays, moyenne en d'autres, très forte dans la Banque de l'Empire allemand qui est presque une banque d'État (^). , Pour les banques nationales, l'ingérence consiste notamment en ce que la direction est remise à un ou plusieurs fon(îtionnaires nommés par le gouvernement (^).

(i) Paul Cauwès, Ckmrs d'économie politique contenant avec l'exposé des principes l'analyse des questions de législation économique. Troisième édition, 1893, p. 335.

(2) Ibid., p. 334.

(3) Ibid., p. 335.

(*) G. DE Greef, Le crédit comme7'cial et la Banque nationale de Belgique^ 1899, p. 161.

(5) Le même, ouvrage cité, p. 17 i.

(^) P. Cauwès, ouvrage cité, p. 337.

U^ Quand il s'agit d'une banque d'État, Toecupanl a le droit d'appliquer les règles de la guerre concernant les biens immobiliers et mobiliers de l'EUit. Il peut la considérer comme une administration publique. ^ <c Le vainqueur pourra fermer s'il le juge à propos, écrit Edmond Char-

\ leville, les succursales qu'il rencontrera dans les régions dont il s'empare ; il pourra s'opposer à ce qu'elles émettent de nouvelles quantités de billets surtout si ceux-ci sont soumis au cours forcé et ont, parconséquent, le caractère du papier-monnaie. H pourra, au contraire, s'il le juge meilleur, continuer purement et simplement les opérations que faisaient ces succursales avant l'invasion ; faire gérer les banques soit par les anciens fonctionnaires s'ils consentent à rester, soit par ses propres agents; si, enfin, il arrive que cette gestion donne un revenu net, c'est-à-dire un excédent des recettes sur les dépenses, comme ce

\/ revenu a incontestablement le caractère/ de fruits, il pourra valablement et régulièrement se l'approprier (^) ». Autre est la situation quand il s'agit d'une banque nationale.

\ Dans la guerre^ de 1870 et 1871, des questions juridiques furent soulevées au sujet de la Banque de France. «La première succursale de la Banque qui se soit trouvée en contact avec l'ennemi est celle de Reims, dit une note émanée de la Banque elle-même. Après l'entrée des troupes allemandes dans cette ville, un oflicier de l'intendance se présenta, le 4 septembre, et déclara au directeur que son encaisse étant la propriété de l'État français, il était dans la nécessité de le saisir. L'erreur des Prussiens résultait de ce que le titre « Banque de France » paraissait indiquer un établissement d'État. Le directeur prouva facilement que la banque de France était une maison privée, appartenant à des actionnaires et que sa propriété était sous la sauvegarde du droit des gens. Le prince royal de Prusse» informé de cette situation, rendit ' aussitôt un ordre déclarant que a les fonds qui se trouvent à la Banque de France ne peuvent être exposés à aucune saisie ou aucun arrêt tant qu'ils ne sont pas destinés à soutenir l'armée française (^) ».

Dans un exposé juridique rédigé à l'oiîcasion des négociations diplomatiques de 1871, la Banque de France insista sur son caractère véritable. « La Banque est un éUiblissement privé, était-il dit, c'est une

(^) E. Charlrvillk, La validité juridique des actes de Voccupant en pays occupé, p. 178

{'^) A, RiviKR, ouvrage cité, t. II, p. 321.

l/OCCUPATION DE GUERRE ET LES BIENS DE L*ÉTAT ENNEMI. 331

société anonyme régie par des statuts et une succession de décrets et d'ordonnances émanés du gouvernement, dont la surveillance et réxécution sont confiés^ par lut^^^tin certain nombre d'agents supérieurs qui ont reçu de lui le titre de gouverneur et sous-gouverneur de la Banque. Les propositions du gouverneur sont soumises à la discussion d'un conseil composé de censeurs nommés par les actionnaires. La réunion de ces agents dont l'origine est différente constitue ce qu'on appelle le conseil général de la Banque de France, Le monopole dont cette société est investie, le droit dont elle est dotée, à l'exclusion de tous autres, d'émettre une monnaie fiduciaire, expliquent et justifient rintejcvention du Gouvernement dans son organisation et son fonctionnement. Cette intervention ne va pas au delà et l'autonomie <le la Banque est complète. Les intérêts, possessions et opérations de la Banque sont entièrement distincts des intérêts, possessions et opérations du Gouvernement, et, quand elle liquidera, elle liquidera «'omnie toute autre société prtvée (i) ».

Le document insistait ^ur un point important, a Les relations avec le Trésor sQpt simples, disait-il ; ce sont celles d'un compte courant ordinaire. Ce compte est ouvert à la Banque centrale A Paris, il est crédité en sommes versées soit par le Trésor, soit par les agents dans les départements, et débité de celles qui sont remises sur la demande à ces agents ou à lui-même. La Banque n'est pour le Trésor qu'une sorte d'encaisseur qui reçoit et qui paie pour lui à Paris et dans les départements, mais sous la condition expresse que son compte soit créditeur et jusqu'à coiiKîurrence de ce solde créditeur. En effet, la Banque n'avance rien au trésor en compte courant. Elle se borne à lui rendre ou à employer pour lui les sommes qui lui appartiennent et qu'elle a encaissées. Bref, elle rend ce qu'elle a reçu ni plus ni moins. Toute autre avance serait un prêt pour la Banque au Trésor, prêt qui ne figurei'ait pas dans le compte courant ordinaire et qui serait l'objet d'un traité et d'un compte spécial. 11 n'y a d'exception à cette règle fondamentale que dans la loi de 18o7, prorogeant le privilège de la Banque et stipulant que cet établissement tiendrait à la disposition du Trésor, sous forme de prêt, une somme de 80 millions. Dans l'intérêt

(^) Paul Schiemamn, Rechttlage der ôffenUichen Banken im Kriegsfalle, Oreifswald, 1902, p. 76

332 CHAPITRE VlII.

du Trésor vis-à-vis du public, on a jadis fait figurer celte somme à l'actif du compte courant de l'État, mais comme elle a été dépassée et au delà, elle n'y figure plus. Le Trésor n'a pas de compte courant dans les succursales; celles-ci ne sont que des intermédiaires et ce qu'elles reçoivent ou paient pour lui ne donne lieu chez elles qu'à un mouvement d'écritures au débit ou au crédit de la Banque centrale. Il n'y a eu de dérogation à (*ette règle que pour deux ou trois grandes succursales, Marseille, Lyon et Bordeaux (*) ». Selon Edgar Lœning, il y avait erreur à envisager la Banque de V France comme une simple dépendance de l'État, telle que l'était la Banque de Prusse; le savant auteur combattait cependant l'opinion d'après laquelle la Banque de France formait une institution pun»ment privée et devait être traitée comme telle, sous tous les rapports, par l'autorité allemande; il enseignait qu'elle était en général une institution privée, mais que depuis la loi du 22 avril 1806 elle était entrée dans une dépendance directe de l'État et était administrée par des fonctionnaires nommés par lui. « Tous les droits de police et de contrôle que l'État français possède vis-à-vis de la Banque, écrit-il, devaient être exercés par le gouvernement allemand des territoires occupés... Il était d'autant plus impossible à celui-ci de ne considérer la Banque que comme une société par actions d'un caractère purement privé, que la loi française du 12 août 1870 avait décrété le cours forcé des billets de banque et leur avait donné ainsi le caractère formel de papiermonnaie (*) ».

. La Banque de l'empire, instituée en vertu de la loi de l'empire allemand du 14 mars 187o, est une personne juridique de droit privé différente et indépendante du fisc de l'empire; Paul Laband le constate, mais il note en même temps que par le rôle qui lui est assigné de régler la circulation monétaire sur tout le territoire de l'empire, de faciliter les paiements, de faire fructifier les capitaux disponibles, elle fait partie également des moyens dont dispose l'empire pour remplir le devoir qui lui incombe, de par le droit public, de veiller au

(') Paul Schibmann, même travail, p. 77.

(2) E. LŒNiNiJ, L'administration du gouvernement général de V Alsace durant la guerre de i810'i87i. Revue de droit international et de législation com^parée, l. V, p. 116.

l'occupation de guerre et les biens de l'état ennemi. 333

bien public du peuple allemand (*). « Les l'apporls entre la Banque et Tempire, dit le savant professeur, sont de deux sortes, rapports de droit privé et rapports de droit public. Les rapports de droit privé reposent sur le fait que le fisc de l'empire est membre de la personne juridique qui porte le nom de Banque de l'empire, qu'il participe au gain de celle-ci et qu'il est fondé à la représenter et à agir en son nom. Les rapports de droit public peuvent être désignés du nom qu'on employait autrefois en droit public de (c souveraineté de banque », Bankhoheit ; ils consistent dans le contrôle exercé par l'État sur le cercle d'action et les tendances de la Banque, et dans le soin pris par lui, vis-à-vis delà Banque, des intérêts commerciaux, économiques et financiers de l'empire ».

Nous avons mentionné comment la Banque de l'empire allemand se rapproche d'une banque d'État ; elle est placée sous l'autorité suprême du chancelier; elle est gouvernée par un conseil de direction dont le président et les membres sont nommés à vie par l'empereur sur la proposition du Conseil fédéral; un comité central élu par l'assemblée générale des actionnaires représente ceux-ci, mais est présidée par le président du conseil de direction et son action est bornée au contrôle; la cour des comptes apure les comptes de la banque (*). En présence de cette organisation et de la participation de l'empire aux bénéfices, on comprend la conclusion d'un auteur français. « La Banque de l'empire allemand, écrit Edmond Charleville, est à la fois banque privée et banque d'État; les actions appartiennent à des particuliers ; mais après prélèvement d'un dividende de 4,oO pour cent à leur profit, le surplus des bénéfices se partage entre l'État et les actionnaires. Le belligérant qui viendrait à envahir l'Allemagne pourrait donc parfaitement, si la Banque de l'empire avait continué ses opérations, prétendre à cette moitié (3) ».