V. — Les impôta

Uuand régnait la théorie de la (tonquéte, la légitimité de la perception de l'impôt par le vainqueur était incontestable ; à mesure que

(i) P. Laband, Le droit pvMic de l'empire allemand. Traduction de C. Oandiluon, et Th. Lacuibk, t. II, p. 59.

(2) P. Cauwès, ouvrage cité, t. II, p. 337.

(3) E. Charleville, ouvrage cité, p. 178.

334 CHAPITRE Vin.

s'avançait Tarmèe, le droit de souveraineté s'établissait; l'État victorieux commandait à des sujets. Dans la théorie de l'occupation, la situation est autre. L'État occupant n'a nullement affaire à des sujets; sans doute, il a le droit de s'emparer des impôts dans la mesure où ils ser\'cnt à la défense de l'État ennemi, mais l'occupation de guerre suppose que la résistance a cessé dans le territoire occupé. D'autre part, les impôts sont réglés par des lois de budget; ils doivent recevoir une affectation déterminée. Une conclusion paraît devoir s'imposer,

y c'est que l'État occupant ne peut pas percevoir un impôt en son nom. Le droit de la guerre n'en dispose pas moins différemment. En fait, la perception des impôts n'a cessé d'être pratiquée et les décisions de la conférence de la Haye ont confirmé sur ce point les prétentions de l'État occupant.

Dans la théorie américaine du gouvernement militaire, rétablissement y de semblable gouvernement constitue, en définitive, un mode écono-

^ mique de continuer les hostilités contre une population subjuguée, tout en s'abstenant de l'emploi de toute force qui n'est point nécessaire (*). Dans la théorie européenne de l'occupation, la notion est différente. Néanmoins, de l'article iO des « Instructions pour les armées en campagne des États-Unis » dérivent les formules adoptées dans les conférences de Bruxelles et de la Haye.

L'article 10 des Instructions était conçu en cee termes : « La loi martiale donne en particulier à l'occupant le droit d'exercer la police et de percevoir les revenus publics et les impôts, que ceux-ci aient été décrétés par le gouvernement expulsé ou par l'envahisseur. Elle a principalement pour objet d'assurer l'entretien de l'armée, sa sécurité et le succès des opérations militaires ». Bluntschli adopta la manièn» de voir en y apportant un correctif; il enseigna que le vainqueur disposait des recettes publiques et des impôts perçus ou à percevoir dans le territoire occupé, à condition de faire les dépenses nécessitées par l'administration de la justice et les besoins publics (^). « L'ennemi, écrivait-il, peut s'emparer d'autres caisses que celles de l'armée; mais il ne peut, dans un pays civilisé, considérer de plein droit cet argent

(*) \V. \VinTiN(j, War powers under the constitution of the United States, 1864, p. 265.

(^) J.-G. BLirNTscHiJ, Le droit international codifié. Traduit par G. Laudy. Quatrième édition. Article 647.

l'occupation de GUERBE ET LES BIENS DE l'ÉTAT ENNEMI. 33{)

comme de bonne prise. Il doit, môme pendant la guerre, pourvoir à l'administration de la justice et aux autres besoins des habitants. Les droits généraux de l'humanité et les intérc^ts du vainqueur l'exigent. Renverser l'ordre public est aussi bien un acte de barbarie que la destruction des cultures et des plantations. Les sommes saisies doivent donc être consacrées aux besoins publics, dans la mesure en laquelle elles leur étaient consacrées avant l'invasion... Celui qui occupe un pays accepte aussi la charge de pourvoir aux besoins du pays et de ses habitants ».

Le gouvernement russe proposa aux délibérations de la conférence de Bnixelles de 1874 un projet dans le but d'offrir une base pratique et un point de départ nettement défini. « L'armée d'occupation, était-il dit, a le droit de prélever à son profit sur les populations locales tous les impôts, les redevances et les droits et péages établis par leur gouvernement légal ». Dans la séance du 12 août 4874, un des délégués de l'Italie, le lieutenant-colonel Lanza demanda qu'il fût déclaré que les impôts établis par les provinces, par les communes n'étaient pas en cause dans ce texte. Un des délégués de l'empire allemand, le général de Voigts-Rhetz, présenta quelques obsenations, c< D'abord, dit-il, il y a lieu de distinguer entre l'occupation temporaire et celle qui est de longue durée. Ce qui s'applique à l'une n'est pas applicable à l'autre. Ensuite, le territoire occupé ne peut pas prétendre être mieux traité que le pays dont l'armée l'oaîupe ou que celui dont il est séparé par l'occupation. Dès lors l'un et l'autre de ces pays prélèvent les impôts, redevances, droits et péages, en suspendent le reeouvrement ou en imposent d'autres et contractent des emprunts forcés à mesure que la conduite de la guerre l'exige. » 11 croyait indispensable d'exprimer l'idée dans le texte et il proposait la rédaction suivante : « Les imp<>ts, redevances, droits et péages établis par le gouvernement légal seront prélevés par l'armée d'occupation. Pour le cas où il ne serait pas possible de les encaisser, celle-ci en prélèvera l'équivalent. Elle pourra de même suspendre le recouvrement des uns et en imposer d'autres. 11 est de son devoir de les employer aux frais de l'administration dans la mesure où le gouvernement légal y était obligé. » La « perception par équivalence » fut expliquée par le délégué de la Russie, le baron Jomini. « On a voulu prévoir, dit-il, le cas où l'on n'arriverait pas à la matière imposable; on grèvera alors la

commune, qui exercera son recours comme elle le jugera convenable ou possible. » Le mode avait été appliqué dans la guerre de 1870 et de 1871. L'administration allemande avait ordonné que le recouvrement et la fixation des impôts dans le territoire occupé s'effectueraient conformément à la loi française jusque là en vigueur; mais les rouages du mécanisme administratif de la France étaient d'un maniement difBd\e ; aussi dans les parties du territoire occupé autres que l'Alsace, il fut décrété de remplacer tous les impôts directs et indirects par un seul impôt direct composé de la somme des contributions directes telle qu'elle avait été fixée pour 1870 dans le tableau de répartition pour les diverses communes et du rendement total de l'enregistrement, du timbre et des autres impositions indirectes, à l'exception du produit du tabac, du sel et de la poudre. Le montant fixé pour chaque commune avait dû être reporté sur les contribuables par le maire et par le <*onseil municipal ; chaque commune avait été rendue responsable du recouvrement de sa cote de répartition (i).

L'article 5 du projet de déclaration internationale adopté par la conférence de Bruxelles fut rédigée définitivement en ces termes : « L'armée d'occupation ne prélèvera que les impôts, redevances, droits et péages déjà établis au profit de l'État, ou leur équivalent, s'il est impossible de les encaisser, et, autant que possible, dans la forme et suivant les usages existants. Elle les emploiera à pourvoir aux frais de l'administration du pays dans la mesure où le gouvernement légal y était obligé )).

La conférence de la Haye admet la perception des impôts par l'occupant et la soumet à des conditions. « Si, est-il dit dans l'article 48 du règlement, l'occupant prélève sur le territoire occupé les impôts, droits et péages établis au profit de l'État, il le fera, autant que possible d'après les règles de l'assiette et de la répartition en vigueur, et il en résultera pour lui l'obligation de pourvoir aux frais de l'administration du territoire occupé dans la mesure où le gouvernement légal y était tenu ». Mérignhac note avec raison que l'article o du projet de Bruxelles avait une rédaction préférable et que la formule de la Haye pourrait prêter à l'équivoque (*).

(*) B. Lœnuîu, trayail cité, revue citée, t. V, p. 102.

(2) A, Mkbionhac, Les lois et coutumes de la guerre sur terre d*apf*ès le droit international moderne et la Conférence de la Haye de i899, p. 261.

l'occupation de GUEnKE ET LES BIENS DE L*ÉTAT ENNEMI. 337

« Si, pour contrecarrer rexercice du droit de l'occupant, écrit Antoine Pillet, la population avait payé par avance entre les mains des autorités légitimes, les paiements n'auraient aucune valeur à l'égard de l'armée ennemie qui serait fondée à exiger une seconde fois les sommes dues... L'occupant n'est pas autorisé à demander des paiements par anticipation à son profit (*). »

VI. — Les créances de l'État contre les particuliers habitant le territoire occupé.

La question est de savoir si et dans quelle mesure les créances de l'État passent à l'ennemi qui occupe une partie du territoire.

Elle n'est point nouvelle. Comme le constate Edgar Loening, les auteurs qui l'ont traitée dans le passé partaient de la considération que l'occupation matérielle était la condition nécessaire de l'acquisition de la propriété ; ils voyaient dans l'occupation du territoire ennemi un mode d'occupation du droit privé; ils considéraient l'acquisition immédiate de créances par le fait de l'occupation militaire comme une impossibilité juridique parce que des créances ne sont pas des choses corporelles (*). Contentons-nous de rappeler que, dans la notion moderne de l'occupation de guerre, il y a suspension de l'autorité de l'État auquel appartient le territoire et exercice provisoire de l'autorité par l'État occupant.

La question que nous examinons se pose uniquement pour les créances qu'a l'État auquel appartient le territoire occupé contre des particuliers qui habitent ce territoire; dès qu'il s'agit de créances contre des particuliers n'habitant point le territoire occupé, le droit de l'État créancier demeure entier et ne peut être revendiqué par son ennemi.

L'État occupant peut défendre aux débiteurs de son ennemi qui habitent le territoire occupé de payer à cet ennemi; il y a là unt» application de son droit incontestable d'empêcher que son adversaire tire du territoire occupé une assistance quelconque.

11 peut lui-même toucher les intérêts des créances.

(*) A. Pillet, Les lois actuelles de la guerre, p. 253. (') E. LcENiNii, travail cité, revue citée, t. V, p. 105.

En ce qui concerne le capital, il convient d'établir une distinction entre les créances échues au moment où commence l'occupation de guerre ou devenant exigibles durant l'occupation de guerre, et les créances qui ne sont pas exigibles durant l'occupation de guerre. « Si les créances sont échues au moment de l'invasion, écrit Alphonse Rivier, il n'est pas douteux que l'occupant est autorisé à les faire valoir; c'est de l'argent qu'il fait rentrer et qui lui appartient, et le débiteur se libère en les payant. La réponse doit être également aflSrmative pour les créances qui ne deviennent exigibles que dui*ant l'obligation. C'est encore, comme dans le premier cas, de l'argent à lui que l'occupant fait rentrer, avec effet libératoire pour le débiteur (*). »

Une objection a été faite, c'est que la perception des créances constitue une absorption de capital et que l'État occupant atteint son but et prive l'ennemi de ses ressources quand il l'empêche de toucher ses créances dans le cours des hostilités (*). Elle tombe devant deux considérations. Il s'agit, en définitive, d'argent que l'État occupant fait rentrer; or, s'il est licite que celui-ci s'empare du contenu des caisses publiques, il ne faut pas perdre de vue que l'argent de ces caisses provient des revenus de l'État, des impôts et aussi des dettes acquittées (^). En outre, le texte de l'article 53 du règlement adopté par la conférence de la Haye autorise l'armée qui occupe un territoire à saisir notamment le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles appartenant en propre à l'État.

En ce qui concerne les créances qui ne sont pas encore exigibles, l'État occupant n'a pas le droit d'en réclamer le paiement; Rivier indique le motif; le débiteur ne saurait être dépouillé du bénéfice du terme; l'État occupant n'a pas le droit non plus de les céder efficacement, puisque son pouvoir est essentiellement transitoire; enfin, l'État occupant ne peut libérer le débiteur à l'égard de l'État créancier, par pacte rémissoire ou par acceptation de paiements anticipés ('*).

(*) A. RiviEK, ouvrage cité, t. II, p. 308.

(*) F. Despaonet, Cours de droit international public. Troisième édition, 1905, p. 708.

(3) H. BoNFiLs, ouvrage cité. Quatrième édition, p. 667, (*) A. Rivier, ouvrage cité, t. II, p. 308.

l'occupation de guehre et les biens de l*état ennemi. 339