LE RECOL'RS EN RAISON DES DOMMAGES CAUSÉS PAR LA GUERRE

Quand ils esquissent Thistorique de la question de Tindeninité, les auteurs citent de préférence la législation française.

Dans la loi du H août 1792, T Assemblée législative posait en principe la responsabilité de TÉtat pour indemniser les victimes de la guerre des pertes qu'elles avaient subies. Dans la loi du 27 février 1793, la Convention nationale affirmait que « si dans une guerre dont l'objet est la conservation de la liberté, de l'indépendance et de la constitution française, tout citoyen doit à TÉtat le sacrifice de sa vie et de sa fortune, l'État doit, à son tour, protéger les citoyens qui se dévouent à sa défense et venir au secours de ceux qui, dans le cas d'invasion ou de séjour passager de l'ennemi sur le territoire français, aunuent perdu tout ou partie de leur propriété ; w l'assemblée ajoutait qu'elle voulait donner aux nations étrangères le premier exemple de la fraternité qui unit les citoyens d'un peuple libre et qui rend (îommuns à tous les individus du corps social les dommages occasionnés à l'un de ses membres. Mais comme Thiers, chef du pouvoir exécutif, en fit la remarque dans la discussion de la loi du 6 septembre 1871, les lois de la Révolution ne promettaient qu'un large soulagement proportionné aux souffrances causées et aux moyens du pays. La loi du 27 février 1793, notamment, portait dans son dispositif que a des indemnités ou des secours seraient accordés aux citoyens qui, pendant la durée de la guerre, auraient perdu tout ou partie de leurs biens. )>, et des actes législatifs subséquents de la période révolutionnaire avaient même restreint la portée de la tléclaration (*). Dans la loi du 16 avril 1816, le gouvernement de Louis XVIII accorda 100 millions de francs d'indemnité qui s'ajoutèrent à 40 millions de francs donnés sur la cassette du roi.

En 1871, l'Assemblée nationale fut siiisie d'une proposition de loi. La formule était générale. « Les contributions de guerre, était-il dit, les réquisitions soit en argent, soit en nature, les amendes et les dommages matériels directs que la guerre a fait subir aux habitants, aux (»omnmnes et au département d'une partie de territoire français seront supportés par toute la nation. » C'était proclamer la responsabilité de

(1) Cn. AuziLuoN, ouvrage cité, p. 182.

assimilés aux navires de guerre au point de vue de leur séjour dans un port neutre ;

2^ Les bâtiments hospitaliers appartenant à des particuliers des États belligérants. Ils sont respectés et exempts de capture, à la condition d'être munis d'une commission de leur gouvernement, d'avoir été l'objet d'une notification à l'État ennemi avant toute mise en usage, d'être munis d'une déclaration de l'autorité compétente attestant qu'ils ont été soumis à son contrôle pendant leur armement et leur départ;

3® Les bâtiments hospitaliers neutres. Ils sont respectés et exemptés de capture si la puissance neutre dont ils dépendent leur a donné une .commission officielle et a notifié leurs noms aux puissances belligérantes à l'ouverture ou au cours des hostilités, en tout cas avant toiile mise en usage.

Une disposition concerne les bâtiments de commerce, yachts ou embarcations neutres portant ou recueillant des blessés, des malades ou des naufragés des belligérants. Ils ne peuvent être capturés pour le fait de ce transport, mais ils restent exposés à la capture pour les violations de neutralité qu'ils pourraient avoir commises.

Les divers bâtiments hospitaliers doivent porter secours aux blessés, aux malades et aux naufragés des belligérants sans distinction de nationalité; ils ne peuvent être utilisés pour aucun but militaire; ils ne doivent point gêner les mouvements des combattants ; ils agissent à leurs risques et périls. Les belligérants ont sur eux le droit de contrôle et de visite ; ils peuvent leur enjoindre de s'éloigner, leur imposer une direction déterminée, mettre à bord un commissaire el même les détenir, si la gravité des circonstimces l'exige.

Le mot (( cartel », de l'italien cariello, diminutif de carta, est usité, de nos jours, surtout pour désigner les pactes entre belligérants. Le « navire de cartel » est le navire qui porte un parlementaire ou qui est employé en vue de l'exécution d'un cartel et plus spécialement d'un Ciirtel concernant l'échange de prisonniers de guerre. Le navire de cartel est muni d'un pavillon parlementaire; il est protégé contre toul acte de violence ; il ne peut être saisi, ni à l'aller ni au retour. Quand

il sert à l'échange de prisonniers, il est muni généralement d'un saufconduit émanant du « commissaire des prisonniers », c'est-à-dire de i*otficier qui a été envoyé dans le pays ennemi pour veiller à l'échange. Les tribunaux de prises ont constamment montré un esprit large dans l'attribution du caractère de navire de cartel, il va de soi que l'équipage doit s'abstenir de tout acte qui ne se rapporte pas exclusivement à la mission pacifique du vaisseau : point donc d'acte d'hostilité; point non plus d'acte de commerce (*).

Déjà dans VAllgemehie^ Landrecht, code prussien de 1794, figurait une disposition d'après laquelle, en temps de guerre, la propriété de sujets ennemis, confiée à des bateaux-poste et à des paquebots de rÉtiit, était à l'abri de la saisie. Aux termes de conventions intervenues entre un certain nombre d'Etats, dans le cours du xix" siècle, quand il y a guerre entre les parties contractantes, les paquebots-poste peuvent continuer la navigation sans obstacle ni molestation, jusqu'à notification de la cessation de leur service faite par l'un des gouvernements et, dans ce cas, il leur est permis de retourner librement et sous protection spéciale dans leurs ports respectifs. Aux termes d'autres conventions, les paquebots-poste quand ils sont la propriété de i'État ou même simplement affrétés ou subventionnés par lui, sont n'*putés vaisseaux de l'État dans les ports des deux pays où ils font escale ou bien où ils entrent accidentellement. En 1898, l'Institut «le droit international a adopté un projet de règlement sur le régime lé^al des navires et de leurs équipages dans les ports étriMigers. « Les navires exclusivement affectés par l'État au service po^l, dit l'article 24, ne peuvent revendiquer que les privilèges qui leur sont reconnus par les conventions et par les usages. »

En ce qui concerne la protection dont peuvent jouir les paquebotsposte appartenant à l'un des États belligérants, trois cas se présentent («J.

Dans le premier cas, les paquebots-poste font communiquer les

("ï) Sir Robert Philumore, Commentaries upon international lato, t. III, § CXII. C'^) Ch. dk Boeck, ouvrage cit<^, p. 240.

SOUS pavillon ennemi seront reconnues et vérifiées par les tribunaux de commerce, par-devant lesquels les parties sont autorisées à se pourvoir par tous les moyens de droit, et le montant des dommages formera l'objet d'une réclamation en indemnité, qui sera le préalable à tout accommodement ou négociation pour la paix. » Comme nous l'avons vu, l'assemblée se borna à inviter le pouvoir exécutif à négocier avec les puissances étrangères pour faire supprimer les armements en course et assurer la libre navigation du commerce (*). Il est intéressant, néanmoins, de rappeler qu'à la fin du xviii® siècle on songeait à organiser, pour certains cas, un système de dédommagement.

Au milieu du xix® siècle, Théodore Ortolan faisait ressortir qu'il convenait de mettre fin au conflit qui, dans la guerre maritime, surgit entre le droit de l'État et l'intérêt de ses sujets; il déclarait ne pas vouloir affaiblir les moyens d'attaque dont dispose l'État, ni abolir la capture de la propriété privée; il ajoutait qu'il ne voulait pas non plus sacrifier sans retour le droit de propriété privée, en maintenant la pratique universellement suivie; il proposait de maintenir la capture des bâtiments de commerce et de leurs cargaisons et d'accorder au droit de propriété privée, dans certains c^s et selon la nature et le but de la guerre, ce qu'il appelait une réserve sur la valeur des objets saisis, à régler soit pendant la guerre, soit à la paix (*).

Dans le dernier tiers du même siècle, James Lorimer prôna un système ingénieux dont, sans doute, le but direct n'était point de mettre les propriétaires des navires et des cargaisons à l'abri de toutes pertes, mais qui leur assurait une indemnité et qui permettait ainsi, selon l'auteur, de conserver le droit de prise maritime et de le faire servir à affaiblir la résistance de l'ennemi. Il s'agissait de convertir la propriété privée en propriété publique, de faire délivrer par le commandant du navire capteur un reçu que paierait le gouvernement de la nation à laquelle appartient le propriétaire du navire capturé, dès que les tribunaux de capture auraient prononcé sur la validité de la prise. « La propriété dont s'emparerait un des gouvernements serait aussitôt payée par l'autre, disait James Lorimer. La saisie revêtirait ainsi son

(1) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 186.

(■-) Th. Ortolan, Régies internationales et diplomatie de la mer, t. Il, p. 49.

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vrai caractère, celui d'une expropriation forcée pour cause d'utilité militaire et elle répondrait à son but, qui est de hâter la fin de la guerre. Ce serait un coup porté à l'État ennemi d'une manière directe et visible sans passer par une classe limitée de citoyens (*). » Si on examine la proposition, en fcmt qu'elle essaie de concilier le maintien de la prise maritime avec le principe de droit international qui défend de s'emparer de la propriété privée, elle prête à des critiques; on peut objecter notamment que l'emploi des reçus n'offre pas de garantie contre la collusion entre le capteur et le propriétaire du navire capturé; on peut également objecter que, le règlement définitif s'accomplissant quand la paix se négocie et se conclut, le paiement de l'indemnité sera singulièrement compromis dans le cas où l'État du capteur sortira de la lutte vaincu et ruiné. Mais le système préconisé par James F^orimer n'en a pas moins le mérite de toucher au problème de l'indemnité dans la guerre maritime.

Dans les dernières années du xix* sièiMe et au début du xx® siècle, le problème s'est imposé à l'attention des gouvernements. La Grande- Br(»tagne, notamment, se trouve dans l'absolue nécessité d'assurer le maintien de ses communications maritimes avec les pays qui lui fournissent non seulement des vivn^s pour ses habitants, mais encore des matières brutes indispensables à son industrie. Aussi longtemps que l'immunité de la propriété privée ne sera pas admise dans la guerre maritime, la Grande-Bretagne, plus que tout autre État, devra prendre des mesures pour protéger ses navires de commerce et avant tout pour encourager les propriétiiires des navires de commerce à continuer, malgré les dangers de capture, leurs entreprises et leurs voyages. C'est ici que l'indemnité des pertes subies vient servir d'argument, et que trois systèmes sont prônés pour la protection des intérêts.

Le premier système met à charge du gouvernement britannique la

(^) LoRiMER, Observations sur la réforme du droit maritime de la guerre. Revue de droit international et de législation comparée^ t. VII, p. 261. Ces observations ont paru, sous une forme quelque peu différente, dans des lettres adressées au Times ci dans le Journal of jufHsprudence and scottish law magasine^ année 1875.

prime pour risques de guerre payée aux compagnies d'assurances. Le deuxième système confie au gouvernement britannique lui-môme toute l'assurance dos risques de guerre. Le troisième système proclame nettement l'obligation du gouvernement d'indemniser les propriétaires de navires et les commerçants pour les pertes de navires et pour les pertes de cargaisons; tout au plus, apparaît-il des différences en ce qui concerne l'étendue qu'il convient de donner à l'obligation ; selon les uns, elle doit porter sur toutes les pertes subies, quelle que soit la nature des marchandises; selon d'autres, elle peut se borner aux objets de première nécessité; selon d'autres, il suffit de dédommager les navires voyageant entre des ports britanniques ou bien entre des ports britanniques et des ports étrangers; selon d'autres encore, on peut ne donner la garantie qu'au propriétaire de la cargaison et obliger le propriétaire du bâtiment à payer la prime d'assurance. Des arguments sont invoqués en faveur de l'indemnité; on fait observer que, somme toute, le coût ne porte que sur des pertes réellement subies, tandis que l'assurance exige le paiement pour de simples risques; on note que l'assurance est payée par les consommateurs et constitue ainsi une lourde charge pour les classes nécessiteuses; on insiste sur co que les prix des objets de première nécessité ne subiront point de hausse due à l'élévation des primes. Des chiffres ont été cités. La valeur des navires britanniques engagés, en 1903, dans le commerce avec l'étranger a été estimée à 2,225,000,000 francs; la valeur des cargaisons transportées en un seul voyage par ces navires a été estimée à 2,275,000,000 francs; le total était ainsi de 4,500,000,000 francs; sur ces bases, le coût de l'indemnité serait de 45 millions de francs si un pour cent des bâtiments èUût capturé, et de 450 millions de francs si dix pour cent étaient capturés. Pour compléter Tindication, ajoutons qu'en 1903 les deux tiers du commerce de la Grande-Bretagne avec les pays étrangers se firent par des navires britanniques.

On Icyvoit, si le sujet que nous venons de traiter offre beaucoup d'intérêt au point de vue économique, il a une grande importance aussi pour le droit des gens. Les propositions que nous avons résumées ont été développées dans le document officiel que nous avons déjà mentionné, le rapport de la commission royale, constituée en 1903, pour étudier la question des approvisionnements en