QUINZIÈME SECTION LA NEUTRALITÉ
QUELQUES INDICATIONS TOUCHANT l'hISTOIRE DE LA NEUTRALITÉ.
« Les dangers de la guerre, écrit Bluntschli, sont limités dans la mesure de l'accroissement des droits des neutres. Les États neutres entourent le théâtre de la guerre d'un cercle de territoires où règne la paix. A leurs frontières vient s'éteindre l'incendie (^). »
Envisagée comme l'abstention de tout acte de violence, la neutralité est aussi ancienne dans l'ordre historique que la guerre elle-même; mais envisagée comme une institution juridique, elle est de date relativement récente. Aux premiers temps de la société internationale, c'était pour ainsi dire en vertu d'une concession des belligérants que les non-belligérants jouissaient de quelque immunité; en d'autres termes, les tiers ne pouvaient par eux-mêmes écarter les conséquences de la guerre et rester en relations amicales avec les deux parties en lutte. La notion demeura d'ailleurs longtemps imprécise. Les neutres se bornaient généralement à ne point refuser à l'un des belligérants ce qu'ils faisaient pour l'autre; ils ne s'imposaient point la rigoureuse
(*) J.-G. Bluntschu, Le droit international codifié. Traduit par G. Lardt. Quatrième édition, p. 47.
abstention de toute participation aux hostilités; ils se contentaient de traiter de même tous les adversaires (*).
Des conventions furent conclues qui, dès le temps de paix, proclamaient rimmunité d'une des parties contractantes pour le cas où la guerre éclaterait entre Tautre puissance et quelque communauté politique voisine. Ici non plus il n'y avait de précision ni dans les devoirs, ni dans les droits; comme on Ta dit, les qualités de neutralité telles que nous les comprenons de nos jours étaient comme masquées et vaincues par la passivité (*). Des cas de neutralité conventionnelle apparaissent ainsi dans l'histoire de la Suisse à partir de la fin du xiv« siècle ; il y a des types de contrats de neutralité (3).
La déclaration unilatérale de neutralité constitua une affirmation plus décisive. Du reste, les belligérants avaient fréquemment intérêt à voir certains princes ou certaines villes observer la neutralité ; c'était un moyen d'éviter la nécessité d'étendre au loin le champ des opérations militaires.
Les expressions employées ont leur enseignement ; c'est l'image de « tranquillité »; c'est l'image de « sûreté ». Les termes stille sitzen, se tenir tranquille, unparteisches Verhalteiiy attitude impartiale, Unpartyschung, impartialité, sont usités en Suisse et en Allemagne; encore au milieu du xvii* siècle, le mot Sicherheit, sûreté, désigne la neutralité des territoires frontières qui constitue la garantie internationale de la Suisse. Dans une convention conclue, en 1463, entre les rois d'Angleterre et de Danemark se trouvent les mots: guerrarum abstinentia. A la fin du xv« siècle, le mot de neutralité est employé dans des traités et des édits rédigés en langue française; pour citer des exemples, par lettre patente, Charles Vill, roi de France, s'engage à tenir les Liégeois pour « neutres » et il mentionne leur « neutralité »; en 1542, François l^ accorde des lettres de neutralité à « l'évèché de Cambrai, comté et pays de Cambrésis ». Au xvi* siècle Machiavel, Guicciardini et Varchi emploient le substantif neutralità. Pendant la guerre de Trente ans, le mot Neutralitàt est d'usage courant en Allemagne. En 1620, Neumayr
(*) Charles Hilty, La neutralité de la Suisse. Considérations actuelles. Traduit par F.-H. Mentha, p. 27.
(') SiDNEY SaiopFER, Le pHnctpe juridique de la neutralité et son évolution dans V histoire du droit de la guerre, p. 89.
(3) Ibid,, p. 91.
o60 CHAPITRE PREMIER.
de Ramsla se sert du mot Neutralitàt et emploie à l'occasion le mol latin neutralitas. Grotius aurait pu se servir de l'expression qui était devenue pour ainsi dire usuelle. Mais, en écrivain classique, il l'évite et pour désigner les neutres il se sert du terme : medii in bello (*). Le De jure belli ac pacis date de 1625; en 1737, Bynkershoek publie ses Quœstiones juris publici où figure l'appellation non hostes; encore en 1749, pour désigner les non-belligérants, Chrétien de Wolff, dans son Jus gentium^ se sert des mots in bello medii en ajoutant qu'on les appelle communément neutres : dicuntur vulgd neutrales (*).
Aux premiers siècles de la société internationale, pour obtenir l'immunité dans la guerre sur mer, il faut, selon les expressions usitées, être in treuga, « en trêve », ou in pace, « en paix » ; il faut rentrer dans la catégorie des fidèles^ des treugati, des amici. Dans cette terminologie, la paix, la trêve, l'amitié sont comme synonymes de neutralité. A la concession succède la convention conclue librement entre les communautés politiques; elle prévoit le cas où l'une des parties contractantes fera la guerre à un tiers et, pour cette hypothèse, elle crée à l'autre partie une situation de faveur. Il y a un progrès plus notable. Le Consulat de la mer qui reproduit la jurisprudence des prud'hommes siégeant dans la cour maritime de Barcelone, admet comme chose toute naturelle qu'une distinction soit faite entre les belligérants et les non-belligérants, ou plutôt entre les « ennemis » et les « amis »; les amis sont ceux qui ne prennent point part aux hostilités, ceux qui observent la neutralité. Aux « amis »,aux neutres, est réservé un traitement spécial : les navires neutres et les marchandises neutres à bord des navires ennemis sont respectés; les navires ennemis et les marchandises ennemies à bord des navires neutres sont sujets à capture. Il ne faut plus de concession ni de convention, et comme le Consulat de la mer étend son autorité sur la majeure partie de la Méditerranée, les dispositions deviennent, comme nous l'avons
(*) Paul Schweizer, Geschichte der schweiterischen NeutraltUity p. 4. (*) E. Nys, Études de droit international et de droit politique. Deuxième série, p. 61.
déjà noté, sous Tactien de la coutume bienfaisante, pour ainsi dire le droit commun. D'ailleurs les puissances ne tardent pas à exiger l'observation de principes qui sauvegardent les intérêts de leur commerce maritime; il y va de la fortune de leurs sujets et de leur propre
existence (*).
Dans rénumération des anciens auteurs qui ont touché au problème de la neutralité, il convient de citer Machiavel, Guic<;iardini et Bodin ; I
ils se placent, il est vrai, au point de vue pratique et leurs observations sont surtout inspirées par la politique; c'est ainsi que Bodin, montrant les avantiiges et les désavantages de la neutralité, finit par la déclarer dangereuse, parce que « en matière d'Étiit, il faut être le plus fort ou des plus forts ». Un chapitre intitulé Délia neutralità est ajouté en 1598 par Jean Botero à son livre Délia ragion di stato; Jean- Guillaume Neumayer de Ramsla écrit, en 1620, son ouvrage : Von der yeiitralitàt und Assistenz oder Unpartheydigkeit und Partheydigkeii in Kriegszeiten, dans lequel il examine la situation des princes allemands menacés par la guerre qui vient d'éclater en Bohême, et disserte sur l'opportunité d'une attitude d'expectative; Christophe Besold publie, en i()f32, la Disser'tatio politico-juridica de fœderum jure, ubi simul de patrocinio et clientela ac item de neutralitate disputatur succincte. Dans la deuxième moitié du xvii* siècle, paraissent des thèses académiques consacrées au môme sujet. Jean-Henri Boeckler est l'auteur d'une thèse intitulée : De quiète in turbis seu neutralitate. Jacques le Bleau fait paraître à Giessen, en 1661, une disserUition : De neutralitate. Albert-Henri Vossenhoelen publie à Altdorf, en 1673, une thèse portant également le titre : De neutralitate. J. Bartholdus est cité comme auteur de l'écrit ; De jure et o/ficio eorum qui neutras in bello partes tenenty paru à Utrecht, en 1674, Chrétien Franckenstein publie à Leipzig, en 1687 : De his qui neutras in bello partes sequuntur. Henri- Louis Redecker compose à Rostock, en 1689, une thèse : De neutralitate. Deux passages de Grotius servent à Joachim Zentgrav de texte pour une dissertation intitulée : De eo quodlicetbelligeranti. En 1694,
(1) E. Nys, ouvrage cité, p. 66.
Olof Hermelin fait paraître à Dorpat un écrit : De neutralitate. En 4697, Henri Coeceji publie à Francfort-sur-l'Oder, où il enseigne, la Dissei'tatio juris gentium publici de jure belli in amicos. On constate que la question du « passage innocent w, qui rentre dans la question plus générale de la neutralité, fait fréquemment Tobjet de thèses pour l'obtention de' grades universitaires; Ompteda cite seize dissertations et Kamptz, complétant les indications, porte le chiffre à vingt.
En dehors des monographies, la neutralité fait Tobjet de pages intéressantes écrites par des publi<!istes qui s'occupent de la vaste matière du droit international maritime. Le problème est d'une importance capitale; il s'agit de savoir si les intérêts des non-belligérants seront sacrifiés aux intérêts des belligérants et si, par conséquent, le commerce et la navigation de toutes les puissances du monde civilisé seront menacés de destruction et de ruine, dès qu'il plaira à deux d'entre elles de se faire la guerre sur mer. Dans les développements qu'ils donnent à lem* pensée, les auteurs se placent à des points de vue différents; ils jettent ainsi les bases sur lesquelles leurs successeurs édifieront des théories pour justifier les prétentions. Ils appliquent leur raisonnement à la guerre sur mer ; mais plus d'une de letirs considérations peut servir quand il s'agit de la neutralilé durant la guerre sur terre. A leur enseignement sont dues les théories qui essaient d'expliquer et de justifier les restrictions mises aux droits des non-belligérants, soit en invoquant la nécessité de guen*e, soit en montrant dans les règles adoptées un compromis entre les droits des belligérants et les droits des non-belligérants, soit en montrant l'injustice de toute assistance apportée à l'un des adversaires, soit en prônant l'impartialité comme une exigence de l'équité, soit, enfin, en s'appuyant sur la base véritable, le droit des neutres euxmêmes.
Albéric Gentil proclame la supériorité du droit des belligérants et il soumet la liberté du commerce aux nécessités de la guerre. « Grande question, écrit-il, au sujet de prétentions élevées par les Hollandais durant les hostilités sur mer entre l'Angleterre et l'Espagne, grande question dans laquelle se trouvent d'un côté, pour les Hollandais, le droit strict et de l'autre côté, pour les Anglais, l'équité,.. Le droit de commerce est juste; mais ce qui est plus équitable, c'est d'assurer le salut; cela est de droit des gens, ceci est de droit de la nature; cela est
un droit des particuliers, ceci est un droit des royaumes, « Jtis cornmerciorum œquum est : at hoc œquius tuendœ salutis; est illud gentium jus : hoc naturœ est; est illud privatorum : est hoc regnorum. » Que le négoce aide donc au royaume, que Thomme aide à la nature, que Targent aide à la vie (*). »
Plus important est Jean Grôning, Fauteur de la Navigatio libéra parue en 1693. Nous l'avons mentionné déjà et nous avons rappelé dans quelles circonstances il composa son écrit et comment Talliance qu'avaient contractée, le 17 mars 1693, le Danemark et la Suède fut même une première manifestation des « ligues de neutralité armée » (*). Il enseigne que 'la Grande-Bretagne et les Provinces- Unies ont violé le droit des gens quand, par le traité de Whitehall de 1689, elles ont interdit de faire le commerce avec la France; il soutient que le droit de négoce des neutres dérive non des conventions et des pactes, mais du droit naturel lui-même; il admet une seule restriction, c'est la défense du commerce avec une plac« actuellement cernée; il fait valoir que décider autrement serait amener la destruction de la société que la nature elle-même a créée entre les nations, puisqu'elle n'a pas voulu confier tous les produits à un seul pays et qu'en liant les peuples par les besoins, elle a rendu l'échange indispensable (3).
Dans les Elementa philosophiœ practicœ, composés au début du xviii® siècle, Jean-François Buddeus fait connaître comment on envisage à cette époque les obligations des neutres. Il montre dans la neutralité la volonté de rendre dans la même mesure à deux ennemis qui se font la guerre, les devoirs auxquels chaque peuple est nattirellement tenu envers les autres. « Les peuples neutres, dit-il, sont obligés de pratiquer également envers l'un et l'autre de ceux qui sont en guerre les lois du droit naturel, mais ils ne sont tenus de rendre les services de rhumanité à aucune des deux parties lorsqu'ils s'exposeraient à de grands dangers en les refusant à l'autre qui a autant de droit de les exiger; ils ne doivent fournir ni à l'un ni à l'autre les choses qui servent à exercer des actes d'hostilité, à moins qu'ils n'y soient auto-
(*) A LBÉRic Gentil, De jure belli libH très, L. I, ch. XXI.
(2) E. Nys, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, t. I, p. 270.
(3) J. Reddie, Researches historical and critical in maritime international law, t. I, p. 134.
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risés par quoique engagement particulier, et pour celles qui ne sont d'aucun usage à la guerre, si on les fournit à l'un, il faut les fournir aussi à l'autre, w Buddeus expose également les idées qui ont cours dans les premières années du xvni® siècle au sujet des obligations des belligérants. « Il faut que ceux qui sont en guerre observent exactement envers les peuples neutres les lois de sociabilité, qu'ils n'exercent contre eux aucun acte d'hostilité et qu'ils ne souffrent pas qu'on les pille, ou qu'on ravage leur pays. Ils peuvent pourtant, dans une extrême nécessité, s'emparer d'une place en pays neutre, bien entendu qu'aussitôt que le péril sera passé, on la rende à son maitre en lui payant le dommage qu'il en a reçu, » La dernière de ces maximes est de nature à déconcerter le lecteur moderne, mais Buddens rachète son erreur en développant une pensée qu'après lui des auteurs éminenls comme Hùbner et Lorimer exposent à leur tour. « Les neutres, dit-il, doivent travailler de tout leur possible à faire en sorte que l'on en vienne à un accommodement, que la partie lésée obtienne satisfaction et que la guerre finisse au plus tôt (^). »>
Corneille van Bynkershoek consacre à des problèmes relatifs aux neutres plusieurs chapitres de ses Quœstiones juris publici. Nous avons apprécié son œuvTe et nous avons montré son grave défaut consistant à soutenir souvent de brutales théories qui sont vieillies déjà à l'époque où il écrit et repoussées dans la pratique (*). Bynkershoek désigne les neutres par le terme non hostes^ non-ennemis. « J'appelle « non-enni^ mis », écrit-il, ceux qui ne sont ni de l'un ni de l'autre parti et ne doivent rien en vertu d'une alliance à celui-ci ou à celui-là; s'ils
(*) S. PuFENDORF, Le droU de la nature et des gens. Traduit par J. Babbeyrac, L. VIII. ch. VI, § 7, Note.
Un auteur belge, Edouard Descamps, a proposé de substituer au mot « neutralité y le mot *» pacigérat »', voulant exprimer comme il l'a dit, la notion du devoir des non-beliigérants de maintenir la paix. Dans la session de 1904, Thomas Ërskine Holland a fait rejeter par l'Institut de droit international l'idée de modifier une terminologie qui, selon ses paroles, ne saurait à coup sur entraver à elle seule le développement du droit des neutres, et de remplacer le mot en usage par un barbarisme. Le problème du néologisme n'est pas de solution aisée ; sans doute, il est des mots usés ; mais ce n'est point le cas pour le mot « neutralité ••. S'il faut introduire une nuance, la langue française fournit l'adjectif « pacifère -, employé déjà au commencement du xvi« siècle. On connaît les paroles de Méphistophélès à l'écolier : « Où manquent les idées, un mot les remplace si à propos ! ••
(2) E. Nys, ouvrage cité, t. I, p. 251.
QUELQUES INDICATIONS TOUCHANT L'HISTOIRE DE LA NEUTUALITÉ. o6o
doivent quelque chose, ils sont alliés et non simplement amis » Carlos Calvo fait ressortir que si la définition n'est pas parfaite, elle a l'avantage d'être plus précise que des définitions antérieures et d'établir un rapport précis entre l'état de guerre et l'état de neutralité (*).
En 1759, paraît le livre de Martin Hûbner intitulé : De la saisie des bàiimens neutres ou du droit qu'ont les stations belligérantes d'arrêter les navires des peuples amis. 11 est fort important. Comme nous l'avons dit, Hûbner oppose aux droits des belligérants les droits des neutres eux-mêmes et il défend plus spécialement la thèse d'après laquelle le pavillon neutre couvre toute la cargaison, quoiqu'elle appartienne à l'ennemi ou qu'elle soit chargée pour son compte, à l'exception toutefois des marchandises de contrebande. S'il se rattache à la politique appliquée longtemps auparavant par les villes hanséatiques, et s'il peut être considéré comme un contfnuateur de Jean Grôning, il met à la défense des idées qu'il prône avec beaucoup de science et une grande ÎOTce de raisonnement. 11 base tout son système sur les droits des neutres 11 conteste que les belligérants puissent prétendre à l'empire de la mer, faire valoir sur les peuples neutres une autorité souveraine, ou invoquer les droits de la guerre qui ne concerne pas ces peuples. (( Le droit des États qui sont en guerre, écrit-il, de saisir quelquefois les navires des puissances neutres n'est et ne peut être fondé que sur la neutralité même de ces puissances (*). ï) Il formule la règle générale qui, selon lui, fixe à la fois la nature et les bornes des puissances. « Les nations belligérantes, dit-il, ont le droit de saisir les navires des Étiits neutres ou de leurs sujets toutes les fois que ces navires auront entrepris quelque chose qui se trouve contraire aux lois de la neutralité. »
11 y a utilité à en faire l'observation. Au xviii« siècle et au début du XIX® siècle, les auteurs s'occupent surtout des droits des neutres sur mer. Le motif est apparent. Dans les luttes des peuples, l'enjeu n'est plus seulement quelque territoire situé sur les frontières des États belligérants; il s'agit désormais de la possession de vastes colonies; bien plus, le but final est l'empire des mers et partant le monopole du
(*) C. Calvo, Le droit international théorique et pratique, précédé d'un exposé historique des progrès de la science du droit des gens, t. IV, p. 407.
(*) M. HObner, De la saisie des hàtimens neutres ou du droit qu'ont les nations belligérantes d* arrêter les navires des peuples amis, 1. 1, p. 93 et suivantes.
commerce international. Si, dans les guerres continentales, se présente le problème de la neutralité, s'il convient de sauvegarder les droits et la dignité des États voisins qui ne prennent point part aux hostilités, le même problème se pose avec plus d'ampleur dans les guerres sur mer pour tous les États maritimes, qui, à l'époque où nous nous plaçons, se voient opposer les prétentions des belligérants non seulement en matière de blocus et de contrebande de guerre, mais aussi en ce qui concerne le transport des marchandises ennemies. Le dernier point est d'une importance capitale. En effet, de la décision dépend la prospérité des États neutres, qui, ou bien sont autorisés à continuer sans être molestés le fructueux transport des marchandises appartenant aux sujets des États belligérants, ou bien sont exposés à la confiscation.
Nous avons mentionné les intéressants ouvrages d'Eobald ïoze, de Ferdinand Galiani, de Jean-Marie Lampredi, de Jean-Nicolas Tetens, d'autres écrivains encore (^). Nous avons cité également les auteurs qui, dans la dernière moitié du xix* siècle et au commencement du XX* siècle, ont exposé soit fragmentairement soit dans des ouvrages d'ensemble les problèmes de la neutralité. Un jugement porté sur les tendances générales mérite d'être reproduit. Parlant des publicistes des différentes nations qui, dans le deuxième tiers du xix* siècle se sont occupés de droit maritime, Louis Gessner les montre formant deux groupes; l'un comprenant tous les auteurs anglais, la plupart des Américains et quelques jurisconsultes italiens; l'autre comprenant les Allemands, les Français, les Scandinaves et plus spécialement les Danois. Il note que les publicistes du premier groupe donnent aux intérêts des belligérants une importance décisive; mais il reproche aux écrivains du second groupe de s'appuyer sur des théories générales et de ne pas tenir compte des leçons de l'expérience et de l'histoire (^). On peut ajouter que, de nos jours, la doctrine s'attache, en général, à déterminer de manière précise les droits et les devoirs des "^puissances neutres et que dans cette détermination elle prend comme point de départ le fait caractéristique de la civilisation contemporaine, savoir que la paix est l'état normal de la société internationale.
{*■) E. Nys, ouvrage cité, t. I, p. 276 et suivantes.
(2) L. Gessner, Les droits des neutres sur mer. Deuxième édition, 1875. Préface, p. VI.
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Il va sans dire que la science n'a pas été seule à exercer de l'action sur la notion de la neutralité et qu'il faut mentionner les conventions internationales, les actes unilatéraux des États et les décisions des tribunaux et des conseils de prises. Les documents abondent; du reste, presque tous se rapportent au droit des neutres durant les guerres maritimes.
Certains traités établissent des principes. C'est le cas du traité conclu, le 17 mars 1693, entre le Danemark et la Suède, qui fait révoquer la disposition du traité conclu le 22 août 1689, entre l'Angleterre et les Provinces-Unies, aux termes de laquelle les deux puissances décident d'attaquer et de déclarer de bonne prise tous les navires neutres destinés pour un des ports de France ou sortant d'un de ces ports. C'est le cas des alliances qui portent dans l'bistoire le nom de ligues de neutralité armée; la première ligue se forme en 1780 entre la Russie, la Suède et le Danemark ; elle énumère les principes futurs de neutralité; elle exprime la volonté de rallier tous les gouvernements; elle manifeste la résolution de repousser les attaques par la force; la seconde ligue se forme entre les mêmes États en 1800; elle ajoute de nouveaux principes aux principes proclamés en 1780; aux deux ligues de neutralité armée accèdent de nombreux États. C'est également le cas pour la déclaration de Paris du 30 mars 18o6 et pour le traité de Washington du 8 mai 1871.
Au xviii® siècle, s'introduit l'usage de publier, au commencement de la guerre, des déclarations de neutralité. L'État qui veut rester neutre fait connaître sa résolution ; il ordonne à ses sujets de s'abstenir de toute ingérence dans les hostilités; il précise les droits que peuvent exercer les belligérants, surtout en ce qui concerne le commerce et l'accès dans les ports.
Il est un autre mode : c'est l'acte permanent. Les premières applications datent de la fin du xviii® siècle. Lors de la guerre qui éclate entre la France et diverses puissances européennes, la neutralité de la république américaine est menacée par l'enrôlement de soldats et l'équipement de navires; aussitôt le gouvernement des Ét<its-Unis publie la proclamation de neutralité du 22 avril 1793, qui est suivie des
ordres du 5 juin et du 4 août 1793. L*acte du congrès du 5 juin 1794 concernant l'enrôlement vient affirmer des règles fondamentales. Il est déclaré que c'est un délit pour toute personne dans la juridiction des États-Unis d'augmenter la force d'un vaisseau de guerre d'une puissance étrangère en guerre avec une autre puissance avec laquelle les États-Unis sont en paix, ou de préparer une expédition militaire contre les territoires de semblable puissance, ou de louer ou enrôler des troupes ou des matelots pour un service étranger de terre ou de mer, ou de prendre part à l'armement d'un vaisseau pour croiser ou commettre des hostilités. Quand, vingt-quatre ans plus tard, l'insurrection des colonies espagnoles menace de nouveau leur neutralité, les États-Unis complètent les mesures édictées en 1794, et l'acte du 20 avril 1818 est publié (*). A son tour, la Grande-Bretagne veut déterminer sa règle de conduite dans la situation difficile que crée pour les puissances étrangères. la lutte des colonies espagnoles contre la mère patrie; elle promulgue l'acte du 3 juillet 1819 sur « l'enrôlement étranger ». Enfin, le 3 août 1870, la Grande-Bretagne édicté un acte nouveau sur l'enrôlement étranger, dans lequel elle s'attache à établir des dispositions strictes.
Au sujet de l'action exercée sur la neutralité par des actes internationaux comme les traités et par des actes unilatéraux comme les lois et les* décrets, nous pouvons nous référer à ce que nous avons constaté pour le droit international en général (*). Au sujet de l'action exercée par la jurisprudence sur la môme notion, nous pouvons nous en rapporter aussi à ce que nous avons exposé concernant la nature des décisions en matière de prises maritimes, soit qu'elles émanent de tribunaux rentrant de façon normale dans l'organisation judiciaire, soit qu'elles émanent d'institutions administratives (^).
Dans l'histoire de la jurisprudence, une mention spéciale doit être faite des tribunaux de prises britanniques. Plusieurs de leurs juges figurent parmi les grands jurisconsultes de tous les temps, et l'ensemble des principes affirmés et appliqués, durant les longues luttes soutenues par leur patrie, constitue un système remarquable de droit maritime international en temps de guerre. Toutefois, un reproche
(*) Hannis Taylor, a treatise on international public law, p. 638 et suivantes. ('^) E. Nys, ouvrage cité, t. I, p. 156 et suivantes. \?) Ibid., p. 160.
doit être formulé en ce qui concerne les droits des neutres; trop souvent les cours de prises britanniques les sacrifient aux prétentions des belligérants. Il convient de rappeler à ce sujet la remarque d'un publiciste américain. C'est à l'occasion de la guerre faite de 1812 à 1814 entre les États-Unis et la Grande-Bretagne que la cour suprême des États-Unis statue sur d'importants problèmes du droit de la guerre et du droit de la neutralité. Selon les paroles de Francis R. Stark, elle s'appuie sur les dures règles proclamées par les cours de justice britanniques, et elle inspire à son tour, par ses décisions, dc^s auteurs comme James Kent, Henry Wheaton et Joseph Story, toujours disposés à reconnaître les prétentions exagérées des belligérants; tout autre est l'esprit qui anime le pouvoir exécutif; le (c conservatisme judiciaire » n'exerce point sur lui sa néfaste influence ; fidèle à l'idée de liberté et de progrès, il prône les réformes, et dans les instructions et dans les discours des hommes d'État se trouve la pensée vraie de la grande république (i).
(*) Francis R. Stark, The abolition of privateering and the déclaration of Paris p. 39.
Des auteurs ont examiné la question de savoir si la neutralité est légitime devant Téthique. Au milieu du xvni* siècle, Chrétien de Wolff enseignait que « naturellement les nations sont obligées d'envoyer des secours et des subsides à une nation qui fait une guerre juste et de l'aider en toute matière dans la guerre, autant qu'il est possible (*) ». Dans cette doctrine, l'intervention était conforme à la règle; l'abstention constituait une dérogation. Dans la dernière moitié du xix« siècle, James Lorimer s'est prononcé avec force pour une solution analogue. Dans sa division des rapports juridiques en rapports normaux et rapports anormaux, il a placé la neutralité parmi ces derniers. « En droit international, dit-il, de même qu'en morale, les devoirs actifs prennent rang avant les devoirs passifs dans les rapports anormaux des entités rationnelles; l'intervention précède la neutralité. Celle-ci est donc un rapport anormal pour un double motif : la nécessité seule la justifie et elle ne la justifie que lorsque le rapport anormal d'intervention est exclu. Pour que nous puissions être neutres, il faut que l'intervention soit juridiquement impossible (*). »
Lorimer reconnaît que la conception qu'il se forme de la' neutralité est contraire à la conception que s'en forment la plupart des auteurs, pour lesquels elle est un rapport normal et constitue une attitude que,
(*) Chrétien de Wolff, Institutions du droit de nature et des gens. Traduit du latin par M, M. avec des nôtres par Eue Luzac, t. VI, p. 183.
(-) J. Lorimer, The institutes ofthe law of nations, A trealise ofthe jurai relations of separatepoliticalcommunitieSfi. II, p. 121.
devant la morale et devant le droit, tout État est autorisé à prendre quand il lui plaît. Il insiste sur les devoirs actifs d'humanité qui, selon lui, sont un élément important dans les rapports juridiques entre communautés distinctes. « Quand une question a surgi entre deux États, écrit-il, et qu'elle a conduit à la guerre, le but du droit international est, non d'ignorer la guerre, mais d'en faire disparaître la cause; il faut provoquer, non la solution la moins rapide et la moins coûteuse, mais la solution la plus complète et partant la plus durable. 11 est des cas où ce but peut ou semble pouvoir être atteint indifféremment par la neutralité ou par l'intervention, et, dans ces cas, l'État est en droit de choisir. Mais ces cas doivent toujours être rares et l'interdépendance des États tend à les rendre de plus en plus rares... Toutefois, quoique les cas où l'entr'aide est exclue soient rares, il faut reconnaître qu'il s'en présente dans lesquels l'intervention juridique par des moyens pacifiques est impossible, et qu'il s'en présente d'autres où l'intervention des États ne ferait qu'alimenter le feu. Il est donc des circonstances où la neutralité est la seule attitude juridique que les États puissent prendre (^). »
Dans le système de Lorimer, tout en continuant d'être une relation anormale, la neutralité acquiert un caractère juridique quand la nécessité justifie la non-participation aux hostilités. Cette nécessité existe quand l'État n'a pas une connaissance définie de la bonté de la cause de la guerre et quand la nature restreinte de ses ressources, sa situation géographique, d'autres Ciiuses, le mettent dans l'impossibilité d'exercer sur la guerre la moindre action. Mais si l'Etat neutre renonce temporairement à accomplir ses devoirs d'amitié active, c'est involontairement et il ne cesse, après sa proclamation de neutralité, de se considérer comme l'ami des belligérants et d'être considéré comme tel par ceux-ci. « Il constate avec sympathie, dit-il, les efforts que l'un et l'autre tentent pour aplanir le différend et écarter les causes qui les ont placés dans un rapport anormal. Son devoir n'est pas d'être indifférent; il doit, au contraire, suivre le conflit avec la plus grande attention et être toujours prêt à intervenir en faveur des intérêts d'humanité qui sont, en fin de compte, les intérêts des deux par-
(*) J. LoRiMBR, ouvrage cité, t. II, p. 127 (2j Ibid., t. II, p. 127.
ties belligérantes. Telle est la doctrine du droit naturel et du droit des gens. C'est pour cela que les relations diplomatiques des belligérants et des neutres ne sont point rompues ; c'est pour cela aussi qu'à moins de dispositions contraires du droit municipal, et à défaut de conventions internationales, les sujets des États neutres font le commerce avec les sujets des États belligérants et avec les États belligérants euxmêmes (1). »
Il est sur ce point des indications historiques. Nous avons vu comment au commencement du xviii® siècle, Jean-François Buddeus imposait aux peuples qui observaient la neutralité le devoir de travailler de tout leur possible à faire en sorte que l'on en vînt à un accommode^ ment, que la partie lésée obtînt satisfaction et que la guerre finît au plus tôt. Au milieu du même siècle, Martin Hûbner énumérait quatre devoirs des nations neutres. « Le grand devoir de tout État neutre, écrivait-il, c'est qu'il doit faire tout son possible pour rétablir la paix et que, pour cet effet, il doit employer sincèrement ses bons offices afin que la partie lésée obtienne satisfaction, s'il se peut, sinon, que du moins la guerre soit bientôt terminée. » Fait plus important, la conférence de la Haye de 1899 a adopté en l'article 3 de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux une disposition aux termes de laquelle le droit d'offrir ses bons offices ou la médiation appartient aux puissances étrangères au conflit, môme pendant le cours des hostilités.
Il est une autre question, celle de savoir si, au point de vue juridique, les relations entre l'État neutre et les États belligérants se fondent sur le droit de la paix ou sur le droit de la guerre; en d'autres termes, si la neutralité entraîne un changement de règles juridiques et si la guerre impose aux États neutres des devoirs exceptionnels et leur crée des droits exceptionnels.
Bluntschli se prononce avec netteté. « La condition normale des nations, écrit-il, est la paix, non la guerre, et le droit international a pour objet de garantir la paix et de restreindre de plus en plus la
(*) J. LoRiMEH, ouvrage cité, t. II, p. 129.
guerre; la neutralité des États est le maintien de la paix et la limita^ tion de la guerre aux belligérants; les neutres ne sont donc nullement dans une situation exceptionnelle et leur situation n'est exceptionnelle que s'ils ne peuvent se dérober à toutes les conséquences de la guerre. »
Rolin-Jaequemyns émet le même avis. « La guerre, en soi et pour soi, dit-il, ne saurait entraîner ni devoirs ni droits exceptionnels pour les États qui n'y prennent aucune part et qui n'ont pas été consultés avant sa déclaration. Alors même qu'ils auraient été consultés ou qu'ils auraient oftert spontanément leur médiation, l'échec de leurs tentatives pour conserver ou rétablir la paix ne saurait avoir ni juridiquement ni équitablement pour conséquence, soit d'empirer leur situation comme États, soit de l'améliorer, La neutralité n'entraîne pas un changement de droit comme la guerre. Les États neutres sont simplement ceux qui, dans toute guerre non absolument générale, continuent à vivre en paix avec le monde entier. Leur droit continue donc à être en principe le droit de la paix. Les seules exceptions que l'on signale d'ordinaire à ce principe n'en sont pas, à proprement parler; du moins, le blocus, la contrebande de guerre, le droit de visite, ne sont-ils pas des droits qui altèrent directement les relations entre les États neutres et les États belligérants... Les conséquences de la tentative de forcer un blocus faite par des sujets neutres, ou du transport d'articles de contrebande par les mêmes, s'arrêtent aux particuliers dont le belligérant saisit les navires ou les marchandises pour les empêcher de parvenir à son adversaire, mais elles ne touchent en rien l'État neutre proprement dit » (*).
Il faut bien le noter, les deux jurisconsultes éminents ne nient point l'existence de droits et de devoirs pour l'État neutre; ils contestent que pareils droits et pareils devoirs dérivent du droit de la guerre; ils enseignent qu'ils sont le développement de la paix.
La détermination des règles de la neutralité au moyen d'une convention conclue entre tous les États qui font partie de la société internationale ne tardera pas à s'accomplir; la question a été soulevée au sein de la conférence de la Haye de 1899 et elle sera l'un des objets
(^) Rolim-Jaequemyns, Les trois règles de Washington, Revue de droit international et de législation comparée, t. VI, p. 565.
principaux de la prochaine conférence internationale. Quelles que soient les dispositions de détail, la convention nouvelle proclamera certainement que tout État membre de la société internationale possédera le droit de rester neutre quand d'autres États membres de la même société exercerontje droit, qui leur est reconnu dans la phase actuelle de la civilisation, de recourir à la force pour aplanir un différend, briser la volonté de leur adversaire et l'obliger à reconnaître les prétentions qu'ils élèvent.
Les définitions ou plutôt les descriptions de la neutralité sont nombreuses. Comme le remarque Carlos Calvo, depuis le xvii" siècle, tous les auteurs ont été d'accord pour faire de la non-participation à la guerre la condition essentielle; des différences ont surgi quand les uns ont basé, en outre, la neutralité sur une complète impartialité à l'égard des belligérants, tandis que d'autres n'en ont point fait de l'impartialité complète une condition absolue ou bien ont admis certaines réserves concernant les relations et les engagements existant entre les États avant la guerre (*).
De ces définitions et de ces descriptions la plus simple consiste à montrer dans la neutralité la situation de l'État qui reste étranger à la guerre existant entre d'autres États.
Dans la science et dans la politique, des distinctions ont été établies.
La neutralité naturelle ou générale est celle que chaque État peut garder, lorsqu'il n'est point lié par une convention spéciale.
La neutralité conventionnelle ou particulière est celle qu'un État s'est engagé à observer dans la guerre qui se prépare ou qui se fait actuellement.
(^) C. Galvo, Le droit international théorique et ^pratique précédé d'un exposé historique des progrès de la science du droit des gens, t. IV, p. 408.
La neutralité conventionnelle ou particulière se subdivise; elle est tantôt absolue, pleine, entière; tantôt restreinte, limitée, partielle. Le dernier cas se présente quand un État s'est engagé à fournir certains avantages à l'un des belligérants; déjà Martin Hùbner faisait remarquer qu'il n'y avait pas, dans ces conditions, de véritable neutralité.
La neutralité locale est la neutralité d'une portion de territoire. Irénée Lameire mentionne sa conséquence immédiate qui est de soustraire aux suites d'une guerre, au moins théoriquement, une partie soit insignifiante, soit notable, soit même très considérable d'un État belligérant (*).
La neutralité est pacifique quand l'État se borne à la déclarer et à l'observer; elle est armée, lorsqu'il réunit les forces nécessaires pour la faire respecter par les belligérants.
Le terme « neutralité bienveillante » figure dans quelques documents diplomatiques du dernier tiers du xix® siècle. Alphonse Rivier la condamne avec raison ; comme il le dit, des actes de bienveillance envers l'un des belligérants sont des actes de malveillance envers l'autre (2).
Nous avons décrit et défini la neutralité permanente ou perpétuelle (3). Rappelons les paroles de Rivier : « Sans guerre il n'y a pas de neutralité effective et réalisée. Il est vrai que pour les nations à neutralité conventionnelle et permanente, la neutralité existe même en temps de paix, mais seulement, si l'on peut ainsi dire, à l'état latent (4). »
Nous avons examiné la question de savoir si le droit de guerre appartient à la confédération d'États, aux membres de l'État fédéral, à rÉtat vassal, à l'État protégé (^). La solution permet de décider si les règles de la neutralité trouvent leur application quand de semblables communautés politiques sont entraînées dans des hostilités avec un État souverain, membre de la société des États.
(^) I. Lameire, De la neutralité territoriale locale, 1892, p. 2. (-) A. RiviBR, Principes du droit des gens, t. II, p. 378.
(3) E. Ny8, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, t. I, p. 379.
(*) A. RiviBR, ouvrage cité, t. II, p. 370. (^) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 116.
(0 Les États et non les individus sont directement les personnes neutres, dit Richard Kleen (*). >>
La proposition n'exclut pas la neutralité dans la guerre civile. <c Malgré les affirmations de certains auteurs, dit Antoine Rougier, qui ne veulent point séparer l'idée de belligérance de celle de souveraineté, la guerre qui se déroule entre un État et une communauté belligérante a une portée internationale et justifie les déclarations de neutralité des tierces puissances (^).» Nous avons vu que la reconnaissance de belligérance est, en définitive, l'assimilation de la guerre civile à la guerre régie par la loi internationale; qu'elle n'est point la reconnaissance du gouvernement insurgé et qu'elle n'est point non plus la reconnaissance d'un État nouveau (^). La reconnaissance de belligérance fait naître aussitôt la neutralité ('*).
Quand la guerre éclate entre deux États, tous les autres États ont le droit de ne point prendre parti pour l'un des belligérants contre l'autre. « Rester neutre pendant une guerre, dit Kleen, est un droit incontestable et inaliénable, appartenant à tout État libre et indépendant, qui n'intervient pas volontairement dans une guerre et qui n'y prend aucune part (^). » L'État qui veut rester neutre n'est pas obligé de faire une déclaration; toutefois, il y a utilité grande pour lui à faire connaître sa décision aux belligérants et à ses propres sujets.
Dans la terminologie juridique, la déclaration de neutralité est l'acte émanant de l'État du belligérant ou bien encore l'acte émanant de l'État neutre.
Selon les paroles de Rivier, la déclaration de neutralité de l'État belligérant indique aux neutres les facultés qu'il leur reconnaît et les devoirs dont il prétend être en droit d'exiger de leur part l'accomplissement; la déclaration de neutralité de l'État neutre fait connaître la
(') R. Kleen, Lois et usages de la neutralité d'après le droit international conventionnel et coututnier des États civilisés, t. I, p. 121.
(2) A. Rougier, Les guerres civiles et le droit des gens, p. 415.
(3) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 112. (^) A. Rougier, ouvrage cité, p. 416.
(5) R. Kleen, ouvrage cité, t. I, p. 75.
LES NOtlONS GÉNÉKALES. 57t
position qu'il prend en présence de la guerre, ainsi que les droits qu'il affirme avoir et qu'il fera respecter (^).
Les déclarations de neutralité émanant de l'État belligérant ou de rÉtat neutre sont en usage dès la première moitié du xvni* siècle. Il est à noter qu'à cette époque, aux déclarations de neutralité du grandduché de Toscane collaborent les autorités du grand-duché et les consuls des puissances belligérantes, mais qu'en 1757, le grand-duc François publie une ordonnance de neutralité rédigée par ses ordres siins que les belligérants aient été consultés.
La déclaration de neutralité publiée par l'État neutre constate le fait de la guerre ; elle exprime la volonté de l'État de garder la stricte neutralité; elle énumère les mesures prises au sujet de l'accès des navires des États belligérants aux ports de l'État neutre; elle décrit les règles qui régiront le commerce et la navigation des sujets de l'État neutre; elle résume les prohibitions en matière d'enrôlement, de transport de contrebande, de blocus, etc. (*).
Comme nous l'avons vu, en certains États, des lois détcnninent les devoirs des sujets touchant des questions relatives à la neutralité; généralement la proclamation de neutralité les invoque; à titre d'exemple, on peut citer les actes d'enrcMement pour l'étranger des États-Unis et de la Grande-Bretagne. En d'autres États, les ordonnances et les instructions concernant les prises maritimes fournissent les règles juridiques sur la matière.
La neutralité commence dès qu'existe l'état de guerre; elle finit dès que cet état cesse. II est superflu d'ajouter que la neutralité vient à cesser quand l'État neutre prend lui-même part à la guerre, ou quand, en cas de guerre civile, il rétracte la reconnaissiuice de belligérance.
Ouand l'État neutre reçoit avis officiel de l'ouvcM'ture des hostilités, les devoirs de la neutralité entrent en vigueur. « Ses ressortissants y sont tenus, dit le projet de règlement sur le ré^çinie de la neutralité présenté, en 1906, à l'Institut de droit international, dès que le gouvernement a eu le temps nécessaire de publier la nouvelle de la guerre. Les navires sur mer, sous son pavillon, y sont tenus après avoir touché un port où la nouvelle a été communiquée aux autorités locales. »
(*) A. RiviBR, ouvrage cité, t. II, p. 379. (*) R. Klbem, ouvrage cité, t. I, p. 183.
578 CIIAPITHE II.
Il faut aller au delà et dire avec un publiciste que la dtelaralioii de neutralité constate la neutralité mais ne la crée pas, puisqu'elle existe de plein droit (i). La conséquence est que les communautés politiques belligérantes peuvent se prévaloir de leurs droits dès que les sujets des autres communautés politiques ont eu connaissance de Tétat de guerre. En quelques pays, des lois permanentes sont rédigées do manière que les sujets de l'État soient tenus dès la survenance de la guerre et sans qu'il y ait nécessité de faire la proclamation de neutralité.
L'État neutre a des droits et des devoirs. « Dans le règlement de la neutralité, dit Kleen, les droits et les devoirs sont corrélatifs et indivisibles. Le neutre est obligé non seulement de remplir ses devoirs directs, mais aussi de faire valoir ses droits, pour autant que leur abandon impliquerait une partialité à l'égard de l'un des belligérants. Le droit et le devoir, dans chaque question de neutralité, sont comme les deux pôles d'un seul et môme principe. Leur solidarité est telle que, dans la règle, il en résulte pour le neutre une obligation de faire reconnaître son droit. Généralement, en effet, les devoirs du neutre envers l'un des belligérants consistent dans la mise à exécution de ses droits contre l'autre. Dès lors, renoncer à son droit de neutre vis-à-vis de l'une des parties, c'est favoriser celle-ci au détriment de la partie adverse (*). »
Comme nous l'avons constaté, dans le droit des gens ancien régnait la théorie du « domicile commercial » ou, pour employer l'expression caractéristique^ la notion du <c domicile de guerre ». A cette théorie succéda, sur une partie du globe, la théorie de la nationalité, qui fut appliquée pour la première fois par le conseil des prises de la République Française, le 31 août 1801 (3). De nos jours encore, la théorie du domicile commercial ou domicile de guerre est en vigueur dans la Grande-Bretagne, aux États-Unis et au Japon.
Conséquence nécessaire, deux notions se sont formées touchant les non-belligérants, c'est-à-dire les neutres. Pour la détermination du
(^) \.. RouGiER, ouvrage cité, p. 416. (~) R. Kleen, ouvrage cité, t. J, p. 197. (^) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 152.
LES NOTIONS GÉNÉKALES. oTi)
caractère neutre, ies co\irs de prises et les jurisconsultes britanniques ont constitué un système qui se base également sur le domicile; ils ont été suivis par les juridictions de prises et les jurisconsultes des États-Unis et du Japon. Pour la détermination du même caractère, les conseils de prises et les publicistes de la France et de la plupart (les autres pays ont constitué un système qui s'appuie sur la nationalité.
Sans doute, quand il s'agit d'agents de l'État, de fonctionnaires, de militaires, la question de savoir qui doit être considéré comme neutre est de solution aisée ; l'un et l'autre système font dépendre le caractère ennemi et le caractère neutre du point de savoir si l'État lui-même est ennemi ou neutre; mais quand il s'agit departiculiei^s, des difticultés s'élèvent et des divergences se produisent.
D'après le système britannique, le caractère neutre est attribué à tout individu dont le domicile commercial est en pays neutre, même si cet individu n'a pas cessé d'être le sujet d'un Etat belligérant. Le domicile commercial, non la nationalité, décide, et, comme nous l'avons dit, il comprend deux éléments constitutifs : le fait de la résidence prolongée et la volonté de résider (*). Le manuel britannique des prises navales définit le « sujet neutre ». « C'est, dit-il, toute personne dont le domicile commercial est neutre, sans qu'il y ait à s'occuper de sa nationalité (*). »
D'après le système français, le caractère neutre est attribué à tout individu sujet d'un Étiit neutre. Le sujet d'un État neutre qui, pendant les hostilités, acquiert la qualité de sujet d'un État belligérant, perd la qualité de neutre; le sujet de l'État belligérant qui, pendant les hostilités, devient sujet d'un État neutre, acquiert la qualité de neutre.
Dans la théorie du domicile, l'état du navire en ce qui concerne sa qualité» de neutre est déterminé par le pavillon, à la condition toutefois que le navire appartienne en totalité à des sujets neutres. En vue de rinnninence de la guerre et au cours des hostilités, la propriété du navire peut être transférée.
Dans la théorie de la nationalité, le pavillon décide. La guerre commencée, aucune cession de la propriété du navire n'est possible.
(*) E. Nys, ouvrnge cité, t. III. p. 153.
(-) T.-E. HoLLAND, A manual of naval prize law founded upon the manual pre^ pared in i866 by Godfrey Lushington, 1888, p. 17.
o80 CllAI'lTRE il.
bans le système ancien, les marchandises appartenant à uito personne domiciliée en pays neutre sont neutres.
Dans le système moderne, les marchandises appartenant à uno personne de nationalité neutre sont neutres.
Telles sont, dans les grandes lignes, les divergences entre les doux théories; de part et d^autre, hi jurisprudence introduit des exc4?ptions et des restrictions.
