VII

Au sujet de la neutralité naît la question de savoir si les individus qui violent les règles édictées sont responsables devant le droit international ; elle se ratUiche à un problème plus vaste, celui de savoir si des devoirs et des droits des individus découlent du droit des gens ol si, partant, une sanction existe pour Tobservation des devoirs et pour l'invocation des droits.

Anciennement, dans sa rédaction la plus générale, le problème était résolu de manière diverse. Sinibalde de Fiesque, le jurisconsulte illustre qui devint pape sous le nom d'Innocent IV, et d'autres auteur éminents enseignaient qu'il était permis de faire la guerre à ceux qui péchaient contre le droit de nature ou le droit des gens, pour cette seule raison ; Grotius se ralliait à leur manière de voir. D'autres publicistes soutenaient que, pour rendre pareille guerre juste, il fallait, en outre, que celui qui l'entreprenait eût été offensé lui-même (mi possédât juridiction; parmi eux figuraient François de Vitoria et Fernand Vasquez Menchaca.

Dans la science moderne, la notion du droit international a été précisée et le problème se pose dorénavant non plus en termes vagues, mais sur des données fort nettes. George Jellinek répond : « Dmil entre les Ét<its, «lit-il, le droit des gens n'accorde de droits et n'imp(»sc de devoirs qu'à ceux-ci et non aux individus ni aux associations subordonnées aux États... Il n'est pas possible que l'individu commette une violation directe du droit international... L'individu m' peut violer qu'une disposition de droit public interne; mais les violations qu'il commet peuvent être à la base d'une violation du droit des gens ; c'est le cas lorsque l'État devient responsable de l'ordre iiilérieur et de ses conséquences parce qu'il a toléré l'acte ou qu'il ne l'a pas

LKS NOTIONS GÉNÉHALKS. 581

puni (*). » Un autre jurisconsulte, Henri Triepel, développe la pensée. « S'il est vrai, écrit-il, que Tindividu est objet et non sujet du droit des gens, on ne conçoit pas que rin<1ividu transgresse une régie du droit international. Il n'y a pas de délit de l'individu contre le droit des gens, et Tindividu ne peut pas se rendre coupable d'une faute envers le droit des gens ni envers les traités (*). » Triepel nous montre que lorsque l'État est responsable parce qu'il ne prend aucune mesure contre son sujet, c'est non à cause de l'acte de ce sujet, mais à Ciiuse de sa propre manière d'agir.

Dans la neutralité, sVst posée la question de la responsabilité des sujets des États neutres et de la sanction qu'il échet d'édicter; c'est le cas pour la violation de blocus et pour le transport de contrebande.

On s'est demandé si le devoir de l'État neutre n'est pas de punir lui-même ses ressortissants quand ils contreviennent aux règles admises en ces matières par le droit des gens.

Des publicistes contemporains se prononcent pour la solution aflirniative. Ils imposent ainsi aux États neutres une obligation d'exécution difficile; ils exigent une surveillance continuelle; ils réclament le châtiment d'actes accomplis loin du territoire sur lequel s'exerce le droit de domination. Il y a là des arguments à invoquer contre la pnV tendue réforme. Mais il est une autre considération. Actuellement règne la notion de l' « aventure »; le particulier qui essaie de rompre la ligne de blocus ou qui transporte la contrebande de guerre agit à ses risques et périls; les États belligérants peuvent s'emparer de son navire ou de sa cargaison et appliquer la sanction traditionnelle sans que son propre État song(î à le protéger. Dans le système proné, les États neutres apporteraient aux États belligérants une aide précieuse; ils se substitueraient à eux dans l'accomplissement de leur tâche de répression et cela quand tout le progrès réalisé jusque maintenant dans le droit de la guerre est dû à la suppression consécutive d'institutions et de règles favorables aux belligérants et nullement à la concession de prérogatives nouvelles.

(*) (t. Jelunek, System des suhjektiven ôffentlichen Recktes, 1803, p. 310 et sui- Tantes.

(2) H. Triepf.l, VOlkerrecht und Landesrecht, 1899, p. 329.

LES DROITS DE l'ÉTAT NEUTRE.

Les droits de l'État neutre se rangent sous trois rubriques : Tinvifv labilité du territoire, le droit d'asile et le droit de commerce et de navigation.

A. — L* inviolabilité du territoire.

L'État neutre a droit au respect du territoire et au respect de la mer littorale. Un État belligérant ne peut envahir le territoire de l'État neutre ; il ne peut y continuer la poursuite d'une armée vaincue. Il no peut livrer bataille dans sa mer littorale; il ne peut y continuer l'action hostile commencée dans la haute mer; il ne peut prélendro exercer le passage « innocent » à travers le territoire de l'État neutre. Il est admis, cependant, que ses vaisseaux de guerre, soit isolés, soit réunis en flotte, traversent la mer littorale, à la condition de s'abstenir de tout acte hostile (i). Il est admis aussi que, dans les limites de la mer littorale, l'État neutre autorise ses pilotes à prêter leur concours aux navires des belligérants. Hautefeuille Te proclame avec raison : «Toute l'étendue de la mer territoriale d'un État neutre, encore qu'il n'existe sur la côte aucun port, aucun signe de la puissance matérielle, tels que tours, forts, batteries, et môme qu'elle soit complètement déserte et inculte, est également inviolable (*). )>

Dans le rapport qu'il a présenté, en 1906, à l'Institut de droit international sur le régime de la neutralité, Richard Kleen a propos*' d'appliquer la distinction établie antérieurement par l'association scientifique entre la mer « neutre » s'étendant à portée de canon et la

(*) L.-B. Hautefeuille, Des droite et des devoirs des nations neutres en temps de guerre maritime, 1. 1, p. 306.

(*) Le même, ouvrage cit^, t. I, p. 291.

« mer littorale proprement dite » dont le rayon est fixé en milles marins. Un membre de Tlnstitiit, Jacques den Béer Poortugael, a repoussé la proposition, et sVst prononcé pour la limite de 3 milles marins. Il a déclaré cette limite conforme à la nature des choses, puisque les sables, les bancs, les écueils, les rochers contribuent puissamment à la défense, et il a montré qu'en fixant une étendue plus vaste on crée un danger pour la paix, puisqu'on impose aux Ét^its neutres des devoirs dont l'accomplissement ne sera guère possible.

Le principe de neutralité a été appliqué à des fleuves internationaux et à des canaux maritimes (*). Le cas de l'Escaut, fleuve neutre dans tout son parcours à travers la Belgique et fleuve international, présente de l'intérêt. Le fleuve fait partie du territoire d'eau de la Belgique neutre. Si la guerre survient et si la Belgique est partie belligérante, tandis que le^ Pays-Bas observent la neutralité, l'Escaut demeurera ouverte la navigation des États qui ne prennent point part à la guerre, sauf pour le transport d'articles de contrebande; comme neutres, les Pays-Bas dtîvront même prendre toutes les mesures nécessaires pour empêcher les belligérants de faire pénétrer des navires de guerre dans l'Escaut en vue d'attaquer la Belgique : il s'agit ici d'une application du principe d'après lequel l'État qui veut invoquer les droits du neutre doit s'abtenir de fournir un appui quelconque à l'un des belligérants (*).

B. — Le droit d*asile.

Des auteurs établissent une distinction entre le refuge et l'asile. Selon eux, il y a refuge quand l'État neutre reçoit dans ses rades, non dans ses ports, le navire ennemi battu par la tempête; il y a asile quand il l'accueille dans l'intérieur de ses ports et qu'il lui donne non seulement les secours indispensables, mais encore une aide, une

(') Ed. Engfxhardt, Du principe de neutralité dans son application aux fleuves internationaux et aux canaux maritimes. Revue de droit international et dé législation comparée, t. XVIII p. 159 et suivantes

(*) E. Nvs, Les fleuves internationaux traversant plusieurs territoires. L'Escaut en droit des gens, revue citée, t. V, p. 533.

r>84 cnAPiTUE III.

protection bienveillante (*). La distinction a été repoussée comme inutile et Kleen a fait observer que la tendance moderne cherche à limiter aux seuls c^is de détresse les visites des belligérants dans tout le territoire neutre et dans tous les ports neutres (*).

Durant la guerre sur terre, l'Etat neutre admet sur son territoire les ressortissants paisibles des États belligérants; durant la guerre sur nier, il admet dans ses ports et dans sa mer littorale les navires de commerce battant le pavillon des États belligérants et les ressortissants paisibles qu'ils ont à bord.

Traitant de la guerre sur terre, nous avons vu que l'État neutre ne peut pas donner accès aux forces militaires des belligérants; en fait, le gouvernement neutre voisin des belligérants échelonne des troupes sur les frontières et il leur donne p(mr instructions de désarmer, même par la force, les hommes ou les bandes qui cherchent un refuge, d'interner les soldats et les sous-officiers et de ne laisser circuler les officiers que moyennant l'engagement écrit de ne pas quitter le territoire.

En ce qui concerne la guerre maritime, les règles ont varié.

Les États neutres affirmèrent d'assez bonne heure le droit d'interdire aux navires de guerre des États belligérants l'entrée de leurs ports et de leurs rades; toutefois, en fait, ils se montrèrent tolérants et on peut dire que, leur bon vouloir aidant, la sécurité des eaux neutres était généralement assurée aux marins des puissances ennemies aussi longtemps que ceux-ci le jugeaient bon (3). Souvent même, prévoyant des hostilités entre l'un des contractants et une tierce puissance, des traités assurèrent à ses bâtiments de guerre l'admission dans les ports et les rades de l'autre contractant, ils énumérèrent les causes et ils déterminèrent les conditions qui tendaient à assurer la tranquillité du port neutre, à faire respecter l'asile accordé aux deux parties ennemies, à empocher que les navires accueillis n'augmentassent leurs moyens d'attaque ou de résistance (*). Peu à peu, la doctrine s'attacha à préciser davantage les cas dans lesquels, en dehors de toute stipulation, les navires, de guerre belligérants

(*) L.-B. Hautefeuille, ouvrage cito, t. I, p. 306.

(*) R. Kleen, Lois et usages de la neutralité d'après le droit international eonrentionnel et coutumier des États civilisés^ t. II, p. 20. {^) Hannis Taylor, a treatise on international public law, p. 692. {*) h -B. IIautefeiiu^e, t I, p. 316.

LKS D«OITS DE l'ÉTAT XEUTHK. 58S

pouvaient réclamer leur admission et dans lesquels aussi l'État neutre pouvait concéder Tasile sans manquer aux devoirs de la neutralité.

Une considération domina la matière : tout État avait le droit de prendre part à une guerre ou d'observer la neutralité; il décidait luimême en vertu de sa liberté; mais s'il se prcmon^ait pour la neutralité il ne lui était pas permis de porter à un des adversaires une assistance qui augmentait sa force militaire et qui lui procurait ainsi un avantage sur l'autre; il ne pouvait dès lors donner asile à une flotte ou à un navire de guerre. Mais une exception fut faite à la règle ; elle se justifiait par les sentiments d'humanité. Il fut proclamé que la règle qui imposait l'abstention cessait de s'appliquer dans les cas de détresse (*).

C'est vers la stricte règle que se produit la direction de la science et de la politique. « L'usage et la loi contemporaine, écrit Richard Kleen, n'exceptent, en général, de la défense aux navires de guerre des belligérants d'entrer dans un port neutre que quelques rares cas spécialement indiqués par la législation. Seulement, l'interdiction paraît être encore vague, en tant que son étendue dépend, par certains endroits, du choix de l'État neutre. Et les législations diffèrent sensiblement quant aux détails en ces endroits. Ainsi, les unes n'exemptent de la défense que les cas de détresse, tandis que d'autres exemptent tous les cas de but pacifique, et que d'autres encore se contentent d'interdire l'entrée dans les ports de guerre ou fortifiés, ou bien celle qui a lieu en vue de renforts militaires. Ces variations n'étant pas encore effacées d'une manière péremptoire par quelque disposition universellement reconnue par le droit international, on s'en tient à leur égard aux décrets nationaux, ordinairement publiés à l'occasion des guerres. Toutefois, le principe d'interdire aux navires de guerre des belligérants l'accès de tous les ports neutres, tant des ports commerciaux que des ports militaires, et cx»la non seulement dans tous les cas non pacifiques ou dans des buts de guerre ou de renfort, mais dans tous les cas hors de détresse, semble décidément vouloir l'emporter, du moins dans la doctrine, quoiqu'il ne soit pas encore expressi»ment prononcé dans la plupart des législations (').»

Le même auteur a essayé de formuler la règle : « Les ports, rades

(*) Théodore S. Woolsey, Belligerent tcarships in neutral ports . The proceedings of tke United States Naval Institute, t. XXX[ (1905), p. 76let suivantes, (') R. Kleen, ouvrage cité, t. I, p. 532.

580 CIIAPITKK III.

neutres, écrit-il, sont fermés aux navires de guerre des belligérants, hors les cas de détresse par suite de tempête, sinistre, péril, manque d'eau, de charbon ou de vivres, ou besoin de réparations (*). »

Des difficultés naissent quand il s'agit de déterminer l'étendue de Tassistance.

Quelques considérations offrent de l'utilité. Richard Kleen établit une proposition générale : « Relâche, dit-il, n'est pas accordte au delà du but de délivrance. Refuge contre péril de mer n'est donné que Umt que dure le danger. Eau, combustible et vivres ne sont fournis que dans la quantité nécessaire pour atteindre le port national le plus proche. Réparation n'est permise que pour simple navigabilité. Ces mesures de sauvetage accomplies, le navire doit immédiatement quitter le port et les eaux neutres (*), »

Le but est d'assister sans léser le droit de l'autre puissance belligérante qui peut exiger de VÈUxi neutre la loyauté et l'impartialité. L'aide qu'il est loisible de prêter n'est nullement une aide sans limita».

Il y a divergence concernant le port que le navire de guerre ravitfiillé doit être mis à même d'atteindre; pour les uns, c'est le port le plus proche du pays môme du navire; pour les autres, c'est le port le plus proche d'un autre État. Deux points sont certains, c'est que les objets peuvent être fournis seulement quand il y a « manque » à bord du navire, et qu'ils ne peuvent être remis au delà de la quantité strictement nécessaire.

« Si l'équipage du navire de guerre d'un belligérant, dit Richard Kleen, a souffert, par suite de combat ou d'autre cause, une diminution de force ou de nombre telle que la nécessité oblige le navire à chercher un port neutre, il ne lui est pas permis d'y recruter des hommes, pas même dans le but d'atteindre ses propres ports. Dans le cas où le manque d'équipage suffisant l'empêche de reprendre sa route après s'être muni de la quantité de charbon et de vivres permise et indispensable, il restera dans le port neutre jusqu'à la fin de la guerre (3). »

(*) R. Kleen, ouvrage cité, t. I, p. 529. («) Ibid.. t. I. p. 529.

(3) Ibid., t. II, p. 269.

LES DROITS DK l'ÉTAT NKUTRE. 587

Dans la guerre moderne, le charbon a véritablement un rôle stratégique; c'est de lui que dépend Texécution des grandes entreprises, puisque, seul, il peut donncT aux ntivires le temps nécessaire pour les accomplir (*).De nos jours, il faut aux flottes des bases d'opération pour les approvisionnements en vivres et en munitions et pour les réparations; il faut surtout des bases de charbon («). Ainsi apparaît l'importance extrême du point de savoir si le navire de guerre d'un État belligérant peut se fournir de charbon dans les ports et dans les rades des États neutres.

Le problème se pose dans les deux hypothèses qui se présentent actuellement; il se pose quand, conformément à une doctrine qui a encore des partisans, l'État neutre prétend avoir le droit d'admettre dans ses ports et dans ses rades les navires de guerre des deux États belligérants, même s'ils ne sont pas en détresse; il se pose aussi quand, conformément aux principes du droit international, l'État neutre restreint le droit d'asile aux cas de détresse.

Une solution avait été donnée par la Grande-Bretagne dans les instructions publiées, le 31 janvier 4802, pour les gouverneurs des colonies; il avait été enjoint à ceux-ci de fournir aux navires de guerre de l'un et de l'autre belligérant seulement la quantité de charbon suffisante pour conduire le navire jusqu'au port le plus proche de son propre pays ou jusqu'à une destination plus proche; il leur avait été défendu de lui fournir de nouveau du charbon dans le môme port ou rade ou dans tout autre port ou rade, sans une permission spéciale, jusqu'après l'expiration d'un délai de trois mois. Une solution identique avait été adoptée pendant la guerre franco-allemande de 1870- 1871 et pendant la guerre hispano-américaine de 1898. Mais quand, en 1904, éclata la guerre russo-japonaise, une disposition plus stricte fut édictée. Dans les instructions édictées par le gouvernement britannique, le 10 février 1904, les mots : « ou jusqu'à une destination plus rapprochée » furent remplacés par les mots : « ou à quelque destination neutre nommée plus rapprochée ». La proclamation de neutra-

0) J. DE Bu)cn, La guerre, t. III. Lm gtterre navale, p. 140. (2) The naval annual. Editée! by T. A. Brassky, 1899, p. 194.

S88 <:UAi»ITRE III.

lité rédigée, le 42 février 1904, par le gouvernement égyptien exigea de plus une déclaration écrite du commandant belligérant en ce qui concernait la destination du navire et la quantité de charbon qu'il avait encore à bord. Le H juillet 1904, le premier lord de la trésorerie, Arthur Balfour, fit connaître à la chambre des communes que a des instructions avaient été données en vue d'exiger rengagement que tout navire de guerre belligérant ayant obtenu du charbon pour gagner le port le plus rapproché de son propre pays se rendrait, en fait, directement à ce port » (i). Quand la deuxième escadre russe du Pacifique navigua vers rExtréme-Orient dans le but avoué de prendre part à la guerre et voulut s*arrèt(»r dans les ports et dans les rades des Etats neutres pour y faire du charbon, le gouvernement britannique publia de nouvelles instructions, le 8 août 1904. « La règle promulguée précédemment, était-il dit, concernant la quantité de charbon pouvant être fournie aux navires de guerre belligérants, dans les ports britanniques, durant la présente guerre, ne doit pas être entendue comme ayant une application quelconque au cas d'une flotte belligérante se dirigeant soit vers le théâtre de la guerre, soit vers une position ou des positions en ligne de route dans le but d'intercepter les navires neutres soupçonnés de transporter de la contrebande de guerre. » a Pareille flotte, était-il ajouté, ne sera pas autorisée à faire usage, en quelque manière, d'un port, d'une rade ou des eaux soumis à la juridiction de Sa Majesté, dans le but de faire du charbon soit directement du rivage, soit de charbonniers accompagnant la flotte, peu importe que les navires de cette flotte se présentent devant le port, la rade ou dans les eaux prémentionnés, en même temps ou successivement. La même pratique sera suivie par rapport aux navires de guerre belligérants isolés procédant en vue dos opérations de guerre ci-dessus définies; toutefois, il y a la réserve que ces dispositions ne s'appliquent pas au cas de navires cherchant refuge à raison de détresse de mer actuelle (2). »

Les États neutres ne pourraient invoquer le fait que de's engagements antérieurs à la guerre les lient envers l'un des belligérants; le

(*) T.-E. HoiXAND, Les devoirs des neutres dans la guerre maritime et les événements récents. Revue de droit international et de législation cofnparée. Deuxième série, t. VII, p. 365.

(■-') T.-E. IIoLLAND, travail cil/î, revue citée. Deuxième série, t. VIT, p. 366.

LfcS DROITS l)K l'état NEUTHK. oH9

devoir de la neutralité remporte. Ils ne pourraient non plus invoquer que leur législation interne ne renferme point de disposition applicable, puisqu'il leur est loisible de la compléter. Ils ne pourraient tirer argument de ce que leurs déclarations de neutralité ne rangent point le charbon parmi les marchandises de contrebande : il s'agit ici non d'une question de contrebande, mais d'actes qui sont illicites précisément parce qu'ils sont en contradiction avec l'élémentaire devoir imposé aux neutres par le droit des gens.

L'Étiit neutre a le droit de donner asile aux forces maritimes qui fuient devant l'ennemi, à la condition de désarmer les navires et les équipages. Invoquant l'enseignement de Galiani, d'Azuni, de Blunlschli, de Field, de Fiore, un auteur que nous avons cité à plus d'une reprise, Richard Kleen, rappelle que ces publicistes exigent que l'Etat neutre prenne des mesures pour que l'asile ne devienne pas im appui pour des opérations de guerre nouvelles (*). La question s'est posée après la bataille de Tsoushima qui fut livrée les 27 et 28 mai 1905; des navires russes parvinrent à se réfugier dans le port de Manille; l'amiral qui les commandait demanda un délai de quatorze jours pour réparer les bîîtiments endommagés, faire du charbon et s'approvisionner. Or, le 5 juin, le gouvernement américain donna à l'escadre russe l'ordre d'appareiller dans les vingt-quatre heures ou de se laisser interner. <c La proclamation de neutralité, ainsi raisonnait le gouvernement américain, admet le droit de réparation ; mais il y s'agit de réparation d'avaries dues à la tempête ou à des accidents; on n'a pu avoir l'intention de permettre à un navire endommagé par le feu ennemi de se servir d'un port neutre pour effectuer des réparations et d(î sortir ainsi pour prendre de nouveau part aux hostilités. )>

Une régie s'est formée qui doit son origine au droit de l'Etat neutre d'empêcher que l'asile n'aboutisse à des actes hostiles contre l'un des belligérants ; elle défend la sortie simultanée de navires appartenant à des puissances ennemies. « Pour que cette neutralité soit d'aut^uit

(*) R. Klken, ouvrage cité, t. II, p. 31.

590 CIIAPITKE III.

moins violée, écrivait Georges-Frédéric de Martens à la fin du xvin*' siècle, en cas que deux vaisseaux, ennemis l'un de Tautre, se trouveraient en môme temps sur la rade ou dans le port neutre, Tua ne doit mettre à la voile que vingt-quatre heures après que Tautre a levé l'ancre, à moins de prêter une caution sutfîsante qu'il ne commettra point d'hostilités. Cette norme se trouve même dans quelques traités (^). » En effet, à partir de 1741, des traités portaient qu'un intervalle devait être mis entre les appareillages des navires; un tiers de siècle plus tard, des ordonnances de neutralité renfermaient une disposition analogue. Déjà, du reste, vers le milieu du xviii® siècle, la règle des vingt-quatre heures était invoquée comme un uscige du droit des gens (*).

« L'État neutre, ditBluntschli, ne doit pas tolérer que la lutte continue sur son territoire ou que les belligérants y fassent des prises ou du butin (3). w Parlant de la mer littorale, Rivier enseigne qu'il est interdit aux navires belligérants de s'y livrer à des actes de guerre : « L'arrêt, la visite y sont interdits, dit-il, ainsi que tout combat naval. Si une (capture y était faite, elle serait nulle; le navire capturé devrait être restitué, avec dommages-intérêts par l'État du capteur. Si l'État neutre omettiùt de faire respecter la neuti'alité, l'Etat du navire molesté ou aipturé serait en droit d'exiger une réparation (^). »

Les anciens auteurs dissertaient longuement sur le point de savoir si, l'attaque ou le combat ayant connnencé en pleine mer, la poursuite pouvait continuer dans la mer littorale de l'État neutre. Parmi les partis<ms de la solution altirmative figurait notiimment Corneille van Bynkershoek. La solution négative ne laisse c^»pendant pas de doute.