C. — Le droit de commerce et de navigation

Dans l'histoire de la civilisation, un grand rôle a été constamment attribué au commerce; si on examine plus spécialement le dévelop-

(*) G,-F. DK Martens, Essai concermant les armateurs, les prises et les reprises^ p. 66.

(*) Th. Ortolan, Règles internaticnales et diplomatie de la mer, t. II, p. 291.

(3) J.-G. Bluntsckij, Le droit international codifié. Traduit par C. Lardy. Quatrième édition. Article llSbis.

(*) A. RiviER, ouvrage cité, t. II, p. 401.

LKS DHOnS DE l'ÉTAT NKLTHK. b\)\

penient de la société internalionale qui s'est constituée sur le continent européen et qui comprend actuellement presque toutes les communautés politiques, on constate combien Taction du trafic entre les peuples fut considérable. En effet, dés les premiers siècles de la société des États, le souci des intérêts du négoce a dicté pour nombre de ceux-ci la ligne de conduite qu'ils adoptaient au milieu des complic<)tions et des luttes, et on a pu dire en ce sens que les questions purement économiques ou commerciales sont devenues, dès cette époque, nécessiiirement politiques (^).

Dans la doctrine des anciens publicistes, la liberté de commerce des nations était la faculté d'entrer, de séjourner et de faire le commerce dans un pays (*). Si, dans la pratique, elle était entourée de restrictions nombreus(»s, des écrivains n'hésitaient cependant pas à la prôner et à exiger pour elle plus d'étendue et plus d'ampleur. 11 s'agissait à la fois du commerce terrestre et du commerce maritime. Le problème, du reste, se pose encore de nos jours sous cette double face. Nous avons vu quelle solution lui donne la science moderne en ce qui concerne la continuation des relations des neutres et des belligérants au moyen des chemins de fer; la même solution s'applique en ce qui concerne la continuation des relations commerciales entre les ÉUits neutres voisins des États belligérants et ces derniers par toute voie autre que la voie maritime (3). Pour les communications par mer, les données sont différentes : tous les États maritimes du monde sont intéressés; l'enjeu n'est plus simplement le gain réalisé en quelques entreprises particulières; de la solution dépendent la puissance et la richesse des États maritimes eux-mêmes, puisque le sacrifice du droit des neutres aux prétentions des belligérants aura pour conséquence de mettre obstacle au trafic sur mer et aura de néfastes effets, même s'il s'agit simplement de restriction et non de prohibition complète.

Dans la phase actuelle du droit des gens, l'État neutre revendique les droits dérivant de la neutralité à la fois pour les biens qui lui

(*) R. DE Maulde-la-Clavikhe, ouvrage cité, t. II, p. 282.

(2) Ibid., t. II, p. 280.

(3) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 350.

S92 CHAI»ÏTKE 111.

appartiennent et pour les biens qui appartiennent à ses sujets. Dans les relations sur terre, on peut citer les locomotives, les voitures et les wagons des chemins de fer; dans les relations sur mer, on peut mentionner les navires de guerre, les paquebots-poste et les bâtiments utilisés pour quelque service public. Toutefois, presque toutes les contestations entre belligérants et neutres surgissent à Toccasion de navires et de ciirgaisons appartenant aux sujets des États neutres.

Aux premiers temps de la société des États, quand se formèrent précisément les premières règles sur les droits des non-belligérants durant les hostilités sur mer, les communautés politiques elles-mêmes entreprenaient des expéditions, faisaient le trafic et en conséquence réclamaient pour leurs navires et pour leurs cargaisons la situation que le droit maritime reconnaissait aux amis. Les exemples sont nombreux. La commune de Marseille possédait des galères qu'elle louait quand elles n'étaient pas retenues pour un service public ou affrétées pour le compte de souverains étrangers. Gènes envoyait ses caraques, propriété gouvernementale. La seigneurie de Venise organisait des expéditions maritimes; le gouvernement mettait en location les galères des escadres, choisissant le capitaine et plaçant à bord des archers chargés de la défense contre les pirates (*). Qu'on n'oublie pas la remarque de Pierre Kropotkin disant que le commerce extérieur de la cité du moyen âge est généralement fait par ses agents (*). Du reste, à côté de l'organisation otticielle se plaçait l'entreprise privée. Pour nous en tenir à Venise, il est des chiffres intéressants. Au commencement du XV" siècle, il y avait 3,000 bâtiments de commerce de cent à deux cents tonne<iux montés par dix-sept mille marins, 300 navires de la république avec huit mille hommes d'équipage et 4S galères de trafic portant onze mille marins. Déjà le travail libre et l'association étiiient plus considérables que l'action gouvernementîile.

A la majeure partie du moyen âge s'appliquent les paroles de Henry Wheaton disant que, dans l'antiquité, le peuple qui n'était pas un allié était un ennemi {^), Mais sur mer le développement des communications et la multiplicité des entreprises commerciales devaient ncces-

(*) E. Nys, Recherches sur l'histoire de V économie politique^ p. 49. (^) P. Kropotkin, L'entr'aide, Un facteur de V évolution. Traduit de l'anglais par L. BRÉ.VL, 1906, p. 200.

(3) H. Whkaïon, Éléments de droit international. Cinquième édition, t. II, p. 72.

sairement amener un progrès. Deux maux presque identiques dans leurs terribles eifets désolaient la Méditerranée : c'étaient la piraterie et la guerre. Contre la piraterie furent dirigées des conventions conclues entre diverses communaut(;s politiques; contre la guerre furent adoptées des règles protectrices non pour les belligérants mais pour les marchands et pour les navigateurs appartenant aux républiques ou aux royaumes qui ne prenaient aucune part aux hostilités. Dans le Comulat de la mer figurent des maximes résumant la pratique qui peu à peu s'était généralisée : des limites y sont tracées à l'action des navires belligérants.

C'est surtout au chapitre 231 du Consulat de la mer que le sujet est traité. La question est de savoir ce que peut faire un navire qui, allant ou revenant ou étant en course, rencontre un navire marchand. Trois hypothèses se présentent pour lesquelles le recueil donne la solution. Lorsque le navire appartient à des ennemis, ainsi que sa cargaison, il y a droit de capture. Lorsque le navire appartient à des « amis », les biens ennemis qui sont à bord peuvent être confisqués, mais le capitaine du navire ami doit être payé pour le fret des marchandises confisquées, comme s'il les avait conduites au port de destination. Enfin, lorsque des marchandises « amies » sont transportées par un navire ennemi, elles n'encourent pas de confiscation, mais le capteur ayant abordé à un port de son pays peut exiger le paiement du fret des marchandises, comme s'il les avait transportées au lieu de destination (*). En résumé, les coutumes appliquées par la cour consulaire de Barcelone proclament le droit de s'emparer de la propriété ennemie et consacrent le respect de la propriété « amie ».

Dos traités du xni* et du xiv® siècle montrent que les mêmes principes étaient adoptt's en d'autres villes que Barcelone. Bien que des auteurs le contestent, on peut même citer en œ sens le traité de paix et de commerce conclu, en 1221, entre les villes de Pise et d'Arles (*).

Dans le système du Consulat de la mer et des plus anciens traités, une distinction était faite entre le navire qui transporte, la chose

(*) J.-M. Pardessus, Collection des lois maritimes antérieures au xviu® siècle , t. II, ch.XII, p. 303.

(*) Charles de Boeck, De la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi, p. 23.

transportée et le prix du transport. Navire, marchandises et fret étaient libres, s'ils appartenaient à des ce amis »; ils étaient soumis à capture, s'ils appartenaient à des" ennemis. Ainsi les droits des (( amis )) étaient reconnus jusqu'à un certain point; toutefois, selon les « amis » eux-mêmes, la reconnaissance était insuffisante, tandis que, selon plusieurs puissances maritimes, elle mettait en péril les droits des belligérants (*). La lutte se poursuivit : d'une part, les « amis », les neutres, pour employer l'appellation moderne, prétendirent faire admettre leur droit de transporter sur leurs navires les marchandises ennemies; d'autre part, les belligérants s'efforcèrent d'enlever l'immunité aux marchandises neutres qui étaient à bord des bâtiments ennemis, de mettre obstacle au transport de nombreuses marchandises neutres à bord de navires neutres en étendant la liste des objets de contrebande, d'empêcher tout accès aux ports ennemis en introduisant la notion du blocus fictif (*). A des degrés différents étaient proclamées dans les édits et les ordonnances ou admises dans les conventions internationales les prétentions des neutres et les prétentions des belligérants. Dans l'historique de ces contestations, qui durèrent des siècles, quelques faits, quelques dates, quelques noms peuvent être mentionnés : ils sont comme des points de repère.

L'intérêt, souvent mal compris, il est vrai, dictait aux communautés politiques leur ligne de conduite. Les puissances maritimes qui se croyaient aptes à l'emporter sur leurs rivales se montraient irréductibles dans l'atlirmation des droits des belligérants et restreignaient continuellement les droits des neutres. Les peuples maritimes qui, sans disposer de grandes forces à la guerre, exerçaient l'industrie fructueuse du transport, s'ingéniaient à faire reconnaître l'immunité de la marchandise ennemie à bord du navire neutre, à ramener dans d'étroites limites la notion de la contrebande de guerre, à exiger que tout blocus fût effectif et à imposer des conditions à l'exercice du dix)it de visite. Ainsi s'expliquent également dans l'histoire du même peuple des changements de politique.

(*) J. Reddik, Researches historical and critical in maritime law, t. I, p. 64 et suivantes.

(2) D. Katciiknovsky, Prize law, particularly with référence to the duties and obligations of, belligerents towards neutrcUs, Translaled from the Russian hy F. T. Pu ATT, p. 35 et suivantes.

LES DKOITS DE L*ÉTAT NEUTHE. S93

Au xvi" siècle, la France s'écarta systématiquement des règles du Consulat de la mer. Les ordonnances de François I", en date de 1S33 et de 1S43, et de Henri III, en date de 1384, assujettirent à la confiscation les marchandises d'un <c allié », d'un neutre, chargées sur un navire ennemi, et l'ordonnance de 1543 et celle de iS84 déclarèrent de bonne prise les vaisseaux alliés chargés de marchandises ennemies. C'était l'introduction d'une maxime nouvelle : « la robe d'ennemi confisque celle d'ami ». L'ordonnance de 1543 invoquait comme prétexte les fraudes nombreuses dont les alliés, les neutres, se seraient rendus coupables. En réalité, François P% préparant contre l'Angleterre l'expédition maritime qui aboutit à la manifestation navale de 1545, voulait encourager la course en offrant aux armateurs une riche et abondante proie. Le naïf aveu en est même fait dans l'ordonnance. Du reste, il n'est pas inutile de l'observer, la confiscation du navire neutre ayant à bord des marchandises ennemies se justifiait par la théorie de la vis attractiva, de la « force attractive », mise en honneur par des jurisconsultes italiens, notamment par Jacques d'Arena, et d'après laquelle les biens prohibés viciaient en quelque sorte les biens licites; le moyen de transport, qui en l'espèce était le navire, subissait ainsi le sort des marchandises proscrites; il y avait confiscation m consequentiam rerum, « en conséquence des choses ». A cette doctrine s'opposait, il est vrai, l'enseignement de Bartole; selon lui, dans le transport de la marchandise prohibée, la pénalité était uniquement encourue in consequentiam delicti, « en conséquence du délit », et il n'y avait confiscation du moyen de transport que lorsque le propriétaire savait que les marchandises étaient prohibées (^j. La théorie de la vis attractiva l'emporta en France, où les sévères ordonnances de François P' et de Henri III l'appliquèrent et où Antoine Mornac s'en fil le défenseur. Mais elle fut combattue par différents auteurs et notamment par un auteur allemand, Jean Marquard, en un ouvrage remarquable par son esprit libéral (*).

(*) R. O. PniLiPsoN, Acaâemisch proefschrift over den volkenrechtelijken regel : - Sckip is territoir ♦», 1864, p. 46.

(*) J. Marquard, Tractatus politico-juridicus de jure mercatorum et commerciûrum singulari, 1662, p. 217.

o96 CHAPITRE nu

Les règles édiclces par la France soulevèrent d'énergiques protestations. L'Angleterre éleva des réclamations (^). Les villes hanséatiques se firent reconnaître une situation privilégiée. Les Provinces-Unies, qui venaient de conquérir leur autonomie, menacèrent d'user de représailles quand parut l'ordonnance de 1584. Il faut croire même qu'il ne fut pas apporté grande rigueur par la France dans l'exécution des deux ordonnances, car un arrêt du parlement du roi, séant à Tours, admit, en 1592, que leurs prescriptions étaient tombées en désuétude (*).

Si les luttes de la seconde moitié du \n* siècle furent marquées surtout par des empiétements sur les droits des neutres, une théorie plus favorable prévalut au siècle suivant. Le système nouveau s'écartait, du reste, du système admis par le Consulat de la iner. Un changement profond s'était introduit dans la manière de faire le commerce maritime. A l'époque où s'étaient formées les règles que proclamait le Consulat de la mer, le propriétaire lui-môme voyageait généralement avec sa marchandise, allant de port en port pour chercher le marché où il pût la vendre. Comme le note un écrivain, il éUiit facile de décider, dans chaque cas particulier, si la cargaison appartenait à un ennemi ou à un « ami » (^). Quand les marchandises ne furent plus envoyées à l'aventure, quand elles furent données en commission ou en consignation contre l'avance d'une partie de leur valeur, il devint difficile de décider de leur qualité « hostile » ou <c ncfutre » et il fut impossible d'appliquer les règles du Consulat de la ruer sans léser quelquefois les intérêts des neutres {^), La réforme consista en la proclamation du principe que la marchandise suit dans tous les cas le pavillon, de manière que la marchandise neutre trouvée sur un navire ennemi est saisie, tandis que la marchandise ennemie ne peut être saisie quand elle est chargée sous pavillon neutre. Les principes du Consulat de la mer étaient renversés : ils admettaient la confiscation des biens ennemis sous pavillon neutre et le respect des biens neutres sous pavillon ennemi ; désormais, les biens ennemis éUuent épargnés sous pavillon

(") J. Rkddie, ouvrage cité, 1. 1, p. 94.

{^) E. Nyk, La guert^e maHtime, Étude de droit international, 1881, p. 84.

(*^) CrO. DE KcK'Ji, Histoire abrégée des traités de paix entre les puissances de l'Europe depuis la paix de Westphalie, Ouvrage refondu, augmenté et continué par P. SaiŒLL. Première période, ch. XXI.

{*) Ibid.

LES DROITS DE l'ÉTAT NEUTRE. 597

neutre et les biens neutres étaient saisis sous pavillon ennemi. Les Provinces- Unies s'attachaient à faire triompher le système nouveau, qui leur assurait dans une mesure lai'ge la facilité de continuer à transporter, durant les guerres maritimes, les marchandises des belligérants. En effet, les Hollandais étaient à cette époque les commissionnaires du monde (*). Au commencement du xvn« siècle, Antoine de Montchrétien. écrivait même que leur seule richesse, leur force principale consistait en quantité de vaisseaux et d'hommes de mer qu'ils employaient à voiturer deçà delà les marchandises (*).

Déjà la règle d'après laquelle le pavillon neutre couvre la marchandise avait été affirmée dans la capitulation accordée, en 1604, par le sultiin Ahmed I®' aux sujets de Henri IV, roi de France. « Que les marchandises, était-il dit, qui seront chargées à nolis sur vaisseaux français, appartenantes aux ennemis de notre Porte, ne puissent être prises sous couleur qu'elles sont de nos ennemis, puisque ainsi est notre vouloir. » En 1646, la France accorda un privilège semblable aux Provinces-Unies pour un terme de quatre années : les navires trafiquant avec la patente de l'amiral des Provinces-Unies étaient libres et rendaient toute leur charge libre, bien qu'elle comprît de la marchandise, même des grains et légumes, appartenant à des ennemis de la France; de môme, était libre et affranchi tout ce qui se trouvait dans les navires des sujets du roi de France, encore que la charge ou une partie de la charge fût aux ennemis des Provinces-Unies ; toutefois exception était faite pour les marchandises de contrebande.

Intéressant est le récit des efforts que déployèrent les Provinces-Unies pour faire reconnaître par la plupart, des gouvernements la maxime protectrice de leurs intérêts. En 1650, fut conclu le traité de commerce entre les États généraux des Provinces-Unies et Philippe IV, roi d'Espagne. « D'ailleurs aussi, était-il dit dans l'article 14, sera libre et affranchi tout ce qui sera sur les navires appartenant aux sujets des États généraux, encore que la charge, ou partie d'icelle,fût aux ennemis du roi, excepté les marchandises de contrebande. » D'autres traités disposèrent de même, notamment les traités conclus par les Provinces- Uniosavec le Portugal en 1661 et avec l'Angleterre en 1667. Au surplus,

(*) C.-G. DE KocH, ouvrage cité. Première période, ch. XXI.

(•) A. DE Montchrétien, Traiclé de l'œconomie politique. Avec une introduction et des notes par Tn. Fitnck-Brentano, p. 249.

398 CHAPITRE m.

l'Angleterre adopta le principe et le proclama à diverses reprises, notamment dans les traités de commerce conclus, en 1654, avec le Portugal et, en 165S, avec la France.

A l'exception du Danemark et de la Suède qui n'expédiaient que les produits de leur sol, les puissances maritimes étaient disposées à admettre la règle nouvelle, quand la France revint aux traditions de François!®' et de Henri III,et quand, au mépris des traités, l'ordonnance sur la marine rédigée, en 1681, par les ordres de Louis XIV prononça la confiscation des navires neutres chargés de marchandises ennemies. L'article 7 du titre IX du livre III de l'ordonnance était conçu en <ies termes : « Tous navires qui se trouveront chargés d'effets appartenant à nos ennemis, et les marchandises de nos sujets ou alliés qui se trouveront dans un navire ennemi, seront pareillement de bonne prise. » a Illustré par le commentaire de l'interprète le plus autorisé de l'ordonnance, écrit un auteur, cet article prescrit la confiscation de tout navire qui porte des marchandises ennemies et du chargement entier de ce navire, à qui que ce soit que ce navire et les autres marchandises appartiennent, soit amis, alliés, neutres ou Français (*). » Le grand roi ne se contenta pas même des prescriptions rigoureuses que nous venons de mentionner; dans la guerre pour la succession d'Espagne, il édicta de nouvelles prohibitions; la qualité, hostile ou neutre, des marchandises ne dépendit plus de la qualité du propriétaire : toute production du sol ou de l'industrie de l'ennemi, quel qu'en fût le propriétaire, fut frappée de confiscation. Ne l'oublions pas, à cett^ époque, la France était supérieure sur mer à l'Angleterre et aux Provinces-Unies (*).

En 1713, l'indépendance du pavillon neutre et la liberté des marchandises ennemies naviguant sous ce pavillon furent de nouveau reconnues.

Dans le traité de commerce et de navigation conclu à Utrechl, le 11 avril 1713, par la France et par la Grande-Bretagne, figurèrent des dispositions importantes. « Il sera libre, disait l'article 17, à tous les

(*) Ch. de Boeck, ouvrage cité, p. 46.

(*) A. -T. Mahan, The influence ofseapower upcn history, i660-i785, p. 174.

sujets de la reine de la Grande-Bretagne et du roi Très-Chrétien de naviguer avec leurs navires en toute liberté et sécurité et sans distinction relative au propriétaire des marchandises qui y sont chargées, d'un port quelconque vers un endroit appartenant aux ennemis de la Grande-Bretagne ou du roi Très-Chrétien. Il sera de môme permis aux susdits sujets et habitants de naviguer avec lesdites marchandises et les navires en toute libcrti^ et sûreté des endroits, ports et stations des ennemis des deux parties ou de Tune d'elles, et cela sans aucune contradiction ni empêchement, non seulement directement des susdits endroits hostiles à un endroit neutre, mais aussi d'un endroit hostile à un autre, qu'ils soient sous la juridiction du même prince ou sous différentes juridictions. Et, comme il a déjà été stipulé, à l'égard des navires et des marchandises, qu'un vaisseau libre rende aussi libre la marchandise, et qu'on regarde comme libre tout ce qui sera trouvé chargé sur les navires appartenant aux sujets de l'autre partie contractante, quand même la totalité de la cargaison ou une partie d'icelle appartiendrait aux ennemis de l'une ou l'autre majesté, à l'exception toutefois des marchandises de contrebande, il a été convenu de môme que cette liberté s'étendra aussi aux personnes qui se trouvent sur un navire libre; de telle sorte que, quand môme elles sont ennemies, des deux parties ou de Tune d'elles, elles ne seront pas enlevées du vaisseau libre, à moins qu'elles ne soient militaires et au service de l'ennemi. » Aux tiTmes de l'article 18^ la liberté de trafiquer et de naviguer s'étendait sur toute espèce de marchandises, à l'exception des marchandises de contrebande. Dans le traité de commerce et de navigation conclu, le môme jour, entre la France et les Provinces-Unies, se trouvaient d'analogues dispositions.

Les parties contractantes proclamaient ainsi le principe que le pavillon neutre couvrait la marchandise ennemie et elles reconnaissaient tacitement le principe que la marchandise neutre chargée sur bâtiment ennemi était saisissable; un système complet semblait devoir remplacer le régime ancien. Mais bientôt la réfoniie fut abandonnée par la France et par la Grande-Bretagne. « La France, écrit un historien, contre laquelle les principes avaient été mis en avant, crut de sa dignité de s'opposer à ce qu'ils prissent racine; la Grande-Bretagne qui, après la paix d'Utrecht, devint la dominatrice des mers, trouva son intérêt de les étouffer. Non seulement elle ne traita plus avec

600 CHAPITRE ni.

aucune nation sur le pied de la liberté du commerce, mais elle s'efforça aussi de la faire regarder comme une dérogation au droit commun, comme une exception à la règle; ejle soutint que la législation maritime d'Utrecht entrait dans les conventions de cartel, et que l'obligation, pour la Grande-Bretagne, de s'y conformer, n'ayant eu lieu qu'en vertu d'un traité, avait expiré avec ce traité, puisque les conventions suivantes ne l'avaient pas renouvelé; qu'en conséquence le gouvernement anglais n'était tenu qu'envers le seul Portugal, puisque, n'ayant jamais été en guerre avec cette puissance, le traité de 1654 n'avait pas discontinué d'être en vigueur (*). » En fait, les principes dont nous parlons n'étaient répétés dans aucun des autres traités dont l'ensemble est communément appelé traité d'Utrecht.

Durant les guerres maritimes du xvin* siècle, postérieures au traité d'Utrecht, de dures règles furent appliquées. On connaît l'enjeu. Il s'agissait non seulement de la suprématie dans les affaires européennes, mais encore de la possession d'immenses contrées d'Asie et d'Amérique et du monopole du commerce. L'histoire de toute l'époque se résume en deux mots : l'expansion de la Grande-Bretiigne (*). Les guerres furent longues : la première dura de 1739 à 1748; elle fut bientôt suivie de la guerre de Sept ans; la guerre d'Amérique dura huit années; les guerres contre la Révolution et contre l'Empire commencèrent en 1793 et ne se terminèrent qu'en 18tS; se poursuivant sur terre et sur mer, elles entraînèrent plusieurs puissances dans les plus terribles luttes. L'issue fut fructueuse. A l'exception de la guerre américaine, chacune des guerres du xviii* siècle fit acquérir à la Grande-Bretagne de nouvelles colonies et arracha à ses rivales, la France, l'Espagne, les Provinces-Unies, de riches possessions {^).

Les gouvernements s'inspiraient de théories concernant l'intérêt de

(*) G.-O. DE KocH, ouvrage cité. Première période, ch. XXI.

(*) Sir J. R. Seeley, T?ie expansion of England. Two courses of lectures. Édition de 1899. p. 33.

(3) Edward van Dyke Robinson, War and économies in history and in theory. Political science qwxrterly edited by the Faculty of political science of Columbia

niversity, t. XV (1900), p. 605.

rÉtat que devaient condamner la science et Texpérience, mais qui eurent précisément sur les règles du droit de la guerre maritime une néfaste influence. C'étaient notamment le protection isme et le système colonial. A leur base était le plus étroit exclusivisme. La doctrine du système colonial donna naissance à une prétention exagérée de la Grande-Bretagne qui, dans rhistoire*du droit, est connue sous le nom de « Règle de la guerre de 17S6 ».

Le système colonial reposait sur la plus rigoureuse réciprocité ; la mère-patrie recevait les produits de ses colonies à un tarif de faveur et elle prohibait absolument les produits similaires des nations et des colonies étrangères; de leur coté, les colonies réservaient leur débouché aux produits manufacturiers de la mère-patrie à l'exclusion absolue des produits de l'étranger et elles s'interdisaieïit de les fabriquer elles-mêmes (*). Comme la navigation et le commerce avec les colonies étaient interdits aux nations étrangères quand, en 1736, éclata la guerre qui se termina en 1763 par la paix de Paris, une question fut soulevée, celle de savoir si une puissante belligérante pouvait, en temps de guerre, autoriser les neutres à exercer un commerce qu'elle leur interdisait en temps de paix ou, en d'autres termes, si les neutres possédaient le droit d'augmenter leur commerce et leur navigation pendant la guerre (*). La France voyant son commerce avec ses colonies presque entièrement détruit par la marine britannique, permit aux Hollandais de faire le commerce avec des licences spéciales en excluant. en même temps tous les autres neutres (^). La Grande-Bretagne s'y opposa : elle déclara que les neutres ne pouvaient pas faire, en temps de guerre, un commerce que les lois d'une puissance belligérante ne leur permettaient pas en temps de paix et elle saisit les bâtiments hollandais employés au trafic. Ses cours de prises les confisquèrent avec leurs cargaisons, d'après le principe qu'ils avaient perdu le caractère neutre et qu'ils avaient adopté le caractère ennemi; quand la concession des licences spéciales fut abandonnée,

(1) Jamea E. Thorold Rochers, Interprétation économique de l'histoire. Traduit par É. Castelot, p. 285.

(*) J -N. Tetbns, Conêidérations sur les droits des puissances belligérantes et des puissances neutres sur mer, arec les principes du droit de guerre en général ^ 1805, p. 40.

(^) H. Wheaton, Histoire des progrés du droit des gens en Europe et en Amé' rique depuis lapaiœ de Westphalie jusqu'à nos jours ^ t. I, p. 272.

les mêmes cours continuèrent à prononcer des condamnations ; elles firent valoir, tantôt que les vaisseaux étaient devenus français par adoption et se livraient à un commerce ennemi; tantôt qu'il s'agissait d'un commerce ennemi.

Près d'un demi-siècle plus tard, une extension dangereuse fut donnée à la « Règle de la guerre de 1756 » par la théorie de la « continuité du. voyage ». A cette époque, la navigation et le commerce entre les États neutres et les colonies d'un État belligérant étaient considérés comme licites. Pour exercer en réalité la navigation et le commerce entre les colonies d'un État belligérant et cet État lui-même, des neutres essayèrent de prendre un port neutre comme intermédiaire et d'échapper ainsi à la Règle de la guerre de 4736; ils impDrt'aient les produits coloniaux dans un port neutre et ils les transportaient de là vers la mère-patrie. En apparence, il y avait importation de la colonie vers un port neutre et du port neutre vers la mère-patrie de la colonie ; il y avait aussi chargement en retour par l'intermédiaire du port neutre. « Ce fut, dit un auteur, pour atteindre cette nouvelle forme d'aventure tentée par les neutres, afin d'aider le commerce d'un ennemi et pour empêcher l'importation dans les ports de la mère-patrie des produits des colonies d'un ennemi ou vice-versa, par une voie de transport licite en apparence mais mensongère en réalité, que sir William Scott prit sur lui d'inventer la théorie de la « continuité du voyage », comme on l'a appelée (t). » Qu'on le note bien, il s'agissait de marchandises ordinaires et non de contrebande de guerre. Sir William Scott appliqua pour la première fois la règle nouvelle, durant la guerre entre l'Espagne et la Grande-Bretagne, au sujet d'un navire neutre, The William, venu de la colonie espagnole, La Guira, au port des États-Unis, Marblehead ; le navire avait déchargé sa cargaison de sucre et de cacao ; il avait payé les droits et, ayant rechargé les mêmes marchandises, il s'était mis en route pour Bilbao. La thèse consistait à dire que le voyage était continu de fait de La Guira à Bilbao et qu'il fallait ne point tenir compte du port intermédiaire de Marblehead.

(1) Sir Travers Twiss, La théorie de la continuité du voyage appliquée à la contrebande de guerre et aux blocuSy mise en contraste avec la déclaration de Paris de i856, p. 12.

Vï

Nous avons rappelé comment, le 17 mars 1693, le Danemark et la Suède avaient signé un traité qui est, peut-être bien, le premier exemple d'une ligue pour affirmer les droits de la neutralité. En 1780, furent conclues entre la Russie, le Danemark et la Suéde des conventicms également destinées à faire prévaloir contre les prétentions des belligérants les droits des non-belligérants et auxquelles accédèrent plusieurs États maritimes. Dans l'histoire, Tœuvre de 1780 s'appelle la « ligue de neutralit<'» armée ».

La déclaration d'indépendance des colonies anglaises d'Amérique date du 4 juillet 1776. Le 6 février 1778, Louis XVI, roi de France, qui avait autorisé déjà ses sujets à porter aux Américains des munitions de guerre, reconnut formellement les États-Unis comme une nation indépendante et il conclut avec eux un véritable traité d'alliance sous la forme d'un traité d'amitié de commerce. Le 15 mars 1778, l'ambassadeur de France fit part à la cour de Londres de la signature du traité. Ce fut le signal de la guerre (*). Le pacte de famille signé à Paris, le loaoût 1761, entre le roi de France et le roi d'Espagne et conclu, tant pour les souverains régnants que pour leurs descendants et successeurs, devait entraîner l'Espagne dans les hostilités. Charles III essaya en vain de prendre le rôle de médiateur; le 16 juin 1779, il fut obligé de faire la guerre à la Grande-BreUigne.

L'Espagne et la Grande-Bretagne appliquèrent les dispositions les plus rigoureuses pour les neutres sur mer. « La Grande-Bretagne, dit un auteur, qui était la plus directement intéressée dans le débat, considérant les Américains comme des rebelles, prétendit interdire aux puissances neutres toute relation commerciale avec ses colonies insurgées. Les juges d'amirauté anglais — et parmi eux, le plus redoutable adversaire des droits des neutres fut sir James Marriott, — appliquèrent en matière de blocus et de contrebande de guerre les théories les plus élastiques et les plus fatales au commerce neutre. Les corsaires de la Grande-Bretagne, assurés de n'être que bien rarement, pour ne pas dire jamais, condamnés aux dépens, encore moins à des dommages-

(*) Ch. de Martens, Nouvelles causes célèbres du droit des gens, 1. 1, p. 371 et suivautes.

intérêts, devinrent le fléau de ce commerce (*). » Dans le traité qu'elle avait conclu avec les États-Unis, le 6 février 1778, la France avait reconnu l'inviolabilité du pavillon neutre, et si, dans le règlement du 26 juillet 1778, elle n'avait pas abandonné les principes traditionnels de sa législation sur la marine, elle avait, du moins, introduit des adoucissements.

La lumière n'est point faite encore de manière complète sur le point de savoir à qui, de Catherine H, impératrice de Russie, de Charles Gravier de Vergennes, secrétaire d'État de Louis XVI de France, d'André de Bernstorff, ministre de Charles Vil de Danemark, doit être attribué le mérite d'avoir conçu l'idée d'affirmer solennellement les droits des neutres contre les prétentions injustes. L'équité exige de parUiger l'honneur, mais il convient de mettre en relief le rôle de Vergennes. a L'union des neutres fut son ouvrage propre, écrit un autour, et il sut faire une conception maîtresse d'où ne sortirent que des profits. Le secrétaire d'État avait imaginé ce moyen-là dès avant la signature du traité d'alliance avec l'Amérique. Son but était d'enlever aux Anglais l'arme puissante que la possession souveraine de la mer leur aurait assurée. La Hollande, la Suède, le Danemark, la Russie déjà, étaient placés pour jouir comme eux des avantages maritimes ; mais tous ces pays avaient des liens avec l'Angleterre, des liens politiques étroits ou ceux, presque aussi résistants, de la crainte de déplaire à la rude et vindicative puissance que l'abaissement de la France rendait depuis vingt ans la maîtresse de l'Europe. M. de Vergennes se rendait trop nettement compte de cette situation pour penser à l'attaquer en face. Le sens économique et les notions qu'il donne éclairaient en lui le politique... Il voyait la force nouvelle qu'aurait, pour relier ce^ pays, la doctrine que la mer appartenait à tout le monde et à personne et que c'était le droit des neutres de vivre sous cette loi (*). » L'auteur que nous venons de citer montre comment l'intérêt lésé finit par l'emporter dans l'esprit de Catherine II sur les tentations dont la Grande-Bretagne comblait sa cour pour la ranger de son côté et comment le comte Panin, le chancelier de l'impératrice, saisit le moment

(^) Ch. de BoEcnc, ouvrage cité, p. 57.

(*) Henri Doniol, Histoire de la participation de la France à rétablissement des États-Unis d* Amérique, Cof^^espondance diplomatique et documents, t. III, 1888, p. 702.

ij:s droits de l*état neutre. 605

de rallier sa souveraine à la doctrine de la France. « Catherine II, é(Tit-il, adressa aux cours belligérantes la déclaration dont, assurément, l'histoire n'a pas loué sans fondement le premier ministre, Panin, mais dont il est permis do dire que M. deVergennes et le gouvernement de Louis XVI avaient établi le thème et presque dicté les termes (^). »

Sans faire Thisloire de la neutralité armée, rappelons quelques faits («).

La marine marchande de la Russie était peu développée et le négoce de ses provinces septentrionales ét<iit presque entièrement entre les mains des Anglais. Dès 1778, les États-Unis s'étîiient efforcés de détruire cette source de richesses de leur ennemi, et, en été, apparut dans les mers boréales un corsaire américain qui fit éprouver de grandes pertes aux navires qui fréquentaient le port d'Arkhangel. Frapper la Grande-Bretiigne, c'était léser la Russie. Dès le mois d'août, le gouvernement russe rechercha les moyens de mettre un terme aux abus et il entra en communication avec le Danemark. Il s'agissait, pour la cour de Saint-Pétersbourg, de protéger la marine marchande d'un des États belligérants; elle proposait de mettre en observation près des cotes une flottille que devaient fournir le Danemark et la Russie. A un autre point de vue se plaçait le Danemark qui, depuis l'ouverture des hostilités, avait bénéficié du commerce de transport de la France et qui désirait faire reconnaître des maximes protectrices de la neutralité. La Suède, qui avait des intérêts identiques à ceux du Danemark, prit part aux négociations.

Aucun résultat immédiat ne fut obtenu, mais, à la fin de 1779, de nouveaux faits amenèrent de nouvelles négociations entre les cours de Saint-Pétersbourg et de Copenhague. Un croiseur espagnol s'empara, au large de Gibraltar, bloqué par les Espagnols, du navire hollandais Conrordia, qu'un négociant d'Arkhangel avait chargé de céréales, de compte à demi avec un négociant hollandais, et le tribunal des prises de Cadix cx)nfirma la prise, La Russie protesta. L'ordre royal espagnol du 10 juillet 1777 exigeait simplement la visite des navires neutres

[ 0 H. DoNioL, ouvrage cité, t. IV, p. 436.

(') The Cambridge modem History, planned by the late lord Acton. Edited by A. Ward, g. W. Prothero and Stanusy Lkatiies. Tome IX, Napoléon, 1906. Chapitre II, The Armed Neiitrality, by T. A. Walker and H. W. Wilson.

606 CHAPITRE m.

qui passeraient devant Gibraltar et il autorisait uniquement la capture des navires qui violeraient le blocus. La cour de Saint-Pétersbourg exigea, en conséquence, la réparation du dommage et le retrait de l'ordonnance que TEspagne avait publiée concernant le détroit de Gibraltar. Un rescrit conçu en ce sens fut adressé, le 49 janvier 1780, à l'envoyé russe à Madrid et comme quatre navires appartenant à un négociant russe venaient de quitter la Russie pour Marseille, avec un chargement russe, le gouvernement recommanda de les proléger. Au même moment, on apprit à Saint-Pétersboyrg qu'un autre navire russe, le Saint-Nicolas, avait subi le sort de la Concordia; il était chargé de blé pour Malaga et pour Livourne; il avait été saisi et conduit à Cadix.

C'est alors que l'impératrice de Russie se décida à une nouvelle action diplomatique; elle voulut amener le Danemark et la Suède à appuyer ses efforts, inviter les Provinces-Unies et le Portugal à adhérer à une politique commune, et, enfin, rédiger sur les principes de la liberté du commerce des neutres une déclaration qui serait soumise aux belligérants.

En fait, la politique du gouvernement français triomphait; l'adoption du programme que rédigeait Catherine II devait aboutir à l'isolement complet de la Grande-Bretagne.

La déclaration du gouvernement russe est du 27 février/9 mars 4780; elle expose les principes qui sont « consignés dans le droit primitif des peuples que toute nation est fondée à réclamer et que les puissances belligérantes ne sauraient invalider sans violer les lois de la neutralité et sans abandonner les maximes qu'elles ont adoptées dans différents traités et engagements publics ».

Selon la déclaration, les principes se réduisent aux points suivants :

i^ Que les bâtiments neutres peuvent naviguer librement de port en port et sur les côtes des nations en guerre ;

2® Que les effets appartenant aux sujets des puissances en guerre sont libres sur les bâtiments neutres, à l'exception des marchandises de contrebande ;

3** Que le gouvernement russe se tient pour la fixation des biens de contrebande à ce qui est énoncé dans le traité conclu, le 20 juin 1766, entre la Russie et la Grande-Bretagne, en étendant ses dispositions à toutes les puissances en guerre. A l'exception du salpêtre, du soufre.

des selles et des brides, les articles de contrebande énumép?s dans le traité étaient de nature à servir spécialement aux usages de la guerre ; il était stipulé que lorsqu'un navire neutre transporterait de pareils articles, la quantité de munitions de guerre nécessaire à ses besoins serait exempte de saisie ;

4<» Que pour déterminer ce qui caractérise un port bloqué, on n'accorde cette dénomination qu'à celui où il y a, par la disposition de la puissance qui l'attaque, avec des bâtiments de guerre arrêtés et suliisamment proches, un danger évident d'entrer ;

o*^ Que ces principes serviront de régie dans les procédures et dans les jugements sur la légalité des prises.

La déclaration fut communiquée, le 28 fémor/lO mars 1780, aux représentants des Etats neutres accrédités près la cour de Saint- Pétersbourg et les envoyés du Danemark, de la Suède, des Provinces- Unies et du Portugal donnèrent au gouvernement russe les assurances les plus amicales.

Il fallait pour couronner l'œuvre en faire sortir la neutralité armé«. Ce point avait été prévu et, le 27 février, des instructions avaient été adressées, en môme temps que la déclaration, aux ministres russes accrédités auprès des gouvernements étrangers; elles appuyaient sur la nécessité d'une vaste ligue qui emploierait au besoin la force pour faire respecter les principes mis en avant et elles ajoutaient que l'impératrice désirait arriver, au cas où la paix serait concîlue, à rendre les maximes nouvelles obligatoires pour toutes les nations (^).

Parmi les neutres, le Danemark présentait le point d'appui le plus sûr et le plus solide. I^a Suède était soupçonnée de nourrir des dispositions trop amicales envers la France. Les Provinces-Unies, en proie à des dissensions intestines, jouaient dans les affaires européennes un rôle effacé; mais, dans l'occurrence, les principes proclamés par Catherine II étaient pour elles de la plus haute importîmce, parce que les Hollandais étaient les grands transporteurs sur mer. L'attitude des autres pays importait, somme toute, fort peu.

Le rescrit adressé à l'envoyé russe à Copenhague lui donnait mission d'annoncer à la cour de Danemark qu'à l'exemple de ce qu'il

(*) F. DE Mautens, Recueil des traité* et conventions conclus par la Russie avec le* puiBëanees étrangère*. Tome II. Traitée avec V Autrui, 477^i808, p. 120.

avait fait l'année précédente, le gouvernement russe enverrait, en été, une flotte protéger le commerce dans les mers du Nord, et de l'engager à prendre part à cette entreprise. 11 appuyait sur la neutralisation de la Baltique, prônait l'utilité de former, de part et d'autre, des flottilles et il faisait ressortir que les principes de la déclaration étaient empruntés à la diplomatie danoise. La cour de Copenhague était invitée à adhérer par un traité formel à rédiger de telle façon qu'il fût loisible aux autres États d'y souscrire ; des articles séparés devaient régler les points qui concernaient uniquement les deux pays, et le gouvernement danois devait non seulement adresser à ses ministres de Paris, de Londres et de Madrid une note concordant avec la déclaration russe, mais encore agir en vue d'obtenir l'appui de la Suède, du Portugal et des Provinces-Unies, Des instructions analogues furent données à l'envoyé russe à Stockholm.

Les ambassadeurs russes à Paris, à Londres et à Madrid recurent des communications où la mesure prise par l'impératrice était décrite comme « impartiale et basée sur le droit naturel ». La cour de Saint- Pétersbourg considérait les Américains comme des rebelles; elle ne s'en occupa en aucune manière.

La déclaration fut aussi communiquée officiellement aux envoyés des belligérants à Saint-Pétersbourg. Le représentant de la France répondit que les principes de l'impératrice concordaient avec les intentions de son gouvernement. Le ministre d'Espagne confirma la promesse faite par son pays de donner satisfaction aux demandes de la Russie concernant les dommages subis par ses sujets. La réponse du ministre anglais portait que le commerce neutre licite serait respecté par la Grande-Bretagne, et peu de temps après, dans une note remise au chancelier, le représentant de la Grande-Bretagne donna l'assurance que son gouvernement se conduisait suivant les principes du droit des gens et les prescriptions des traités. La note prétendait que là où il y avait eu contestation sur la nature de la cargaison, la Grande-Bretagne avait dédommagé les propriétaires.

Les cabinets des pays belligérants répondirent également.

La cour de Londres invoqua le droit des gens et elle opposa à la déclaration le système qu'elle suivait elle-même. La dépèche était (!onçue en termes très généraux.

La France se déclara d'accord avec la Russie. « Autant, dit un

auteur, la déclaration russe du 9 mars avait été mal accueillie en Angleterre, autant la France applaudit aux principes qu'elle renfermait ; quand elle arriva à Versailles ce fut une explosion de joie 0) ».

La note espagnole exposa que les mesures du gouvernement espagnol contre lesquelles la Russie s'élevait étaient une conséquence de l'attitude prise par la Grande-Bretagne : la cour de Madrid se ralliait aux idées défendues par l'impératrice, dont elle avait elle-même demandé l'application et qu'elle entendait respecter.

Les négociations entamées avec le Danemark ne tardèrent pas à aboutir. Bernstorff avait d'abord présenté quelques. objections, la voie la plus sûre lui paraissant être la conclusion d'une alliance russodanoise. Néanmoins l'accord se fit.

Le 8 juillet, le Danemark fit une déclaration analogue à la déclaration russe, et, le 9 juillet 1780, fut signée à Copenhague une convention maritime pour le maintien des principes énoncés dans la double déclaration. Les deux États convinrent d'équiper séparément un certain nombre de navires de guerre destinés à agir, au besoin de concert, pour protéger le commerce des parties contractantes; il était décidé que si l'un des signataires ou tous les deux étaient inquiétés ou molestés à l'occasion de la convention, les deux gouvernements feraient cause commune. Des articles séparés devaient proclamer la neutralité de la Baltique et la volonté de rétablir la paix entre les belligérants. 11 était stipulé que des efforts seraient faits pour que le système de neutralité servît de base à un code universel où seraient consignées les règles à suivre par tous les peuples en temps de guerre maritime.

Le 21 juillet, la Suède fit une déclaration semblable aux déclarations de la Russie et du Danemark et le même jour, une convention fut signée à Saint-Pétersbourg entre la Russie et la Suède. On y détermina, en outre, la nature de la contrebande de guerre, et des articles secrets reproduisirent la stipulation relative à la Baltique.

Le Danemark accéda comme partie principale à cette convention. La Suède donna également son assentiment à la convention du 9 juillet. La cour de Russie adressa une note aux puissances belligérantes pour porter à leur connaissance la double ac(îession.

(*) P. Fauchille, La diplomatie françcnse et la ligue des neutree de 17S0 (i776- Î783), 1893, p. 375.

610 CHAPltUE 111.

Les États généraux des Provinces-Unies envoyèrent leur adhésion à la ligue, le 30 novembre 4780, mais la résolution n'avait pas été approuvée par toutes les provinces et au moment où la convention était sur le point d'être signée, le pays fut entraîné dans la guerre contre la Grande-Bretagne. Les Provihces-Uuies demandèrent aux puissances du Nord les secours stipulés par la neutralité armée; la rupture entre la Grande-Bretagne et les Provinces-Unies ayant éelaU» avant Tacccssion des Provinces-Unies et par des motifs étrangers aux objets de Talliance de neutralité, la demande fut rejetée.

La Prusse garantit le système de neutralité, le 8 mai 1781. L'Autriche fut invitée à adhérer à son tour. Joseph II et le comte de Kaunitz trouvaient la formalité aussi superflue qu'intempestive; au fond, ils étaient mécontents parce que l'impératrice s'était adressée d'abord au roi de Prusse. L'intérêt qu'avait l'empereur à maintenir l'alliance russe dicta sa conduite. L'adhésion se fit, non dans un traité formel, mais par l'échange d'actes revêtus de la signature des deux souyerains, l'un, acte d'accession, l'autre, acte d'acceptation. L'échange des quatre offices eut lieu le 19 octobre 1781 (*). Le Portugal accéda par le traité de Saint-Pétersbourg, en date du 13 juillet 1782; le royaume des Deux-Siciles, par la convention du 10 février 1783.

La France avait répondu, dès le 27 juillet 1780, que l'œuvre russodanoise étîût le plus grand avantage que la présente guerre eût pu procurer à l'Europe. On ne connaît pas la réponse de l'Espagne. Comme nous l'avons vu, le congrès des États-Unis n'avait point reçu de communication officielle; mais, sur le conseil de Vergennes, il se rallia aux principes proclamés, et il déclara que ses ministres à l'étranger se verraient autorisés à accéder si on le leur demandait (*). La Grande-Bretagne fit des protestations d'amitié et devant la tournure que prenaient les choses, elle prescrivit à ses croiseurs et à ses corsaires d'user de ménagements.

La paix de Versailles de 1783 remit en vigueur les stipulations des traités de commerce signés à Utrecht, en 1713. La convention maritime et de commerce conclue entre la Grande-Bretagne et la France renouvela les mêmes dispositions. Rapproché de la ligue des neutres,

(*) F. DK Mautkns, ouvrage cité, t. II, p. 121. (2) H. DoNioL, ouvrage cité, t. IV, p. 437.

le fait était significatif, mais il convient d'ajouter que le traité conclu iîntre la Grande-Bretagne et les Provinces-Unies ne contenait aucune stipulation analogue, ce qui permettait au premier de ces pays de considérer les maximes favorables aux neutres comme exceptionnelles du droit commun.

Tout en affirmant l'indépendance du pavillon neutre et de sa cargaison ennemie à l'exception de la contrebande de guerre, la ligue de neutralité armée de 1780 et les traités qui la suivirent gardèrent le silence sur le sort de la marchandise neutre sous pavillon ennemi. La lacune était volontaire; les puissances du Nord craignaient de se montrer trop exigeantes. Cependant il n'en est pas moins vrai qu'à tout prendre, la ligue produisit de sérieux résultats; elle avait hardiment soulevé la question de la réforme du droit maritime international et il n'y a nulle exagération à la considérer comme la ligne de démarcation. entre deux époques distinctes dans le développement du droit des gens (i). L'effet fut surtout visible dans le domaine de la science, où, depuis la déclaration, le mouvement favorable aux neutres s'accentua de plus en plus.

Durant les guerres de la Révolution et de l'Empire, les belligérants, à l'envi, méconnurent les droits des neutres. Eri i793, la iSrande- Bretagne, la Prusse et la Russie firent c^iuse commune pour défoildre de transporter en France du blé et des provisions de bouche et la France autorisa ses marins à amener les vaisseaux neutres chargés de vivres pour l'ennemi ou de marchandises onncttiies ('). Èientôt, la Grande-Bretagne et la France prirent des mesures encore plus ddres. Les ordres du conseil et les décisions des juges d'amirauté de la Grande-Bretagne en vinrent à dénier aux neutres le droit de transporter d'autres produits que les produits de leur pays; les lois et les jugements dès Conseils de prises de la France en vinrent à déclarer de bonne prise tes navires chargés eti tout ou en partie de marchandises provenant de la Grande-Bretagne ou de ses possessions, quel (Jue fût le propriétait-e de ces riiarchandlses, et le décret dtl 29 août 1798

(*) L. Oessnf.r, ouvrage cito, p. 50.

(■-) Ch.. de Martenb, Nouvelles causes célèbres du droit des gens, t. II, p. 179.

612 CHAPITRE Ut.

disposa môme que tout sujet neutre faisant partie des équipages dos bâtiments de guerre et de commerce ennemis serait traité conimo pirate (*).

Le Danemark et la Suède étaient surtout lésés. Les deux pays se mirent d'accord pour faire convoyer leurs vaisseaux marchands. 1^ Grande-Bretîigne prétendit soumettre à la visite les bâtiments naviguant sous convoi. C'est alors que, par la déclaration du 16/28 août 1800, l'empereur de Russie, Paul I«', qui avait abandonné Talliancp avec l'Autriche et l'alliance avec la Grande-Bretagne, invita la Suéde, la Prusse et le Danemark à conclure une convention pour le rétabliir sement des droits de neutralité. Le 16 décembre, deux traités furent conclus à Saint-Pétersbourg entre la Russie et la Suède et entre la Russie et le Danemark ; le 18, un traité fut conclu entre la Russie et la Prusse. Chacune des trois cours accéda aux conventions des autres cours avec la Russie et les traités de 1800 formèrent ainsi une véritable quadruple alliance.

L'article 3 des traités énonçait les « principes généraux du droit des neutres )>. Ces principes étaient les suivants :

1*^ Tout vaisseau peut naviguer librement de port en port et sur les côtes des nations en guerre;

2*» Les effets appartenant aux sujets des puissances en guerre sont libres sur les vaisseaux neutres, à l'exception des objets de contrebande;

3° Un port est regardé comme bloqué quand son entrée est évidemment dangereuse par l'eiFet des dispositions prises par une des puissances belligérantes, au moyen de vaisseaux de guerre placés à proximité; l'entrée du port n'est point permise aux neutres;

4° Les vaisseaux neutres ne peuvent être arrêtés que sur de justes causes et des faits évidents; ils doivent être jugés sims retard et d'après les voies légales ;

o** La déclaration de Totticier commandant le vaisseau ou les vaisseaux de guerre qui accompagneront des bâtiments marchands, que son convoi n'a à bord aucune marchandise de conti^ebande, doit suffire pour qu'il n'y ait lieu à aucune visite. Les capitaines des vaisseiuix de guerre recevront les ordres les plus sévères pour empêcher le

(*) Ch. de Boeck, ouvrage cité, p. 73.

trafic des objets de contrebande. Pour assurer rexéciilion de ces dispositions, les deux souverains équiperont un nombre proportionné de vaisseaux et de frégates.

Les articles ii et 12 permettaient aux autres puissances d'accéder à la convention et disposaient que les mesures prises seraient portées à la connaissance des belligérants. La Grande-Bretagne riposta par la guerre. Celle-ci fut très courte, car la mort de Paul I«' amena un changement subit dans la politique russe, et, le 47 juin 1801, intervint entre l'Angleterre et la Russie la convention maritime de Saint- Pétersbourg.

Voici les règles qu'elle adoptait :

1*> Les vaisseaux des puissances neutres peuvent naviguer librement aux ports et sur les côtes des nations en guerre;

2<* Cette liberté ne s'étend pas à la contrebande de guerre ;

3® Le pavillon ne couvre pas la marchandise, c'est-à-dire que la franchise du bâtiment neutre ne s'étend pas sur les propriétés ennemies dont il est chargé;

4* Ne sont pas regardées comme propriétés ennemies les marchandises du cru ou de la manufacture des pays de guerre, lorsqu'elles sont devenues la propriété des sujets des nations neutres;

o* Les marchandises de contrebande sont celles dont la nomenclature a été déterminée par les précédents traités, conformément aux stipulations du traité du 22 févTier 1797. Les deux puissances contractantes comprendront sous cette dénomination les armes, les projectiles, la poudre, le salpêtre, le soufre, les ceinturons, les gibernes, les selles et les brides. Ne sont point qualifiés de contrebande, les vivres et les bois de construction ;

6° On ne regardera comme port bloqué que celui où il y a, par la disposition de la puissance' qui l'attaque avec des vaisseaux arrêtés ou suffisamment proches, un danger évident d'entrer ;

7" Les vaisseaux cle la puiss<ince neutre ne peuvent être arrêtés que sur de justes Ciiuses et des faits évidents. Ils seront jugés sans retard, et la procédure sera uniforme, prompte et légale.

Le Danemark et la Suède furent forcés d'ac^»der à cette convention qui établissait, en outre, les principes à sui\Te à l'égard de la visite des vaisseaux marchands. Le premier de ces États le fit par le traité de

Moscou du 23 octobre. Le second s'exécuta par la convention de Saint-Pétersbourg en date du 18/30 mars 1802.

En faisant ainsi des concessions, somme toute légères, le cabinet de Londres obtenait la reconnaissance de deux principes auxquels il ajoutait une gi^ande importance, savoir que le pavillon ne couvre pas la marchandise et que la visite peut se faire sur des bâtiments naviguant sous convoi.

Le traité d'Amiens du 27 mars 1802 mit momentanéinent fin à la guerre entre la France et la Grande-Bretagne et, certes, on pouvait croire que les règles c|e la guerre maritime y seraient fixées. Il n'en fut ripn. Le cat)inet de Londres était même décidé à s'opposer à l'adoption de toute clause impliquant le retrait de ses prétentions, et une dépêche de lord Hawkesbury aux plénipotentiaires anglais déclara que jamais Sa Majesté britannique ne consentirait à abandonner h*s moyens qui pourraient être nécessaires à assurer en temps de guerre la sécurité de ses possessions Le droit des neutres fuf^ donc complètement passé sous silence et il ne fut pas même déclaré que les traités antérieurs entre les puissances contractantes ét^iient renouvelés. Peutêtre était-ce là un triomphe diplomatique pour la Grande-Bretagne ; dans tous les cas, la lacune était regrettable au point de vu(» du progrès du droit des gens. Les traités de navigation et de commerce d'Utrecht avaient consacré le principe de la liberté du commerce des neutres et la maxime que le pavillon couvre la marchandise; les traités subsi'»quents et la paix de Paris de 1783 avaient renouvelé les conventions d'Utrecht. Le silence observé dans la paix d'Amiens replaçait la Grande-Bretagne à l'égard de la France dans les rapports établis par le Consulat de la mer : la marchandise ennemie n'étiiit plus à l'abri sous le pavillon neutre (*).

Au fort de la lutte de l'empire français contre la Grande-Bretagne, la Russie essaya de reprendre les traditions de Catherine IL Le 7 novembre 1807, Alexandre I*"" déclara la guerre à la Grande-Bretagne; il

(*) G.-G. DE KocH, ouvrage cité. Quatrième période, ch. XXX.

dénonça la convention do 1801 et il proclama de nouveau les principes de rallianc-e de 1780, « ce monument de la sagesse de la grande impératrice ». Mais le traité d'Oerebro du 6/18 juillet 1812 mit fin aux hostilités et, sans remettre en vigueur aucun des anciens traités, il se borna à dire que les parties contractantes se réservaient de régler aussitôt que possible leurs rapports politiques et commerciaux. On n'en fit rien.

Quand, le 9 novembre 18l8, l(»s puissances unies contre Napoléon I^"" proposèrent de réunir un c^)ngrès pour traiter d'une paix générale, continentale et maritime, sur les bases des frontières naturelles de la France et d'une indépendance complète pour toutes les nations, l'empereur songea à soumettre aux délibérations un projet de réforme qu'il nous faut mentionner; dans sa pensée, une entente devait s'établir entre les principaux pays, y compris les Étiits-Unis de l'Amérique du Nord, en vue de la protection du droit des neutres; il fallait proclamer rimmunité de la propriété privée ennemie sous pavillon neutre, exiger que le blocus fût effectif, restreindre la notion de la contrebande aux armes et aux munitions de guerre, borner la sanction à la saisie des marchandises de contrebande, exiger que les États belligérants punissent leurs sujets qui, hors le cas de blocus et de transport de contrebande de guerre, mettaient obstiicle au commerce. Mais le congrès, dont la réunion avait été acceptée en principe et qui (levait se tenir à Mannheim, n'eut point lieu, et quand, le A février 1814, les plénipotentiaires se réunirent à Châtillon, très grave était la situation ; le territoire français avait été envahi et désormais la guerre se poursuivait à outrance. « Le représentant de Napoléon, écrit Paul Fauchille, n'eut pas même la possibilité d'exposer les conceptions de son maître en matière de droit maritime. Car dès la première séance effective du congrès, le 5 février 1814, les plénipotentiaires des coalisés proclamèrent que l'institution d'un code maritime ne devait pas entrer dans la discussion. » « Les cours alliées, dirent-ils, adhèrent à la déclaration du gouvernement britannique portant que toute discussion sur le code maritime serait contraire aux usages observés jusqu'ici dans les négociations de la nature de la présente ; la Grande-Bretagne ne demande à d'autres nations ni ne leur accorde aucune concession relativement à des droits qu'elle regarde comme réciproquement obligatoires et de nature à ne devoir être réglés que par le droit <les gens,

6i() CHAPITKE III.

excepté là où ces mêmes droits ont été modifiés par des e>onventions spéciales entre des États particuliers (^). »

La question du droit des neutres fut également passée sous silence au congrès de Vienne et, de 1815 à 1854, on ne constate qu'un seul fait se rattachant directement à notre matière, c'est le refus de <îeorge Canning de ratifier un traité qui avait été négocié par sir Charles Stuart avec le Brésil et dans lequel il était stipulé que le pavillon neutre couvre la marchandise.

La question du droit des neutres en matière de transport de marchandises fut de nouveau posée en 1854. A la veille de la guerre contre la Russie, le gouvernement français tenta d'amener sur ce point un accord entre la France et la Grande-Bretagne. La situation de l'Europe et le désir de ménager les cours allemandes, les gouvernements de Stockholm et de Copenhague, ainsi que les États-Unis d'Amérique, dictaient cette conduite. A cette époque, la France considérait qu'il lui était permis de saisir les bâtiments ennemis avec toutes les marchandises chargées à bord, même les marchandises appartenant à des neutres; d'autre part, elle s'interdisait de capturer sur les navires neutres les biens ennemis. La Grande-Bretagne s'arrogeait la faculté de visiter tout bâtiment rencontré en haute mer et, quel que fût le pavillon, d'y confisquer la propriété ennemie; en revanche, elle s'abstenait de toucher à la propriété neutre sous pavillon ennemi. A un moment donné, les néj^ociations semblèrent ne pas devoir aboutir. Le 25 mars 1854, lord Clarendon déclara à une députation de négociants que le gouvernement maintiendrait en vigueur les anciennes règles ; mais, trois jours plus tard, le cabinet anglais se rallia à la manière de voir de la France. En effet, le 28 mars, parut à Londres une déclaration de la reine et le lendemain fut publiée à Paris une déclaration de l'empereur. « Afin de garantir le commerce des neutres de toute entrave inutile, Sa Majesté consent pour le présent à renoncer aune partie des droits qui lui appartiennent comme puis-

(*) P . Fauchille, Un projet de Napoléon /«• pour V établissement d un code maritime du droit des neutres. Revue générale de droit international public^ t. IX, p. 41 et suivantes.

LES DROITS DE l'ÉTAT NEUTRE. 617

Sfince belligérante, en vertu du droit des gens », portaient l'un et l'antre document. Nous connaissons déjà les dispositions des deux déclarations au sujet de la contrebande, du blocus et des lettres de marque. Il était dit au sujet des neutres que les vaisseaux anglais ou français ne saisiraient point la propriété de l'ennemi chargée à bord d'un bâtiment neutre, à moins que cette propriété ne fût contrebande de guerre et que les deux souverains ne comptaient pas revendiquer le droit de confisquer la propriété des neutres trouvée à bord des bâtiments ennemis.

Les alliés notifièrent leurs résolutions aux divers gouvernements et le 22 juillet, la Russie conclut, de son côté, avec les États-Unis le traité de Washington, qui reconnaissait comme permanent et immuable le double principe que le pavillon couvre la marchandise et que la marchandise neutre à bord d'un navire ennemi n'est pas saisissable, à moins qu'elle ne soit contrebande de guerre.

Quand, la guerre de Crimée terminée et la paix conclue, les puissances représentées au congrès de Paris rédigèrent la fameuse déclaration du 16 avril 1856, elles proclamèrent, dans les articles 2 et 3, que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie, à l'exception de la contrebande de guerre, et que la marchandise neutre à l'exception de la contrebande de guerre n'est pas saisissable sous pavillon ennemi.

Ainsi se trouvait définitivement réglé le droit des neutres relativement au transport des marchandises. Le gouvernement anglais avait fait une importante concession et renoncé à des prétentions séculaires. Sans doute sa conduite s'expliquait aisément. Sa puissante marine lui permettait de se passer de l'assistance des corsaires, et son immense commerce avait tout à gagner à l'abolition de la course. La disposition de l'article 1 de la déclaration compensait donc amplement la stipulation de l'article 2. Néanmoins la politique du cabinet fut l'objet de vives critiques et dès le mois de mai 1836, des protestations se firent entendre dans les deux chambres du Parlement. Mais en 1856, comme dans les débats qui eurent lieu plus tard, les partisans de la validité et du maintien de la déclaration l'emportèrent (i).

(*) E. Nys. Le droit intemationaL Les principes, les théories, les faits ^ t. III, p. 193.

(( Les devoirs généraux de la neutralité, dit Franlz Despagnet, peuvent se résumer dans les trois obligations suivantes : 1** abstention de tout acte de nature à gêner les opérations militaires de l'un des belligérants ; 2** opposition à tout acte d'hostilité accompli par Tun des belligérants ou par les cjeux sur le territoire ^e l'État neutre; 3<* abstention de tout concours direct ou indirect à l'action de l'un des belligérants ou de tous les deux à la fois. Mais pour bien comprerjdre la portée de ces différentes obligations, il faut distinguer les actes accomplis par l'État neutre lui-même ou ses agents dont il est responsable, de ceux qui émanen^ de ses nationaux (^). »

L'État neutre répond des actes qu'il accomplit lui-même ou qu'accomplissent ses agents. « Le principe de la neutralité les condamne, écrit le publiciste que nous venons de citer, chaque fois qu'ils sont en opposition avec les devoirs indiqués plus haut (^). »

Pour les actes accomplis par les agents de l'État, il a été proposé de distinguer suivant que les actes sont ou ne sont pas conformes au droit de l'Éttit; en d'autres termes, suivant qu'ils ont été accomplis ou non conformément aux lois et dans les limites de la compétence. U est une objection, en effet, c'est qu'il n'y a pas à proprement parler d'actes de l'État quand il n'y a ni observation des lois ni respect des règles de la compétence. Toutefois, comme |e fait remarquer un auteur, l'usage constant des nations veut que l'État soit

(*) F. Despagnkt, Cours de droit international public. Troisième édition, p. 805. (2) Ibid., p. 805

LES DEVOIRS DE l'ÉTAT NEUTRE. 619

responsable au point de vue international des actes dommageables accomplis par ses agents, même si ces actes sont contraires aux lois ou dépassent la compétence, et semblable usage se justifie puisque toute sécurité disparaîtrait s'il suffisait d'alléguer que les fonctionnaires ne se sont pas conformés à la législation (*).

(( Quant aux sujets, écrit Frantz Despagnet, une distinction s'impose. S'agit-il d'opérations qui constituent un concours direct pour l'un des belligérants ou une hostilité contre l'un d'eux, opérations que l'État neutre laisse se réaliser quand il pourrait les empêcher et à l'égard desquelles sa tolérance peut passer pour une véritable complicité, alors cet État peut être considéré comme violant les devoirs de la neutralité : tel est le cas où il laisse construire, équiper et armer par l'industrie privée, dans un de ses ports, un navire de guerre qui ira ensuite combattre l'un des belligérants. S'agit-il, au contraire, d'entreprises qui ont surtout le caractère commercial et un objectif de lucre, qui se font hors de la surveillance de l'État neutre, par exemple en pleine mer, comme une violation de blocus par un navire marchand, ou même d'actes réalisés par ses nationaux sur son territoire, mais dans des conditions telles qu'il ne peut les réprimer, comme le départ de volontaires pour l'armée d'un des belligérants, ou l'expédition d'armes ou de subsides, faite à titre particulier et d'opération commerciale ; en pareil cas, l'État neutre n'a pas à intervenir directement, c'est au belligérant dont les intérêts sont lésés à se protéger lui-même par des saisies ei des corifiscations. L'État neutre n'est plus responsable d'entreprises faites par ses nationaux à leurs risques et périls, et il se contente de ne plus les protéger à l'égard des États belligérants qui leur appliqueront la sanction admise par le droit de la guerre ('). »

Nous avons vu que l'État neutre a droit à l'inviolabilité de son territoire (2). Il a aussi pour devoir de repousser toute entreprise que

(*) D. Anzilotti, La responsabilité internationale des États à raison des dommages soufferts par les étrangers. Revue générale de droit international public, t. XIII. p. 289.

(*) F. Despagnet, ouvrage cité, p. 806.

(3) Ê. Nys, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, t. III, p. 582.

()20 <:hai»itre iv.

ferait contre lui l'un des belligérants. L'obligation dérive de la nature de la neutralité. L'Étivt neutre doit conserver intactes à la fois la notion de la neutralité et la situation qu'il occupe parmi les États; il ne peut y laisser porter atteinte parce que toute modification est de nature à entraîner un changement dans la situation respective des belligérants, c'est-à-dire à fortifier l'un et à affaiblir l'autre.

Le principe est confirmé par des actes diplomatiques. Un exemple est fourni par le traité de neutralité conclu à Paris, le 21 septembre 1803, entre l'empereur Napoléon et le roi des Deux-Siciles, Ferdinand IV. Par l'article 1*", le roi s'engageait à rester neutre pendant le cours de la guerre entre la France, d'une part, et la Grande-Bretagne, la Russie et toutes les puissances, d'autre part, et à repousser par la force et par l'emploi de tous les moyens qui étaient en son pouvoir, toute atteinte qui serait portée aux droits et aux devoirs des neutres.

L'obligation de défendre la neutralité existe également quand il s'agit de la neutralité permanente; ici la neutralité est latente aussi longtemps que dure la paix, mais à raison de cette neutralité cachée, dérobée aux regards, l'État à neutralité permanente doit pouvoir assurer le maintien intégral de l'ordre des choses, il doit être à même de repousser toute atteinte à ses droits; par conséquent, dans le développement actuel de la civilisation et de l'organisation juridique du globe, il doit posséder des forces militaires suffisantes (*).

L'État neutre doit empocher les soldats des États belligérants, qu'ils soient formés en corps de troupes ou qu'ils voyagent isolément mais en armes, de passer à travers son territoire.

Dans la question du passage des troupes domina longtemps l'enseignement de Grotius. L'illustre jurisconsulte faisait une distinction, (c Les peuples neutres, disait-il, sont tenus de ne rien faire qui puisse rendre plus fort celui dont la cause est mauvaise, ou empêcher les mouvements de celui dont la cause est bonne... Que si la justice de la guerre est douteuse, ils doivent tenir une conduite é^ale envers les deux ennemis, soit qu'il s'agisse de donner passage à leurs troupes, ou de leur fournir des vivres, ou de refuser aux assiégés les choses dont

(*) E. Nyr, Notes sur la neutralité. Revue de droit international et de législation comparée. Deuxième série, t. III, p. 24.

LES DEVOIKS DE l'ÉTAT NEUTRE. 621

on pourrait les aider (*). » Il fut admis généralement que les armées belligérantes avaient le droit de traverser le territoire de l'État neutre et quVn tolérant le passage, l'État neutre ne compromettait pas sa neutralité. La doctrine fut développée en de nombreuses dissertations ; Ompteda cite seize travaux; Kamptz en ajoute vingt. Tout au plus, des auteurs s'attiichaient-ils à attribuer à l'État neutre le droit de juger do l'opportunité de la concession du passage. Faut-il ajouter que dans l'Europe du xvn® et du xviii® siècle, la distribution des territoires, leur configuration, les échancrures, les saillies, les enclaves, le grand nombre de souverainetés plus ou moins indépendantes rendaient souvent inévitable le passage de troupes à travers les possessions de gouvernements dont le principal souci était cependant de n'être pas entraînés dans les hostilités. John Westlake le montre fort bien en ce qui concerne l'Europe centrale, (c Quand, dit-il, dans la plupart des monarchies médiévales, la guerre privée était un mal général, le vassal qui ne s'opposait pas à ce qu'un autre vassal traversât son fief pour aller attaquer un tiers n'était nullement considéré comme offensant ce tiers; on admettait que l'assaillant ne faisait, en réalité, que se servir des routes publiques de la monarchie. Aussi, quand la guerre privée, abolie ailleurs, devint en Allemagne la guerre publique, on ne considéra nullement qu'il était du devoir du neutre d'empêcher les forces belligérantes de traverser son territoire; cette règle, qui ét<iit en opposition avec le principe de la neutralité, pénétra dans le droit international (*). »

La science moderne se prononce sans hésitation. « La concession du passage, écrit Henry Bonfils, constituerait de la part de l'Étîit neutre une évidente violation des devoirs de neutralité, une véritable participation à la lutte en favorisant par ce passage les mouvements des armées et les conceptions stratégiques du belligérant : l'adversaire serait en droit de traiter en ennemi ce prétendu neutre. Accorder simultanément le passage aux deux adversaires serait ouvrir le territoire neutre aux hostilités, et presque toujours, sDus une fausse apparence d'égalité, favoriser une partie contre l'autre ; car la situation du

(*) Grotius, Le droit de la guerre et de la paix. Traduction de J. Barbe yrac. L. III,ch. XVII. §3.

{^) J. Westlakp:, Études sur les principes du droit international, traduit par E. Nys, 1895, p. 62.

622 GMAPITRR IV.

terriloiro neutre se prêtera toujours plus facilement aux opérations dv Tun que de l'autre (*). »

L'Etat neutre ne doit point refuser le passage aux sujets des Etats belligérants qui sont rappelés au début de la guerre et qui traversent à cet effet son territoire ou qui le quittent, (c 11 n'a point à les retenir, dit Rivier; il doit les laisser faire leur devoir en allant rejoindre ieui-s drapeaux (2). »

L'ÉUit neutre doit empêcher les forces militaires d*un des États belligérants de se réfugier sur son territoire (3).

Nous avons mentionné les règles adoptées, en 4902, par l'Institut de droit international au sujet des câbles sous-marins en temps de guerre; il est bon d'en reproduire deux dispositions {^).

a Le cable reliant un territoire neutre au territoire d'un des belligérants, est-il dit en l'article 3, ne peut en aucun cas être coupé dans la mer territoriale ou dans les eaux neutralisées dépendant d'un territoire neutre. En haute mer, ce câble ne peut être coupé que s'il y a blocus effectif et dans les limites de la ligne du blocus, sauf rétablissement du câble dans le plus bref délai possible. Ce câble peut toujours être coupé sur le territoire et dans la mer territoriale dépendant d'un territoire ennemi jusqu'à une distance de 3 milles marins de la laisse de basse-marée. »

« 11 est entendu, est-il dit en l'article 4, que la liberté de l'État neutre de transmettre des dépêches n'implique pas la faculté d'en user ou d'en permettre l'usage manifestement pour prêter assistance à l'un des belligérants. »

Dans le projet de résolutions concernant le régime juridique des aérostats présenté à l'Institut de droit international, Paul Fauchillea inscrit une disposition relative à la navigation aérienne des États neutres. Aux termes de la disposition, cette navigation est interdite dans toutes les fractions de l'atmosphère qui domine le territoire d'un État belligérant, ainsi que dans un rayon de 11,000 mètres àr compter de ses côtes. Le but est de se garder contre l'espionnage des neutres;

(*) H. BoNPiLS, Manuel de droit international public {Droit des gens). Quatrième édition revue et mise au courant par P. Fai:chille, 1905, p. 790.

(2) A. RiviER, Principes du droit des gens, t. II, p. 400.

(3) E. Nys, ouvrage^ cité, t. lU, p. 549. (*) Ibid., t. III, p. 365.

LKS DEVOIRS DE L*ÉTAT NEUTKE. 623

dès qu'il y a soupçon d'espionnage, la poursuite et la capture de Taérostat sont permis (*). Nous avons eu l'occasion de le dire, peutêtre bien exagère-t-on l'importance de l'espionnage en temps de guerre et peut-être bien aussi la crainte de l'espionnage est-elle une forme de la dangereuse manie de la persécution (*).

Dans le projet de règlement sur le régime international de la télé-grapbie sans fil, rédigé par l'Institut en 1906, Paul Faucbille s'occupe des devoirs des États neutres.

« Un Ëlat neutre, esl-îl dit en l'article 9, ne peut tolérer que sur son territoire il soit envoyé, par la télégraphie sans fil, des communications qui, par la simple inspection de leur adresse, peuvent être reconnues comme utiles aux opérations de l'un des belligérants. Mais il ne saurait, à raison de sa seule qualité de neutre, s'opposer au passage au-dessus de son territoire d'ondes hertziennes destinées à un pays en guerre. »

« Touie interdiction de communiquer sans fil formulée par les belligérants, est-il dit en l'article 10, doit être immédiatement notifiée par eux aux gouvernements neutres. »

N'oublions pas que la science commence à se servir de la terre et de la mer comme liens conducteurs pour la téléphonie sans fil.

(c Le gouvernement neutre, dit Thomas Erskine HoUand, doit prévenir qu'usage ne soit fait de son territoire comme base des opérations hostiles (3). » Selon la définition dé Jomini, la base d'opération est l'étendue ou la fraction d'un État d'où une armée tire ses ressources et renforts; celle d'où elle de\Ta partir pour une expédition offensive et où elle trouvera un refuge au besoin, celle enfin sur laquelle elle devra s'appuyer si elle couvre son pays défensivement {*). Dans la

(*; Anntuxire de V Institut de droit international, t. XIX, aession de Bruxelles, 1902, p. 64.

(^) Ibid, p. 106.

(3) T. ¥j, Holland, Les devoirs des neutres dans la guerre maritime et les événements récents. Revue de droit international et de législation comparée. Deuxième série, l. VII, p. 361.

(*) JoMLNi, Précis de l'art de la guerre. Première partie. Article 18.

guerre maritime, les bases d'opération pour les flottes sont d'une importance capitale ; elles fournissent le charbon, les munitions, les approvisionnements; elles permettent de faire les réparations (*).

« L'État neutre, ainsi s'expriment les conclusions adoptées en 1875 par l'Institut de droit international, désireux de demeurer en paix et amitié avec les belligérants et de jouir des droits de la neutralité, a le devoir de s'abstenir de prendre à la guerre une part quelconque, par la prestation de secours militaires à l'un des belligérants ou à tous les deux, et de veiller à ce que son territoire ne serve pas de centre d'organisation ou de point de départ à des expéditions hostiles contre l'un d'eux ou contre tous les deux (*). »

Les États-Unis ont aflirmé ce principe en 1793. La guerre avait éclaté entre la France, d'une part, et l'Autriche, la Grande-Bretagne, les Provinces-Unies, la Prusse, la Sardaigne, d'autre part. Les États- Unis venaient de reconnaître la nouvelle forme de gouvernement que la France s'était donnée. Edmond Genêt, ministre de la République française, essaya de mettre à profit la sympathie du peuple américain pour l'entraîner dans la guerre. Il arma et il commissionna des navires pour la course ; ceux-ci capturèrent des navires britanniques, et les consuls français, siégeant comme juges des prises sur le territoire américain, prononcèrent des condamnations (3). Ces faits amenèrent le rappel de l'agent diplomatique; mais le gouvernement américain voulut formuler de précise manière les devoirs de la neutralité. Ainsi fut publié l'acte du congi'ès du o juin 1794 que nous avons déjà mentionné (*). Quand, près d'un quart de siècle plus tard, la révolte des colonies espagnoles de l'Amérique centrale et de l'Amérique du Sud surexcita l'esprit d'aventure et menaça d'entraîner nombre de citoyens des États-Unis dans des entreprises de course, l'acte de 1794

(0 The naval annual, 1899. Edited by T.-A. Brassey. The roaling sUUions, p. 194.

C^) E. Lehr, Tableau général de l'Institut de droit international, p. 162.

(3) J.-B. MooRE, History and digest ofthe international arbitrattons to tohich thc United States has been aparty, t. V, p. 4409.

(*) E. Nys, ouvrage cité, t. lîl, p. 567.

LES DEVOIRS DE l'ÉTAT NEUTRE. 625

fut complété et alors fut décrété l'acte du congrès du 20 avril 1818.

En 1819, des règles analogues aux règles américaines de 1794 et de 1818 furent promulguées par la Grande-Bretagne. Quand, en 1814, elle avait conclu la paix avec l'Espagne, la Grande-Bretagne s'était engagée à ne fournir aucun secours aux colonies révoltées; bientôt s'était élevée la question de savoir jusqu'à quel point la loi était applicable à ces mêmes colonies devenues indépendantes de fait. Le gouvernement anglais décida d'empêcher l'aide et l'assistance à l'égard de l'Espagne aussi bien qu'à l'égard des États qui se constituaient dans l'Amérique centrale et dans l'Amérique du Sud (*). L'acte du parlement du 3 juillet 1819, le Foreign Enlistment Act, est intitulé : <c Acte pour empêcher l'enrôlement ou l'engagement des sujets de Sîi Majesté dans les services étrangers, et l'armement ou l'équipement dans les domaines de Sa Majesté, dans un but de guerre, sans une permission de Sa Majesté. » En Angleterre môme, depuis 1688, il n'y avait pas eu d'enrôlement de soldats ou de matelots pour le service d'une puissance étrangère, et si, sous le règne de Georges II, des statuts avaient puni de mort l'entrée au service d'un État étranger, c'était non par souci de neutralité, mais pour empêcher la formation des armées jacobites en France et en Espagne et par conséquent pour protéger l'Angleterre elle-même (*). ^

En 1835, le gouvernement suspendit l'acte de 1819 et permit ainsi à un oflicier anglais, le lieutenant-colonel Evans, de fonner une légion espagnole forte de 8^000 à 9,000 hommes. Le 22 avril 1834, le traité de la quadruple alliance avait été conclu en vue d'expulser de la péninsule ibérique dom Carlos d'Espagne et dom Miguel de Portugal ; la Grande-Bretagne s'était engagée à fournir des armes et des nmnitions de guerre à la reine d'Espagne et à lui prêter l'assistance des forces britanniques.

Le problème des devoirs des États neutres donna lieu aux plus graves difficultés entre les États-Unis et la Grande-Bretagne durant la

(*) H. Wheaton, Éléments du droit international. Cinquième édition, t. II, p. 97. (^) Ë. Nyk, Notes sur la neutralité. Revue de droit international et de législation comparée. Deuxième série, t. III, p. 34.

guerre de sécession de 1861 à 1863. La Gr^n^e-Brelame commît la grave fau^e politique de reconnaître les Éta^s Confédérés comme partie belligérante; le gouvernement fédéral considéra l'acte coi^^flie une violation du droit (^es gens. Dans la Gran(^e-Bretagne furent équipés et armés, pour le compte des États Confédérés, des navires qiii inlligèrent au commerce des États du Nord d'incalcu|ables perlas. Le gouvernement fédéral soutint qu*à la Grande-Bretagne, violatrice des devoirs de la neutralité, reipontait la responsabilité du (gommage.

Du lo avril 1861 date la proclaniation du président Abraham Lincoln appelant sons les armes 73,000 |iomraes de la milice des États de rUnion « en vue de répri^ner certaines conspirations trop puissantes pour être réprimées par le recours ordinaire aux tribunaux et en vue d'assurer la due exécution des lois ». Le 13 mai 1861, fut publiée la proclamation par laquelle la reine Victoria, « considérant que des hostilités avaient malheureusement coipmencé entre les États-^nis d'Amérique et certains États s'intitulant États Confédérés d'Amérique », annonça son intention de demeurer neutre et recommanda à ses sujets « d'obser\'er une stricte neutralité dans et pendant ces l^osUlités, et de respecter les lois nationales et le droit international en çel^e i^iatière »; la proclamation mentionnait les dispositions de l'acte i\e 1819. Le 31 janvier 1862, une dépêche de lord Russell, secrétaire d'État pour les affaires étrangères, interdit à tout vaisseau de guerre ou corsaire appartenant à l'un ou à l'autre ç(es belligérants d'en^'er ou de séjourner dans un port ou dans une rade de l'archipel c^e Babania, sauf en cas de gros temps, et de se servir d'vin port ou d'une rade de la Grande-Bretagne ou d'une colonie J)ritannique comme de station de refuge dans des buts de guerre (*).

Au cours de la guerre, le gouvernement des États-lJnis appel^ à diverses reprises l'attention du gouvernement britamiique sur la nécessité de doniier plus de précision à la loi de 1819 concernant les enrôlements pour l'étranger ; il s'engagea, du reste, à introduire d'analogues amendements dans la législation américaine. Bientôt, les exploits de navires construits et équipés pour les confédérés dans la Grande-Bretagne et y ayant formé leur armement et leurs équipages,

(*) G Calvo, Examen des troiê régies de droit international proposées dans le traité de Washington. Revue de droit international et de législation comparée, t. VI, p. 455.

LES DEVOIRS i)È L'ÉTAT NEUTRE. 627

et Jes i^î^ux intolérables qu'ils infligèrent au commerce et à la marine ma^eh^nde des f t^ts du Nord, firent paître les plus légitimes motifs de Tnéçon^enteinent et justifièrent toutes Ips plaintes. Ce fut le cas notamme|[^t pour la ^"lorida, la Georgia, le Shenmdoah et 1*^4 labama. Le dernier de ces navires potamrnent, dans les trois derniers mois de 1862, détruisit 28 grands ^atiments de commerce et il ne cessa ses dépradat^pps que ]e 19 jviin 1864, quai^d il fut coulé devant Cherbourg par un navire de guerre fédéral, le ^earsarge.

Selon la proposition principale qii'affirmaient les États-Unis (^ai^s le\irs réclamations contre la Grande-Bretagne, la proclamation du 13 î^iai 1861 eut pour effet de rendre légî^ux daps les ports britanniques (^es actes qui aqtrement eussent été illépux et criminels : elle perqiit aux confédérés de se procurer des vaisseaux c^e guerre et d'obtenir de l'argent et des ressources ; elle mit les vaisseaux à môme de croiser.

U n*çst pas nécessaire de faire le récit complet des négociations ; elle furent laborieuses et longues et il sembla plus d'\ine fois qu'elles devaient échouer pour laisser place à la solution cruelle, c'est-à-c^ire à \b\ guçrre entre les deux peuples. 11 suffit de mentionner quelques faits saillants.

\je 23 octobre 186.3, le ministre des États-Unis près la cQur de Londres, Ctiarles-Francis Adams, faisait connaître que son gouvernement était prêt à accepter n'importe quelle forme loyale et équitable d'arbitrage; près de deux années plus tard, le 30aoûtl86o,lp$ecrétaire d'État pour les affaires étrangères delà Qrande-Bretagne, lord. Russell, rappelai^t la communication du diplomate américain, déclarait que son gouverpemept ne pouvait ni reconnaître qu'il ayajt agi de ipauvaise foi, ni faire réparation, ni souniettre le différend à quelque E\^\ étranger.

yne t^èse principale des États-Unis consistait à soutenir que ^es obligations de la Grande-Bretagne, en tai^t que puissance neutre vi§-àvis d'une puissance belligérante, étaient indépen(^antes des lois de la Grande-Bretagne; que celle-ci n'avait nullement le droit de déterminer à sa convenance la notion même de la neutralité, mais qu'elle

devait se soumettre aux obligations imposées par le droit intematîanal. Tout en repoussant la manière de voir des États-Unis, le gouvernement britannique jugea utile de compléter sa législation et, pour prévenir de nouveaux abus, il chargea, le 30 janvier 1867, une commission de jurisconsultes de reviser Tacte de 1819; la commission aboutit à des conclusions radicales; remanié par le parlement, le projet devint l'acte du 3 août 1870 sur l'enrôlement pour l'étranger, qui ajouta aux mesures prohibitives édictées par l'acte de 1819. L'acte de 1819 comminait des peines contre ceux qui s'engageaient eux-mêiiios dans le service militaire étranger, ou qui en faisaient enrôler d'autres, ou qui recevaient à bord d'un navire des hommes ainsi enrôlés; il punissait le fait d'équiper des navires destinés à des opérations de guerre ou de leur fournir des munitions de guerre; l'acte de 4870 ajoutait à cette série d'actes punissables la construction du navire et même le simple engagement de le construire ou de le faire construire; bien plus, il n'exigeait même pas le fait matériel ou l'intention manifeste de préparer ou d'employer le navire à des usages de guerre ; il suffisait qu'il y eût a la connaissance ou une cause raisonnable de croire que le navire doit être ou sera employé au senice militaire ou naval d'un État étranger en guerre avec un Etat ami (*). »

En réformant sa législation, la Grande-Bretagne n'avait voulu ni reconnaître son tort, ni faire une concession. Cependant, déj^ au mois de novembre 1866, lord Stanley qui avait remplacé lord Kussell en qualité de secrétaire d'État pour les affaires étrangères, avait déclaré que le gouvernement britannique accueillerait favorablement une proposition pour l'arrangement des différends qui existaient entre la Grande-Bretagne et les États-Unis; d'activés négociations avaient eu lieu; même, le 14 janvier 1869, des conventions avaient été signées à Londres par Reverdy Johnson, ministre des États-Unis à Londres et par lord Clarendon, ministre des affaires étrangères de la Grande- Bretagne; la première convention avait la forme d'un protocole et concernait la question de naturalisation ; la deuxième convention était relative à la délimitation de l'île San-Juan; la troisième convention déférait à une commission le règlement de toutes les réclamations adressées, depuis l'échange de ratifications de la convention de Londres

(*) G. Galvo, travail ciU^, revue citée, t. VI, p. 463.

du 8 février 1853, par des citoyens des États-Unis au gouvernement britannique et par des sujets de la Grande-Bretagne au gouvernement américain; la commission devait comprendre quatre membres et se prononcer à la majorité des voix ; en cas de partage, elle pouvait choisir un arbitre; si elle ne s'entendait pas sur le choix d'un seul arbitre, il était loisible à chacune des parties de choisir le sien et le sort devait désigner, pour chaque cas particulier, auquel de« deux arbitres appartiendrait la connaissance du litige (^).

Aux termes de la constitution des États-Unis, le président a le pouvoir, de l'avis et avec le consentement du sénat, de conclure des traités pourvu que les deux tiers des sénateurs présents donnent leur approbation. Le sénat approuva la première convention ; il ne parvint pas à se mettre d'accord sur la deuxième ; il repoussa la ratification de la troisième, par 54 voix contre une.

L'illustre Charles Sumner, président du comité des affaires étrangères du Sénat, avait proposé le rejet. Dans son discours du 13 avril 1869, il avait rappelé les légitimes griefs de sa patrie et il avait énuméré les critiques que soulevait la convention destinée à y porter remède. Charles Sumner reprochait au gouvernement britannique d'avoir reconnu les rebelles comme belligérants au début des hostilités, à une époque où ils n'avaient ni vaisseaux sur les mers, ni tribunaux de prises; il montrait en la reconnaissance de belligérance la constatation d'un fait; il affirmait qu'elle ne pouvait être étendue à l'océan quand l'action militaire des rebelles s'exerçait uniquement sur terre. « De la faute initiale, disait-il, ont découlé d'autres fautes graves : la négligence qui a permis aux navires de s'échapper et d'entreprendre l'expédition hostile pour laquelle ils ont été construits, armés et équipés, et la complicité ouverte avec laquelle on leur a donné rhospitalit<'» et fourni des approvisionnements dans les ports britanniques ». Il faisait valoir que la convention elle-même ne contenait pas la moindre expression de regret et qu'elle substituait à l'ensemble des griefs dont la nation américaine avait le droit de se plaindre des griefs isolés des citoyens. Il rappelait, enfin, comment les Étiits-Unis avaient subi d'énormes pertes en hommes et en argent et avaient vu se prolonger pendant des années les horreurs de la guerre (*).

(*) J. B. MooRB, ouvrage cité, t. I, p. 503.

(2) Charles Sumner, Works, t. XIII, 1880, p. 53 et suivantes.

De nouvelles négociations furent entamées; le gouvernement des ÉUits-Unis se plaça môme à un point de vue qui était moins défavorable pour la GrandtvBretagne que le point de vue auquel s'étiiit piac*é Charles Sumner; il invoqua comme la cause des griefs moins la reconnaissance de belligérance que la conduite tenue postérieurement à cette reconnaissance. Ck)mme précédemment, des difficultés surgirent ; il fallut toute Thabileté des hommes d'État et rinlassable activité des partisans de la paix. Enfin, sur l'initiative du gouvernement britannique, le règlement anaiable fut décidé : une commission de dix membres, comprenant cinq citoyens des États-Unis et cinq sujets de la Grande-Bretagne 'Se réunit à Washington; trente-sept séances furent consacrées à la discussion des différentes questions qui divisaient les deux pays; le 8 mai 1871, fut signé le traité de Washington que ratifièrent les deux gouvernements.

Le traité soumettait à un « tribunal d'arbitrage », qui devait se réunir à Genève, toutes les réclamations gui provenaient des actes commis par les navires sortis des ports de la Grande-Bretagne et qui étaient connues sous le nom générique de réclamations de VÀlabama. il réglait d'autres objets : ainsi les réclamations nées à l'occasion de la guerre civile des États-Unis mais différentes des réclamations de VAlabamay les questions concernant les pêcheries de l'Atlantique septentrional, la navigation de certains fleuves et canaux et du lac Michigan et d'autres points encore. Seules, les questions relatives à la neutralité nous intéressent ici.

(c En décidant les sujets qui leur seront soumis, disait l'article VI du traité du 8 mai 1871, les arbitres seront guidés par les trois règles suivantes que les Hautes Parties contractantes conviennent d'accepter comme celles qui devront être appliquées à la cause, et par les principes du droit des gens non incompatibles avec ces règles et que les arbitres décideront être applicables dans l'espèce ». Les règles qui, dans la science, s'appellent les « règles de Washington », étaient formulées en ces termes :

(c Le gouvernement neutre est tenu :

(c \^ D'user de toute due diligence pour empêcher, dans sa juridiction, la mise en état de prendre la mer, l'équipement ou l'armement de tout navire qu'il a des motifs raisoririàlilés Hé croire destine à croiser ou à faire la guerre contre une puissance avec laquelle il est

en paix, et aussi d'employer la môme diligence à empêcher le départ hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à faire la guerre comme il est dit ci-dessus, ce navire ayant été spécialement adapté, en totalité ou en partie, à un usage de guerre;

(c 2^ De ne permettre ni de ne souffrir que Tun des belligérants fasse de ses ports ou de ses eaux la base d'opérations navales contre Tautre, ou s'en serve pour renouveler ou augmenter ses approvisionnements militaires ou ses aripes ou pour recruter des hommes;

(c 3<J d'exercer toute due diligence dans ses ports et ses eaux, et à l'égard de toutes les personnes se trouvant dans sa juridiction,, pour empêcher toute violation des obligations et des devoirs ci-dessus énoncés. »

San^ doute, les comniissaires britanniques avaient fait insérer à la suite des règles, une déclaration aux termes de laquelle « le gouvernement de Sa Majesté ne pouvait donner son assentiment aux règles comme étant un exposé des principes du droit des gens qui étaient en vigueur à. l'époque où se produisirent les réclamations » ; mais ils avaient aussitôt reconnu implicitement le fait qu'ils niaient, ce Néannioins, était-il dit, pour témoigner de son désir de confirmer les relations amicales des deux pays et pour établir des dispositions satisfaisantes, en vue de l'avenir, le gouvernement de Sa Majesté consent à ce que, en décidant les questions soulevées par ces réclamations, les arbitres admettent que le gouvernement de Sa Majesté a entendu agir conformément aux principes énoncés dans ces règles. »

Une clause terminait l'article VI. « Les Hautes Parties contractantes,

était-il dit, conviennent d'observer entre elles les règles dans l'avenir,

de les porter à la connaissance des autres puissances maritimes et d'inviter celles-ci à y accéder. »

Conformément au traité de Washington fut constitué le tribunal arbitral^ qui ouvrit ses travaux à Genève, le 15 décembre 1871, et prononça, le 14 septembre 1872, la sentence aux termes de laquelle une somme de ^o,500,000 dollars en or, avec intérêts, devait être payée par la Grande-Bretagne aux États-Unis (^).

(^) Galeb Gushino, The treaty of Washington; its negotiation, eœecution and the dUcuênons relating thereto, 1873, p. 275.

632 ' CHAPITHE IV.

Les règles énoncées dans le traité de Washington établissaient-elles un droit nouveau ou ne faisaient-elles que constater et déclarer les principes régissant les obligations imposées aux États neutres par le droit international ? Des critiques ont été faites ; des auteurs ont montré dans les trois règles et dans l'ensemble du traité une tendance regrettable à restreindre les droits des États neutres, à ajouter de manière excessive à leur responsabilité et à porter entrave à leur commerce avec les États belligérants. Des approbations ont (iU\ données; des publicistes ont énuméré les lois de nombreux États, les déclarations de neutralité, les conventions internationales et ils ont affirmé qu'antérieurement à la signature du traité de Washington, les trois* règles avaient été appliquées et étaient entrées dans la pratique des nations (^).

La juste réponse n'est point douteuse; elle a été faite par l'Institut de droit international. « Les trois règles du traité de Washington du 8 mai 1871, fut-il déclaré dans la résolution du 5 septembre 1874, ne sont que l'application de ce principe reconnu par le droit des gens que l'État neutre, désireux de demeurer en paix et amitié avec les belligérants et de jouir des droits de la neutralité, a aussi le devoir de s'abstenir de prendre à la guerre une part quelconque, par la prestation de secours militaires à l'un des belligérants ou à tous les deux, et de veiller à ce que, sur son territoire, ne soient commis, par qui que ce soit, des actes qui constitueraient une pareille coopération à la guerre. »

La rédaction des trois règles était sujette à critique. C'est ainsi notamment que la première règle et la troisième règle imposaient à l'État neutre l'obligation d'user de la « due » diligence, c'est-à-dire de la diligence « nécessaire », sans préciser davantage. Une divergence d'opinion s'établit aussitôt : selon les uns, la diligence devait être exercée par l'État neutre dans la proportion des risques auxquels la négligence à remplir les obligations de la neutralité exposait l'un ou l'autre des États belligérants; selon les autres, elle devait correspondre

(*) G. Calvo, travail cité, revue citée, t. VI, p. 501 et suivantes.

aux circonstances ou à rimporlamce des résultats de la négligence; d'après d'autres encore, elle était, en définitive, le degré de vigilance qu'un gouvernement est obligé de déployer pour un but déterminé et qui se déduit de la nature de l'obligation et des considérations de justice, d'équité et d'utilité générale, si l'usage ou la convention ne le précisent point (^). L'exacte interprétation consistait à imposer à l'État neutre le soin et la vigilance qu'il met à pourvoir à ses propres intérêts («).

Dans le travail de revision que l'Institut de droit international a accompli en 187d, figurent des préceptes énoncés avec clarté. Les voici :

Article !•'. — « L'État neutre ne peut mettre d'une manière quelconque à la disposition d'aucun des États belligérants, ni leur vendre, ses vaisseaux de guerre ou vaisseaux de transport militaire, non plus que le matériel en vue de l'aider à poursuivre la guerre. En outre, l'État neutre est tenu de veiller à ce que d'autres personnes ne mettent des vaisseaux de guerre à la disposition d'aucun des États belligérants dans ses ports ou dans les parties de mer qui dépendent de sa juridiction.

Article 2. — « Lorsque l'État neutre a connaissance d'entreprises ou d'actes de ce genre, incompatibles avec la neutralité, il est tenu de prendre les mesures nécessaires pour les empocher, et de poursuivre comme responsables les individus qui violent les devoirs de la neutralité.

Article 3. — « De même l'État neutre ne doit ni permettre ni souffrir que l'un des belligérants fasse de ses ports ou de ses eaux la base d'opérations navales contre l'autre, ou que les vaisseaux de transport militaires se servent de ses ports ou de ses eaux, pour renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leurs armes, ou pour recruter des hommes.

Article 4. — « Le seul fait matériel d'un acte hostile commis sur le territoire neutre ne suffit pas pour rendre responsable l'État neutre. Pour qu'on puisse admettre qu'il a violé son devoir, il faut la preuve soit d'une intention hostile (dolus), soit d'une négligence manifeste (culpa). »

(*) T. J. La^tienck, The principles of international latc, p. 537.

. Dans une. savante étude consacrée à, de récents événements, Thomas Erskine Holland décrit les devoirs d'abstention des Etats neutres. « La classe de ces obligations, dit-il, est de caractère négatif. Elle consiste en des restrictions mises à l'action libre de l'État neutre <jui, par exemple, l'obligent à ne pas fournir des forces armées à un belligérant, à ne pas donner passage aux forces armées d'un belligérant, à ne pas lui vendre des navires et des munitions de guerre, môme quand il s'agit de l'usuel mode consistant a se aétarrasser du matériel superflu (^). »

L'Etat neutre lie peut pas fournir à un des Etats ïiëlligérants cies soldats, des matelots, (les officiers; s'il en a fourni avant là guerre, il doit les rappeler ; il ne peut tolérer sur son territoire l'erirôlemerit ou le rassemblement. Il n'encourt pas de responsabilité si ses sujets entrent au service d'un des Etats belligérants, poîirvû que l'eiliroiement et le rassemblement ne se fassent pas sur son territoire ëi qu'ils ne soient point favorisés par lui (*).

L'État neutre ne peut pas vendre des navires dé guerre âiix Etats belligérants, tians le passé, oii ciie la vente de trois navires faite, en 1825, par la Suède. Les navires étaient vieux de vingt-cih^ ans ; ils avaient été oflferts en vente par le gouvernement suédois à l'Esi)agiie qui les avait reiusés; ils avaient été acquis par des négociants suédois qui les avaient revendus a une maison dé commerce anglaise. Le briiit s'étant répandu qiic les trois bùtihients avaient été achetés poiîr le compte d'un des nouveaux Etats américains, le Mexique ou la Colombie, et le gouvernement espagnol ayant demande que la vente fût annulée, le gouvernement suédois sollicita là résiliation dii mf^rché et remboursa le prix d'achat aux acquéreurs (3).

Holland mentionne la question nouvelle concernant Ik vente de bâtiments appartenant à des compagnies de navigation auxquelles les

{*) T. E. Holland, travail cité, revue citée. Deuxième série, t. VII, p. 360.

{*) R Klekn, Lois et usages de la neutralité^ d*après le droit international conventionnel et coutumier des États civilisés^ t. I, p. 267 et suivantes.

(3) Ch. de Martens, Causes célèbres du droit des gens. Deuxième édition, t. V,

LES DEvoins DE l'état neutbe. 63o

gouvernements accordent des subsides, à la condition de pouvoir utiliser leurs navires rapides et les transformer en croiseurs auxiliaires (^). Avec raison, il enseigne que semblables bAtiments font partie de la réserve de la marine auxiliaire et ne peuvent ùtre vendus à un État belligérant (-).

L'État neutre est-il obligé d'interdire aux individus soumis à son droit de domination de vendre des navires de guerre, armés ou non armés, à un des États belligérants? il fcmt noter qu'il s'agit non de la construction, de l'équipement et de l'armement de navires de guerre en vue d'une expédition hostile contre un État ami de l'État sur le territoire duquel se font la construction, l'équipement, l'armement, mais de la mise en vente et de la vente de navires de guerre armés ou non armés à un des États belligéra.nts, le vendeur courant le risque de voir les navires capturés et confisqués par l'autre État belligérant. Il est hors de doute que l'État neutre doit défendre que sur son territoire s'accomplissent les actes hostiles consistant dans la construction, dans l'équipement et dans l'arnfiement de navires de guerre destinés à combattre un Étîit avec lequel il est en paix. Mais deux opinions ce font jour quand il s'agit de la vente à un des États belligérants de navires destinés à la guerre, armés ou non armés. Selon l'une opinion, les navires de guerre armés ou non armés sont simplement des objets de contrebande ; le particulier, sujet neutre, qui les vend et veut les livrer à l'un des États belligérants, est exposé à les voir confisquer; l'État neutre n'encourt aucune responsabilité. Selon l'autre opinion, la vente de navires de guerre armés ou non armés, faite par des^particuliers, apporte à l'un des États belligérants une assistance telle que l'État neutre a le devoir d'intimer à ses sujets la déi^ense de l'accomplir. Aux États-Unis, l'attorney général H. S. Legare s'est prononcé dans le dernier sens, dès 1841. Selon lui, en vertu du droit des gens, les États pouvaient, à leur choix, fournir aux deux parties avec la même impartialité des munitions, des engins et des instruments de guerre, ou bien s'abstenir de toute fourniture. « Les États-Unis, disait-il, ont Juge convenable d'adopter cette dernière manière d'agir; elle est rnoins profitable pour le commerce, mais elle favorise davantage la conser-

(*) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 197.

I-) T. E. HoLL.\WD, travail cité, revue citée. Deuxième série, t. VII, p. 360*

vation d'un réel sentiment pacifique dans le territoire de ia république (*). » Dans la Grande-Bretagne, il est défendu aux particuliers de vendre aux États belligérants des navires destinés à la guerre ; Atlay, l'annotateur de Wheaton, donne comme motif la difficulté de distinguer entre l'organisation d'une expédition hostile et la vente opérée de bonne foi ; il enseigne que la Grande-Bretagne s'oblige ainsi à observer une règle que le droit international n'édicte pas et il fait valoir qu'elle donne une preuve de bon vouloir pour l'accomplissement des devoirs de la neutralité, puisqu'elle est le plus important constructeur naval du monde (*).

Il est licite que des sujets de l'État neutre vendent aux sujets de l'État belligérant des navires de commerce (3).

L'État neutre ne peut fournir aux États belligérants des armes et des munitions de guerre. On cite le c^s de la vente d'armes et de munitions de guerre faite, en 1870, par le gouvernement des États-Unis; sans doute, le gouvernement avait décliné les offres d'une maison de commerce qui avait fait connaître qu'elle était l'agent du gouvernement français; mais les chiffres prouvaient qu'il s'agissait d'une vente faite à un État belligérant et non à un particulier; au mois d'octobre 1870, cent cinquante mille fusils et cinquante millions de cartouches avaient été adjugés pour le prix de quatre millions de dollars. Dénonçant les faits au Sénat, Charles Sumner rappela les mots de « neutralité frauduleuse » prononcés au commencement du xix* siècle par le chiefjustice Marshall (^). Un auteur recommande aux États neutres d'interrompre la vente du matériel déclassé quand il y a lieu de croire que des agents des gouvernements belligérants prendront part aux adjudications (5).

Les sujets de l'État neutre peuvent-ils fournir des armes aux États belligérants sans lui faire encourir de responsabilité? « A plusieurs

(^) O/flcial opinions of ihe Attomey s gênerai admsing the Président and heads of departments in relation to iheir officiai duties, comptled by B. F. Hall, t. III, p. 739.

(*) H. Wheaton, Eléments of international lazc. Édition annotée par J. Bkrespobd Atlay, 1904, p. 6i2.

(3) R. Kleen, ouvrage cité, t. I, p. 339.

(*) Gh. Sumner, Works, t. XV, p. 17.

(5) Ch. Dupuis, Le droit de la guerre maritime d'après Us doctrines anglaises contemporaines, p. 436.

LES DEVOIRS DE l'ÉTAT NECTKE. 637

reprises, écrit Geffcken, ces fournitures ont été qualifiées de violations de la neutralité. Au point de vue du droit en vigueur, il est aussi impossible de soutenir cette manière de voir qu'il est inexact de dire qu'elle a pour elle l'autorité de la science. Depuis que les belligérants ont dû renoncer à leurs prétentions d'interdire au neutre tout commerce avec leurs ennemis, ils se sont bornés à maintenir leur droit de capture sur la contrebande et à en faire interdire l'exportation par la voie des traités. Le grand nombre de conventions conclues à cet effet prouve que sans elles on n'avait pas le droit d'exiger cette interdiction. Déjà Albéric Gentil déclara, lorsque l'Angleterre se plaignit de la fourniture de munitions de guerre et de vivres à l'Espagne par des neutres, que cette plainte était peut-être fondée dans l'équité, mais non pas dans le droit strict. De nos jours, on n'a plus guère conclu de conventions de ce genre, et dans les pays où il n'existait pas de conventions semblables antérieurement, l'exportation de la contrebande n'a plus été interdite pour les belligérants, mais seulement d'une manière générale dans certains cas spéciaux où les besoins propres des Etats ont été la raison déterminante (*), » Des auteurs pro(*lament cependant illicites les expéditions d'armes en grand; Geffcken ne veut point établir de distinction et il demande comment il est possible de tracer une ligne de démarcation entre ce qui est grand et petit.

Sauf les cas où s'applique le droit d'asile, l'État neutre ne peut accueillir dans ses rades et dans ses ports des prises faites par l'un des États belligérants sur l'autre. 11 ne peut tolérer que les États belligérants établissent sur son territoire des tribunaux ou des conseils de prises. Nous avons cité les lignes écrites, en 1793, par Thomas Jefferson sur le droit et le devoir de l'État d'empêcher que sur son territoire des actes de souveraineté soient accomplis par un autre État.

Il faut résoudre négativement la question de savoir si l'État neutre peut fournir à un des États belligérants des subsides pécuniaires ou lui faire des prêts d'argent.

Il faut résoudre affirmativement la question de savoir si l'État neutre peut tolérer que des particuliers préparent, lancent, souscrivent sur

(*) A.-O. Hkffter, Le droit international de V Europe. Traduit par J. BKiùtSON. Quatrième édition française revue et annotée par F. -H. Gkffcken, p. 350.

638 CllAPltRE iV.

son territoire des emprunts pour Tun des États belligérants. Assez longtepips les auteurs ont établi une distinction, d'après le njotif gui inspirait les préteurs : lucre ou assistance. Au point de vue théorique, cjes arguments sont invoqués en faveur du caractère licite de l'émission d'un emprunt au profit d'un Etat belligérant sur le territoire de l'Etat neutre : la liberté de commerce et la considération que si l'emprunt public est prohibé, un emprunt clandestin s'y substitue aussitôt.

Tout État a le droit d'interdire sur son territoire la négociation d'une valeur étrangère; en plusieurs pays, la législation rc"»gle même l'exercice de ce droit ; mais la mesure a en vue la protection de l'épargne nationale et un État belligérant ne peut faire grief à TEtat neutre de ce qu'il n'use pas de son droit d'interdiction en ce qui concerne l'emprunt émis par l'autre Etat belligérant.

Dans le domaine des faits, les cas sont nombreux où les États neutres ont toléré l'émission sur leur territoire d'emprunts contractés par les Etats belligérants (*). Geifcken rappelle qu'en 1842, Daniel We^)ster affirmait avec vigueur le droit des citoyens américains de prêter de l'argent à un Çtat belligérant. « En 1834, dit le même auteur, la France se plaignit vivement de ce que les Pays-Bas avaient permis l'ouverture d'un emprunt russe et exigea même que la Prusse et Hambourg en interdissent la cote. La Prusse repoussa cette exigence et contesta la prétendue analogie des emprunts particuliers avec les subsides. La prétention était absolument injustifiable et n'a pas été reproduite (*). » Lassa Oppenheim cite l'emprunt français émis à Londres durant la guerre de 1870 et de 1871, l'emprunt russe contracté durant la guerre de 1^77, les emprunts russes et japonais souscrits en pays neutres durant la guerre de 1904 et de 1905 (^).

(c Neutralité n'est pas synonyme d'indifférence », écrit Bluntschli. L'Etat neutre peut avoir de la sympathie pour l'un des belligérants; ses sujets peuvent manifester leurs sentipients. La presse des pays

(*) Edouard Gaillaux, De rémission d'un emprunt au profit d'un État belligérant sur le te7*fHtoire d'un État neutre. Journal du droit international privé, t. XXXI, 1904, p. 620 et suivantes.

(*) A.-G. Hbpfter, ouvrage cite, édition française annotée par F. -H. Oeffcken, p. 350.

(3) L. Oppenheim, International law, 1906, t. II, p. 381.

LBS bEVoifts DE l'état neuthè. 639

neutres a le droit de s'exprimer dans la plénitude de sa liberté; les États belligérants ne sont fondés à adresser dos réclamations à l'État neutre que lorsque les journaux excèdent les limites marquées pour sa propre législation (^).

L'État neutre ne peut donner aux États belligérants des informations qui servent pour les opérations de guerre. Il ne répond point de ses sujets quand ils font de semblables communications.

L'État neutre ne peut chercher dans la neutralité le moyen d'affaiblir ou de détruire le commerce des États belligérants (*).

11 faut établir une distinction entre la cessation de la neutralité et les violations de la neutralité.

La neutralité cesse quand l'É^t neutre fait la guerre à l'un ou à plusieurs des États belligérants ou à tous les États belligérants, et quand l'un ou plusieurs des États belligérants ou tous les États belligérants lui font la g\ierre.

La neutralité ne cesse ppint quand l'État neutre n'obser\^e pas les obligations qu'elle impose. Sans doute, l'État belligérant peut faire la guerre à l'État neutre quand celui-ci manque gravement à ses devoirs, mais dans ce cas, la neutralité prend fin non parce que l'État neutre n'a pas accompli ses devoirs, mais parce que l'un des États belligérants lui fait la guerre (3).

La neutralité ne cesse point non plus quand l'Était neutre se contente de repousser par la force les atteintes porti?es par l'un des Ëtafs belligérants à l'inviolabilité de son territoire.

(*) SiDNEY ScHOPFER, Le princi^pe juridique de la neutralité et son évolution dans r histoire du droit de la guerre, p. 277.

(*) Th. Funcx-Bhentano et A. Sorel, Précis du droit des gens. Deuxième édition, i887, p. ^12.

(3) L. Oppenheim, ouvrage cité, t. Il, p. 388.

LE TKANSPORT d'OBJETS DE CONTREBANDE DE GUERRE.

La « contrebande » est la violation d'une interdiction d'importation, (l'exportation ou de transit. Le ternie apparut dans la première moi lié du \\* siècle, sous la forme italienne de coiitrabbando et sous la forme latine de contrabaiidum ; « contraire au décret », tel éUiit le sens. Le mot servit d'abord en droit fiscal pour être i*mployé plus tiird en droit des gens où il désigna les objets que les sujets des États neutres ne pouvaient transporter parce qu'ils augmentaient les moyens d'attaque et de défense de l'État belligérant auquel ils étaient destinés.

A faire l'historique à larges traits, on constate que la théorie de la contrebande fut le résultat d'une transaction entre les prétentions des belligérants contestant aux non-belligérants le droit de faire le commerce avec leur ennemi et les prétentions des neutres affirmant le droit de continuer le négoce qu'ils exerçaient avant les hostilités. L'énumération des objets dont le transport était prohibé s'imposait, tout comme l'établissement d'une sanction. Des réformes furent prônées; selon les uns il suffisait de ne ranger parmi les marchandises prohibées que celles qui étaient expressément faites pour la guerre; selon les autres, il convenait d'y placer les marchandises pouvant servir à la guerre. Dans l'application de la sanction, des modes nouveaux furent également suggérés; l'exécution de la peine par l'État belligérant fut critiquée; il fut proposé de confier à l'État neutre la mission de veiller à l'observation des règles ou bien encore de donner à la répression un caractère international. Enfin, une doctrine radicelle fut préchée : la liberté absolue des neutres et, comme conséquence, l'abolition de la notion de la contrebande ellemême.

Rome et ByKinee défendirent de fournir aux' barbares des armes et des vivres. L'empire franc prit d'analogues mesures. Ouand surgit le péril sarrasin, l'Église commina des peines sévères contre ceux qui vendaient aux infidèles du fer ou des armes, des bois de constructions navales ou des vaisseaux tout construits. Au xui' et au xiv« siècle, les républiques italiennes édictèrent à leur tour des défenses. Il convient de le noter cependant : toutes les prohibitions avaient en vue le temps de paix aussi bien que le temps de guerre; elles s'adressaient aux sujets ou aux fidèles; l'ordre émanait de l'autorité reconnue, tandis que, dans la théorie de la contrebande de guerre telle qu'elle se développa, les sujets de l'obligation furent les ressortissants des États non-belligérants.

Dès les premiers siècles de la société internationale qui se constitua sur le continent européen, s'établit l'usage de lancer, au début des guerres, des proclamations interdisant d'apporter à l'ennemi des vivres et des munitions. En recourant à la terminologie moderne, on peut dire que c'était autant la mise en blocus du pays ennemi que l'assimilation de toutes les marchandises aux objets de contrebande de guerre. En dehors des préoccupations naissant du danger de voir apporter à l'adversaire des forces nouvelles, il y avait même une considération égoïste qu'un auteur du xvn* siècle met en évidence. Il s'agissait de faire subir aux communautés politiques voisines une part des inconvénients et des maux de la guerre et de les empêcher d'accaparer dorénavant le commerce en offrant aux marchands la garantie de la paix (*). Pour citer des exemples, mentionnons la proclamation d'Edouard II d'Angleterre; en 1315, le roi s'adresse « à tous marchands, à tous marins, à toutes autres personnes, indigènes ou étrangers » et il leur défend à peine d'emprisonnement de transporter, soit par terre, soit par mer, du blé et d'autres espèces de vivres vers les Écossais « ennemis et rebelles ». Mentionnons aussi les exigences formulées, en 1460 et en 1487, par les rois de Danemark qui finissent par obtenir des villes

(*) J. Marqu ARDUS, TravtaUis politico-juridicus de jure mercatorum et commerciorum singulari, 1662, p. 98.

hanséatiques que celles-ci cesseront tout commerce avec la Suède, à laquelle les monarques danois font la guerre. Les prohibitions n'étaient point d'ailleurs en contradiction complète avec les idées régnantes. Encore au xvii® siècle, des auteurs rappellent que, même en temps de paix, des catégories entières d'objets sont enlevées au commerce avec l'étranger et ne peuvent être transportées; ils citent les produits dont le pays a disette, les choses dont l'étranger peut se servir au dommage du peuple qui les manufacture, comme les armes et les voiles; ils citent aussi l'or et l'argent qu'il est défendu d'exporter; ils reconnaissent, il est vrai, que les défenses sont mal observées, mais ils ne jugent pas même nécessaire de protester au nom du commerce contre un système négateur de toute liberté.

Au surplus, dès le xiv" siècle, des édits et des conventions établissaient en termes nets la théorie de la contrebande de guerre. Il est un document intéressant; c'est le traité conclu, en 1370, entre Edouard III, roi d'Angleterre, d'une part, et le comte de Flandre, les villes de Gand, de Bruges et d'Ypres, ceux du Franc et les pays de Flandre d'autre part. Il est utile d'en reproduire quelques passages qui indiquent les prohibitions et mentionnent les sanctions. Les voici : « Item, parlé est, par especial que nul des subjets dudit monsieur le conte ou de son pais de Flandres n'amènera ne fera amener, par mer, aucuns armures, artillerie ou vitailles as des enemis pour eulx aider, à refrechier, ou conforter à rencontre dudit roi d'Engleterre, de ses amis aidans, adherens ou complices quelconques, sauf et excepté tant seulement les armures, artillerie et vitailles nécessaires pour la garde et défense des propres corps des maistres, marchans, maroiniers et leurs varlets, estoians es niefs et vaisseaulx dessusdits. Et, se autres armures ou aucune autre chose se trouvera estre fait au contraire des poinz avant touchés, par aucuns du païs de Flandres ou autres subjets dudit conte, le punissement de leurs corps et bons sera et appartiendra audit monsieur de Flandres. Et la fourfaiture de bons, marchandises, vitailles, armures et artilleries des ennemis, ou ainsi amenés as ennemis, dont monsieur de Flandres aura la cognoissance, appartiendra au roi dessusdit : lesquelles fourfaitures seront baillez et délivrées à une personne, illucques député de par le roi, aians puissance, de par lui, de les rechevoir, selon la fourme de caucion pour y garder son droit et profit. )>

LE TBANSPORT D'OMETS DE GO^TRËItA^DË DE GUERRE. 643

Un examen superficiel démontrait aussitôt que la matière de la contrebande rentrait dans le droit des gens, et que, des intérêts considérables étant en jeu, il fallait recourir à une entente comprenant le plus grand nombre possible de communautés politiques. Semblable accord ne fut pas réalisé. Des conventions furent conclues qui tantôt contenaient des maximes et des règles, tantôt faisaient Ténumération des objets que chaque contractant s'engageait à ne pas fournir aux ennemis de Tautre contractant, si quelque guerre éclatait ; mais rares furent les conventions de portée tout à fait générale. Bien plus, quand la nature même des choses exigeait Taccord, rois, républiques et princes, se basant sur leur autorité propre, continuèrent à intimer des défenses et à édicter des ordres non à leurs sujets mais aux sujets dépendant d'une autre puissance et échappant, en conséquence, à leur droit de domination. Comme pour ajouter à la confusion, les circonstances particulières et non les intérêts de tous inspirèrent les mesures, et souvent de nouveaux édits et de nouvelles ordonnances, promulgués quand s'ouvraient les hostilités, ané<mtissaient les résultats obtenus dans les traités solennellement conclus. D'autres causes agissaient. Fréquemment des considérations politiques dictaient les décisions des tribunaux et des conseils de prises. Trop souvent, les jurisconsultes et les publicistes se contentaient d'expostu' et de défendre les théories utiles et profitables au pays qu'ils servaient, sans autrement se préoccuper de la justice de la cause.

Au début, les traités et les proclamations relatifs à la contrebande de guerre se bornaient à énoncer le principe même de la prohibition; ils n'entraient pas dans le détail et ils s'abstenaient d'énumérer avec soin les objets dont ils interdisaient le transport. Il y avait à cela plus d'un dang(?r, puisque les obligations et les droits demeuraient imprécis. L'indication des principales marchandises et des principaux produits parut un remède suffisant; elle figura dans les traités et dans les proclamations à partir du commencement du xvii<^ siècle. Bientôt (Cependant, il sembla plus utile encore de faire l'énumération (»xacte d(î toutes les prohibitions et de rédiger de véritables listes.

Tantôt dominait la sévérité, timtôt un esprit généreux. Certaines

644 CHAPITHF V.

puissances élevaient d'arbitraires prétentions; d'autres se contentaient de prendre comme guide l'intérêt du moment et passaient ainsi de l'impitoyable rigueur à l'extrême tolérance; d'autres encore s'attachaient à user de modération envers les neutres. Des conventions et des proclamations se contentaient, conformément à la vraie notion, de ranger parmi les objets prohibés les objets qui servaient à la guerre; d'autres allaient au-delà et comprenaient sous la dénomination de contrebande toutes les marchandises et tous les produits qui pouvaient donner aux belligérants aide et assistance.

11 ne faut pas perdre de vue que la prohibition visait, comme elle vise de nos jours encore, ncm la vente des objets, mais le transport vers les belligérants. L'acte d'immixtion des non-belligérants dans les opérations de la guerre consistait, non à transférer aux belligérants la propriété d'armes et de munitions, mais à leur porter ces armes et ces munitions ; le droit des belligérants était d'empêcher ce transport.

A la même époque, le problème de la sanction recevait des solutions ditiérentes : c'était généralement la confiscation; c'étaient parfois la saisie des marchandises prohibées et le paiement de leur \'aleur; c'était aussi, dans les cas graves, la confiscation à la fois des objets illicites, de la partie innocente de la cargaison et du navire lui-même.

Dc^s questions relatives au transport illicite de vivres, de matériaux et d'armes ont été examinées par des jurisconsultes italiens du moyen Age. Il n'y «ivait nulle vue d'ensemble. Il s'agissait d'interpréter des textes du droit romain, du droit canonique et du droit municipal, ou bien encore d'étudier l'applicvation de règlements en matière fiscale. Cependant plus d'une solution fut acceptée quand, plus tard, d'analogues questions surgirent en matière de contrebande fournie non plus par les sujets de l'État lui-même, mais par les sujets des États neutres. C'est ainsi que certaines maximes du droit public pénétrèrent dans la science du droit des gens. A la fin du xiv® siècle, Balde, mettant à profit les travaux de Jacques d'Arena, de Cynus et de Bartole, examina le cas du navire portant aux infidèles des marchandises illicites; il fit une série de constatations : il y avait délit dès que le navire était saisi en route; la confiscation frappait les marchandises

LK TRANSPORT d'OBJKTS DE CONTREBANDK DE CUERUE. 645

prohibées; il y avait divergence sur le point de savoir quand et pour quel motif la confiscation s'étendait à la partie innocente de la airgaison et au navire lui-même; dans l'opinion commune, la confiscation n'était point prononcée pour les choses licites quand leur propriétaire ignorait le délit; selon des auteurs, en vertu de la vis attractiva, c'est-à-dire de la force^ d'attraction, les biens prohibés viciaient en quelque sorte les biens licites; selon d'autres auteurs encore, le moyen de transport était confisqué en conséquence du délit, in consequentiam deiicti; déjà, était formulée la pensée que ce qui était licite pouvait être ccmfîsqué à raison de ce qui était illicite, parce qu'il fallait punir moins le fait que l'esprit de lucre et d'avarice.

Dans la dernière moitié du xv« siècle, deux jurisconsultes traitèrent plus spécialement la question du transport illicite en de savantes consultations qui furent invoquées par les auteurs du xvn® et du xvni* siècle. Ce furent l'italien Alexandre de Tartagni et l'espagnol Koderic Suarez (*). Toutefois, il s'agissait dans leurs écrits, non de ce que les modernes entendent par la contrebande de guerre, mais de la fourniture d'armes aux infidèles. La question de la contrebande de guerre ne fut pas examinée non plus par F^ierre Belli quand, au milieu du XVI* siècle, en un passage fréquemment cité, il interpréta lu convention conclue par deux chefs d'armée pour permettre le transport de quelques marchandises, nonobstant le fait de la guerre (^j.

C'est véritablement à partir de la fin du xvi* siècle que fut étudiée la question qui nous occupe ici, savoir si les sujets des États neutres ont le droit de transporter des objets de contrebande. Parmi les auteurs qui s'en occupèrent depuis cette époque jusqu'au milieu du xvin* siècle figurèrent Albéric Gentil, Hugues Grotius, Richard Zouch, Charles MoUoy, Henri Cocceji, Jean Gottlieb Heinecke et Gorneilh» van Bynkershoek (^).

Albéric Gentil biise l'institution de la contrebande de guerre sur la nécessité; il va jusqu'à admettre le droit d'une puissance belligérante

(*) Alexandre de TartaciNI, Consiliorum liber scptinius, Consilium 130. Édition (le Lyon, 1585, p. 93. — Roder ic Suarez, De navibus ty^ansveheniis et mercibna esrportandiM. La consultation est reproduite dans le recueil intitulé : De mercaUtra deciêiones et tractatus varii et de rébus ad eam partinentibus, Lyon, 1592, p. 636.

(2) Pierre Belu, De re militari et de bello. Neuvième partie, titre unique.

(3) Max WiErtNER, Die Kriegskonterbande in der Vôlkerrechtswissenschaft und der Staatenpraxis, 1904, p. 28 et suivantes.

d'interdire aux non-belligérants de faire n'importe quel commerce avec ses ennemis (^). Discutant la légitimité de la capture d'un vaisseau anglais dont le chargement comprenait quelques barils de poudre, il la déclare justifiée par le droit romain, le droit canonique, le droit des gens et les conventions conclues entre l'Angleterre et le pays des capteurs, l'Espagne.

Hugues Grotius s'appuyait également sur la nécessité, mais il distinguait trois classes de marchandises que les peuples qui ne prenaient point part aux hostilités pouvaient fournir à l'un des belligérants, a Car il y en a, disait-il, qui ne servent que pour la guerre, comme les armes. Il y en a d'autres qui ne sont d'aucun usage à la guerre, comme celles qui ne sont faites que pour le plaisir. Il y en a, enfin, qui servent et dans la guerre et hors de la guerre, comme l'argent, les vivres, les vaisseaux et leurs dépendances. A l'égard de la première sorte, il est certain que l'on peut regarder comme du parti de notre ennemi ceux qui lui fournissent des choses nécessaires pour la guerre. Pour les choses qui ne servent qu'au plaisir, on n'a pas lieu de se plaindre si ceux qui sont neutres les fournissent à notre ennemi. En matière de la troisième sorte de choses qui sont d'usage en tout temps, il faut distinguer selon l'état de la guerre. Car, si je ne puis me défendre sans arrêter des choses de cette nature que Ton envoie à mon ennemi, la nécessité me donne alors le droit de m'en saisir, à la charge de restituer s'il ne survient quelque autre raison qui m'en empêche (*). » Comme nous avons eu l'occasion d'en faire l'observation, cette doctrine offrait un danger. En rangeant parmi les marchandises de contrebande des objets d'un usage commun à la paix et à la guerre, l'illustre jurisconsulte, qui exigeait cependant, comme correctif, la nécessité et qui voulait que le capteur restituât ou indemnisât, introduisait la distinction de la contrebande en contrebande absolue et contrebande relative ou motivée par les circonstances (^).

En 1650, Richard Zouch résuma les opinions de jurisconsultes et émit des considérations personnelles dans son livre : Juris et

(*) A. Gentius, De jure hellilibri très. h. I, ch. 21. — Le même, Advocatio hispanica, L. I, ch. 20.

(^) Grotius, Le droit de la guerre et de la paix. Traduction de J. Barbeybac, L. III,ch. I, §5, nos2à3.

(5) E. Nys, La guerre maritime. Étude de droit international , p. 3R.

judidi fecialis sivejuris inter génies et quœstionum de codent explicatio. En 1676, Charles Molloy publia le livre intitulé : De jure maritimo et navali ar a treatise of maritime affairs and of commerce in three hooks, dans lequel il proclamait le droit du belligérant d* « intercepter » les marchandises que les sujets d'un État ami envoyaient à son adversaire quand elles étaient de nature à donner aide à celui-ci, mais où il se demandait si, quand il saisissait de semblables marchandises, le capteur en devenait le propriétaire ou acquérait simplement le droit de les détenir et de se faire garantir, le cas échéant, que les sujets de l'État ami cesseraient d'inten'enir dans la lutte.

Il convient de citer aussi les deux dissertations rédigées par Henri Cocceji et qui servirent de thèses pour l'obtention de grades académiques à ses élèves Lubert de Folckers et Philippe-Sylvestre de Danckelmann; la première a été publiée en 1686; elle est intitulée : De commissis ubi de mercibus contrabando vulgd Contrabande Wahren ; la deuxième a été imprimée en 1697 et porte le titre : De jure belli in amicos (}). Henri Cocceji distingue entre les interdictions imposées par le souverain à ses propres sujets et les interdictions imposées par les belligérants aux neutres, et il montre comment, dans le dernier cas, il y a conflit entre le droit de la guerre que peuvent invoquer les belligérants et le droit de faire le commerce que peuvent faire valoir les neutres.

De 1721 date l'écrit de Je^n-Gottlieb Heinecke : Exercitatio de navibus ob vecturam vetitamm mercium commissis. A cette époque, l'auteur enseignait le droit à Halle; en 1723, il fut appelé à occuper une chaire de l'université de Franeker ; c'est durant son séjour dans les Provinces- Unies qu'il se lia d'une amitié étroite avec Corneille van Bynkershoek, qui était alors conseiller à la cour suprême de la Haye. La composition servit de thèse académique à un élève de Heinecke, C.-Fr. Kessler, mais elle fut réimprimée dans un recueil d'essais et de dissertations du professeur (*).

Heinecke se montrait peu favorable aux justes prétentions des neutres et il rangeait parmi les objets de contrebande tout ce qui pou- Ci) H. DE Cocceji, Escercitationum curiosarum palatinarum, trajectinarum et viadrinarum, 1722, t. I, p. 857, et t. II, p. 19.

(*) J.-G. Heineocius, Op\4SCulorum variorum sylloge olim seorsum editorum jam in hitnc fasciculum collectorum, 1735, p. 321 et suivantes.

vait être utile à une armée ou une flotte. Dans ses Quœstiones jum publia imprimées en 1737, Bynkershoek fit preuve, en ce point spécial, de plus d'équité; se basant sur les édits et sur les conventions internationales des Provinces-Unies, il ramena la notion dans des limites assez étroites; il y comprit, en effet, les armes et les munitions propres par elles-mêmes à la guerre, mais il ne voulut pas y comprendre le transport des matières brutes servant à fabriquer les objets prohibés.

En 1740, fut soutenue la thèse radicale. Dans les Eîemmta jmtitiœ nattiralis et romance qu'il devait faire réimprimer en 1748 el joindre à ses dissertations sur Touvrage que son père Henri Cocceji avait consacré au livre fameux de Grotius, Samuel Cocceji se prononça avec toute la netteté désirable. Selon son enseignement, aucun des belligérants ne pouvait ni prohiber ni troubler le commerce des nonbelligérants avec son ennemi, et le principe demeurait vrai alors même que les forces de Tennemi s'accroissaient grâce à la fourniture de fer, d'armes, de blé et d'autres choses employées à la guerre; tout au plus, les belligérants pouvaient-ils empêcher les neutres d'introduire dans une ville assiégée du blé, des armes et d'autres objets utiles à la guerre (^).

A l'époque où il prônait la doctrine hardie, Samuel Cocceji occupait de hautes fonctions dans le royaume de Prusse; il mourut en 175o; mais, il y a intérêt à le rappeler, en 1785, le roi Frédéric II, sous lequel il avait servi, conclut avec les États-Unis le traité fameux où figurait plus d'une réforme et où notamment il était stipulé qu'il n'y aurait ni confiscation ni de condamnation des marchandises appelées de contrebande, la seule mesure permise consistant à arrêter et à retenir les bâtiments et les eflets pendant le temps requis pour prévenir les inconvénients et les dommages qui pourraient survenir si les objets parvenaient à destination.

En 17o9, Martin Hùbner essaya de donner au problème de la contrebande de guerre une solution dans laquelle devaient être prépondérants dorénavant non les droits des belligérants mais les droits des neutres eux-mêmes. Il établit ainsi trois propositions : la navigation

(*) S. DE Cocceji, Introductio ad Henrici L. B. Cocceji Grotium illustratum, corUinens dissertaiiones duodecimy 1748, p. 485.

LE TRANSPORT d'oBJETS DE CONTREBANDE DE GLERRE. 649

et le commerce avec les Étals belligérants étant foncièrement libres, les objets de contrebande ne sont tels qu'en vertu d'une exception à la régie générale; le pouvoir moral des belligérants de nuire à leurs ennemis en leur coupant les secours et les ressources est toujours modifié par les droits des États neutres; les lois de la neutralité décidant définitivement de ce qui est de contrebande en temps de guerre, il s'ensuit que les cargaisons des navires neutres peuvent être plus ou moins dans le ctis de la contrebande suivant que les devoirs de la neutralité sont lésés. Ainsi se justifie, selon lui, la conclusion : il faut entendre par contrebande en général toutes les choses que les nations neutres ne sauraient vendre, fournir et transporter chez les nations belligérantes, sans blesser les lois de la neutralité (*).

On ne peut pas dire qu'un esprit de suite ait présidé au développement des règles de la contrebande de guerre ; en elfet, souvent des principes qui avaient été affirmés solennellement et qui, semble-t-il, devaient échapper à toute contestation, furent niés par les États qui les avaient adoptés et de nouvelles prohibitions qui étaient injustifiables devant la raison, furent formulées dans les conventions internationah*s et dans les déclarations unilatérales, au risque de détruire toute méthode et tout système. La confusion régna, et ce n'est point sans peine que le juriste parvient à constituer deux groupes principaux de documents diplomatiques dont l'un proclame que seule est légitime la défenso de porter à l'ennemi les objets servant à la guerre, tandis que l'autre justifie la confiscation de nombreuses marchandises et aboutit à la destruction du commerce des neutres.

Sans trop entrer dans les détails, nous pouvons mentionner la série de traités qui, à partir de la paix de Westminster conclue, en 16oo, entre l'Angleterre et la France, ont stipulé qu'en temps de guerre le commerce serait libre comme en temps de paix, à l'exception du commerce de quelques objets déterminés. Le traité des Pyrénées conclu, en 1659, entre l'Espagne et la France décidait en ce sens : étaient

(^) M. HûBMER, Be la saisie des bàtimens neutres ou du droit qu'ont les nations belligérantes d'arrêter les navires des peuples amis, 1759, t. I, p. 187.

déclarés marchandises de contrebande les armes et leurs assortiments ; étaient déclarés libres les froments, les légumes, les huiles, le vin, le sel et généralement tout ce qui appartenait à la nourriture et à la sustentation de la vie, sans que le transport en fût permis aux villes et aux places assiégées, bloquées ou investies. Les dispositions étaient libérales ; elles reçurent une consécration dans le traité de commerce signé à Utrecht, en 1713, par la France et la Grande-Bretagne; elles obtinrent des confirmations nouvelles dans le traité conclu à Aix-la- Chapelle, en 1748, entre la France, la Grande-Bretagne et les Provinces-Unies; dans le traité signé à Paris, en 1763, par la France et .a Grande-Bretagne; dans le traité conclu à Versailles, en 1783, par les deux dernières puissances. Au surplus, les mêmes dispositions libérales figurèrent en d'autres actes diplomatiques; dans leur sens gént^ rai elles furent adoptées notamment par les puissances du Nord concluant les ligues de neutralité armée. Il y eut davantage : comme nous l'avons vu, en 1785, le traité conclu à la Haye entre les États-Unis et la Prusse supprima net la confiscation et la condamnation des marchandises dites de contrebande et admit tout au plus la saisie et le séquestre.

Il est vrai qu'en face de la politique sage et modérée que nous venons de rappeler s'élevaient de brutales prétentions. Ici non plus nous n'entrerons pas dans de longs développements. Contentons-nous de rappeler quelques faits de l'histoire de la Grande-Bretagne. Les juges de ses cours de prises distinguèrent trois classes d'objets de contrebande : les biens qui servaient directement et immédiatement au but de la guerre et qui étaient transportés par mer vers le territoire ennemi; les marchandises de tout genre qui étaient transportées vers une ville assiégée ou bloquée; enfin, les biens que, par notice publique, le belligérant avait défendu à tout marchand de transporter vers l'ennemi et qui, malgré cette défense, étaient transportés par mer vers le pays ennemi. Au début des guerres, le gouvernement publiait de draconiennes ordonnances et il ne cessait d'affirmer son droit absolu de compléter les listes des prohibitions durant le cours des hostilités.

La Grande-Bretagne établit la distinction entre la contrebande absolue et la contrebande conditionnelle ; d'après la doctrine et la jurisprudence britcmniques, la contrebande absolue comprend les

objets originairement et ordinairement destinés à servir à la guerre; elle comprend aussi les objets servant également à la guerre et à la paix ; dans la contrebande conditionnelle rentrent tous les objets qui, sans être destinés en premier lieu à servir à la guerre peuvent être, en des circonstances données, de la plus grande utilité pour la continuation des hostilités. Il convient de mentionner qu'à des époques de danger et de crise, la Grande-Bretagne donna à la théorie de la contrebande occasionnelle une étrange extension; ainsi à la fin du xviii® siècle, elle soutint que, d'après le droit des gens, toutes provisions devaient être considérées comme marchandises de contrebande, quand un des moyens employés pour réduire l'ennemi à la paix était de le priver de vivres. Sans aller jusqu'à édicter la confiscation, elle prit d'impitoyables mesures, d'accord avec la Russie, durant la guerre entreprise contre la France; elle essaya même de faire admettre la cruelle thèse par les États-Unis, le Danemark et la Suède. Des jurisconsultes lui donnèrent l'approbation au nom du droit des gens. « Les nations engagées dans une lutte terrible, écrivait l'un d'eux, ne sauraient observer aucune règle ni mesure : la France s'est déclarée ennemie du genre humain. Pour la dompter, il faut la priver de tous moyens de subsistance ; il faut empêcher les nations neutres de lui porter des vivres, des bois, des matériaux de construction ; on les saisit sur les bâtiments neutres; c'est ce qu'ont annoncé les déclarations de la Grande-Bretagne et de la Russie ; mais il ne s'agit pas de faire du butin; les deux nations veulent priver le peuple barbare; elles s'approprient les objets en payant la valeur ou en obligeant le capitaine de les vendre dans le port où le navire est amené, de les ramener au port d'où il est parti, de les conduire dans un autre pays neutre ou aussi pour s'en défaire (*). w

En traitant des moyens de guerre, nous avons rappelé comment, au début du XIX* siècle, la France et la Grande-Bretagne avaient mis en état de blocus, l'une les Iles Britanniques, l'autre une partie des côtes

(') J.-C.-G. DE Steck, Essais sur divers sujets relatifs à la navigation et au commerce pendant la guerre, 1794, p. 159.

du continent (^). Il s'agissait, en somme, de l'interdiction complète des communications par mer; dès lors, tout commerce et toute correspondance étaient prohibés. Nécessairement, rares devenaient les cas où pouvaient s'appliquer les régies sur la contrebande de guerre, par lesquelles une partie seulement des marchandises que transportaient les neutres tombait sous la prohibition; néanmoins, il y en eut et, en matière de contrebande, comme du reste en plusieurs autres parties du droit de guerre maritime, se constitua et se compléta la doctrine britannique par opposition aux doctrines continentales.

Au xix* siècle, il est une date importante pour le droit international maritime; le 16 avril 1856, la déclaration de Paris affirma des principes libéraux. Dans la guerre que venait de clore le traité du 30 mars 1856, la Grande-Bretagne n'avait nullement abandonné ses prétentions au sujet de la contrebande absolue et de la contrebande conditionnelle: de son côté, la France avait maintenu sa traditionnelle politique touchant l'énumération restrictive des objets de contrebande; mais la déclaration de 1856 se contenta de faire mention de la contrebande sans autrement la définir et elle laissa ainsi le champ libre aux discussions, aux contestations et aux différends internationaux.

On peut dire que, dans les dernières années du xix* siècle et au commencement du xx* siècle, loin de devenir plus précise et plus nette, la notion s'obscurcit. Dans la théorie, des débats s'élevèrent concernant la base juridique et des systèmes se formèrent dont Tun mit en relief le droit des États belligérants tandis que l'autre S(* prononça en faveur du commerce neutre. Dans la pratique, la détermination et rénumération des marchandises dont le transport était prohibé furent faites en des lois permanentes, en des ordonnances publiées au début des guerres et complétées au cours des hostilités, ou bien encore en des conventions internationales. Au surplus, des règles libérales furent abandonnées et sur les listes d'objets de contrebande de guerre furent inscrites des marchandises dont précédemment le transport vers l'ennemi était toléré.

Il nous faut entrer dans quelques détails touchant certains points en lesquels ont régné des vues divergentes.

(*) E. Nys, Le droit internaiîonaL Les principes , les théories, les faits, t. III, p. 230 et suivantes.

LE TUAXSPORT d'oBJETS DE CONTKEBANDE DE GUERRE. 653

Au sujet des vivres et des substances alimentaires, le système le plus ancien a été le système de la prohibition; à partir du traité des Pyrénées de 1659 jusqu'à la fin du xvin® siècle, le principe de liberté a été proclamé en de nombreuses conventions internationales; en 1883, en se basant sur la théorie et sur les faits, Geffcken a pu résumer en ces termes la doctrine qui dominait à cette époque : les vivres n'étaient pas compris parmi les objets de contrebande, à moins qu'ils ne fussent directement expédiés à une flotte ennemie, puisqu'alors seulement il n'y avait point de doute sur l'emploi, tandis que le doute subsistait s'il s'agissait de l'envoi de subsistances alimentaires vers un port ennemi où ils pouvaient servir aux non-combattants comme aux combattants (*). En 1885, durant les hostilités dirigées contre la Chine, le gouvernement français soutint qu' « à côté des objets constituant par leur nature même la contrebande de guerre, comme les armes, les munitions, etc., il en est d'autres dont le commerce peut être accidentellement prohibé en temps de guerre, par suite de l'utilité particulière qu'en retirent les belligérants ». Il mentionnait le riz, et pour justifier sa décision, il invoquait différents arguments : rimportance du riz dans l'alimentation des populations et des armées chinoises ne permettait pas d'en autoriser le transport dans le nord de la Chine sous peine de supprimer un procédé de coercition des plus importants ; le plus grand nombre des chargements de riz expédiés des ports chinois du sud vers Pékin représentaient le montant de l'impôt en nature; les soldats des armées impériales recevaient une partie de leur solde en versements de riz ; enfin, les cargaisons expédiées des ports du sud n'étaient pas seulement destinées à un usage militaire, mais elles pouvaient être considérées comme la propriété de l'État ennemi et susceptibles de capture à ce titre.

En 1898, dans la guerre entreprise contre l'Espagne, le gouvernement américain maintint la distinction entre la contrebande absolue et la contrebande conditionnelle; il fit rentrer sous cette dernière dénomination les matières alimentaires « lorsqu'elles étaient destinées à un navire ou à plusieurs navires de l'ennemi ou à une place assiégée. »

(*) A.-O. Hepftkh, Le droit international de l'Europe, Traduit par J. Bergson» Quatrième édition française revue et annotée par F»-H* Geffcken, p. 390.

De 1899 à 1902, dans la guerre contre les républiques sùd-afrîcaînes, la Grande-Bretagne introduisit des modifications dans sa politique. D'abord, elle rangea les vivres dans la contrebande conditionnelle et elle les rendit passibles de saisie toutes les fois qu'elle pouvait les croire susceptibles d'être employés par l'ennemi pour soutenir sa résistance militaire ou qu'elle pensait briser cette résistance en affamant la population paisible. Finalement, elle reconnut qu'il ne suffisait pas de la simple supposition que les substances alimentaires pourraient être destinées aux armées de terre ou de mer ennemies mais qu'il fallait la preuve qu'elles leur étaient réellement destinées au moment où la saisie était faite.

En 1904 et en 1905, dans la guerre contre la Russie, le Japon considéra les vivres et les boissons comme contrebande de guerre dans le cas où ils étaient destinés aux armées de terre ou de mer ennemies ou lorsque le navire qui les portait se dirigeait vers un port ennemi et qu'on pouvait présumer par leur destination qu'ils seraienl utilisés pour la guerre par l'armée ennemie.

A la même époque, la Russie classa comme contrebande de guerre tout ce qui servait à l'alimentation.

La question du transport de métaux précieux en lingots ou monnayés a perdu rlc son importance. Autrefois des traités les rangeaieiil parmi les objets de contrebande; d'autres traités reconnaissaient leur caractère licite. Parmi les conventions anciennes, on cite le traité conclu, en 1656, entre l'Angleterre et la Suède qui stipule la prohibition et le traité conclu, en 1677, entre l'Angleterre et la France, qui déclare formellement libres l'or et l'argent monnayés ou non. Un auteur résume l'opinion contemporaine généralement adoptée, (c Si les sommes d'argent, dit-il, sont envoyées au gouvernement belligérant par un particulier neutre, leur usage de guerre ne fait pas de doute; la confiscation s'impose. Si, au contraire, l'envoi est fait par un particulier à un particulier, comme empêcher les envois d'argent serait empêcher tout commerce puisque tout commerce se résimie en une somme d'argent, nous déciderons que ce transport est absolument licite (1). ))

(^) E. Manceaux, De la contrebande de guerre, 1899, p. 60.

Dans rhypothèse où nous nous plaçons, il ne s*agit point de sub* sides pécuniaires envoyés par un État neutre à un des belligérants» sous la forme de métaux précieux, monnayés ou non monnayés. S'il envoie de tels subsides, TÉtat neutre manque aux devoirs de la neutralité et il n'est pas besoin d'examiner s'il y a contrebande de guerre.

Comme le dit un auteur, les machines de guerre sont des objets de contrebande de guerre parce qu'elles sont des armes (*). La question est de savoir s'il faut ranger parmi les objets de contrebande de guerre les machines qui, sans être des armes, peuvent être utilisées pour des opérations militaires. Dans le domaine des faits, elle a été résolue attirmativement dans les guerres les plus récentes ; mais sur le terrain scientifique, des auteurs font valoir l'extension croissante du nombre de machines susceptibles d'être employées dans les guerres sans être des machines de guerre et ils en concluent qu'un dommage de plus en plus considérable sera infligé à l'industrie si la question que nous venons de poser n'est pas résolue négativement.

Le navire de commerce n'est pas un objet de contrebande. Pour le laire déclarer tel il ne suffit nullement d'invoquer soit sa destination vers un port de guerre ou d'armement, soit la possibilité de le voir utiliser pour des opérations militaires, a Ne sont contrebande, dit un publiciste, que les navires qui, dans leur état actuel sont aménagés pour les hostilités et constituent de vrais bâtiments de guerre {^) ».

Nous avons dt^jà examiné la question de savoir si du charbon peut être fourni aux navires de guerre des États belligérants dans les ports et dans les rades des États neutres (3). Il est une autre question, celle <le savoir si le charbon peut être rangé parmi les objets de contrebande et si, par conséquent, il peut être saisi quand des sujets des États neutres le transportent vers l'ennemi. Un auteur indique les données du problème. « Le charbon, écrit-il, ne peut certainement pas être rangé parmi les objets qui, par leur nature même, sont de contre-

(*) R. Klkbn, ouvrage cité, t. I, p. 419.

(2) A. Thonier, De la notion de contrebande de guerre. Étude de droit interna» tional, 1904, p. 108.

(3) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 574.

bande et figurer dans la prohibition à côté des armes et des munitions de guerre. Les utilités qu'il procure sont avant tout pacifiques; il esl devenu Tagcnt universel de toute fabrication, le facteur indispensable de tout travail mécanique... Mais, à côté de la contrebande proprement dite, plane la notion vague et illimitée de la contrebande par accident ou relative. Ne va-t-on pas condamner le charbon parce qu'il peut devenir un agent hostile? (*). » En fait, des États déclarent le charbon contrebande de guerre lorsqu'il est à destination d'une station navale, d'un port militaire, d'un navire de guerre ou d'une flotte de rennemi.

Dans les débats concernant la contrebande de guerre, quelques points surtout ont été mis en relief par les publicistes.

Comme nous l'avons vu, deux tendances apparaissent dans la doctrine : pour les uns, le droit des États belligérants domine toute la matière; pour les autres, le droit des États neutres l'emporte. Selon les partisans des États belligérants, ceux-ci ont le djeoit de déclarer objets de contrebande de guerre tous les objets qui peuvent être utiles à l'armée et à la marine ennemies ; ils affirment que pareil droit découle du droit de faire la guerre, et qu'il implique le droit d'ajouter aux objets de contrebande énumérés au début des hostilités des objets nouveaux si, dans le cours des hostilités, ceux-ci cessent d'étiT (c innocents » et deviennent « nuisibles ». Selon les partisans des États neutres, la prohibition du transport d'objets et partant la théorie de la contrebande de guerre ne se justifient que si pareil transport constitue un acte d'immixtion que le belligérant peut empêcher de se consommer. « S'il en est ainsi, écrit Charles de Boeck, les États belligérants ne sauraient arbitrairement limiter le commerce neutre ou ennemi de leur seule autorité et selon les intérêts du moment, sous couleur de contrebande. Sera seul prohibé, le commerce qui aura avec la guerre un rapport direct. Or, revêtira seul ce caractère, le commerce d'objets qui, fabriqués en vue de la guerre, sont directement et immédiatement propres à cette fin. C'est donc à la nature

(^) L. Selossb, Le charbon contrebande de guerre. Journal du droit international privé, t. XXV, p. 444.

LE TRANSPOHT d'OIUETS DE CONTREBANDE DE GUERRE 657

intrinsèque des objets transportés qu'il faut s'attacher. En d'autres termes, il n'y a qu'une contrebande absolue. Il n'y a pas de contrebande relative, d'aucune sorte (*). w II y a intérêt à rappeler ici la terminologie, A la contrebande absolue sont opposées la contrebande relative ou conventionnelle, la contrebande conditionnelle, la contrebande accidentelle. Les qualificatifs se comprennent aisément; mentionnons toutefois que la contrebande accidentelle diffère de la contrebande relative; la contrebande accidentelle comprend les objets qui, dans une circonstance spéciale, viennent donner des forces à l'ennemi; la contrebande relative désigne plus particulièrement les objets dont l'usage est pacifique dans la règle, mais qui sont susceptibles d'être employés dans un but de guerre. Une constatation s'impose*, d'ailleurs : certains États, telle la Grande-Bretagne, rangent dans la contrebande absolue et par conséquent prohibent d'une façon absolue nombre d'objets que d'autres États rangent dans la contrebande relative.

Parlant des marchandises propres aux besoins immédiats de la guerre, Théodore Ortolan insiste sur un point essentiel. « C'est seulement, écrit-il, lorsque de telles marchandises sont en cours de transport pour une destination hostile qu'elles deviennent contrebande militaire. Lorsqu'un État neutre laisse ses sujets se livrer au commerce passif de ces mêmes objets, c'est à dire lorsqu'il permet à tous les belligérants indistinctement de venir les acheter sur son territoire pour les transpoiler où bon leur semble, à leurs frais et à leurs risques, sur leurs propres navires marchands, il ne fait pas autre chose que laisser s'accomplir un acte licite (2). » « Fournir, avait écrit Joseph-Mathias Gérard de Rayneval, veut dire transporter, livrer. Cette explications est nécessaire afin qu'on ne confonde pas la vente que le neutre fait chez lui avec le transport par mer et la livraison. La vente en pays neutre est également libre pour les deux États en guerre; mais le transport et la livraison de la part du neutre sont interdits (^) ».

Des publicistcs attribuent une grande importiuice à l'intention qui anime les sujets des Étiits neutres quand ils transportent des marchan-

(*) Cii. DE BoECK, De la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi^ p. 590. (2) Tn. Ortolan, Règles internationales ou diplomatie de la mer^ t. I, p. 180. (•'') J.-M. GÉRARD DE Rayneval, De la liberté des mers, 1811, t. I, p. 217.

658 CHAPITRK V.

dises pouvant servir à des usages pacifiques el à des usages belliqueux. « Lorsqu'il est bien constaté, écrit Bluntschli, que ces marchandises sont destinées à faire la guerre et lorsque l'intention de soutenir un des belligérants est également évidente, on ne saurait exiger de l'adversaire qu'il laisse tranquillement ces renforts panenir à destination(*).)) Toutefois, il faut affirmer avec Richard Kleen que l'intention d'aider et de favoriser un belligérant ne suffit pas pour conférer la qualité de contrebande (*).

11 y a divergence sur le point de savoir quand il y a transport à destination de l'ennemi.

Deux systèmes se sont formés; dans l'un, il y a transport à destination de l'ennemi quand les marchandises sont destinées à l'ennemi; dans l'autre, il y a transport à destination de l'ennemi, quand le navire est destiné à l'ennemi. Le premier système est adopté par la France; le deuxième système est appliqué par la Grande-Bretagne. <c Dans le système français, dit Charles Dupuis, le transport n'est illicite el le navire ne peut être saisi qu'autant que les objets de contrebande ont une destination ennemie; la destination du navire est indifférente; c'est la destination des objets qui décide s'il y a ou non violation des devoirs de neutralité... Les solutions anglaises sont différentes. Au lieu de considérer la destination des marchandises, elles s'attachent à la destination du navire. Ce sont bien les marchandises qu'il importe d'arrêter en route, mais c'est le transport vers les ports ou les flottes de l'ennemi qui constitue l'acte illicite; ce n'est que durant le voyage vers ces ports ou flottes hostiles que les articles de contrebande sont sujets à confiscation; leur sort se trouve lié à la nature du voyage entrepris par le vaisseau qui est l'instrument de leur transport {^). »

Il faut résoudre affirmativement la question de savoir si le navire doit être pris en flagrant délit, c'est-à-dire dans le cours de son voyage vers le port ennemi (^). Déjà sir William Scott décidait en ce sens. « La règle relative à la contrebande, disait-il dans l'affaire de

(*) J.-G. Bluntschu, Le droit international codifié. Traduit par G. Lardy. Quatrième édition, p. 469.

(2) R. Kleen, ouvrage cité, 1. 1, p. 377.

(3) Gn. Dupuis, Le droit de la guerre maritime d'après les doctrines anglaises contemporaines, p. 254.

(-•) Th. Ortolon, ouvrage cité, t. II, p. 201.

VIonina, telle que je Tai toujours entendue, est que les articles doivent être pris in delicto, pendant le cours même du voyage vers le port ennemi. D'après le sens actuel de la loi internationale, on ne peut pas en général prendre les produits au voyage de retour. Du moment où le navire quitte le port pour une destination hostile, le délit est complet, et il n'est pas nécessaire d'attendre le moment même où on cherche à faire entrer les marchandises dans le port ennemi ; mais en outre si les marchandises ne sont pas prises in delicto et pendant l'accomplissement réel du voyage, on n'y attache généralement pas de peine aujourd'hui. »

Vin

« Empêcher les marchandises essentielles au succès des hostilités de parvenir à l'ennemi, écrit Charles Dupuis, tel est le but à atteindre. Transporter de la contrebande de guerre à destination de l'ennemi, tel est l'acte hostile interdit aux neutres. Dès que le navire qui effectue pareil transport a franchi les eaux territoriales de l'État neutre où il a pris son chargement, il devient sujet à saisie; il y reste sujet tant qu'il n'a pas déchargé la cargaison prohibitive; il ne cesse d'être en contravention avec les lois de la guerre qu'après avoir débarqué cette cargaison ; il cesse alors de commettre l'acte hostile, parce qu'il vient de le parfaire (*). )>

Nous savons que, d'après une récente définition, le champ d'action de la guerre maritime comprend la haute mer ou toutes les autres eaux qui ne sont sous aucune juridiction et les eaux territoriales des États belligérants (*). Il est superflu de dire que cette extrême étendue ajoute considérablement aux inconvénients et aux dangers que présente pour les sujets des États neutres l'institution de la contrebande de guerre.

Déjà, au commencement du xix® siècle, Théodore Schmalz souhaitait de voir les gouvernements établir une différence entre les marchandises transportées vers une localité proche du pays où se poursuivent les opérations militaires et les marchandises transportées vers

(*) Ch. Dupuis, ouvrage cité, p. 254.

(2) E. N\s, ouvrage cité, t. III, p. 119.

des ports très éloignés de ce pays (*). Dans la deuxième moitié du même siècle, Jean-Gaspar Bluntschli faisait ressortir qu'il pouvait naître une obligation de réparer le dommage. « Dans les mers très éloignées du théâtre de la guerre, disait-il, et dont personne ne peut user au détriment des belligérants, ceux-ci ne peuvent, sans s'exposer à de justes réclamations, arrêter les navires neutres, sous prétexte qu'ils les soupçonnent de transporter de la contrebande de guerre (*). » Le 2iJ juillet 1870, l'amiral Rigault de Genouilly, ministre secrétaire d'État de la mai'ine et des colonies de France, adressa des instructions aux officiers commandant les escadres et bâtiments; il y résuma les devoirs qui résultaient de l'état d'hostilités avec la Prusse et ses alliés; ces devoirs concernaient les bâtiments ennemis, le commerce des nationaux et le commerce des neutres; les bâtiments neutres devaient être arrêtés s'ils tentaient de violer un blocus ou s'ils transportaient, pour le compte ou à destination de l'ennemi des objets de contrebande de guerre, des dépêches officielles ou des troupes de terre ou de mer. Pour remplir les devoirs ainsi décrits, les commandants des escadres et des bâtiments pouvaient exercer le droit de visite. Les instructions proclamaient que le droit de visite est illimité en temps de guerre quant aux parages, mais elles recommandaient expressément de « ne l'exercer que dans les parages et dans les circonstances où les officiers de la marine auraient des motifs fondés de supposer qu'il pouvait amener la saisie du bâtiment visité ».

Pas davantage que dans le passé, il n'y a de nos jours une règle uniforme concernant la sanction de la contrebande de guerre ; mais à examiner les faits et les principes, on aboutit à des constatations présentant de l'intérêt.

Il est un premier point. L'État belligérant n'a pas le droit de frapper d'une peine corporelle les sujets de l'Etat neutre, capitaines, matelots, négociants, qui se trouvent sur le bâtiment. Il^ne peut non plus les traiter en prisonniers de guerre; dès que le navire est arrivé en lieu

(*) T. Schmalz, Bas europâische Vdlker-Recht in acht BUckem, 1817, p. 288. (-) J,-G. Bluntschli, ouvrage cité, p. 474.

LE TRANSPORT d'OBJETS DE CONTREBANDE DE GUERRE. 661

sûr, l'équipage doit être relâché. Des deux formes sous lesquelles s'applique la peine privative du patrimoine, savoir l'amende et la confiscation, il ne peut employer que la seconde.

Il est un second point. La sanction traditionnelle est la confiscation des marchandises qui sont des objets de contrebande (*).

Selon la rigueur des principes, il faut que le navire neutre soit conduit dans un port de l'État belligérant et qu'un tribunal ou un conseil de prises statue sur le point de savoir si les marchandises sont ou non des objets de contrebande. Des législations n'admettent aucune exception; d'autres législations autorisent la remise immédiate des objets de contrebande, sans exiger aucune procédure et permettent au navire, la livraison effectuée, de poursuivre sa route. Nombre de traités renferment une clause portant que le capitaine du navire capteur doit se contenter de l'abandon volontaire (^).

« La confiscation des marchandises illicites, dit un auteur, ne saurait faire l'objet d'aucun doute, au point de vue du droit des gens positif universel ; un seul traité y a substitué le séquestre et la préemption : c'est le traité de 1785 entre les États-Unis et la Prusse. La plupart des publicistes reconnaissent que cette confiscation se justifie au point de vue pratique : Hautefeuille la trouve logique; Ortolan la déclare imposée par la « raison internationale » ; c'est pour donner plus d'eftîcacité à la prohibition, dit ce dernier auteur : il faut ôter aux neutres « l'envie » de faire le commerce de la contrebande, avait dit Georges- Frédéric de Martens. Mais on reconnaît aussi que les principes abandonnés à eux-mêmes n'auraient autorisé le belligérant qu'à intercepter le transport, à arrêter les marchandises et à les frapper de séquestre jusqu'à la fin de la guerre (^). »

En règle générale, les États qui adoptent la distinction entre la contrebande absolue et la contrebande conditionnelle, appliquent la confiscation quand il s'agit de contrebande absolue, et ils substituent la préemption à la confiscation quand il s'agit de contrebande conditionnelle (♦).

Dans la théorie et dans la pratique, il est admis qu'en des cas détcr-

(*) E. Manceaux, ouvrage cité, p. 117.

(2) Th. Ortolan, ouvrage cité, t. II, p. 205.

(3) Gh. de Boeck, ouvrage cité, p. 620.

(*) L. Opphnheim, International law, A treatUe, t. Il, p. 443.

minés, la confiscation frappe non seulement les objets de contrebande, mais le reste de la cargaison et le navire lui-même.

Un auteur résume la discussion scientifique, ce On propose tout d'abord, écrit-il, de confisquer non seulement les marchandises prohibées, mais encore le navire et le reste de la cargaison. D'autres distinguent : ils admettent la confiscation des marchandises de contrebande et du navire qui les porte, mais déclarent libres les autres marchandises qui ne sont pas de contrebande. D'autres estiment que si le propriétaire du navire ignorait la nature et la destination de la cargaison, le navire ne doit pas être confisqué. Dans le ôas contraire, la confiscation s'impose. Enfin, d'après quelques auteurs, le reste de la cargaison sera confisqué si la contrebande constitue au moins les trois quarts de la valeur du chargement total, si les papiers de bord sont faux ou si la cargaison toute entière appartient à une seule et même personne (*). »

Le transport d'objets de contrebande n'est pas punissable si le départ du navire est antérieur à l'ouverture des hostilités.

Quand les armes et les munitions sont exclusivement destinées à la défense du bâtiment neutre, elles ne sont point réputées contrebande de guerre, à moins qu'il en ait été fait usage pour résister à la visite.

En ce qui concerne la législation des différents États et la jurisprudence de leurs tribunaux et conseils de prises, il n'y a point uniformité. En France, tout le chargement et le navire lui-même sont confisqués lorsque les marchandises de contrebande composent les trois quarts de la valeur de la cargaison. En Italie, le navire et les marchandises de contrebande sont déclarés de bonne prise ; mais les autres marchandises sont laissées à la disposition de leurs propriétaires. Dans la Grande-Bretagne, les objets de contrebande sont en principe sujets à confiscation ; toutefois, en certiiins cas, la préemption est substituée à la confiscation. Également dans la Grande-Bretagne, pour qu'il y ait confiscation du navire et de la cargaison innocente, il faut que leurs propriétaires aient commis des fautes. « Trois circonstances, dit un auteur, entraînent dans l'opinion anglaise la confiscation du navire chargé de contrebande et de toutes marchandises appartenant au propriétaire du vaisseau qui se trouvent à bord au moment

(*) E. Manceâux, ouvrage cité, p. 120.

LE TRANSPORT D'OBJETS DE CONTREBANDE DE G t ERRE. 663

de la saisie. C'est en premier lieu, la présence à bord d'objets de contrebande, propriété de l'armateur... La seconde cause est l'emploi de papiers simulés... La troisième circonstance aggravante qui entraîne confiscation des biens appartenant au propriétaire du navire, résulte du fait que les marchandises trouvées à bord ont été expressément déclarées marchandises de contrebande par un traité conclu entre le pays de l'armateur et l'État belligérant qui saisit (*) ». Aux termes du règlement sur les prises maritimes, publié par le gouvernement japonais, le 7 mars d904, seront confisqués : 1*> tous lès objets de contrebande et les autres marchandises chargées sur le navire qui appartiennent au propriétaire de ces objets ; 2* les navires chargés d'objets de contrebande lorsque les propriétaires de ces navires sont les propriétaires des objets de contrebande ; 3° les navires chargés d'objets de contrebande par des moyens frauduleux et les marchandises appartenant aux propriétaires de ces navires.

Ancienne est la pratique de la préemption. Celle-ci s'appliquait dans les relations commerciales des républiques italiennes avec les sultanats (le l'Afrique septentrionale : du consentement des marchands chrétiens, les souverains arabes exerçaient la faculté d'acheter avant tous autres les marchandises apportées par les navires étrangers. En dehors aussi de toute idée de pénalité, longtemps la couronne posséda en maint pays européen le droit d'acquérir certains objets. De nos jours môme, existe dans la législation de plusieurs États, quand il s'agit de terres appartenant au domaine, un droit de préemption en faveur de ceux qui ont colonisé. Ave^ un caractère de châtiment et de pénalité, la préemption figura de bonne heure dans les règlements édictés par les douanes; dans l'opinion longtemps dominante, les taxes de douane constituaient un prélèvement sur les bénéfices du marchand et actuellement encore, l'administration s'arroge le droit de retenir des marchandises à un prix déterminé.

Sir Robert Phillimore a pu dire que comme sanction du transport de la contrebande de guerre, l'usage de la préemption fut plus fré-

(*) Ch. Dupuis, ouvrage cité, p. 266.

quent avant la paix de Westphalie que dans les temps modernes (*). La préemption est autorisée dans nombre d'ordonnances et de traités. Par l'ordonnance de 1343, François I**, roi de France, défendit à ses alliés et à ses confédérés de livrer des munitions de gueiTe à ses ennemis, « auquel cas, disait-il, nous avons permis et permettons à nos sujets de les prendre et les amener à nos ports et havres, et lesdites munitions retenir selon l'estimation raisonnable qui en sera faite par notre amiral ou son lieutenant w. Par l'ordonnance de 1584, Henri III, roi de France, permit de s'emparer des marchandises de contrebande en remboursant la valeur et en remettant une indemnité en sus du prix réel. Môme au xvn® siècle et plus souvent encore dans la deuxième partie du xviii* siècle, des traités reconnurent la légitimité de la préemption, surtout quand il s'agissait de denrées alimentaires.

Les cours de prises de la Grande-Bretagne appliquèrent la préemption. Un juge illustre, sir William Scott, la définit ce ime espèce de compromis entre les belligérants et les neutres, les premiers demandant la confiscation de certains articles, les seconds la liberté du commerce )). 11 convient de le noter avec sir Robert Phillimorc; en général, la doctrine de la préemption s'appuie sur la distinction entre les objets de contrebande absolue et les objets qui ne sont contrebande que dans les conditions spéciales de la cause (*). « La préemption, dit un auteur en exposant la doctrine britannique, n'a jamais été admise pour tous les objets de contrebande. Il en est dont l'envoi à l'ennemi constitue une violation si flagrante des devoirs de la neutralité, que nulle o-xcuse n'en saurait adoucir la sanction. Les objets de contrebande absolue demeurent, en principe, sujets à confiscation et nous avons eu l'occasion de montrer quelle extension les Anglais ont donnée à la notion de contrebande absolue. Dans cette catégorie, il n'est pas fait d'exception, la préemption n'est admise qu'en faveur des objets à l'état brut qui sont des produits du sol neutre exportateur, comme l'étaient, par exemple, les goudrons de Finlande. Les objets manufacturés, fussent-ils susceptibles d'usages pacifiques, ne bénéficient jamais de pareille indulgence. Les marchandises inscrites, non plus sur les listes de contrebande absolue, mais seulement sur

(*) Sir Robert Phillimore, CommentaHet upon international law, Troisiènie édition, t. III, p. 449, (*) Ibid,. t. III, p. 450.

LE TRANSPORT d'OBJETS DE CONTREBANDE DE GUERRE. 665

les listes de contrebande conditionnelle, peuvent toutes au contraire jouir de la solution adoucie. Elles sont ordinairement exemptes de la confiscation et sujettes seulement à la préemption. 11 convient de remarquer toutefois que, sauf stipulation expresse de traités, les Anglais ne considèrent point la substitution de la préemption à la confiscation comme obligatoire (*). » En règle générale, dans la préemption d'objets de contrebande de guerre, il y a paiement du prix de la marchandise et d'une prime fixée à dix pour cent. On recourt aussi à l'estimation des objets préemptés.

Il y a un siècle déjà, des auteurs ont voulu donner au droit de préemption une extension trop grande. Tetens doit être cité. Selon lui, il est des objets qui ne peuvent pas être rangés parmi les objets de contrebande mais que l'État belligérant a le droit de prendre pour lui-môme en payant leur juste valeur (^). La thèse doit être repoussée. « Ce droit de contraindre les neutres à vendre au belligérant certaines denrées destinées au port de son ennemi et arrêtées en route, dit Geffcken, n'a d'autre fondement que l'arbitraire et viole l'indépendance du pavillon neutre, en tant qu'il porte sur des articles qui ne sont pas contrebande de guerre (3). » Erroné aussi est renseignement de Tetens d'après lequel le belligérant peut obliger le neutre à se diriger vers un territoire autre que le territoire de l'État ennemi ou le territoire occupé par l'État ennemi ("*).

Il n'est pas inutile de montrer que le rôle de la préemption est appelé à s'élargir. En effet, comme le fait ressortir un auteur, quand la grande réforme sera réalisée et que la propriété privée ennemie sera protégée sur mer comme elle est protégée sur terre, les États belligérants voudront préempter à bord des navires de commerce ennemis les armes, les munitions de guerre et les munitions navales transportées vers des ports neutres et ne constituant pas, selon les principes du droit international à venir, des marchandises de contrebande (^).

(*) Ch. Dupuis, ouvrage cité, p. 278.

(*) J.-N. Tetens, Considérations sur les droits réciproques des puissances neutres sur mer avec les principes du droit de guerre en général^ 1805, p. 113.

(^) A.-G. Hefïter, ouvrage cité. Quatrième édition française revue et annotée par F.-H. Geffcken, p. 394.

{*) J -N. Tetens, ouvrage cité, p. 114.

(5) Ch. de Boeck, ouvrage cité, p. 697.

A la fin du xviii® siècle, se forma une théorie périlleuse pour les neutres, la théorie de la continuité du voyage. Elle étendit outre mesure la « Règle de la guerre de 1736 » et elle frappa non plus la navigation et le commerce que les neutres exerçaient avec les colonios d'un des États belligérants, mais la navigation et le commerce qu'ils exerçaient entre ces colonies et l'un des États belligérants (^).

La théorie de la continuité de voyage aboutissait à la suppression du port neutre qui servait d'intermédiaire pour échapper à la ce Règle de la guerre de 17o6 »; elle considérait le voyage de la colonie au port neutre et le voyage du port neutre au territoire de l'un des Etats belligérants comme étant « ininterrompu » et ne formant qu'un seul et même voyage; appliquant les principes du blocus, elle n'établissait pas de distinction entre les marchandises et elle ne se préoccupait nullement du point de savoir si elles constituaient ou si elles ne constituaient pas des marchandises de contrebande : elle les condamnait toutes.

Pendant la guerre de sécession, la théorie de la continuit*» du voyage reçut une nouvelle extension; elle fut invoquée non seulement pour le blocus mais aussi pour la contrebande de guerre; c'est le cas de la barque anglaise, le Springbok, Pendant la guerre entreprise par l'Italie contre l'Abyssinie, elle fut appliquée pour la contrebande; c'est le cas du navire hollandais le Daehvijk. Pendant la guerre faite par la Grande-Bretagne aux républiques sud-africaines, elle fut de nouveau invoquée pour la contrebande mais cette fois sous l'appellation de « doctrine de la destination dernière » ; ce sont les cas du Bundesrath, du General et du Ilerzog. « On voit en quoi consiste le principe de la continuité, écrit un auteur; un navire partant d'un port neutre chargé de contrebande est en principe à l'abri de la saisie, s'il se dirige vers un autre port neutre ; mais le cas de fraude est réservé et, conformément au vieil adage : Fraus omnia corrumpit^ s'il est démontré que la destination du transporteur est simulée alors que la destination réelle est un port ennemi, on dit que dès le moment du

(*) E. Nys, ouvrage cité, t. III, p. 590.

départ il y a fait de contrebande et que la confiscation est possible même avant le transbordement ou avant la relâche dans le port neutre, c'est-à-dire au cours du premier voyage, ces deux voyages ne constituent en réalité qu'un seul et même tout indivisible (*) ».

Le Springbok avait quitté Londres pour se rendre à Nassau, poil de File anglaise de New Providence; le 3 février 1863, il fut saisi à ISO milles du lieu de destination par le navire de guerre américain Sonoma et conduit à New-York, où, le !•' août 1863, il fut déclaré de bonne prise avec sa cargaison par le juge de la cour de district. La décision s'appuyait sur ce que la destination était, non le port neutre de Nassau, mais un port régulièrement bloqué; sur ce qu'il y avait intention de violer le blocus et sur ce que les papiers de bord étaient falsifiés. Appel fut interjeté du jugement. La cour suprême déclara le navire libre mais elle maintint la saisie de la cargaison et elle condamna les propriétaires du bâtiment aux frais; elle reconnut la sincérité des papiers de bord; elle admit que rien ne prouvait que les propriétaires du navire fussent de connivence avec les propriétaires de la cargaison; elle relaxa le navire parce qu'il n'allait pas plus loin que Nassau, port neutre; elle condamna le chargement parce qu'elle ne doutait point que l'intention de ses propriétaires ne fût de le transborder à Nassau à destination de quelque port bloqué (*). « En résumé, était-il dit, nous ne saurions douter que le chargement n'ait été dans le principe embarqué dans l'intention de violer le blocus; que les propriétaires du chargement n'aient eu l'intention de le faire transborder à Nassau dans quelque navire plus apte que le Springbok à réussir à atteindre sans danger un port bloqué; qu'en ce qui concerne le chargement, tant au point de vue du droit que dans l'intention des parties, le voj'age de Londres au port bloqué n'ait constitué un seul voyage et que le chargement n'ait été, à partir du moment où il a mis^à la voile, passible de condamnation dans le cas de saisie à quelque point que ce fût du voyage (3). » Le juge qui présidait la cour suprême

(*) K. Manceaux, ouvrage cité, p. 85.

(2) Caseê argued and adjudicated in the Suprême Court of the United States. December term, 1866. Reported by J.- W. Wallace, t. V, 1870, p. 1 et suivantes.

(3) Sir Travers Twiss, Za théorie de la continuité du voyage appliquée à la contrebande de guerre et auœ blocus mise en contraste avec la déclaration de Paris de 4856, p. 24.

avait établi déjà dans l'affaire du Bermuda le principe qu'il voulait développer dans l'affaire du Springbok. Selon les paroles de sir Travers Twiss, il s'était servi d'une métaphore quelque peu fantaisiste. « Des voyages successifs, avait-il dit, reliés par un plan et un but communs forment une unité composée de plusieurs facteurs. Ce sont les anneaux d'une même chaîne, se ressemblant tous quant à l'espèce les uns aux autres et chacun faisant partie essentielle du tout continu )). Comme le note sir Travers Twiss, il est difficile d'appliquer la métaphore au cas du chargement du Springbok', le dernier anneau essentiel pour former la chaîne faisait totalement défaut, tandis que dans les cas jugés par les cours britanniques auxquels la métaphore avait été empruntée, la chaîne était complète.

Le 12 juillet 1896, le Doelwijk, navire néerlandais, était parti de Rotterdam avec un équipage enrôlé pour Kurrachee, port de l'Inde britannique; il avait été affrété avec la condition que le capitaine devait prendre exclusivement les ordres de l'affréteur qui se substituait temporairement aux droits de l'armateur; arrivé à Suez le 28 juillet, il était parti le 31 juillet pour y revenir le 1®' août dans le but de réparer les dommages causés par un échouement; le 2 août, il avait repris sa route. Il était sur>'eillé par l'escadre italienne qui le soupçonnait de transporter des armes vers le port franchis de Djibouli où la contrebande devait être débarquée pour être conduite en Abyssinie à travers le territoire de la colonie. Quand, dans la nuit du 8 août, le Doelwijk dévia de la route de Kurrachee et se dirigea vers Djibouli où avaient eu lieu déjà de^ débarquements d'armes, il fut capturé par VEtna, croiseur italien et escorté par VArethusa jusqu'à Massoua. Le chargement se composait de 4,895 caisses contenant 45,316 fusils, 5,025,832 projectiles et 6,000 sabres et autres armes. Le capitaine du na>^re néerlandais protesta contre la saisie; il prétendit n'avoir modifié sa route que pour débarquer à Djibouli un passager français (*).

Le 6 décembre 1896, la commission des prises prononça le jugement; elle affirma d'abord le droit de juger les faits quoique la guerre fût terminée, puisqu'elle en avait été saisie pendant les hostilités et qu'elle avait été constituée pour les juger; elle déclara que la capture

(*j Décision de la œmmission des prises sur V affaire du Doelwijk. Archives diplomatiques ; recueil mensuel international de diplomatie et d'histoire. Deuxième série, t. LXI (1897), p. 87 et suivantes.

LE TRANSPORT D'OBJETS DE CONTREBANDE DE GUERRE. 66i>

du Doelwijk était légitime, mais que la saisie ne pouvait être prononcée après la cessation de l'état de guerre, la saisie étant un acte de légitime défense et ne se comprenant point quand existent des relations amicales. « Les armes et les munitions se trouvant sur le navire dirigé sur Djibouli, fut-il dit, étaient destinées à TAbyssinie; c'est à bon droit que le navire a été considéré comme navire suspect ; le lieu où il a été arrêté en autorisait la capture. »

Pour démontrer la destination hostile, la commission invoqua les faits et le droit : la situation spéciale du port de Djibouli qui est le port de ravitaillement de l'Abyssinie ; la circonstance que la France n'était en guerre avec aucun peuple africain et n'avait nul besoin d'une provision extraordinaire d'armes, notamment d'armes d'un modèle hors d'usage ; la considération que la législation itidienne permettait d'envisager la destination de la cargaison et n'exigeait pas qu'on tînt compte uniquement de la destination du navire; la constatation que des objets de contrebande de guerre ne cessaient pas d'être dirigées vers l'ennemi par cela seul qu'une partie de la route nécessaire pour arriver au belligérant ne se faisait point par la mer, mais devait se faire par terre et au moyen de véhicules terrestres.

Dans la guerre de l'Afrique australe, il y eut des affirmations nouvelles de la doctrine de la continuité du voyage ou, pour employer l'expression, de la doctrine de la destination dernière. Les croiseurs de la Grande-Bretagne arrêtèrent des navires allemands comme le Bimdesrath, le Herzog, le Général. La doctrine devenait même plus dure et plus impérieuse : la notion était désormais qu'à la présomption de faute basée sur l'itinéraire du navire s'ajoutait la présomption basée sur l'intention du chargeur; les marchandises dirigées sur Lourenco-Marquez étaient saisies sous le prétexte qu'elles devaient être expédiées de là aux républiques sud-africaines qui n'avaient aucune issue sur la mer. Il est vrai que devant les réclamations, le gouvernement britannique lit relâcher les bâtiments arrêtés et qu'il reconnut en principe l'obligation de réparer le dommage.

La doctrine de la continuité du voyage doit être repoussée lorsqu'il s'agit de blocus; elle est en contradiction avec la règle qui exige un blocus effectif et une notification de ce blocus; appliquée dans toute son ét-endue, elle aboutit à la conclusion qu'une violation de blocus est commise par l'intention prétendue de faire parvenir une cargaison de

670 CHAPITUE V.

navire à un port bloqué que Ton n*est pas même en état de désigner par son nom (^). « La fiction de la continuité de voyage, dit avec raison Charles de Boeck, n'a rien à faire avec la théorie de la nipture du blocus : même pendant le second acte du voyage, pendant la traversée du port neutre intermédiaire au port bloqué, il ne saurait être question de saisir un navire avant que, dûment averti, il ne soit surpris en flagrant délit de rupture effective de blocus. Existe-t-il à proximité du port bloqué un port neutre qui offre des facilités exceptionnelles aux coureurs de blocus, comme le faisait incontestablement le port de Nassau, c'est aux escadres de blocus à redoubler de vigilance pour déjouer les tentatives de ces industriels (*) ».

La doctrine de la continuité du voyage doit être également repoussée lorsqu'il s'agit de contrebande de guerre. Comme nous l'avons constaté déjà, les principes du droit international exigent que la saisie ait lieu pendant la traversée à destination de l'ennemi; aller au delà, c'est mettre le commerce du monde entier à la merci des États belligérants. Pour que l'État belligérant ait le droit de saisir la contrebande de guerre, il faut une atteinte à sa sécurité; il ne suffit pas de la présomption d'une semblable atteinte {^). « La règle relative à la contrebande telle que je l'ai toujours entendue, disait sir William Scott dans un jugement que nous avons cité, est que les articles doivent être pris in d^lictOy dans le cours même du voyage vers le port ennemi. » Au sujet de la doctrine de la continuité du voyage, lord Derby formulait l'opinion rationnelle dans la séance de la chambre des lords du 18 mai 1863. « Si, disait-il, un navire se rend hona fide d'Angleterre à Nassau, quelle que soit la nature de son chargement, aucun croiseur américain n'a le droit de l'entraver : peu importe quelles soient les intentions finales de ses propriétaires; quand même il serait entendu qu'il dût ultérieurement se rendre de Nassau dans les États confédérés et tâcher de rompre le blocus, cela ne justifierait pas sa saisie par un croiseur américain avant son entrée dans le port de Nassau (^). »

Est-il nécessaire d'ajouter que la rédaction adoptée, en 1896, par

(*) E. Nys, La guerre maritime. Êtitde de droit international, p. 72. (2) Cn. DE Boeck, ouvrage cité, p. 694. (8) F. Despagnet, ouvrage cité, p. 843. (*) Sir Travers Twiss, ouvrage cité, p. 21.

rinstitut de droit international est sujette à critique? Dans un premier alinéa, le projet de règlement mentionne comme condition que les objets soient transportés par mer pour compte ou à destination d'un belligérant. Dans un second alinéa, il s'exprime en ces termes : « La destination vers l'ennemi est présumée lorsque le transport va à l'un de ses ports ou bien à un port neutre qui, d'après des preuves évidentes et de fait incontestables, n'est qu'une étape pour l'ennemi comme but final de la même opération commerciale. » Meilleur était le texte proposé par Arthur Desjardins ; il écartait toute présomption fondée sûr la destination probable de la marchandise après son débarquement dans le port neutre et il exigeait la preuve directe de cette destination.

xir

Le mouvement en faveur d'une réforme de l'institution de la contrebande a de nombreux partisans. Anciennement déjà apparaissait l'utilité d'une détermination plus précise. Mais de récents événements ont prouvé que l'incertitude dans laquelle se trouvent les sujets des États neutres offre plus d'inconvénients et de périls que toute la sévérité et toute la rigueur imaginables. Des États belligérants ont adopté la méthode aisée de publier au début des hostilités la liste des marchandises qu'ils considèrent comme des marchandises de contrebande et, faisant davantage encore, ils ont modifié la liste et ils ont ajouté des prohibitions pendant le cours des guerres.

Le changement radical consisterait à supprimer la notion môme de la contrebande et à obliger les États belligérants qui veulent se protéger contre l'action des sujets des États neutres, à se servir du moyen de guerre fourni par le blocus. C'était, en définitive, la thèse soutenue par Samuel Cocceji (ï). C'était aussi la thèse admise par quelques anciens traités (*). Toutefois, il ne semble pas que le progrès doive se faire dans cette direction; en général, les jurisconsultes sont décidés à conserver la notion de la contrebande de guerre, à la condition de la

(*) E. Nys, Ijs droit international. Les principesj les théories, les faits, t. III, p. 630.

(') L.-B. Hautefeuille, Questions de Droit maritime international, 1868, p. 257.

définir exactement, de la restreindre aux objets purement militaires, de rejeter toute prétendue contrebande relative, conditionnelle ou accidentelle, de ne pas établir d'autres mesures de répression que la saisie et la confiscation des marchandises de contrebande ellesmêmes.

Très grande est la difficulté de formuler une définition ou de faire une description de la contrebande de guerre. Quand, en 1856, le congrès de Paris a rédigé la déclaration fameuse, il s'est contenté d'employer le terme sans autrement préciser. En 1877, après avoir posé le principe de l'inviolabilité de la propriété privée, neutre ou ennemie, naviguant sous pavillon ennemi ou sous pavillon neutre, l'Institut de droit international indiquait les exceptions; c'étaient <c les objets destinés à la guerre ou susiîeptibles d'y être employés immédiatement »; à l'occasion de chaque guerre, «c les gouvernementb belligérants devaient déterminer d'avance les objets qu'ils tiendraient pour tels ». Le génie inventif et le progrès des sciences empêchent toute énumération définitive. Des textes de règlements, de lois et de traités peuvent être consultés avec fruit; mais il n'en est pas qui échappent à toute critique.

En 18î)6, l'Institut de droit international a adopté une série de règles concernant le transport de contrebande de guerre (^). Il est utile de les reproduire. Les voici :

S 1. — (c Sont articles de contrebande de guerre : 1** les armes de toute nature ; 2° les munitions de guerre et les explosifs ; 3* le matériel militaire (objets d'équipement, afluts, uniformes, etc.); 4*» les vaisseaux équipés pour la guerre; 5<» les instruments spécialement faits pour la fabrication immédiate de munitions de guerre, lorsque ces divers objets sont transportés par mer pour le compte ou à destination d'un belligérant.

<c La destination pour Tennemi est présumée lorsque le transport \'a à l'un de ses ports, ou bien à un port neutre qui, d'après des preuves évidentes et de fait incontestable, n'est qu'une étape pour Tennemi, comme but final de la même opération commerciale.

S 2. — « Sous la dénomination de munitions de guerre doivent être

(*) Annuaire de Vlnutitut de droit international, t. XV, session de Venise, 1896, .p. 230.

compris les objets qui, pour servir immédiatement à la guerre n'exigent qu'une simple réunion ou juxUiposition.

§ 3. — « Un objet ne saurait être qualifié, de contrebande à raison de la seule intention de l'employer à aider ou favoriser un ennemi, ni par cela seul qu'il pourrait être, dans un but militaire, utile à un ennemi ou utilisé par lui, ou qu'il est destiné à son usage.

§ 4. — (c Sont et demeurent abolies les prétendues contrebandes désignées sous les noms, soit de contrebande relative, concernant des articles (mù^ ancipitis) susceptibles d'être utilisés par un belligérant dans un but militaire, mais dont l'usage est essentiellement pacifique, soit de contrebande accidentelle, quand lesdits articles ne servent spécialement aux but« militaires que dans une circonstance particulière.

§ 5. — « Néanmoins, le belligérant a, à son choix et à charge d'une équitable indemnité, le droit de séquestre ou la préemption quant aux objets qui, en chemin vers un port de son adversaire, peuvent également servir à l'usage de la guerre et à des usages pacifiques. »

En 1897, la môme association scientifique a remplacé par une rédaction nouvelle l'article 30 du règlement des prises voté en 1887 en vue de le mettre en harmonie avec le projet de règlement sur la contrebrande de guerre (*). Voici le texte :

§ 30. — « Sont sujets à saisie, durant la guerre, les objets qui, expressément faits pour la guerre, y servant dans leur état actuel immédiatement et spécialement, et transportés par mer pour compte ou à destination d'un belligérant, rentrent dans la catégorie de la contrebande de guerre ».

Dans le projet de réglementation internationale de la contrebande de guerre adopté par l'institut en 1896 figurent des dispositions relatives au service du transport que nous reproduisons plus loin ; elles sont suivies des dispositions générales que voici :

§ 9. — « En cas de saisies ou répressions non justifiées pour cause de contrebande ou de transport, l'Etat du capteur sera tenu aux dommages-intérêts et à la restitution des objets.

§ 10. — « Un transport parti avant la déclaration de la guerre et sans connaissance obligée de son imminence n'est pas punissable. »

(*) Annuaire de V Institut de droit international, t. XV'I, session de Copenhague, 1897, p. 44 et p. 311.

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En noas occupant du droit de préemption, noos avons montré romment les belligérants y auront recours quand sera proclamé le respect de la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi. Ajoutons qvÈe^ la même réforme accomplie, la théorie de la contrebande de ;;uerre, qui est faite pour les neutres, s^appliquera également 'dun ennemis. « La propriété privée ennemie, dit un auteur, si elle consiste éii objets de contrebande et si elle est destinée vers un port ennemi ou vcTS une flotte ennemie, sera traitée comme elle l'était auparavant, mais non plus au même titre. Au lieu d'être confisquée comme pro- [iriété ennemie, elle le sera comme contrebande... Les nationaux ne pourront fournir de la contt^ebande aux ennemis, mais ce sera en v*'rtu du droit public » {^),

(^) Ch. de Boecx, ouvrage cité, p. 586.

LE SERVICE DE TRANSPOKT, SCGOUHS DIRECT.

Des auteurs ont placé à coté de la contrebande de guerre ce qu'ils ont appelé la a contrebande par analogie », les (c analogues de la con^ trebande », la « quasi-contrebande ». Comme Ta fait observer Heffter, il s'agit plutôt d'actes de secours direct qu'un neutre prête à un belligérant; ces actes sont contraires aux devoirs de la neutralité e^ l'adversaire a le droit de s'y opposer par force (*). Il n'y a point d'autre analogie avec la contrebande de guerre que l'analogie des mesures de sandion. A vrai dire, nous sommes, non devant une matière rentrant complètement dans la neutralité, mais devant des actes d'hostilité contre lesquels l'État belligérant prend des mesures de guerre. Aussi t>'altache-t-on à faire apparaître la nuance dans la terminologie. Unneutral services^ c'est-à-dire services cx)ntraires à la neutralité et « transports interdits aux neutres », sont des appellations adoptées; le manuel britannique des prises maritimes se sert des mots : Neutral vestids acting in the service of the ennemy, « vaisseaux neuti*es agissant au service de l'ennemi », comme titre pour le chapitre où il traite la question (*).

Quatre catégories d'actes sont généralement mentionnées : le transport de soldats et de matelots au service de l'un des États belligérants; le transport de fonctionnaires; le transport de dépêches pour le compte de l'un des belligérants; et le transport d'agents diplomatiques.

(*) A. -G. Heffteu, Le droit international de V Euy^ope: Traduit par J. Bi^hgson. Quatrième édition française, augmentée et annotée par F.-II. Geffcken, p. 39<i.

(2) T. E.' HoLLAND, A manual of naval prize law founded upon the mannnl pre* pared hy Godfrey Lushtngton, 1888, p. 25.

676 CHAPITRE Vï.

Il y a longtemps que Tintercliction de ce que la doctrine appelait autrefois la contrebande par analogie a été prononcée dans la législation de différents pays et dans des traités assez nombreux. Le fait s'explique aisément. Dès qu:î les premières notions de la neutralité se sont formées, il a été de toute nécessité de prohiber le transport d*homnies armés; quand les guerres se sont faites au loin, il a fallu mettre obstacle au transport de dépèches. Toutefois, la défense figurait généralement parmi les défenses portées concernant les articles de contrebande. A titre d'exemple on peut citer le traité conclu en 1615 entre les villes hanséatiques et les Etats généraux des Provinces- Unies. « Et pareillement, était-il stipulé, il ne sera pas permis qu'à la partie adverse soient envoyés de leurs villes et terres de leur obéissance aucun argent, troupes, vaisseaux ». Dans le traité de navigation et de commerce conclu à Utrecht, le 11 avril 1713, entre la France et la Grande-Bretagne était attirmé le principe que les vaisseaux libres rendraient les marchandises libres. « On est aussi convenu, était-il ajouté, que la même liberté s'étendra sur les personnes qui seront à bord d'un navire libre, en sorte que nonobstant qu'ils soient ennemis des deux ou de l'une des parties, on ne pourra les tirer de dessus un vaisseau libre à moins qu'ils ne soient soldats actuellement au service d'un ennemi. » L'exception faite pour les soldats fut reproduite fréquemment d'ailleurs dans les conventions internationales postérieures au traité d'Utrecht (*).

Au xix" siècle, l'interdiction a été généralement admise. « Le navire neutre, a écrit Ortolan, qui transporte des gens de guerre pour le compte d'un ÈUit belligérant se met évidennnent au service de cet État; il perd dès lors entièrement son caractère de neutre, et le belligérant opposé est en droit de le traiter tout à fait en ennemi (-). »

Des auteurs ont soulevé la question de savoir s'il ne faut pas établir une exception dans le cas où le nombre des soldats et des matelots transportés est insignifiant. De nos jours, il y a tendance à ne condamner que s'il y a connivence entre le capitaine du navire neutre et les passagers.

(*) L. Vetzel, De la contrebande par analogie en droit maritime international, 1901, p. 13.

(2) Tu. Ortolan, Règles internationales et diplomatie de la mer, t. II, p. 234.