V. — Le bail

Récemment, un auteur a critiqué avec amertume le procédé de la cession à titre de bail, d'occupation et d'administration, ou, pour employer un terme générique, le procédé de la cession temporaire. (c 11 présente, dit-il, le dernier perfectionnement des procédés de pénétration coloniale et de conquête pacifique déguisée. C'est le chefd'œuvre de la diplomatie mqderne qui, sous cette forme fallacieuse, a appliqué et rénové, sans scrupule, le vieux système copartageant; c'est aussi, disons le mot puisque la chose existe et qu'on ne peut la nier, une hypocrisie mal dissimulée... Le procédé se trouve réservé pour les peuples barbares et incultes qui se laissent quelquefois tromper par les affirmations solennelles et fallacieuses des prétendus civilisés d'Europe et d'Amérique. La théorie rationnelle des groupements sociaux, la constitution des nations modernes, les liens de solidarité matérielle et morale qui unissent les membres de la nation, s'opposent à l'emploi d'un pareil système, applicable seulement comme moyen commode de pénétration lente dans certains pays et d'absorption progressive des populations d'Afrique et d'Asie (*). »

La cession à bail est, en règle générale, une cession d'administration à temps limitée. Les clauses de la cession peuvent varier; il est possible qu'elles affirment le respect de la souveraineté de l'Etat

(*) Jean Perrinjaquet, Des cessions temporaires de territoires, 1904, p. 386.

(2) Louis Gérard, Des cessions déguisées en droit intet^at tonal publie, ly04, p. 256.

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cédant et qu'elles accordent seulement à l'Etat cessionnaire l'exercice de certaines facultés. Mais, dans l'ensemble, la cession à bail entraîne' la déchéance de l'Etat cédant.

Les causes sont faciles à saisir. « La cession à bail, écrit Louis Gérard, peut être ainsi définie : une convention bilatérale d'apparence parfaitement libre et normale, par laquelle le propriétaire d'un sol loue l'habitation de ce sol à un pays qui devient son locataire. Sous cette apparence inoflPensive se cache, en réalité, un merveilleux instrument d'agrandissement territorial. La souveraineté nominale restant à l'État propriétaire, on pourrait ne pas se rendre, au premier coup d'œil, un compte exact de toutes les conséquences que cette cession rend inévitables. Elles sont nombreuses pourtant : si l'on songe que, dans tous les cas, l'Etat locataire est plus puissant que l'Etat propriétaire, qu'il acquiert par la cession le droit de se comporter à sa guise sur le terrain cédé, d'y administrer, d'y construire, d'y installer des casernes, des remparts, des forts, d'y multiplier autant qu'il lui plaît le chiffre de ses garnisons, on comprendra vite que le prétendu droit de souveraineté laissé au propriétaire n'est qu'une de ces fictions diplomatiques grâce auxquelles il est possible d'effectuer sous une forme pacifique des transformations dont l'accomplissement à main armée présenterait des inconvénients sérieux. Ajoutons que l'acte consenti généralement pour une longue durée, un siècle environ, ne fait aucune mention des conditions dans lesquelles le sol loué pourra revenir au propriétaire, ni de la façon dont on évaluera les dépenses faites sur le sol loué, la plus-value en résultant et l'indemnité que le locataire pourra réclamer (^). » « Pourquoi ce silence? demande l'auteur. C'est qu'en louant, l'une des parties comprend bien qu'elle consent un abandon destiné à devenir définitif, tandis que l'autre compte bien acquérir une propriété qu'elle entend ne jamais quitter. La différence des forces rend inévitable un résultat également prévu par les deux contractants ; l'un satisfait au fond d'un procédé qui a sauvegardé sa dignité et son amour-propre, et l'autre non moins heureux d'une acquisition obtenue sans effusion de sang. »

Un autre écrivain, Jean Perrinjaquet, montre que la longue durée de la cession s'oppose moralement à toute restitution. « Une popula-

(1) L. GÉRARD, ouvrage cité, p. 257.

tion, (lit-il, peut bien revenir sous l'autorité d'un Etat dont elle a longtemps fait partie, lorsqu'elle n'a été séparée que pendant un temps très court et sous une forme provisoire... Tout autre est la situation d'une population qui doit rester pendant quatre-vingt-dix-neuf ans sous l'autorité d'un Etat étranger. Par la force des choses, cet Etat doit tendre à s'assimiler cette population, c'est-à-dire à amener une fusion entre elle et ses propres membres... Après un terme de quatrevingt-dix-neuf ans, il y a beaucoup de chances pour que l'oeuvre d'assimilation soit réalisée, à moins que la cession n'ait blessé violemment les sentiments de la population (^). »

Au surplus, une clause habilement conçue vient parfois trancher la difficulté en enlevant à l'Etat cédant toute envie de reprendre le territoire loué : il est stipulé qu'il sera tenu d'indemniser l'État locataire des dépenses faites et de lui procurer un établissement aussi avantageux. Il se fait également que la convention porte en termes exprès qu'il y a bail perpétuel.

Parmi les cessions à bail, nous pouvons citer les faits relatifs à Macao, où les Portugais purent s'installer, en loo7, moyennant une redevance annuelle de 500 taëls et dont ils n'obtinrent la cession définitive qu'en 1887. Nous pouvons rappeler aussi qu'en 1841 la Grande- Bretagne acquit des droits provisoires sur l'île de Hong-Kong; qu'en 1842 la cession à bail fut transformée en cession complète par le traité deNanking; que le 9 juin 1898, une convention donna à bail à la Grande-Bretagne, pour quatre-vingt-dix-neuf ans, le territoire continental de Kaoloung et les îles de Lantao et de Lamma, soit en tout un millier de kilomètres carrés avec une population évaluée à 100,000 habitants. Il est d'autres applications encore; le 24 mai 1887, le sultan de Zanzibar concéda à la Grande-Bretagne, pour cinquante années, une étendue de 10 milles de côtes ; le 6 ipars 1898, l'Allemagne obtint à bail du gouvernement chinois, pour une durée de quatre-vingt-dixneuf ans, la magnifique baie de Kiao-Tchéou; le 27 mars 1898, la Russie reçut à bail « Port-Arthur et Ta•^Lien-Wan, ensemble avec les

(1) J. Perrinjaquet, ouvrage cité, p. 369.

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mers adjacentes, sous la réserve que pareil bail ne préjudicierait en rien à la souveraineté de la Chine sur ce territoire » ; la durée du bail était de vingt-cinq ans, mais elle pouvait être prolongée par un commun accord des signataires ; le 1" juillet, la Grande-Bretagne recevait à bail « Weï-Haï-Weï, dans la province de Chang-Toung et les mers voisines, pour une période d'une durée égale à celle de l'occupation de Port- Arthur par la Russie ».

De très importants problèmes se présentent dans le bail. Pour les résoudre, il faut avant tout recourir à la convention intervenue entre les parties. Toutefois, les auteurs ont essayé de dégager quelques maximes générales s'appliquant lorsque la volonté des contractants n'a pas été exprimée.

Dans la règle, l'exercice de la souveraineté est confié à l'Etat locataire qiii, de son côté, s'engage à protéger les nationîiux de l'Etat cédant qui séjournent dans le territoire. L'État cédant garde la souveraineté, mais, comme le dit Paul Laband au sujet de Kiao-Tchéou, son droit est seulement un nudum jus ; l'exercice de tous les droits publics, de la puissance tout entière est cédé à l'Etat concessionnaire (^).

Il est généralement admis que la cession se fait uniquement en faveur de l'Etat locataire, qu'elle s'applique à son profit exclusif et que la prohibition de sous-location est de droit (^). L'argument principal est que l'État bailleur ne se décide à consentir que parce qu'il a devant lui. comme cessionnaire, tel Etat déterminé, dont les rapports politiques antérieurs le rassurent, ou envers lequel des relations commerciales et industrielles le prédisposent favorablement.

Nous pouvons signaler l'application du bail à la concession de chemin de fer. La locomotive et le wagon servent à pénétrer dans le pays, à assurer la prépondérance commerciale (^). Aussi, les Etats se sont attachés à se faire accorder le droit exclusif de construire des voies ferrées. A l'octroi du droit de construction se joint ordinairement l'octroi de droits très étendus sur des bandes de territoire lon-

(*) P. Laband, Le droit public de Vempire allemandy t. II. Traduction de C. Oandilhon et de Th. Laguire, p. 686.

(2) L. GÉRARD, ouvrage cité, p. 346.

(^) Louis Deherpe, Essai sur le développement de l'occupation en droit international, 1902, p. 151.

108 CHAPITRE m.

géant les voies. Le principe de la sphère d'influence a même trouvé une application dans ces combinaisons. Pour citer un exemple, le 28 avril 1899, un échange de notes eut lieu à Saint-Pétersbourg entre Tambassadeur de la Grande-Bretagne et le ministre des affaires étrangères de Russie : les deux gouvernements s'engageaient à ne pas chercher à obtenir pour eux ou pour leurs nationaux une concession de railway dans des territoires qui étaient, pour la première de ces puissances, au nord de la grande muraille, et, pour la seconde, dans le bassin du Yang-tse.

Comme nous l'avons vu, le fleuve international est le fleuve qui baigne ou qui traverse le territoire de plus d'un État. Nous nous sommes occupés du fleuve qui baigne le territoire de deux ou plusieurs Etats de manière à former la frontière, et nous avons dit que différentes opinions sont en présence touchant le point de savoir à qui et dans quelle mesure il appartient (*). Quand le fleuve traverse successivement plusieurs territoires, le problème se pose dans des conditions différentes ; il existe, en effet, comme autant de sections, autant de portions, sur lesquelles chaque Etat exerce respectivement des droits de souveraineté ; mais le fleuve n'en forme pas moins un ensemble; chaque Etat riverain doit tenir compte des droits des autres Etats riverains. Qu'il s'agisse de fleuves frontières ou de fleuves traversant plusieurs Etats, un problème plus général encore se pose, celui de savoir à qui est le droit de navigation.

Ici, comme dans les autres parties du droit international, l'idée de liberté s'est afiirmée et a peu à peu triomphé. Au moyen âge, le fleuve ou la rivière qui traversait des territoires appartenant à des souverains différents, formait en des sections, en des portions déterminées, l'objet du droit de domination de chacun de ces souverains. De là, l'établissement, tout le long du fleuve, d'une série d'obstacles, depuis les péages

(*) E. Nys, 1^ droit international. Les théories, les principes, les faits, 1. 1, p. 440.

et les droits en argent ou en marchandises jusqu'à l'étape et à la relâche forcée, c'est-à-dire le déchargement du navire et la mise en vente de la cargaison pendant plusieurs marchés successifs. Devant le droit, la situation était toute différente de celle qui s'était présentée dans l'empire romain. Le droit romain considérait tout cours d'eau qui s'écoulait librement et d'une manière constante entre des rives régulières comme faisant partie du domaine public et comme destiné à l'Usage de tous. « Sous l'empire de la féodalité, dit Geffcken, les fleuves passaient du domaine public dans le domaine seigneurial; l'autorité féodale en avait la possession et y exerçait la juridiction (*). »

A partir du xvii® siècle se manifestèrent des théories quelque peu libérales ; il y eut retour à la notion du droit romain, qui n'admettait point l'appropriation; dans le domaine de la pratique, des dispositions furent prises pour empêcher l'établissement de péages nouveaux. Au xvni® siècle, un progrès plus important fut réalisé ; le droit des Etats riverains à la navigation sans gênes et sans entraves fut proclamé dans les traités. Au xix* siècle, un programme de liberté complète fut rédigé. Bluntschli le résume en ces termes : « Les fleuves et rivières navigables qui sont en communication avec une mer libre sont ouverts en temps de paix aux navires de toutes les nations. Le droit de libre navigation ne peut être ni abrogé ni restreint au détriment de certaines nations. »

Deux questions se posent : celle de la souveraineté et celle de la navigation des fleuves internationaux.

Au sujet de la souveraineté, une thèse absolue est apparue, d'après laquelle pas davantage que la mer, le fleuve ne peut être soumis à un État; il ne fait qu'un avec la mer, a-t-on dit, et l'État qu'il traverse essaierait vainement de ravir ses eaux à l'Océan, son issue nécessaire (2). Mais la thèse est en contradiction avec le droit de tout État de veiller à sa conservation ; elle est démentie aussi par le fait que l'État est à même d'exercer sur le fleuve son droit de domination. Il est légitime, dès lors, que sur la partie du fleuve international coulant sur son territoire, l'Etat établisse ses lois, exerce sa juridiction, fasse prévaloir ses droits souverains. Telle est la situation juridique que vient

Q) F.-H. Geffcken, La question du Danube^ 1883, p. 1.

(2) Pierre Orban, Étude de droit fluvial international, 1896, p. 15.

seulement restreindre et limiter le droit des autres Etats en ce qui concerne la navigation (*).

Pour la liberté de la navigation, il y a de Tintérêt à rappeler les discussions et les luttes qui se sont produites concernant trois grands fleuves, l'Escaut, le Mississipi et le Rhin.

Le long du Rhin, les princes et les villes avîiient rivalisé de rapacité. Sans remonter à l'époque où seigneurs et cités essayaient de s'assurer le monopole exclusif, nous pouvons rappeler que, même à la fin du xviii" siècle, dans les transports des marchandises il fallait payer une dizaine de péages jusqu'à Cologne, autant jusqu'à Mayence, autant jusqu'à Strasbourg. Cependant, malgré les entraves, le « commerce du Rhin » utilisait alors. près de 1,300 bateaux et il s'élevait, pour la part seule des Hollandais, à 100 millions de florins par an (').

Déjà, des eftbrts avaient été tentés pour remédier à une intolérable situation. A la fin du xvi* et au commencement du xvii® siècle, les Provinces-Unies avaient établi de lourds droits de licence dans des ports du fleuve dont l'entrée avait été libre jusqu'alors ; au congrès de Westphalie, les villes hanséatiques formulèrent des réclamations; elles demandèrent franchise et sécurité pour le commerce, suppression de toutes les violences sur les fleuves, dans leurs ports et à leurs embouchures auxquelles donnait lieu le droit d'étape ; elles insistèrent pour que les péages fussent ramenés au taux de 1618 et qu'aucune imposition ne fût établie sans le consentement de l'empire et des États et villes intéressées. De faibles satisfactions figurèrent dans les traités du 24 octobre 1648; le traité de Munster déclara au sujet du Rhin qu' « il ne devait plus être permis de retenir de l'une comme de l'autre rive les bateaux passants ni d'exiger d'autres taxes que celles qu'on

(1) Etienne Garathéodory, Le droit international concernant les grands cours d'eau. Étude théorique et pratique sur la liberté de la navigation fluviale y 1861, p. 77 et suivantes ; Edouard Engelhardt, Du régime conventionnel des fleuves internationaux. Études et projet de règlement général précédés d'une introduction historique, 1879, p. 9 et suivantes; Pierre Orban, ouvrage cité, 1896, p. 64 et suivantes.

(*) J.-J. ÈrcHHOFF, Mémoires suivies quatre départements réunis de la rive gauche du Rhin, sur le commerce et les douanes de ce fleuve, 1802, p. 48.

payait avant la guerre »; le traité d'Osnabrûck émit un vœu général, celui de voir tous les fleuves recouvrer et conserver dorénavant leur sûreté, leur juridiction, leur navigation telles qu'elles existaient avant la guerre (^).

Quelques mois auparavant, les Provinces- Unies avaient imposé au roi d'Espagne Philippe IV une clause inique dans le traité de Munster du 30 janvier 1648 : l'article 14 portait que « les rivières de l'Escaut, comme aussi les canaux de Sas, Zwyn et autres bouches de mer y aboutissantes, seraient tenus clos du côté des Provinces-Unies ».

En fait, le commerce d'Anvers et la navigation de l'Escaut dépendaient déjà totalement du bon plaisir des Hollandais depuis près de trois quarts de siècle. Maîtres de l'embouchure du fleuve dès les premières années de la lutte contre l'Espagne, ceux-ci avaient arbitrairement imposé des droits considérables à. tous les navires qui le remontaient et, pendant la durée de certaines guerres maritimes, seuls des navires hollandais, peut-on dire, amenaient à Anvers les denrées coloniales, principal objet du trafic. Tout ceci se passait avant 1648.

Vers la fin de 1780 se manifesta un mouvement en faveur de la libération de l'Escaut. Il s'était produit en Angleterre, où la guerre avec les Provinces-Unies qui, avait éclaté en 1780, venait de montrer la nécessité d'avoir des débouchés nouveaux sur le continent pour remplacer les ports hollandais désormais fermés (^i. 11 y avait déjà dans les Pays- Bas autrichiens Nieuport et Ostende; mais Anvers off*rait des gages plus solides. Dès janvier 1781, l'opinion qui prévalait dans les milieux commerçants de Londres obtint quelque faveur auprès de l'empereur, mais il y eut encore des hésitations et ce ne fut qu'en 1784 que la politique favorable à l'ouverture du fleuve l'emporta. Dans cette politique, Joseph II était poussé à la fois par ce qu'il appelait lui-même les grands principes de liberté de commerce que violait le traité de Munster, et par l'idée qu'il se faisait de l'intérêt de l'État (^).

Le 4 mai 1784, des conférences s'étaient ouvertes à Bruxelles, entre des plénipotehtaires de l'empereur et des envoyés des Etats généraux.

Le 23 août 1784, une note fut remise aux représentants des Pro-

(*) p. Orban, ouvrage cité, p. 63. '

(*) F. Magnett«, Joseph II et la liberté de V Escaut ^ 1897, p. 17 et suivantes.

(3) Ibid.,p.4t5.

vinces-Unies. « On vit tout d'un coup, dit Charles de Martens, la négociation prendre une tournure toute différente par la déclaration inattendue qui y était contenue (^) ». L'empereur demandait que l'Escaut fût ouvert et que la navigation y fût tout à fait et absolument libre; il voulait qu'il fût libre à ses sujets de naviguer et de commercer des ports des Pays-Bas vers les deux Indes, et il réclamait le droit de régler les douanes comme il le jugeait profitable. C'était un ultimatum : dans l'attente de l'acceptation de ces conditions, de certains règlements de limites et de l'évacuation de plusieurs forts, l'empereur jugeait à propos de c< regarder dès à présent l'Escaut pour entièrement et absolument ouvert et libre »; il avait résolu, disait-il, de rétablir la navigation sur cette rivière et si l'on donnait la moindre offense à son pavillon, il le regarderait comme une déclaration de guerre et un acte formel d'hostilité.

L'empereur échoua dans ce qui était devenu la plus importante de ses revendications ; il finit par accepter la médiation du roi de France et le traité de Fontainebleau du 9 novembre i78S confirma même la stipulation du traité de Munster au sujet de la fermeture de l'Escaut.

Le traité de Paris de i 763 a été conclu entre la France, l'Espagne, la Grande-Bretagne et le Portugal. Les confins entre les possessions françaises et les possessions anglaises en Amérique furent fixés par une ligne tirée au milieu du Mississipi, depuis sa source jusqu'à son embouchure, à l'exception seulement de la ville et de l'île de la Nouvelle-Orléans qui demeuraient à la France. La navigation du fleuve était également libre aux sujets des deux nations dans toute sa largeur et dans toute son étendue; les bâtiments appartenant aux sujets de l'une et de l'autre nation ne pouvaient être arrêtés, visités ni assujettis au paiement d'aucun droit quelconque. Comme le dit un auteur, « la navigation était absolument libre pour les ressortissants des deux nations riveraines » : la France qui possédait les bouches du fleuve ne réclamait aucun péage; elle reconnaissait l'égalité dans la communauté fluviale (*).

(*) Charles de Martens, Causes célèbres du droit des ^re»*. Deuxième édition, t. III, p. 349.

(2) P. Orban, ouvrage cité, p. 70.

En 1762, TEspagne avait cédé la Floride à la Grande-Bretagne; elle acquit en revanche la Louisiane et quand, en 1783, la Floride lui fut rendue, elle se trouva à son tour maîtresse du Mississipi. Aussitôt elle éleva des prétentions au droit exclusif à la navigation depuis Tembouchure jusqu'au point où la frontière méridionale des Etats-Unis touchait le fleuve. Mais la jeune république, qui venait de faire reconnaître son indépendance, s'opposa à cette dure et égoïste politique. Elle invoqua le traité de Versailles, conclu en 1783, qui stipulait que la navigation du Mississipi devait toujours rester libre et ouverte aux deux nations; elle invoqua également le traité de Paris de 1763 que nous venons de citer. Au delà du droit positif elle fit appel au droit naturel. «Notre droit de participer à la navigation du Mississipi, étaitil dit, repose sur un principe profondément gravé dans la conscience humaine; Tocéan est libre pour tous les hommes; les fleuves doivent Têtre pour tous les riverains. » Elle montra la pratique à peu près universelle des peuples civilisés; mais, comme on Ta dit, c'était forcer la note, car cette pratique se réduisait alors à la tentative, peu fructueuse d'ailleurs, de Joseph II en faveur de la libre navigation de l'Escaut (*). Au surplus, elle faisait valoir qu'elle possédait 600,000 milles carrés de territoires sur les bords du Mississipi et de ses affluents, tandis que le territoire des Espagnols n'avait pas la millième partie de ce territoire. (^)

En 1795, le traité de San Lorenzo el Real donna gain de cause aux Etats-Unis, a La limite occidentale des Etats-Unis, fut-il stipulé, qui les sépare de la colonie espagnole de la Louisiane, est au milieu du chenal ou lit de la rivière Mississipi... Sa Majesté Catholique a accordé que la navigation de la dite rivière, depuis sa source jusqu'à l'océan, sera libre seulement à ses sujets et aux habitants des Etats-Unis, à moins qu'elle n'étende ce privilège aux sujets d'autres puissances par une convention particulière. » Les citoyens des Etats-Unis pouvaient déposer leurs marchandises dans le port de la Nouvelle-Orléans et les exporter de là, sans payer d'autre droit que le loyer des dépôts.

En 1803, les Etats-Unis firent l'acquisition de la Louisiane; en 1819, ils firent l'acquisition de la Floride : le fleuve tout entier se trouva ainsi dans le territoire de la république.

(*) P. Orban, ouvrage cité, p. 71.

(2) H. Wheaton, Histoire des progrès du droit des gens en Europe et en Amérique depuis la paix de Westphalie jusqu'à nos jours, t. II, p. 193.

La Révolution française proclama le principe de la liberté des fleuves précisément au sujet de l'Escaut. Le document initial fut un décret du conseil exécutif provisoire. Ce conseil était composé des ministres élus par l'Assemblée législative et chargés par elle d'exercer les fonctions du pouvoir exécutif, en conséquence de la suspension de ce pouvoir qui avait été décrétée, le 10 août 1792.

Dans sa séance du 16 novembre 1792, le conseil exécutif provisoire délibéra au sujet de l'état de la guerre, notamment en Belgique. Parmi les résolutions qu'il prit figura la suivante :

c< La conseil exécutif délibérant sur la conduite des armées françaises dans les pays qu'elles occupent, spécialement dans la Belgique, un de ses membres a observé :

« 1*> Que les gênes et les entraves que jusqu'à présent la navigation et le commerce ont souff'ertes, tant sur l'Escaut que sur la Meuse, sont directement contraires aux principes fondamentaux du droit naturel que tous les Français ont juré de maintenir;

«2** Que le cours des fleuves est la propriété commune et inaliénable de toutes les contrées arrosées par leurs eaux ; qu'une nation ne saurait, sans injustice, prétendre au droit d'occuper exclusivement le canal d'une rivière et d'empêcher que les peuples voisins qui bordent les rivages supérieurs ne jouissent du même avantage; qu'un tel droit est un reste des servitudes féodales, ou du moins un monopole odieux qui n'a pu être établi que par la force, ni consenti que par l'impuissance ; qu'il est conséquemment révocable dans tous les moments et malgré toutes les conventions, parce que la nature ne reconnaît pas plus de peuples que d'individus privilégiés et que les droits de l'homme sont à jamais imprescriptibles;

« 3** Que la gloire de la République Française veut que partout ou s'étend la protection de ses armes, la liberté soit rétablie et la tyrannie renversée ;

(c 4<» Que lorsqu'aux avantages procurés au peuple belge par les armes françaises se joindra la navigation libre des fleuves et l'aflranchissement du commerce de ces provinces, non seulement le peuple n'aura plus lieu de craindre pour sa propre indépendance ni de douter

du désintérevssement qui dirige la République ; mais que les nations de l'Europe ne pourront dès lors refuser de reconnaître que la destruction de toutes les tyrannies et le triomphe des droits de l'homme sont la seule ambition du peuple français.

(c Le conseil, frappé de ces puissantes considérations, arrête que le général en chef commandant les armées françaises dans l'expédition de la Belgique sera tenu de prendre les mesures les plus précises et d'employer les moyens qui sont à sa disposition pour assurer la liberté de leur navigation et des transports dans tout le cours de l'Escaut et de la Meuse. »

Le 21 novembre 1792, lecture fut donnée de cet arrêté dans la séance de la Convention. « La lecture est interrompue par de nombreux applaudissements », dit le compte rendu de la Gazette nationale. Henri Grégoire présidait la séance.

Le général La Bourdonnaye, qui, le 19, était entré à Anvers avec l'armée française, avait déjà publié le décret du 16 novembre dans Anvers même, à la date du 20 novembre. Peu de jours plus tard, une flottille de bâtiments de guerre partit de Dunkerque, s'arrêta d'abord à Osteride et remonta ensuite l'Escaut où elle arriva le 8 décembre. Les Provinces-Unies n'avaient pas même protesté. Mais quelques navires marchands seulement profitèrent de la liberté qui venait d'être proclamée, notamment un trois-mâts russe et une goélette génoise (*). La défection de Dumouriez amenait, au commencement d'avril 1793, l'évacuation de la Belgique par les troupes de la République.

Comme nous l'avons fait observer, il faut tenir bien compte des termes dont se sert l'arrêté (*). « Le cours des fleuves, est-il dit, est la propriété commune et inaliénable de toutes les contrées arrosées par leurs eaux... Une nation ne saurait sans injustice prétendre au droit d'occuper exclusivement le canal d'une rivière et d'empêcher que les peuples voisins qui bordent les rivages supérieurs, ne jouissent du même avantage. » Le cours est la propriété commune. Déjà dans la terminologie du droit romain apparaissent trois dénominations d'autant de parties de toute eau courante : le cours de l'eau (flumeny fluor aquœ), le lit {alveus) et les bords {ripœ). Les trois parties forment un tout qui,

(*) E. Gràndgaignage, Histoire du péage de l'Escaut, p. 88.

(*) E. Nys, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, 1. 1, p. 439.

selon les proportions, reçoit l'appellation de flumeii ou de rivus. Dans le premier sens, le mot flumen, comme le mot fluor, désigne le flux, l'écoulement courant. Du reste, l'arrêté du 16 novembre 1792 se borne à accorder la libre navigation à tous les riverains; à eux seuls appartient le « cours ».

En 1794, la Belgique fut occupée de nouveau par les troupes de la République; au commencement de 1795 eut lieu la conquête de la Hollande; le traité de la ïfaye du 16 mai 179S fut imposé à la République des Provinces-Unies; en l'article 18 figurait le principe que la navigation du Rhin, de la Meuse, de l'Escaut et du Hondt serait libre aux deux nations. A cette époque, ne l'oublions pas, la Belgique appartenait à la France. L'ouverture solennelle de l'Escaut eut lieu à Anvers, le 10 août 1795; toutefois, les Hollandais essayèrent de traîner les choses en longueur et ce fut seulement le 18 avril 1796 que le fleuve fut libre de fait (*).

Le traité de paix de Campo-Formio conclu, le 17 octobre 1797, entre la République Française et l'empereur proclamait, pour la partie des rivières et des canaux servant de limites entre les possessions de l'Autriche et celles de la République Cisalpine, le principe de la liberté de la navigation; il excluait tout bâtiment armé en guerre. Edouard Engelhardt le dit : « On ne songeait point encore à ouvrir les courants intérieurs aux navires de toutes les nations. Les Etats riverains d'une même voie navigable devaient simplement former entre eux une sorte d'association destinée a garantir à leurs sujets respectifs l'usage de cette voie sur tout son parcours. Cette innovation n'en constituait pas moins un progrès important... L'intérêt général tendait à dominer : à la propriété morcelée et plus ou moins exclusive se substituait, dans une certaine mesure, le condominium, condition première d'une émancipation plus complète (^). »

Au congrès de Rastadt, où étaient représentés l'empire germanique et la République Française, les plénipotentiaires de cette dernière puiser) E. Grandgaignaob, ouvrage cité, p. 89.

(2) Ed. Engelhardt, Du régime conventionnel des fleuves internationaux. Études et projet de règlement général précédés d'une introduction, p. 24.

sance ne se contentèrent pas de réclamer la liberté de navigation pour les deux nations limitrophes du Rhin. Dans une note du 14 floréal an VI (3 mars 1798), ils posèrent incidemment le principe de l'admission des navires étrangers sur le fleuve du consentement des parties contractantes, et, dit Engelhardt, comme pour familiariser Topinion publique avec une disposition aussi nouvelle, tout en cherchant à tirer profit des circonstances, ils exprimèrent Tespoir que les affluents du Rhin et les autres grands fleuves d'Allemagne seraient accessibles au pavillon français (i). Toutefois, devant l'opposition qu'ils rencontrèrent, les plénipotentiaires de la République écartèrent la clause de a l'affranchissement des fleuves d'Allemagne )^.

Le 15 août 1804, fut conclue à Paris la convention sur l'octroi de navigation du Rhin, qui est un règlement en cent trente-deux articles. La base était le principe énoncé en l'article 2 : à la vérité, l'axe du thalweg formait la limite entre la France et l'Allemagne, mais le Rhin devait toujours être considéré, sous le rapport de la navigation et du commerce, comme un fleuve commun entre les deux empires. « Cette convention, écrit Engelhardt, est le premier codé moderne de législation internationale des fleuves, l'acte auquel le congrès de Vienne a emprunté dans la suite la plupart des maximes générales que le droit contemporain a consacrées... Elle marque l'époque florissante de la navigation rhénane; elle eut surtout le mérite de réaliser cet état de communauté encore indéfinie qu'inaugurait l'arrêté républicain de 1792... Une direction générale permanente, revêtue d'un mandat collectif dans la personne de son unique titulaire, remplaça les différentes autorités locales (*). »

Le principe de liberté ne tarda pas à être appliqué à d'autres fleuves européens. En ce sens stipulèrent le traité de Tilsit du 7 juillet 1807 pour la Vistule; la convention d'Elbing pour plusieurs cours d'eau; la convention du 20 novembre 1810 qui suivit la paix de Friedrichshamm pour différentes rivières coulant entre la Russie et la Suède; le traité du 14 mai 1811 relatif à l'Elbe. Mais tout cela concernait uniquement les riverains.

En 1810, Napoléon toucha à l'œuvre élaborée en 1804 : il l'amoin-

(*) Ed. Engelhardt, ouvrage cité, p. 25.

drit; il ferma la navigation du Rhin en amont de Nimèguc, et, à partir de ce point jusqu'aux sources, il la réserva aux bâtiments français. En 1813, les événements de Hollande et l'établissement d'une administration fluviale basée sur les principes qui prévalaient au xvui® siècle, ajoutèrent aux difficultés de tout genre. Aussi, en 1814, la question du Rhin se présenta de nouveau. De là l'affirmation de principe qui est contenue dans l'article 5 du traité de Paris du 30 mai 1814.

Cet article proclamait le principe de la liberté de navigation sur le Rhin, en renvoyant au futur congrès le règlement des droits à lever et l'application du principe à d'autres fleuves. L'article 15 du traité disposait en ces termes : « Dorénavant, le port d'Anvers sera uniquement un port de commerce. » Des articles séparés et secrets étaient annexés au traité; l'article 3 stipulait : « La liberté de navigation sur l'Escaut sera établie sur le même principe qui a réglé la navigation du Rhin dans l'article 5 du traité patent de ce jour. »

En vertu de la mission qui lui avait été spécialement donnée, le congrès de Vienne s'occupa de la question des fleuves. Le comité des huit puissances, l'Autriche, l'Espagne, la France, la Grande-Rretagne, le Portugal, la Prusse, la Russie, la Suède, avait nommé une commission composée des plénipotentiaires de l'Autriche, de la France, de la Grande-Rretagne et de la Prusse. De la présence dans la commission d'un plénipotentiaire anglais résultait que le congrès envisageait la question au point de vue européen, puisque la Grande-Bretagne n'était riveraine d'aucun des cours d'eau dont il s'agissait (^). Mais, plus tard, aux délégués de ces quatre puissances furent adjoints des représentants de la Hollande, de la Davière, de Rade, de la Hesse grand-ducale et de Nassau : ainsi se forma la commission de navigation. Le président de la commission, Guillaume de Humboldt, fit adopter un projet de règlement qui renfermait une disposition restrictive; à la proclamation pure et simple de la liberté de la navigation fut substituée la formule que la navigation serait libre et ne pourrait « sous le rapport du commerce » être interdite à personne.

Deux opinions se sont produites au sujet de l'œuvre du congrès en ce qui concerne les fleuves. Les uns la louent sans réserve. Les autres la critiquent; ils prétendent qu'elle est un recul et ils invoquent le fait

(*) Etienne Carathéodory, ouvrage cité, p 107

que Tapplication elle-même fut très restreinte pour le Rhin : la navigation ne put être exercée que par les sujets reconnus comme tels des Etats riverains (mir anerkaniiten Vnterthanen der Rhein-Uferstaaten); même la navigation de la mer et vers la mer fut réservée à ceux-ci à Texclusion des non- riverains (^). GeflFcken reconnaît que plusieurs dispositions de l'acte du 9 juin 1815 s'éloignent de l'esprit large dont l'article 5 du traité de Paris était empreint, mais il constate que le congrès a définitivement rompu avec l'ancien régime où les États traversés par des fleuves navigables prétendaient jouir d'un droit de propriété exclusive sur la portion d'eau enclavée entre les limites de leurs frontières {').

En effet, deux principes dominent l'œuvre de 1815 en ce qui concerne les fleuves internationaux : la solidarité existant entre les Etats riverains et la formation pour chaque cours d'eau d'une association riveraine appelée à traiter les eaux communes comme un domaine indivis, soumis sur toute son étendue navigable à un système administratif uniforme; il y avait un but : la réalisation de la liberté de navigation (^).

L'article séparé et secret du traité de Paris du 30 mai 1814 relatif à l'Escaut fut confirmé par le congrès de Vienne dans les « Articles con<îernant la navigation du Neckar, du Mein, de la Moselle, de la Meuse et de l'Escaut » qui font partie de l'annexe n° 16; la liberté de la navigation, telle qu'elle était déterminée pour le Rhin, était étendue à ces fleuves du point où chacun d'eux devenait navigable jusqu'à leur embouchure. Pour l'Escaut, en particulier, il était déclaré que tout ce qui aurait besoin d'être fixé ultérieurement sur sa navigation, outre la liberté de cette navigation, serait définitivement réglé de la manière la plus favorable au commerce et à la navigation et la plus analogue à ce qui avait été fixé pour le Rhin.

Conformément à la disposition de l'article 15 du traité de Paris du 30 mai 1814 qui portait que dorénavant le porl d'Anvers serait unique-

(^) É. Garathéodory, ouvrage cité, p. 116.

(2) F. -H. Geffcken, travail cité, p. 3.

C) Ibid., p. 4.

ment un port de commerce, les fortifications élevées par Napoléon devaient être détruites; deux commissaires nommés par la Grande- Bretagne et les Pays-Bas eurent la mission de s'entendre sur Texécution de cette stipulation.

Dans sa séance du 20 janvier 1831, la conférence de Londres décida que les dispositions des articles 108 à 117 de l'acte de Vienne seraient applicables aux fleuves et aux rivières qui traversent le territoire hollandais et le territoire belge. Elle décida, dans sa séance du 27 janvier 1831, que le port d'Anvers, conformément à l'article 15 du traité du 30 mai 1814, continuerait d'être uniquement un port de commerce.

Ces dispositions formèrent les articles 3 et 8 des Préliminaires de paix du 20 et du 27 janvier 1831, qui furent acceptés par les Pays-Bas et rejetés par la Belgique.

Plus tard, ces articles devinrent les articles 7 et 11 des Préliminaires du 26 juin 1831 acceptés par la Belgique et rejetés par les Pays-Bas.

L'article 9 du traité conclu à Londres le 15 novembre 1831 entre les cinq puissances et la Belgique porte que les dispositions des articles 108 et 109 de l'acte final du congrès de Vienne relatives à la libre navigation des fleuves et rivières navigables seront appliquées aux fleuves et rivières navigables qui séparent ou traversent à la fois le territoire belge et le territoire hollandais. Des alinéas de cet article portent notamment que le pilotage, le balisage et la conservation des passes de l'Escaut en aval d'Anvers seront soumis à une surveillance commune de la Belgique et des Pays-Bas et que des droits de pilotage modérés seront établis, droits qui seront les mêmes pour le commerce hollandais et pour le commerce belge. Comme le dit Pierre Orban, il n'était pas question des pavillons étrangers; sans doute jugeait-on inutile d'en parler, le fleuve leur étant ouvert depuis 1814 (*).

L'article 15 du même traité confirme la disposition relative au port d'Anvers, qui se trouvait dans les Préliminaires de paix du 20 et du 27 janvier 1831.

Des dispositions pareilles à ces articles 9 et 15 du traité du 1o novembre 1831 forment les articles 9 et 14 du traité de paix et

(}) P Orban, ouvrage cité, 1896, p. 140.

d'amitié conclu le 19 avril 1839 entre la Belgique et Içs Pays-Bas. Seulement, le nouvel article 9 confirmait une transaction qui avait été proposée par lord Palmerston. La Hollande avait prétendu percevoir sur l'Escaut un droit de tonnage assez élevé; la transaction consista à faire reconnaître le droit de navigation pour toutes les nations, mais à autoriser le gouvernement néerlandais à percevoir un droit unique d'un florin et demi par tonneau. Comme l'observe un publiciste, « le péage était établi non sur le trajet entier de la mer à Anvers, mais sur la partie néerlandaise de l'Escaut, laquelle forme le bras de mer connu, de temps immémorial, sous le nom de Hondt (^) ». La clause du traité était générale; elle frappait tout pavillon naviguant sur l'Escaut. La Belgique n'était tenue que de payer pour ses propres navires; par la loi du 5 juin 1839 elle assuma la charge de rembourser aux navires de toutes les nations le péage que percevrait le gouvernement des Pays-Bas. L'engagemeni était volontairement contracté; la Belgique pouvait y renoncer, elle préféra négocier pour obtenir, avec le concours de toutes les puissances maritimes, le rachat du péage (2).

Les négociations durèrent sept années. Le gouvernement belge et le gouvernement néerlandais se mirent d'abord d'accord sur les conditions du rachat par la voie de capitalisation du péage et décidèrent de conclure un traité spécial. En conséquence, un traité fut conclu, le 12 mai 1863, par lequel les Pays-Bas renonçaient à jamais, moyennant une somme de 36,278,566 francs, au droit perçu sur la navigation de l'Escaut et de ses embouchures en vertu de la disposition que nous avons mentionnée. Une loi belge approuva le traité. Le 13 juin 1863, une autre loi autorisa le gouvernement belge à conclure avec les États maritimes des traités réglant leur participation au rachat du péage de l'Escaut; une de ses dispositions portait qu'à partir de l'abolition de ce péage, une somme de 5 francs par tonneau devait être prélevée sur les navires des États qui n'auraient pas- pris part à la capitalisation du péage, chaque fois que ces navires entreraient dans les ports du royaume.

Vingt-deux États et villes libres se réunirent en conférence à Bruxelles et un traité général fut conclu, le 16 juillet 1863. Les ratifi-

(*) Baron Guillaume, V Escaut depuis 1830, t. I, 1903. p. 353. (2) Ibid., 1. 1, p. 334

cations eurent lieu peu après. Les parts des Etats étrangers dans le prix de rachat variaient; elles allaient de 1,680 francs, somme que paya le Brésil, à 8,782,320 francs, somme pour laquelle contribua TAugleterre.

La quote-part de la Belgique était de 13,318,040 francs, chiffre auquel s'ajoutèrent les sommes que la Belgique aurait dû payer respectivement au Danemark et au Hanovre pour les droits du Sund et des Belts et pour le péage de Stade; c'étaient 1,096,800 francs et 72,02^2 francs.

ce La tendance générale de la doctrine moderne, dit Henry Bonfils, est favorable à la liberté de la navigation, subordonnée à des mesures de précaution et de sauvegarde pour la sécurité des États riverains et au respect de leur droit de juridiction, de police, de réglementation douanière, etc. (*). »

La liberté de navigation s'étendant aux Etats riverains et aux Etats non riverains est déjà réalisée pour plusieurs fleuves. Elle l'est pour l'Escaut depuis 1839 ; pour le Pô; pour le Parana et l'Uruguay depuis 1853, en vertu de trois traités identiques conclus entre la Confédération Argentine d'une part et les Etats-Unis, la France, la Grande- Bretagne de l'autre; pour le Danube depuis le traité de Paris de 1856, mais avec institution de différents systèmes administratifs. Elle l'est pour l'Amazone, le San Francisco et le Tocantins depuis le décret brésilien du 6 décembre 1866.

Il y a eu davantage et une politique encore plus libérale a été non seulement prônée mais appliquée. En effet, les traités conclus par la Confédération Argentine pour le Parana et l'Uruguay ne se sont pas contentés de stipuler la liberté de la navigation pour le pavillon marchand de toutes les nations et l'uniformité du système des taxes ; ils ont proclamé que si la guerre éclatait entre quelques-uns des États, républiques ou provinces du Bio de la Plata ou de ses affluents, la navigation des fleuves Parana et Uruguay n'en demeurerait pas moins libre pour le pavillon marchand de toutes les nations et que la seule

(') H. BoNPiLS, Manuel de droit international public, 2^ édition, mise au courant par P. Fauchille, n^ 524.

i 24 SECTION V.

exception à ce principe serait le trafic des munitions de guerre. Pour l'Amérique du Sud, la géographie, somme toute, a dicté cette politique. Cette partie du monde est le pays des fleuves et son système hydrographique se distingue par la particularité que ses grands cours d*eau communiquent et forment une ligne ininterrompue (*). ' Un progrès plus grand a été accompli. En 1885, l'Acte général de la Conférence de Berlin a proclamé la liberté de navigation pour le fleuve Congo, sans exception d'aucun des embranchements ni issues; il a prescrit que les sujets et les pavillons de toutes les nations seraient traités sous tous les rapports sur le pied d'une parfaite égalité; il a prohibé toute taxe ou tout droit qui n'aurait pas le caractère de rétribution pour des services rendus à la navigation même ; il a étendu ce régime aux fleuves, aux rivières, aux lacs et aux canaux de tous les territoires compris dans le bassin conventionnel ; enfin, il a stipulé que ses dispositions demeureraient en vigueur en temps de guerre, en cas d'un conflit local ou en cas d'hostilités déclarées et poursuivies sur un théâtre étranger, et qu'ainsi, en tout temps, la navigation de toutes les nations serait libre pour les usages du commerce sur le Congo, ses embranchements, ses affluents et ses embouchures, ainsi que sur la mer territoriale faisant face aux embouchures ; il n'y aurait d'exception que pour le transport des articles de contrebande de guerre.

Pour plusieurs fleuves internationaux, la configuration géographique a imposé l'application du principe de libre navigation, parce que seul il permettait à certains États d'échapper à la situation mauvaise et périlleuse d'enclave. En ce qui concerne d'autres cours d'eau importants, les rivalités économiques et commerciales ont fait déroger à l'application de corollaires du principe adopté par le congrès de Vienne. C'est le cas du Danube où l'Autriche-Hongrie essaie d'établir sa suprématie.

Sur son parcours de 2,800 kilomètres, le Danube a rempli successivement dans l'histoire de l'Europe des missions diverses ; il a servi de frontière à l'empire romain ; avec l'invasion des Barbares il est redevenu ce qu'il avait été déjà : le chemin par lequel les nations se

(*) Elisée Reclus, Élude sur les fleuves^ Bulletin de la Société de géographie, Paris. Quatrième série, t. XVIII, 1859, p. 85.

sont avancées vers l'ouest ou ont reflué vers Test; puis, il a été la limite de la puissance turque; enfin, dans le monde moderne, il est devenu une voie de trafic et de commerce (*). Le fleuve lui-même présentait des obstacles presque insurmontables; le génie de Thomme essaie d'en triompher.

C'est seulement en 1830 que fut constatée la possibilité de maintenir une communication continue des frontières de la Bavière aux embouchures du Danube ('). Le problème de la liberté était posé; toutefois, il ne fut résolu affirmativement qu'en 18S6. Sans doute, des traités conclus au xviii® siècle entre l'empereur et la Sublime Porte renfermaient des dispositions concernant « le droit de navigation » ; mais l'avance incessante de la Russie lui permit d'exercer, dès le commencement du XIX® siècle, le contrôle exclusif sur les embouchures du fleuve; à partir de 1829, le gouvernement des tsars sembla même se donner comme un objectif la destruction du commerce du Danube au profit du port d'Odessa.

Par le traité du 30 mars 1856, les puissances représentées au Congrès de Paris stipulèrent qu'à l'avenir les principes de l'acte du congrès de Vienne concernant la navigation des fleuves qui séparent ou traversent plusieurs territoires seraient appliqués au Danube et à ses embouchures; elles déclarèrent que cette disposition faisait désormais partie du droit public de l'Europe et la prirent sous leur garantie.

Par le même traité, elles créèrent deux commissions : la a commission européenne » et la « commission riveraine )> ; la première commission, formée des délégués des sept États signataires, était chargée de désigner et de faire exécuter les travaux nécessaires pour la navigabilité des embouchures du fleuve et des parties avoisinantes de la mer; elle pouvait prélever des droits fixes pour couvrir les frais de ses travaux et de ses établissements. La deuxième commission avait surtout pour mission d'élaborer des règlements.

Le congrès de Berlin, de 1878, voulut accroître encore les garanties assurées à la liberté de la navigation sur le Danube; il maintint la commission européenne dans ses fonctions et il décida qu'elle les

(*) Elisée Rfxlus, Nouvelle géographie universelle, La terre et les hommes, t. III. L'Europe centrale, p. 134.

(2) Éd. Encelhardt, Du régime conventionnel des fleuves internationauœ . Études et projet de règlem,ent général précédés d'une introduction historique, 1819, p. 49.

exercerait dorénavant jusqu'à Galatz dans une complète indépendance de l'autorité territoriale.

La conférence de Londres de 1883 prolongea jusqu'en 1904 les pouvoirs de la commission européenne, en stipulant le renouvellement par tacite reconduction de trois ans en trois ans; elle établit en même temps une commission mixte où devaient figurer un délégué de la commission européenne, des délégués des puissances riveraines, Roumanie, Serbie et Bulgarie, et un délégué de TAutriche-Hongrie ; l'autorité de cette commission devait s'étendre sur la partie du fleuve entre Braïla et les Portes de Fer.

La commission européenne a acquis rapidement une grande importance. Actuellement, elle est devenue un corps délibératif et exécutif; elle élabore des règlements de police et rédige des tarifs; elle conclut des conventions avec des Etats; elle juge les infractions dont ses ordonnances sont l'objet ; elle désigne des fonctionnaires ; elle a pour sanctionner ses ordres l'assistance de bâtiments de guerre; elle possède des navires; elle a un pavillon; ses pouvoirs s'étendent sur la partie du Danube, en aval de Braïla; en 1902, ses recettes s'élevaient à 4,270,000 francs et ses dépenses à 2,873,000 francs.

Dans la pensée des diplomates, la commission mixte devait étendre son action sur le Danube moyen; sa composition assurait le triomphe de l'Autriche-Hongrie, puisqu'elle était admise à siéger avec le droit de présidence dans un comité chargé d'une section du fleuve dont elle n'était pas la riveraine. Mais, en fait, la commission ne se constitua pas et, actuellement encore, entre Braïla et les Portes de Fer, la police de la navigation est faite par les autorités roumaines, serbes et bulgares qui, sur leurs rives respectives, se sont substituées à l'ancienne souveraineté de la Sublime Porte (^).

La conférence de Berlin a formulé pour le fleuve Congo un acte de navigation dont nous avons rappelé les dispositions libérales; il prévoyait l'institution d'une commission internationale aux attribution^ législatives, administratives, judiciaires dont la mission était d'assurer l'exécution de l'acte de navigation et que devaient composer

(^) J. Blociszewsky, Le nouveau canal des Portes de Fer; sa valeur au point de vue de la navigation internationale. Revue générale de droit iixternatîonal public, t. IV, p. 123.

les délégués des puissances signataires et adhérentes. La commission ne s'est pas constituée; les cinq États qui exercent la souveraineté dans les régions baignées par le fleuve et par ses affluents veillent euxmêmes à l'observation des dispositions arrêtées en 1885.

La même conférence avait été saisie d'abord d'un projet unique pour le Congo et le Niger; elle a fini par rédiger un acte de navigation spécial pour l'un et l'autre fleuve; la France et la Grande-Bretagne se sont engagées à appliquer sur le Niger les principes de la liberté de navigation. Une question a été soulevée, savoir si les navires de guerre peuvent pénétrer dans le Niger; la Grande-Bretagne, qui occupe le bas Niger, l'a contesté ; elle a invoqué le silence de l'acte de navigation ; des publicistes français ont soutenu avec raison qu'aucun argument décisif ne peut être tiré du silence de l'acte sur ce point, puisque l'article général de l'acte de navigation du Niger est identique à l'article général de l'acte de navigation du Congo et que, quand les dispositions accessoires sont diffcrentes, elles sont indiquées en termes formels (*).

Le principe de la liberté de navigation entraîne des conséquences qu'il est intéressant de noter dans leurs lignes principales.

La navigation est libre pour les sujets et les pavillons de toutes les nations ; il n'est fait aucune distinction entre les sujets des Etats riverains et les sujets des Etats non riverains; il n'y a ni droit d'étape, ni droit d'échelles, ni droit de dépôt, de rompre-charge ou de relâche forcée ; tout péage basé sur le seul fait de la navigation est interdit ; les droits perçus ne peuvent avoir de but autre que de couvrir les dépenses techniques et administratives, de servir de rétribution pour l'usage des quais et des magasins, et d'être une compensation pour les phares, les fanaux, le balisage.

En ce qui concerne la situation juridique des Etats riverains, un débat s'est élevé. Des auteurs ont soutenu que chacun des intéressés peut faire valoir son droit de riverain sur le cours d'eau tout entier et sur ses diverses parties; il y aurait un condominium et non pas un

(*) Georges Pillias, La navigation internationale du Congo et^ du Niger, 1900, p. 85.

consortium y les rives seraient exclusivement à chacun des Etats contractants, tandis que le courant et le lit du fleuve seraient collectivement à tous les Etats contractants (*). Dans tous les cas, une considération domine. Un publiciste très compétent Edouard Engelhardt la développe en excellents termes : ce Les faits les plus variés abondent qui prouvent que les lois physiques auxquelles obéit un cours d'eau créent entre ses possesseurs des liens étroits dont aucun d'eux ne saurait impunément s'affranchir; c'est la nature elle-même qui les oblige à une entente sur le principe d'une tolérance réciproque (^) ».

Quand un lac ou une mer intérieure baigne les terres de deux ou de plusieurs Etats, les Etats riverains possèdent, en principe, le droit de libre navigation, bien que des parties du lac ou de la mer intérieure soient comprises dans le domaine d'eau de chacun des Etats et que, pour la détermination des frontières, les lignes de démarcation soient fixées d'après des conventions, d'après l'usage admis de temps immémorial, ou même d'après des règles du droit des gens (^). Envisagée indépendamment du sol, l'eau même du lac ou de la mer intérieure est commune; selon les mots d'Alphonse Rivier, sa nature la soustrait à un partage selon la division territoriale; la division n'existe qu'en tant que l'eau recouvre le sol (^).

La nature elle-même, peut-on dire, exige impérieusement que les États riverains d'un lac ou d'une mer intérieure puissent envoyer leurs bâtiments de commerce sur toute la surface de ses flots ; il y a partage au point de vue delà géographie politique; l'unité physique subsiste néanmoins.

Le droit de domination de chaque Etat s'arrête aux lignes idéales qui marquent les frontières ; l'usage du lac tout entier est généralement stipulé par des conventions; il en est ainsi pour la navigation et pour la pêche.

(*) Éd. Engelhardt, L'origine et la constitution des coinmunautés fluviales conventionnelles. Revue d'histoire diplomatique, t. II, 1888, p. 510 et suivantes.

(2) Ibid., p. 500.

(3) E. Nys, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, t. I, p. 437 et p. 448. '

(4) A. Rivier, ouvrage cité, 1. 1, p. 144.

Comme lacs internationaux on peut citer, en Europe, le lac de Constance qui appartient à la Suisse, au grand-duché de Bade, au Wurtemberg, à la Bavière et à l'Autriche ; le lac de Genève ou lac Léman qui appartient à la Suisse et à la France ; le lac de Lugano et le lac Majeur, qui appartiennent à la Suisse et à Tltàlie.

Le lac de Constance a une surface de 539 kilomètres carrés; le lac de Genève a une surface de 578 kilomètres carrés, dont 230 sont à la France ; le lac de Lugano est situé pour la majeure partie en Suisse, dont la part comprend 3,470 hectares, tandis que celle de ritalie est de 2,670 hectares; le lac Majeur a une surface de 210 kilomètres carrés, dont 36 sont à la Suisse, tandis que le reste est à ritalie.

La convention du 22 septembre 1867 conclue entre les États riverains est toujours en vigueur pour le lac de Constance (*). En ce qui concerne le lac de Genève, la ligne de démarcation remonte à un traité de 1564; la navigation est réglementée par la convention franco-suisse du 9 juillet 1887; la pêche, par la convention du 28 décembre 1880.

Un intéressant problème est soulevé par un jurisconsulte suisse, celui de savoir s'il n'y aurait pas lieu de neutraliser par des conventions les lacs Majeur, de Constance, de Genève et de Lugano, afin d'y interdire toute opération militaire, ainsi que la possession et l'établissement d'ouvrages fortifiés. « A la vérité, dit cet auteur, il n'existe pas de forteresse sur les bords de ces lacs depuis que la Lombardie a cessé d'appartenir à l'Autriche. Nous tenons que le lac Majeur et le lac de Constance sont en partie territoire neutre et que le lac de Genève Test dans sa totalité, à raison de la neutralité de la Savoie au sud; mais il n'y a pas de convention à cet égard. L'état juridique du lac de Lugano est beaucoup plus compliqué : neutre pour une partie dans toute sa largeur, pour une autre jusqu'à la moitié, et point du tout pour le reste avec une enclave italienne, Campione, sur ses bords (^). »

Dans l'Amérique boréale, les « grands lacs » ont une surface

(*) P. Obban, ouvrage cité, p. 221.

(*) Charlrs Hiltt, La neutralité de la Suisse ^ Considérations actuelles» Traduit par F.-N. Mentha, 1887, p. 23.

totale de 255,450 kilomètres carrés; quatre d'entre eux, le lac Supérieur, le lac Huron, le lac Erie, le lac Ontario, ayant ensemble une surface de 170,000 kilomètres carrés, baignent les territoires du

Canada et des Etats-Unis; le lac Michigan, qui couvre 61,000 kilomètres carrés et qui est enclavé dans le territoire des Etats-Unis est assimilé par les traités aux quatre lacs limitrophes; le fleuve Saint- Laurent, traversant le Canada, met les lacs en communication avec Tocéan Atlantique.

La question de la navigation des grands lacs et du Saint-Laurent a été posée quand, en 1823, les habitants du comté de Franklin, dans l'Etat de New-York, demandèrent l'appui du Congrès américain, en vue de se servir du Saint-Laurent pour leurs exportations vers l'Atlantique (}). En 1828, commencèrent des négociations diplomatiques entre les États-Unis et la Grande-Bretagne. Elles furent longues. Le 5 juin 1854, la Grande-Bretagne accorda aux citoyens et aux habitants des Etats- Unis le droit de naviguer sur le Saint- Laurent et sur les canaux du Canada qui servaient de moyens de communication entre les grands lacs et l'océan Atlantique ; ses sujets obtenaient le droit de naviguer sur le lac Michigan. Elle se réservait, il est vrai, la faculté de suspendre ce que le traité appelait un « privilège » accordé aux États- Unis. Le traité de 1854 cessa d'être en vigueur en 1866. Le 8 mai 1871, le traité de Washington reproduisit, en ce qui concernait le Saint- Laurent et les grands lacs, les dispositions du traité de 1854 : cette fois, la stipulation était faite pour une période de dix années, qui peut se renouveler indéfiniment jusqu'à ce que l'une des parties manifeste la volonté de mettre fin à l'arrangement.

De même que pour le fleuve international, l'Etat riverain doit se servir du lac international de façon à ne point faire de tort aux autres Etats riverains. Emer de Vattel a formulé une sage maxime en ce qui concerne le fleuve. « 11 n'est pas permis, écrit-il, de faire sur le bord de l'eau des ouvrages tendant à en détourner le cours et à le rejeter sur la rive opposée : ce serait vouloir gagner au préjudice d'autrui. Chacun peut seulement se garantir et empêcher que le courant ne mine et n'entraîne son terrain. » La règle du droit civil peut être

(*) Eugène Sciiuyler, American diplomacy and the furtherance of commerce, 1886, p. 282.

invoquée. En droit français, même quand il s'agit d'un cours qui n'est pas compris dans le domaine public et sur lequel les propriétaires fonciers ont un droit d'usage, le riverain ne peut absorber entièrement l'eau ni en prendre une quantité assez considérable pour nuire aux autres riverains; aucun riverain ne peut altérer l'eau ni la charger de substances délétères (i). » Maxime et règle s'appliquent au lac international; pour celui-ci, le problème se pose surtout quand il s'agit de puiser l'eau destinée aux grandes agglomérations urbaines : il concerne, il est vrai, l'eau se trouvant sur le territoire de l'Etat qui veut la capter ; mais, conmie nous l'avons vu, la nature même de l'eau fait que dans sa totalité elle est commune aux riverains (2).

(^) A. RivjER, ouvrage cité, t. I, p. 268; Garman Fitzjames R\ndolph, Opinion given on the question whether the City of New York can obtain from inter-state waters an additional sujpply, 1904, p. 6.

(2) Marcel Planiol, Traité élémentaire de droit civil, deuxième édition, 1901, t. I„ p. 385 .