I. — Uacquisition opérée de façon normale

A. — Vaccession, Valhivion, les îles.

On a pu soutenir qu'en droit privé romain, quand il s'agit de l'accession, il n'y a pas de véritable acquisition de propriété nouvelle, mais un simple accroissement d'un droit de propriété préexistant, une simple extension matérielle d'une chose qui reste toujours la même, bien qu'elle se trouve momentanément ou définitivement accrue par suite de la disparition temporaire ou irrévocable d'une autre chose (*). On peut dire de même qu'en droit international l'accession est l'agrandissement du champ d'action de la souveraineté, et qu'elle est indépendante de l'exercice de cette souveraineté. Le champ est élargi; l'action est possible; il n'importe guère qu'elle se produise.

Se plaçant au point de vue de la réalité, Alphonse Rivier enseigne que l'accession est l'augmentation du territoire par un fait physique, œuvre des forces de la nature ou produit du travail de l'homme. Les auteurs donnent des exemples. « L'État, écrit Alfred Chrétien, acquiert immédiatement par voie d'accession la souveraineté : a) de toutes les extensions de son territoire résultant d'alluvions proprement dites, c'est-à-dire d'accroissements imperceptibles ou lents de ce territoire du côté de la mer; b) des parcelles de territoires étrangers arrachées par la force des eaux ou par un cataclysme quelconque et juxtaposées ou superposées à ses propres possessions; c) des îles qui se forment dans toutes les eaux territoriales (*) . »

Certes, à aucun moment de l'histoire, l'accession n'a apporté de modification essentielle dans la puissance respective des Etats; jamais encore elle n'a* agrandi subitement l'un au point de le placer au-dessus

(*) P. -F. Girard, Manuel élémentaire de droit romain, 3* édition, 1901, p. 322. (^) A. Chrétien, Pre'fîcipe* de droit international public. Première partie, 1893,

des autres ou bien de lui faire prendre dans la série des communautés politiques une importance plus considérable, mais il est permis de rappeler comment, à travers les siècles, des territoires s'étendent véritablement et s*élargissent.

Si, sur certains points du globe, les envahissements de la mer sont continuels, si la force destructive des flots agit de manière persistante, sur d'autres points se fait le travail du comblement des baies. « Après le recul des glaciers, dit Elisée Reclus, le travail de régularisation des rivages s'opère dans les diverses contrées avec plus ou moins de rapidité, suivant la forme des continents, la profondeur des fjords et tout ' l'ensemble des phénomènes qui constituent le milieu géographique. En certaines contrées où les rivières n'ont qu'une faible importance, comme dans la péninsule du Danemark et dans le Mecklembourg, les fjords se ferment d'abord du côté de la mer et deviennent de longues . et étroites lagunes séparées des flots salés par des plages sablonneuses. Les golfes où débouchent de grands fleuves sont au contraire graduellement comblés par les alluvions dans les parties les plus éloignées de l'Océan et se changent peu à peu en estuaires. Enfin, beaucoup de rivages, entre autres ceux de l'Islande orientale, off'rent à côté les uns des autres un grand nombre de fjords qui se rétrécissent à la fois en amont et en aval par les apports de la mer et ceux des ruisseaux de l'intérieur. C'est ainsi que des multitudes d'anciens golfes en Scandinavie, en Angleterre, en France, se sont graduellement changés en terre ferme. Les golfes de Christianssand en Norvège, de Carentan en France, projetaient jadis dans tous les sens de profonds abîmes, dont la place est occupée aujourd'hui par des cultures et des marais (^). »

L'accession apparaît suit »ut dans les atterrissements des fleuves.

C'est l'illustre Charles Ritter qui appelle « fleuves travailleurs » les cours d'eau qui déposent sans cesse des alluvions à leur embouchure et avancent ainsi progressivement sur la mer. Quelques fleuves surtout manifestent à ce point de vue une activité étonnante et il suffît d'un temps relativement court pour constater le§ eff'ets de leur labeur (^). Le Hoang-Ho, le <c fleuve Jaune », qui paraît être parmi les fleuves

(*) Elisée Reclus, 1m terre. Description des phénomènes de la vie du globe, t. II, L'océariy l'atmosphère, la vie, 1869, p. 178.

(-) Le même, Étude sur les fleuves. Bulletin de la Société de géographie, Paris. Quatrième série, t. XVIII, 1859, p 95.

le plus grand « travailleur » a une masse d*eau chargée de boues et ronge les terres de ses berges, au point que l'amoindrissement du golfe de Petchili et de la mer Jaune est appréciable chaque année. D'après des calculs plus ou moins approximatifs, ses alluvions suttiraient pour former, dans l'espace de vingt-cinq jours, une île d'un kilomètre carre et d'une épaisseur moyenne de 36 mètres (^). « Déjà, écrit Elisée Reclus, ses alluvions ont réuni au continent l'île montagneuse de Shantung, formé l'île de Tsongning longue de 100 kilomètres et large de 25. »

' Remarquable au point de vue de ces causes qui modifient la surface terrestre est la région formée par l'estuaire vénitien, par le delta du Pô et par les côtes de la Romagne. Dans les deux derniers siècles, l'activité du fleuve s'est accélérée. « L'accroissement moyen, écrit Elisée Reclus, est actuellement d'environ 70 mèlres par an, et la zone de terre ajoutée au continent pendant le même espace de temps est de 113 hectares. Dans les années exceptionnelles, le fleuve apporte à la mer plus de 100 millions de mètres cubes de matières solides, mais les 43 millions de mètres cubes auxquels on évalue Rapport moyen des boues suffiraient déjà pour former une île de 10 kilomètres carrés sur 4 à t) mètres de profondeur (^). » Adria était, il y a deux mille ans, voisine de la mer; elle en est éloignée actuellement de plus de 22 kilomètres; Ravenne, qui, à l'époque romaine, communiquait directement avec l'Adriatique, n'y a aujourd'hui accès que par un canal de 11 kilomètres de longueur et par un port dû au travail de l'homme. En ce qui concerne plus spécialement le delta du Pô, en un peu moins de six siècles, il y a eu une augmentation de surface de 516 kilomètres <îarrés. « Cela signifie, écrit Giovanni Marinelli, que, par l'action d'un seul fleuve, le Pô, la surface de l'Italie naturelle s'est accrue d'environ Vôoo de sa surface primitive. Si on pouvait y ajouter toutes les autres augmentations survenues par l'action des autres fleuves, on aurait un total d'accroissement sensiblement plus considérable, lin gain de 96 hectares pour 'tout l'estuaire vénitien depuis la frontière autrichienne jusqu'aux bouches du Pô di Volano et de 110 hectares en y comprenant aussi la bouche de Magnavacca et le Reno di Romagna

(*) Elisée Reclus, Nouvelle géographie universelle. La terre et les honnnes, t. VII, l/Asie orientale, p. 364.

(2) Le même, même ouvrage, t. I, L'Europe méridionale, p. 377.

constitue un phénomène remarquable, non seulement au point de vue géographique, mais encore au point de vue des intérêts humains (^). » Faut-il rappeler la réflexion de Marinelli? «Aux avantages économiques d'une augmentation progressive de la terre ferme, l'accroissement en question vient ajouter une menace redoutable, celle du comblement successif du golfe de Venise par les alluvions apportées, avec les funestes conséquences qui s'ensuivraient (2). »

Le Danube charrie annuellement plus de 60 millions de mètres cubes d'alluvions; sa branche maîtresse accomplit des changements rapides sur le rivage de la mer Noire; la côte s'accroît tous les ans d'une quantité de limon égale à 200 mètres sur un développement extérieur de 20 kilomètres.

Certes, il est impossible d'indiquer de manière précise la quantité d'alluvions que tous les fleuves du globe apportent dans les mers, mais en adoptant comme base du calcul l'évaluation d'un grand géographe, Alexandre Keith Johnston, d'après lequel ils déversent journellement i7£) kilomètres cubes d'eau, et en supposant que la partie d'alluvions contenue dans cette eau soit de 1/3000 comme dans le Mississipi, une masse totale de près de 60 millions de mètres cubes seraient déposés tous les jours aux embouchures des cours d'eau, c est-à-dire qu'en une année il se formerait un dépôt de 2,160 kilomètres carrés d'un mètre de haut ou plus de 2 kilomètres cubes (3).

La question de l'acquisition du territoire se présente également quand il s'agit du déplacement d'un fleuve frontière. Déjà nous avons mentionné la règle adopté en droit des gens. IJn auteur, Joseph- Mathias Gérard de Rayneval, examine le cas particulier du fleuve frontière qui change subitement son cours et se creuse un nouveau lit dans l'intérieur de l'un des deux Etats. « 11 cesse d'être la limite, écrit il; les terrains séparés par avulsion demeurent au domaine dont ils ont été détachés, et l'ancien lit, qui continue d'être la limite, est partagé également entre les deux États limitrophes si le fleuve a été commun. Si, sans quitter entièrement son ancien lit, il se divise

(*) Giovanni Marinelli, L'acct*oissement du delta du Pô au XI X^ siècle y 1901,

{^) Ibid., p. 33.

. (3) Elisée Reclus, Étude sur les fleuves, recueil cité, t. XVIII, p. 10?.

et forme des îles, elles restent à Tancien propriétaire, quand même le nouveau bras serait plus considérable que l'ancien (^). »

Frédéric Saalfeld, écrivant en 1833, soutient que lorsqu'une partie de terre est arrachée à un territoire et ajoutée à un autre territoire, le premier propriétaire ne peut rien réclamer, tandis que le nouveau propriétaire ne doit pas même prendre possession (*).

Une question se pose au sujet de la navigation ; s'il n'y a pas de convention entre les Etats riverains concernant ce point, quels sont les effets d'un changement de cours? « Le fleuve, écrivait Gérard de Rayneval, devient la propriété exclusive de la nation sur le terrain de laquelle il s'est creusé un nouveau lit ; le tort qui peut en résulter pour son voisin est l'effet irrésistible de la nature; par conséquent il n'y a lieu ni à réclamation, ni à dédommagement; la chance était égale de part et d'autre; d'ailleurs les nations, comme les individus, ne sont responsables que de leurs propres faits (3). » Depuis que Gérard de Rayneval a formulé sa pensée, le principe de la liberté fluviale a été proclamé; il faut dire que, dans l'hypothèse prévue, le fleuve demeurerait libre. Il n'est pas sans intérêt de mentionner que le traité du 19 avril 1839 contient une disposition importante au sujet des fleuves et des rivières navigables qui séparent ou traversent à la fois le territoire belge et le territoire hollandais, a Si des événements naturels ou des travaux d'art, est-il dit au paragraphe 8 de l'article 9, venaient, par la suite, à rendre impraticables les voies de navigation indiquées au présent article, le gouvernement des Pays-Bas assignera à la navigation belge d'autres voies aussi sûres et aussi bonnes et commodes en remplacement desdites voies de navigation devenues impraticables. »

La question des îles se présente pour les îles qui se forment dans les fleuves frontières et pour celles qui se forment dans les embouchures des fleuves et dans la mer littorale. L'île qui se forme dans un fleuve sur la limite de deux États appartient à chacun d'eux dans la mesure déterminée par la ligne frontière; l'île qui se forme dans un fleuve dont l'eau est commune par indivis est commune (4).

(*) J.-M. GÉRARD DE Rayneval, Institutions du droit de la nature et des gens, édition de 1803. p. 167.

(*) F. Saalfeld, Handbuch des positiven Vôlkerrechts, p. 57. (3) J.-M. GÉRARD DE Rayneval, ouvragc cité, p. 168. (*) A. RiviER, ouvrage cité, t. I, p. 179

Au sujet de la légalité d'une prise maritime faite à l'embouchure du Mississipi, lord Stowell s*est occupé de ces petites îles formées de boue et de troncs d'arbres, qui semblent faire partie de la terre. Il était prétendu qu'elles n'appartenaient à personne et qu'elles n'étaient d'ailleurs pas assez solides pour pouvoir être habitées. De Tavis de l'illustre juge, la protection du territoire devait être calculée depuis ces îles. « Elles sont, disait-il, l'appendice naturel de la côte qu'elles bordent et de laquelle, en réalité, elles sont formées. Leurs éléments proviennent du territoire immédiatement et en vertu du principe de l'alluvion et de l'accroissement... Qu'elles soient composées de terre ou de roc solide, ceci ne change pas le droit de souveraineté, car le droit de souveraineté ne dépend pas de la substance du sol. w

B. — La mise en possession à la suite de cession à titre gratuit

ou à titre onéreux.

L'État peut acquérir un territoire appartenant à un autre Etat par donation, par échange et par vente; ce sont les cas les plus fréquents en ce qui concerne l'agrandissement territorial de l'Etat moderne. Des auteurs ajoutent à ces modes l'adjudication par sentence arbitrale; toutefois, comme l'observe Rivier, en cas de contestation au sujet d'un territoire, l'arbitre n'a ni la mission ni le pouvoir de l'attribuer à l'une des parties; il constate, il déclare, il proclame seulement la souveraineté de l'État dont il accueille les prétentions ; même s'il avait reçu mission d'attribuer le territoire, il n'y aurait pas dans sa sentence une adjudication proprement dite, mais plutôt une renonciation conventionnelle et éventuelle de la part de chacun des Etats qui sont parties au compromis (^). Ayons soin, du reste, de le rappeler : nous ne nous occupons en ce moment que d'acquisitions faites en temps de paix et dans les régions du globe occupées déjà par des États qui font partie de la société internationale.

Autrefois, quand subsistait l'organisation dynastique, il* y avait encore d'autres modes d'acquisition. C'étaient la convention matrimp-

(•)A. Rivier, ouvrage cité, t. I, p. 174.

niale, la successsion par testament ou ab intestat; c'était aussi le traite de partage.

Tout en soutenant que les « réunions provenant de la personne du prince ne doivent pas se ranger, en droit, au nombre des moyens d'acquérir le domaine international », un auteur a montré l'effet utile qu'elles eurent en amenant en Europe la tendance à l'unité et en remédiant aux maux nés de la division à l'infini. « Sous l'empire de cette influence des maisons régnantes, disait-il, les petites possessions éparpillées dans les diverses familles nobles se sont réunies successivement dans des familles qui ont pris dès lors plus d'importance et sont arrivées à constituer la plupart des États existant aujourd'hui en Europe. » Il invoquait la formation de la France. «Nous voyons ainsi, ajoutait-il, réunis successivement au domaine de la couronne : par héritage, le Languedoc, sous Philippe le Hardi; la Provence, le Maine et l'Anjou, sous Louis XI; par mariage: la Champagne, sous Philippe le Bel; la Bretagne, sous François I®''; le Béarn, le comté de Foix et une partie de la Gascogne, patrimoine de Henri IV, par suite de son avènement au trône; le Dauphiné, par donation, sous Philippe de Valois (î). » Une même constatation s'imposait dans les autres pays et Henry Sumner Maine n'a fait que tirer une conclusion générale quand, parlant du droit des gens, il a indiqué dans les théories anciennes sur l'acquisition de territoire l'influence du droit romain et de la propriété romaine telle que les jurisconsultes dé l'époque antonine la considéraient comme convenable dans l'état de nature (-).

Les cas où la transmission s'opéra par testament furent assez nombreux. On peut rappeler le testament du roi René d'Anjou en faveur de Louis XI ; le testament de Louis XII léguant à sa fille Milan et Gènes; le testament d'Etienne, comte de Montbéliard, attribuant, en 1397, son comté à sa fille; il est permis de rappeler comment le testament de Galéas Visconti confirma le contrat de mariage de Valentine de Milan qui portait transmission éventuelle du duché de Milan. Les

(') Eugène Ortolan, Le domaine intei^national . Revue de législation et de jurisprudence, 1849, t. III, p. 46.

(2) Henky Summer Maine, L'ancien droit considéré dans ses rapports avec Vhistoire de la société primitive et avec les idées tnodernes. Traduit par J.-C. Courcelle-Seneuil, 1874, p. 91.

difficultés étaient d'ailleurs ^•ésolues selon les principes du droit privé (1).

Des exemples fameux de traités de partage sont fournis par les traités de 1698 et de 1700. Du vivant de Charles II, roi d'Espagne, l'Angleterre, la France et les Provinces-Unies disposaient de ses immenses possessions, en invoquant la paix et l'équilibre de l'Europe et en montrant le redoutable danger qu'il y avait à réunir à la puissance déjà grande de l'empereur toutes les régions du globe dépendant de la monarchie espagnole. Ni Charles II ni ses sujets n'avaient été, il est vrai, écoutés ni même consultés. Du reste, déjà en 1667, Louis XIV avait proposé à la cour de Vienne elle-même le partage de cette hérédité, qui lïe s'ouvrit qu'en 1700.

Souvent même, on voit, sous 1' « ancien régime » du droit international, les décisions des cours de justice aider à atteindre le but. On peut citer la « commise » et la confiscation qu'elles prononçaient, étendant ainsi la puissance royale tout eii châtiant les ennemis du roi. On peut aussi mentionner la question du droit de dévolution soulevée par Louis XIV, qui prétendait transporter dans le droit politique une règle de droit civil et faire appeler sa femme Marie-Thérèse, fille de Philippe IV d'Espagne, à la souveraineté des provinces belgiques, où ce droit était en vigueur, en excluant Charles II d'Espagne, issu du second mariage de Philippe IV. Quand il eut recours à la force pour faire triompher ses exigences, le roi de France présenta son entreprise comme une entrée en possession de ce qui lui appartenait; dans une lettre aux électeurs de l'empire, il aftirma qu'il ne voulait pas rompre la paix, ni rien prétendre ou désirer du bien d'autrui, mais se tirer lui-même d'oppression.

On peut, enfin, montrer la création des « chambres de réunion ». La paix de Westphalie avait cédé à la France les trois évêchés avec leurs districts. Ces districts étaient-ils des dépendances féodales? Le roi le soutint. Semblable difficulté surgissait pour la cession de l'Alsace et pour les villes que le traité de Nimègue abandonnait à Louis XIV avec leurs dépendances. Le roi se chargea de l'interprétation de ces conventions internationales; il créa à Metz une cour souveraine, devant laquelle il faisait citer les princes qui possédaient les

(*) R. DE Maulde-la-Glavière, La diplomatie au temps de Machiavel, t. I, p. 99.

12 CHAPITRE PHEMIEH.

terres qu'il lui plaisait de considérer comme des dépendances, et les princes ne comparaissant pas, il se faisait adjuger ces terres. Les arrêts des chambres de réunion étaient signifiés par des huissiers accompagnés de dragons; sommation était faite aux habitants des pays annexés de rendre hommage à la couronne de France (*).

Dans l'organisation actuelle, il ne s'agit plus d'appliquer les règles du droit privé. La forme de l'acte ne modifie point le fond; il s'agit, somme toute, non de vente, non de donation, non de testament, mais de cession de territoire selon le droit international. Un auteur l'a dit récemment au sujet du testament en date du 2 août 1889, par lequel, comme souverain de l'État Indépendant du Congo, le roi Léopold II lègue tous ses droits sur cet État à la Belgique; le testament constitue en réalité un acte unilatéral, émanant d'un État souverain, qui par l'acceptation de la Belgique aboutira à une convention entre les deux États; il ne saurait y avoir application d'aucun des principes du droit civil concernant les testaments {^).

L'acquisition du territoire a fait autrefois l'objet de monographies. Citons Christophe-Philippe Richter écrivant, en 1652, à léna la Di^sertatio de acquirendo dominio ex jure gentium ; Marc Rhodius publiant, en 1684, à Francfort-sur- l'Oder la Dissertatio de modis acquirendi iuris gentium; Jean-George de Kulpis écrivant la Collatio philosophiœ grotianœ cum principiis juris romani circa acquisitiones juris gentium; Jean Schultze de Szulecki faisant paraître, en 1-700, à Francfort-sur-l'Oder le travail intitulé De condictione juris gentium ; Everard Otto publiant à Utrecht, en 1724, l'étude : De modo acquirendi juris gentium, La matière a également été examinée dans les ouvrages généraux.

Pour en revenir à l'organisation du monde moderne et spécialement de la société des États, nous constatons qu'à côté des modes d'acquisition de territoire les plus usités comme la vente, l'échange, la dona-

(*) F. Laurent, Études sur V histoire de l'humanité, t. XI, La politique royale, p. 46. j

(2) F. VON Liszt, Dos Vôlkerrecht systematisch dargestellt. Troisième édition, 1904, p. 160.

tion se trouvent des cas de cession dans lesquels le cessionnaire acquiert non pas la souveraineté même, mais seulement la possession ou la détention, Toccupalion et Tadministration. Parlant de ces cessions d'une nature particulière qui ont eu lieu dans le dernier tiers du XIX" siècle pour occupation et administration. Rivier écrit : « Lors même que la souveraineté est censée rester à l'État cédant, il est permis, semble-t-il, de considérer ces actes coriime des cessions territoriales, déguisées pour le moment, mais destinées, après une période transitoire de plus ou moins longue durée, à être transformées en cessions avouées. Je les mentionne à propos de l'acquisition du territoire, en vertu du principe connu : Plus est m re quam in simulatione {^}. »

Un juriste français, Louis Gérard, s'est occupé récemment de ce sujet et il a montré comment des « cessions déguisées de territoires » ont été opérées, non seulement en Europe, mais aussi quand il s'agit de colonisation dans les autres parties du monde. Il cite la cession d'administration par laquelle un État reçoit, à charge de les administrer, des contrées auparavant sous la domination effective d'une autre puissance; il montre cette cession d'administration faite dans un but de civilisation et où se trouvent en présence deux souverainetés, l'une d'un caractère plutôt nominal et l'autre disposant du pouvoir réel; il se demande si des limites seront assignées, dans le temps, au mandat d'administration de l'État cessionnaire. « Par suite d'une évolution naturelle et progressive, dit Gérard, et par la force même des choses, l'État administrateur en est venu à absorber peu à peu tou6 les droits de l'Etat cédant, si bien que cette cession d'administration peut être considérée comme une cession déguisée, produisant tous les effets d'une cession ordinaire (*) . »

Le même auteur mentionne comme un mode de cession déguisée de territoire la cession à bail dont les applications se constatent dans des territoires d'États appartenant à la société internationale bien qu'elles se fassent surtout en Afrique et en Asie. Dans la prétendue cession à bail l'État bailleur conserve nominalement la souveraineté; l'État locataire obtient le droit d'administrer le territoire dans son intérêt,

(*) A. Rivier, ouvrage cité, 1. 1, p. 200.

(2) L. GÉRARD, Des cessions déguisées de territoire en droit international public, 1904. Introduction, p. m.

de créer les établissements qu'il juge nécessaires pour le commerce, pour rindustrie, d'élever des fortifications, de construire des arsenaux, d'aménager des ports; par ses lois et par ses décrets il régit non seulement ses propres sujets et les étrangers établis sur le territoire, mais les ressortissants même de l'Etat bailleur qui continuent à y résider. Il ne s'agit ni de mandat ni de délégation; ce n'est point pour autrui, c'est pour lui-même et dans son intérêt que l'Etat locataire obtient de l'État bailleur l'exercice de tous les pouvoirs. Généralement l'acte est consenti pour une longue durée. Mais, sauf de rares exceptions, rien n'est convenu au sujet du loyer à payer et il n'est pas fait mention des conditions dans lesquelles l'État propriétaire reprendra la possession de son territoire et dans lesquelles se fera éventuellement l'évaluation de la plus-value, la fixation de l'indemnité qui devrait revenir au locataire (*).

Le droit de l'État d'ajouter au territoire qu'il occupe déjà une partie du territoire d'un autre Etat ne peut être contesté dans les hypothèses où nous nous plaçons, puisque nous supposons qu'il y a entente.

Les principes généraux régissent le traité d'acquisition et de cession. Il faut le consentement libre, donné en pleine connaissance et manifesté par les organes que le droit public de chacune des parties contractantes a établis. Il faut l'observation des règles et des formalités que le même droit public a prescrites en ce qui concerne l'acquisition et l'aliénation de territoire. Dans tel Etat, il faut un acte du pouvoir législatif; dans tel autre, il suffit de la volonté du pouvoir exécutif; dans tel autre encore, à la volonté du pouvoir exécutif doit se joindre la volonté d'une des Chambres législatives. Il est logique et Juridique d'exiger une manifestation formelle : il s'agit d'agrandir le champ d'action de la souveraineté de l'Etat et d'augmenter le nombre des citoyens auxquels il imposera ses volontés {}), Selon les paroles de Troplong, dans son rapport sur le projet de sénatus-consulte opérant la réunion de la Savoie et des Alpes-Maritimes à la France en exécution du traité du 24 mars 1860 : « L'incorporation est un acte constitutionnel, puisqu'elle modifie la consistance du territoire français et la constitution du territoire réuni. »

(*) L. GÉRARD, ouvrage cité, p. 257.

(*) A. EsMEiN, Éléments de droit constitutionnel, 1896, p. 580.

Infinie est la variété des problèmes juridiques ; il ne se présente guère de cas identiques; on dirait d'un caléidoscope offrant au moindre mouvement des combinaisons nouvelles qui en rien ne ressemblent à celles qui viennent de se produire. C'est dire qu'il est impossible d'imaginer toutes les questions qui peuvent ttre soulevées, et qu'il faut, pour chacune des matières, tantôt se borner à examiner quelques hypothèses, tantôt essayer de dégager des règles dont l'application aidera à résoudre les principales dittîcîultés qui se présenteront dans le cours ordinaire des choses et que les conventions n'auront pas prévues.

La cession de territoire en général soulève Une première question. Pour que la souveraineté soit transférée de l'État cédant à l'État acquéreur, suffit-il de l'accord de l'État cédant et de l'État acquéreur? Dès qu'il est posé, le problème fait naître une série d'autres problèmes.

Bluntschli exige plusieurs conditions. Outre l'accord des deux Etats, il faut, selon lui : 1° une prise de possession effective de la part de l'État acquéreur; 2® comme minimum, la reconnaissance de la «cession par les personnes qui, habitant le territoire cédé et y jouissant de leurs droits politiques, passent au nouvel Etat; 3*» l'absence d'obstacles de nature internationale (*). La dernière de ces conditions concernant exclusivement la politique, nous nous contenterons d'examiner les deux premières.

Rivier donne la solution juste : « Pour que la souveraineté soit transférée de l'État cédant à l'État acquéreur, il faut qu'il y ait tradition et prise de possession en vertu de la force même des choses et conformément à la règle du droit romain... ('^). » uLe droit de cession, ajoute-t-il, ne donne à l'acquéreur qu'un droit personnel contre le cédant. La tradition lui donne la possession et le droit de souveraineté sur le droit cédé et sa population, et forme son titre à l'égard des tiers. La règle : per possessionem dominium quœrihu\ s'applique à

(*) J.-G. Bluntschli, Le droit international codifié. Traduit par G. Lardy. art. 286.

(2) A. Rivier, ouvrage cité, t. I, p. 202.

Tacquisition de la souveraineté comme à celle de la propriété. » L'enseignement du savant maître est conforme à l'opinion générale. Pour citer des exemples, Heifter, qui emploie une terminologie défectueuse et confond propriété et souveraineté, dit que la cession n'opère la transmission de la propriété à l'égard des tiers que du moment où l'acquéreur réunit en lui la volonté et la faculté de disposer de la substance physique de la chose d'une manière directe. « Jusque-là, écrit-il, il ne jouit que d'un droit à la propriété, droit dont l'exercice, pourvu que le titre réunisse les conditions prescrites, ne rencontrera aucune entrave, mais qui n'exclura pas les effets intermédiaires d'une possession tierce. Il faut, en conséquence, si l'acquéreur ne se trouve pas déjà saisi, qu'une mise en possession ou tradition s'opère à son profit (^). » « La cession non accompagnée de la prise de possession par l'acquéreur, dit l'annotateur de Heifter, ne constitue qu'une obligation. L'État qui fait la cession ne doit plus exercer aucun droit de souveraineté sur le territoire cédé, mais cette obligation n'engage que lui et non les tiers; ceux-ci ne sont pas forcés de regarder l'acquéreur comme le véritable propriétaire tant qu'il n'a pas pris possession du territoire cédé. »

Dans la pratique, la prise de possession s'accomplit de diverses manières. Ainsi des délégués des deux Etats rédigent le procès-verbal de la remise par le cédant et de la prise de possession par le cessionnaire. Ainsi encore, l'État cédant annonce aux habitants qu'il renonce à son droit de domination et qu'il transfère celui-ci à l'État acquéreur; il délie les fonctionnaires de leurs obligations envers lui. L'État acquéreur prend possession et notifie le fait de cette prise de possession.

Lorsque le territoire est déjà occupé par l'Etat cessionnaire, la date de la convention détermine le moment où la tradition est censée opérée; la convention elle-même peut fixer ce moment.

Les habitants du territoire cédé doivent-ils consentir à l'aliénation? Si leur consentement n'est point nécessaire, doivent-ils avoir le droit

(*) A.-G. Heffter, Le droit intei*national de V Europe. Quatrième édition française, augmentée et annotée par F. -H. Geffcken, 1883, p. J60.

d'option, c'est-à-dire le choix entre la conservation de leur nationalité originelle et l'acquisition de la nationalité nouvelle ?

Un savant historien du droit affirme qu'au xiv® siècle et au commencement du XV® siècle, c'était une règle généralement admise qu'aucune annexion ne pouvait être prononcée sans l'assentiment du peuple et des notables (*). Il invoque des faits ; il cite des cas où le'consentement des habitants formait comme une condition de tout changement de souveraineté ; il rappelle un passage de Balde écrivant que le roi de France n'a pas le droit d'aliéner une ville de son royaume si les habitants n'y consentent (*). Mais q^uelques exemples et un texte permettent-ils de formuler une règle? Les preuves sont trop nombreuses qui démontrent que 1' « ancien régime » du droit international ne se préoccupait guère des volontés des populations et qu'il fallut la Révolution française pour proclamer leur légitimité.

Sous la Révolution, il ne s'agit point, il est vrai, d'une cession et d'une acquisition convenues entre dj^ux États : il s'agit de la volonté des habitants réclamant la destruction de la communauté politique existante. L'annexion se fit sur la^base du vœu des intéressés. Le principe de la réunion volontaire d'un peuple à un autre fut proclamé lors de l'annexion d'Avignon. L§'26 juin 1790, les députés d'Avignon soumettaient à l'Assemblée iiationale la demande de réunion à la France qu'avaient formulé0 leurs concitoyens. Pétion soutint le droit des membres d'une communauté politique de demander la dissolution de leur association. « Tout le monde, dit-il, convient que la souveraineté réside dans )a nation. Qui dit nation, dit collection de tous les individus; or, j* est évident que ceux qui ont la faculté de créer, ont la faculté de détruire ; qu'ils ont le droit de former la constitution qui leur convient et qu'ils croient utiles à leur bonheur (^). » La théorie ne pouvait, du reste, mettre en péril l'indivisibilité de la France elle-même, puisque celle-ci s'appuyait précisément sur la volonté de tous les Français dont les représentants venaient de s'assembler pour faire une constitution, tandis que partout ailleurs il n'y avait qu'une

(*) Paul Viollet, Mémoires de l'Institut national de France. Académie des inscriptions et belles-lettres y t. XXXI V (1895), deuxième partie, p. 171.

(2) Le même, Histoire des institutions politiques et administratives de la France, 1903, t. m, p. 224.

{?) F. Laurent, Études sur l'histoire de l'humanité, t. XV, Vempire^ p. 225.

apparence de consentement, qu'une soumission de la faiblesse à l'empire de la force (^). Nombreuses furent les réunions opérées selon ce principe, en 1792 et en 1793. te Le peuple, dit un auteur, dans ses assemblées primaires émettait son vœu de réunion que la Convention acceptait ensuite dans un décret. Le vœu était émis soit pour une province entière, 'comme la Savoie ou le comté de Nice, soit isolément pour chaque ville et chaque canton d'une même région, ainsi qu'il fut fait en Belgique. On réunit notamment de cette façon la Savoie, le comté de Nice, le pays de Porenlruy, la Belgique, Mayence (2). » il est vrai que les autres Etats n'admettaient en aucune façon la doctrine révolutionnaire et que lorsque les pays réunis à la république retombèrent sous leur autorité, ils se contentèrent de reprendre l'exercice de leur souveraineté et de rétablir dans leurs fonctions les autorités que le régime français avait abolies (3) Bépétons-le; en tout ceci, îl ne s'agit nullement de conquête.

La théorie du plébiscite fut appliquée sous le second empire; elle formait la base de la constitution; rien d'étonnant que Napoléon III ait voulu l'appliquer quand il s'agissait d'arrangements nouveaux dans la politique internationale. Presque toutes les applications ont et faites au sujet de l'indépendance de l'Italie.

Le 24 mars 1860, était signé le traité relatif à la Savoie et à l'arrondissement de Nice. L'article \^^ était conçu en ces termes : « S M. le roi de Sardaigne consent à la réunion de la Savoie et de l'arrondissement de Nice à la France et renonce, pour lui et tous ses descendants et successeurs, en faveur de S. M. l'empereur des Français, à ses droits et titres sur lesdits territoires. Il est entendu entre Leurs Majestés que cette réunion sera effectuée sans nulle contrainte de la volonté des populations et que les gouvernements de l'empereur des Français et du roi de Sardaigne se concerteront le plus tôt possible sur les moyens d'apprécier et de constater les manifestations de cette volonté. »

Le l®"" avril, une proclamation du roi de Sardaigne annonçait le vote et en même temps le rappel des fonctionnaires piémontais et leur remplacement par des citoyens « entourés de l'estime et de la consi-

(*) Jules Basdevant, La Révolution française et le droit de la guerre continentale, 1901, p. 191.

(2) Ibid., p. 192.

(3) Ibid., p. 195.

LES RÉGIONS SOUxMISES AUX MEMBRES DE LA SOCIÉTÉ INTERNATIONALE. 19

dération générales »; le vote fut favorable à la réunion. Le Parlement sarde approuva le traité et, le 12 juin 1860, il vota la loi de cession (*). Le 12 juin, un sénatus-consulte opéra la réunion de la Savoie et des Alpes Maritimes à la France en exécution du traité du 24 mars 1860.

Il faut le noter avec le savant professeur Stoerk, le traité du 24 mars 1860 ne faisait nullement dépendre la réunion des deux territoires à l'empire français du vote affirmatif des populations (^). La formalité du vote* constituait un plébiscite de consultation {^). Napoléon III lui-même s'est chargé de justifier l'acquisition, dans le discours aux chambres où se trouvait cette phrase : « En présence de cette transformation de l'Italie du Nord, qui donne à un État puissant tous les passages des Alpes, il était de mon devoir, pour la sûreté de nos frontières, de réclamer les versants français des montagnes. »

Une autre application du plébiscite fut faite à la Vénétie. Par la convention du 24 août 1866, l'empereur d'Autriche céda le royaume lombard-vénitien à l'empereur des Français qui l'accepta; l'empereur des Français se déclara prêt à reconnaître la réunion de ce royaume aux Etats du roi d'Italie, sous réserve du consentement des populations; le 3 octobre 1866, le traité de paix fut conclu entre l'empereur d'Autriche et le roi d'Italie.

Il nous faut mentionner aussi la disposition de l'article o du traité de Prague du 28 août 1866 : c< S. M. l'empereur d'Autriche, était-il dit, transfert à S. M. le roi de Prusse tous ses droits acquis dans la paix de Vienne du 30 octobre 1864 sur les duchés de Holstein et de Sleswig, avec la modalité que si les populations des districts septentrionaux du Sleswig font connaître par un libre vote leur désir d'être réunies au Danemark, ces districts devront être cédés au Danemark. » Au sein de la Chambre des députés de Prusse, le 20 décembre 1866, le comte de Bismarck exposa comment cette clause avait été acceptée : la France avait été appelée par l'Autriche comme médiatrice entre les belligérants, les projets de médiation avaient été soumis à prendre ou

(^) L. Bourgeois, L'annexion de la Savoie à la France. Revue générale de droit international public f t. III, p. 684.

(2) FÉLIX Stoerk, Option und Plehiscit bei Eroberungen und Gebietscessionen, 1879, p. 130.

(3) A. EsMEiN, ouvrage cité, p. 582.

'iO CHAPITRE PREMIER.

à laisser, et la question, pour le gouvernement prussien, avait été de savoir si, dans la situation où, aux portes de Vienne, il se trouvait par rapport aux autres puissances européennes, il voulait accepter ou refuser la totalité de ce que l'Autriche lui offrait par Tintermédiaire français {*). « La Prusse soutint d'ailleurs que l'obligation n'existait que vis-à-vis de l'Autriche et qu'elle ne créait de droit ni pour la France, sur le vœu de laquelle l'Autriche l'avait stipulée, ni pour le Danemark, ni pour les habitants deis districts du Sleswig dont les limites n'avaient même pas été précisées. Le 11 octobre 1878, une convention conclue entre les empereurs d'Allemagne et d'Autriche abrogea la stipulation de l'article 5 du traité de Prague concernant la cession éventuelle.

Une des petites Antilles, l'île de Saint-Barthélémy, a appartenu à la France de 1648 à 1784. Le 1* juillet 1784, elle devint possession suédoise, en échange d'un droit d'entrepôt à Goteborg et de quelques concessions politiques. Le 10 août 1877, le roi de Suède et de Norvège la rétrocéda. En échange des propriétés domaniales, la France devait verser une somme de 80,000 francs; à titre d'indemnité tant pour le rapatriement et la mise à la pension des fonctionnaires suédois qui ne passeraient pas à son service, elle devait payer une somme totale de 320,000 francs. Le traité portait que « la rétrocession était faite sous la réserve expresse du consentement des populations ». Ici, la consultation était l'une des conditions de l'accord (*). Elle eut lieu : les habitants se prononcèrent pour la réunion aux possessions françaises par 351 voix; il y eut quelques abstentions. Les Chambres françaises approuvèrent le traité et, le ^ mars 1878, le roi de Suède et de Norvège releva la population de tout lien de sujétion (?).

Le 20 octobre 1883, par la paix d'Ancon, le Pérou céda au Chili la province de Tarapaca et la Bolivie céda au même Etat la province d'Antofagasta à perpétuité; deux provinces appartenant au Pérou, celles de Tacna et d'Arica, furent mises sous l'administration du Chili ; après dix années, la population devait décider par un vote si elle voulait l'annexion au Chili, l'Etat pour lequel elle déciderait devant payer à l'autre dix millions de piastres (^).

(*) Les discoure du comte de jBismarck arec sommah^es et notes, 1. 1, p. 240.

(*) A. EsMEiN, ouvrage cité, p. 582.

(3) E RouARD DE Gard, Études de droit international, 1890, p. 64.

(^) A. RiviER, ouvrage cité, 1. 1, p. 200.

En cas de cession de territoire, Tassentim^nt de la population doitil être exigé? L'affirmative a été soutenue par plusieurs publicistes qui ont fait valoir que, être raisonnable et libre, Thomme possède le droit d'être consulté quand il s'agit de questions d'importance capitale, comme la destrut^tion de sa nationalité, l'imposition d'une domination nouvelle, le transfert à une autorité étrangère du sol où sont ses affections et ses intérêts. Toutefois, une objection se présente : en droit, c'est l'accord des volontés de l'Etat cédant et de l'Etat acquéreur qui opère la cession, et la volonté d'une partie des sujets ne peut prévaloir contre la volonté même de l'Etat. L'Etat exerce son droit de domination ; aux sujets d obéir. Certes, il est équitable et juste que les habitants soient consultés; il est d'une politique sage qu'ils ne soient point contre leur gré livrés à une puissance étrangère; mais il n'est pas possible de reconnaître à la majorité de la population d'un territoire le droit d'empêcher la cession de ce territoire.. Si on reconnaissait pareil droit, il n'y aurait plus, comme le remarque Rivier, de motif suffisant « pour ne pas accorder aussi à cette majorité le droit de décider par un plébiscite la séparation d'avec les pays auxquels le territoire appartient, soit pour se constituer en État indépendant, soit pour se joindre à un autre pays {^) ». Il n'est pas même possible d'accueillir le raisonnement de Bluntschli qui distingue entre le consentement libre et la reconnaissance de la nécessité et qui prétend montrer dans le fait d'obéir au gouvernement nouveau et de cesser la résistance, une reconnaissance qui viendrait couvrir le vice d'une cession faite sans le recours au plébiscite ou au vote des représentants du pays cédé i}). L'obéissance au gouvernement nouveau ne peut être interprété comme constituant l'assentiment à l'ordre de choses établi ; elle a sa raison d'être dans le transfert du droit de domination; elle est obligatoire et n'implique de la part des sujets ni approbation ni improbation.

Qu'on songe d'ailleurs au cas où la cession figure dans le traité de paix et fournit à la nation vaincue le seul moyen d'échapper à la

(1) A. RiviER, ouvrage cité, t. I, p. 209.

(•) J.-G. Bluntschli, ouvrage cité, art 286.

22 CHAPITKE PREMIER.

destruction de l'Etat. Dépendra-t-il des habitants du territoire qui fait l'objet de la cession d'empêcher la conclusion de l'acte?

Il n'est pas sans intérêt de mentionner que ni la Grande-Bretagne ni les Etats-Unis ne se sont montrés favorables à la doctrine plébiscitaire. A la Chambre des pairs, lord Salisbury a déclaré que le plébiscite ne figure point « au nombre des traditions du pays » (^). Dans aucune de leurs acquisitions, pacifiques ou opérées de force, les États-Unis n'ont exigé un vote des populations, et même le secrétaire d'État Seward protesta, dit-on, quand le Danemark voulut autoriser les habitants des îles Saint-Thomas et Saint-Jean à se prononcer sur la vente aux États-Unis (^). « La vérité est, dit un jurisconsulte américain, que si le plébiscite peut être éminemment juste et pratique en certains cas, il ne prend pas rang parmi les principes du droit international (3). »

Une théorie de moins large portée que la théorie plébiscitaire est la théorie de l'option, e'est-à-dire du droit individuel de conserver la nationalité ancienne. Son rôle historique s'est manifesté dans les cessions faites à l'amiable et dans les cessions consenties à la suite de guerres. C'est ainsi qu'elle est apparue sous une double face; des publicistes l'ont envisagée comme un « droit » ; d'autres l'ont considérée comme un « privilège », qui peut être concédé par le vainqueur généreux (4). Pour citer un exemple récent, par le traité de Paris du 10 décembre 1898, conclu entre les États-Unis et l'Espagne, l'option fut permise aux résidants espagnols des îles Philippines; elle ne fut pas accordée aux indigènes (S).

Le droit d'option apparaît d'abord sous une forme fruste dans le droit d'émigration, dans le jus einigrandi, beneficium emigrandi. Au xvi® siècle, des affirmations de ce droit d'émigration eurent surtout lieu en vue de la fidélité à la confession religieuse; le même sentiment de pitié et de respect apparut dans le développement du droit d'asile,

(*) Parlianuntary debates, 3® série, t. GGGXLV, p. 1311. ^

(2) Garman Fitzjames Randolph, The law and policy of annexation^ 1901, p. 60.

(3) Ibid.,p. 61.

W Ibid., p. 59.

(5) Ibid., p. 60.

quand des communautés politiques accueillirent ceux qui, pour leur foi, se condamnaient à Texil et à la souifrance. Au xvii® siècle, des afïîrmations du droit d'émigration figurèrent dans les capitulations des villes et dans les traités internationaux. Encore dans la deuxième moitié du xviii^ siècle, des dispositions formelles furent insérées-dans des conventions fameuses; c'est le cas pour le traité de Paris du 10 février 1763 et pour le traité d*Hubertsbourg du lo février de la môme année. Par le premier de ces traités, le roi de France renonçait à toutes ses prétentions à la Nouvelle-Écossc ou TAcadie; il cédait le Canada au roi de la Grande-Bretagne : celui-ci donnait aux habitants du Canada la liberté de la religion catholique, en tant que le permettaient lés lois de la Grande-Bretagne; les habitants français ou autres qui étaient sujets du roi très chrétien pouvaient se retirer en toute sûreté et liberté; ils pouvaient vendre leurs biens dans un délai de dix-huit mois. Par l'article 10 du second de ces traités, les habitants de la ville et du comté de Glatz, cédés par l'Autriche à la Prusse, qui voulaient établir leur domicile ailleurs étaient libres de le faire dans un délai de deux ans, sans être grevés de droits de détraction d'aucune espèce.

L'émigrant avait le droit d'opérer la vente et la liquidation de ses biens et de ses créances ; parfois il lui était loisible de conserver la propriété de ses immeubles; parfois il lui était expressément ordonné de les vendre.

Le mot « option » figure dans le traité de limites conclu, en 1785, entre la France et l'Espagne. L'article 7 porte : a Afin d'éviter tout préjudice aux sujets des deux souverains..., il a été convenu qu'ils auront une entière liberté de rester sous la domination dans laquelle ils se trouvent, ou de passer dans celle du souverain dans le territoire duquel se trouvent leurs possessions. Pour l'option entre ces deux partis, il leur sera accordé dix-huit mois de délai... »

Aussi longtemps que subsista la simple faculté d'émigration, il suffisait du changement de domicile ou plutôt de l'abandon du domicile établi jusqu'à ce moment dans le territoire cédé, changement ou abandon de domicile accompagné de la vente des biens immobiliers, suivant les dispositions du traité (*). L'émigrant conservait les

(*) René Selosse, Traité de Vanncxîon au territoire français et de son dénombrement, 1880, p. 319.

34 GHAPITHE PREMIER.

droits attachés à la qualité de sujet du souverain auquel il demeurait fidèle si, bien entendu, il se retirait sur le territoire de l'État cédant. L'option exigea une déclaration faite dans un délai déterminé et suivie, dans un nouveau délai, du transfert du domicile dans le pays dont on voulait rester citoyen (^). En quelques pays, le législateur prit même des mesures pour faciliter aux personnes originaires de territoires cédés la conservation de leur nationalité et en France notamment, à la suite des traités de 1814 et de 1815, des lettres de déclaration de nationalité furent délivrées qui constataient la nationalité française et étaient déclaratives d'un droit acquis et subsistant (*).

vn

La cession de territoire a comme résultat le changement d'allégeance, de sujétion, de nationalité. D'après les principes, ce changement devrait s'opérer uniquement à l'égard des sujets de l'État auquel a appartenu le territoire cédé.

Les traités de la fin du xix« siècle établissent à ce sujet deux catégories parmi les « originaires natifs du territoire cédé »; ce sont les (c originaires actuellement domicMiés sur le territoire cédé » et les « originaires non actuellement domiciliés ». Tantôt une seule de ces catégories change de nationalité, sauf option; tantôt les deux changent de nationalité. Des traités se contentent même d'imposer la nationalité nouvelle aux « domiciliés » seuls, non aux « originaires », tout en laissant aux « domiciliés » la faculté de choisir.

Au point de vue théorique, des auteurs se sont demandé si, comme critérium, il fallait préférer l'origine au domicile; ils ont également examiné si l'origine devait se déterminer par le lieu de naissance de l'individu ou par la localité où avaient séjourné et vécu ses ancêtres. Quelques-uns ont soutenu que, lorsque le but même de la cession ou de l'annexion était d'appliquer la théorie des nationalités, il fallait, pour être logique, étendre l'effet aux personnes qui, originaires du territoire, étaient domiciliées à l'étranger, ici se renouvellent le grand

(*) René Selosse, ouvrage cité, p. 319.

(2) E. LoENiNG, L'administration du gouvernement général de V Alsace durant la guerre de i870. Bévue de droit intetmalional et de législation comparée, t. V, p. 125.

débat au sujet de la théorie de la nationalité et la discussion non moins vive au.sujet de la notion même de la nationalité.

Les traités de la dernière moitié du xix® siècle déterminent la formalité qui doit être observée dans la déclaration de volonté relative à la conservation de la nationalité. Il en est qui adoptent le principe équitable d'après lequel Toptant peut continuer à habiter le pays cédé et y jouir dorénavant des droits et des prérogatives des nationaux d'un Etat ami. D'autres s'en tiennent à la rigueur blâmable des temps anciens : ils rendent l'émigration obligatoire et ils imposent le transfert effectif de l'habitation hors du territoire cédé et hors de tout territoire de l'Etat acquéreur.

L'article 2 du traité de Francfort du 12 mai 1871 paraît, d'après le texte, n'avoir stipulé le changement de nationalité, sauf droit d'option, que pour les a originaires actuellement domiciliés)); la disposition fut complétée par la convention additionnelle signée à Francfort, le 11 décembre suivant, qui enleva la nationalité française, sauf droit d'option, aux a originaires )) même non domiciliés ; enfin, une circulaire du président supérieur de l'Alsace-Lorraine du 7 mars 1872 vint comprendre dans le changement de nationalité les non-originaires domiciliés au 2 mars 1871, à moins qu'ils n'émigrassent dans un certain délai (^). a Le gouvernement allemand, écrit un auteur, exigea avec la dernière rigueur qu'à la déclaration d'option s'ajoutât le transfert réel du domicile hors du territoire annexé : sur 160,000 options, il en annula près de 70 p. c, soit 110,000 (*). )) L'article 9 du traité de paix conclu à Paris, le 10 décembre 1898, entre les Etats-Unis et l'Espagne, permit aux sujets espagnols nés aux Philippines et résidant dans le territoire sur lequel l'Espagne abandonnait ou cédait sa souveraineté, de demeurer sur ce territoire ou de s'en éloigner. Us conservaient dans l'un et l'autre cas tous leurs droits de propriété, y compris le droit de vendre la propriété ou d'en disposer ou de disposer du produit ; ils avaient le droit de pratiquer leur industrie, leur commerce, leur profession; dans ce cas, ils étaient soumis aux lois applicables aux étrangers. S'ils continuaient à demeurer dans le territoire, ils pouvaient

(•) H. BoNFiLS, Manuel de droit international public. Deuxième édition revue et mise au courant par Paul Fauchille, 1898, n^ 427. (2) R. Selosse, ouvrage cité, p. 322.

conserver leur allégeance par une déclaration expresse; à défaut de déclaration, ils étaient considérés comme ayant renoncé et ayan< adopté la nationalité du territoire. Le délai était d'un an; il fut prolongé de six mois. Il est permis de rappeler ce qu'écrit un auteur : « L'option ne sera parfaite qu'à la condition de laisser aux habitants des pays annexés qui répudient la nationalité nouvelle, la liberté d'y résider après l'annexion, sauf à les traiter en étrangers (*). » Les hommes d'Etat américains l'ont compris.

Multiples sont les aspects sous lesquels la question de savoir quels sont les effets juridiques de la cession peut être envisagée. A première vue déjà, elle se subdivise et elle présente ainsi à l'examen les rapports naissant entre les deux Etats et les rapports naissant entre l'Etat acquéreur et les habitants du territoire cédé. Successivement viennent les problèmes : sort des traités conclus par l'État cédant antérieurement à la cession ; extension des conventions-internationales de l'État acquéreur; droits compris par la théorie ancienne dans la terminologie de servitudes internationales ; droit public et institutions politiques; élargissement de la sphère d'application de la charte constitutionnelle; dettes particulières au territoire cédé; dettes de l'État cédant contractées dans l'intérêt du territoire ; quote-part de la dette nationale de cet Etat; application des lois en général; organisation judiciaire et compétence; lien d'allégeance et nationalité des habitants; application de la loi pénale en ce qui concerne les transgressions accomplies avant la cession et non encore jugées; concessions que l'État cédant a accordées aux particuliers. On le voit, l'imagination, qualité du juriste, a libre cours, et, plus féconde encore que la mieux douée des imaginations, la variété infinie des cas qui se suivent dans les combinaisons politiques et dans le cours journalier des transactions et des affaires, se charge de faire surgir à chaque instant les points d'interrogation.

En règle générale, aussi bien lorsque la cession est la condition d'un traité de paix à la suite d'une défaite que lorsqu'elle est unique-

Q) R. Selosse, ouvrage cité, p. 227

ment inspirée par des considérations d'intérêt sur lesquels ne vient point peser l'écrasante volonté d'un vainqueur, la convention ou le traité qui stipule la cession passe en revue les principales difficultés résultant du remplacement d'une souveraineté par l'autre ; il arrive aussi que des stipulations additionnelles font connaître la volonté des parties.

La question, qui relève surtout du droit public, se rattache à la question classique de la « succession des Etats ». Celle-ci se présente dans toute son ampleur quand un Etat s'éteint parce que tout son territoire est incorporé ou annexé à un autre Etat, ou réuni à un ou à

plusieurs autres Etats pour former un Etat nouveau, ou partagé en plusieurs Etats ou entre divers Etats (i). Elle se présente avec une moins large portée quand il s'agit de la cession d'une partie du territoire.

Au point de vue historique, trois systèmes principaux se sont développés (*). En premier lieu, s'est présenté le transfert en droit public des règles régissant la succession en droit privé. En deuxième lieu, la notion de succession a continué à régner, mais elle a subi des modifications. Heffter, notamment, a fait ressortir les inconvénients que présentait la confusion des principes du droit privé avec ceux du droit public; il enseigne que lors de la dissolution partielle d'un corps politique, les droits et les engagements privés continuent à subsister, tandis que les rapports publics subissent les changements commandes par le nouvel ordre de choses (^). En troisième lieu, l'assimilation à la succession a été repoussée.

Dans le cas de cession de territoire dans les régions dites civilisées, il n'y a pas, à vrai dire, de succession : l'Etat acquéreur n'est point un héritier; il est une personne du droit des gens, un membre de la société des Etats qui vient prendre la place d'un autre membre de cette association. Déjà Samuel Cocceji montrait qu'assimiler la succession de droit civil aux rapports naissant à l'occasion de la disparition totale ou partielle d*un Etat était se contenter d'une fiction (^). Longtemps, cependant, l'assimilation prévalut; mais dans ces dernières

(*) A. RiviER, ouvrage cité, t. I, p. 69.

(2) G. GiDEL, Des effets de Vannexion sur les concessions^ 1904, p. 26.

(3) A.-G. Heffter, ouvrage cité, p. 64.

(*) G. GiDEL, ouvrage cité, p. 35.

années, on s'est souvenu que l'Etat acquéreur était, somme toute, un Etat et que de sa qualité d'Etat découlait précisément son droit d'acquérir le territoire nouveau; on a constaté que si, en fait, des obligations nouvelles lui incombaient à la suite d'acquisitions de territoire, c'était souvent parce qu'il lui plaisait de les assumer. Il fallait dès lors procéder à une étude attentive de la question.

Un publiciste français a montré le double écueil qu'il s'agit d'éviter : il convient de ne pas se laisser induire en erreur par de prétendues considérations d'équité ; il convient aussi de se garder de l'abus du raisonnement par analogie. « On a trouvé tout naturel, écrit Gilbert Gidel, que toutes les fois qu'un Etat disparaissait ou totalement ou partiellement, et qu'un autre État recueillait son territoire en totalité ou en partie, quel que fût l'événement qui donnât lieu à cette « succession», annexion, incorporation, démembrement, sécession, etc., l'Etat qui remplaçait l'ancien Etat comme souverain du territoire, le remplaçât dans toutes les obligations qu'il avait contractées, comme il le remplaçait dans tous ses droits. L'idée seule qu'il pût y avoir des engagements qui ne fussent pas transmis au nouveau souverain semblait une atteinte aux principes les plus élémentaires d'équité, et si l'on admettait qu'il était bien, à la vérité, certaines obligations internationales qui ne passaient pas de plein droit au nouveau souverain (comme, par exemple, les traités dits personnels), on répugnait à la pensée qu'il pût en être ainsi à aucun autre point de vue et spécialement en ce qui concernait les engagements contractés vis-à-vis de particuliers (*). » Le même auteur ajoute : <c Une fâcheuse tendance à introduire dans le droit international public les principes du droit privé sans les critiquer suffisamment et sans contrôler si, entre les situations qu'ils régissent entre individus et celles auxquelles on prétendait les appliquer entre États, il n'existait pas des différences telles que l'analogie devînt impossible, a été pour beaucoup dans l'erreur où sont tombés les auteurs. C'est ainsi qu'ils ont confondu les notions de propriété et de souveraineté et qu'ils ont appliqué à celle-ci les règles qui dominent le transfert de l'autre. C'est ainsi encore qu'ils ont prétendu instituer entre la succession du droit privé et les phénomènes juridiques qui accompagnent la disparition d'un

(1) G. Gidel, ouvrage cité, p. 12.

État et le passage de son territoire sous la souveraineté d'un nouvel Etat, une analogie, complète pour un certain nombre d'entre eux et poussée beaucoup trop loin pour tous. Le terme de « succession des Etats», dénomination classique de la matière, pouvait bien valoir comme métaphore et rendre des services : pris à la lettre, il devenait inexact et dangereux (').))

Un fait domine toute la matière quand, bien entendu, des conventions n'ont point décidé autrement ; ce fait, c'est que la souveraineté de l'Etat acquéreur est là, qui se dresse en face des prétentions qui sont appuyées uniquement sur des titres émanant de l'État cédant. Tl ne s'agit nullement d'Etat continuant la personnalité d'un autre Etat; il s'agit d'un Etat exerçant, au lieu et place d'un autre Etat, non pas le droit de domination de cet État, mais son propre droit de domination. Il ne peut être question d'un lien intime rattachant les droits de l'acquéreur aux droits exercés précédemment par l'État cédant; il s'agit^ en l'espèce, de souveraineté, non de propriété; en principe, il n'y a pas lieu dès lors à une restriction quelconque des droits de l'acquéreur, et il n'est pas possible d'appliquer la maxime du droit civil d'après laquelle personne ne peut transférer à autrui plus de droit qu'il n'en possède lui-même. Le droit de domination de l'État acquéreur et le droit de domination de l'Etat cédant ne se fusionnent point; ils demeurent étrangers l'un à l'autre. « II faut poser en principe absolu l'hétérogénéité radicale des souverainetés, écrit Gilbert Gidel. Ce principe fait obstacle à ce que la souveraineté se cède comme la propriété. Il est pour nous la clé de notre question. Il faut l'avoir constamment présent à l'esprit quand on étudie la matière des changements de souveraineté en droit international. Alors même qu'elles semblent être en relations intimes, les souverainetés n'en sont pas moins essentiellement indépendantes, et la raison de cette indépendance réciproque se trouve dans leur hétérogénéité (*). »

En réalité, le traité de cession ne confère pas à l'État cessionnaire les droits de l'Etat cédant; il constate les droits du premier de ces Etats; il est récognitif non translatif de droits. « Il prouve, dit l'auteur que nous venons de citer, que l'Etat cédant accepte que l'Etat ces-

(*) G. Gidel, ouvrage cité, p. 14.

P) Ibid., p. 63.

sioiinaire établisse sa domination sur le territoire cédé. Il ne confère pas à rÉtat cessionnaire les droits que TÉtat cédant possédait sur ce territoire. L'opération que Ton dénomme improprement cession de souveraineté se décompose en deux actes : le cédant abandonne les droits qu'il a sur un territoire donné, et sur ce territoire devenu libre de toute domination, le cessionnaire établit la sienne propre, de la manière dont il l'entend et sans autres limitations que celles qu'il s'impose à lui-même. Lu notion de traité ne contredit pas à cette conception de la cession. Les clauses et les conditions insérées dans le traité de cession sont, en somme, les conditions que l'Etat dit <c cédant » déclare mettre non pas au transfert de ses droits de souveraineté ni même à l'établissement de la domination du cessionnaire sur le territoire cédé, mais bien à l'abandon par lui-même de ses propres droits sur le territoire, abandon qui le fait revenir à l'état de res nullius et permet au cessionnaire de l'occuper (*). » L'État acquéreur impose ses lois; il donne comme par une naturalisation collective sa nationalité; il manie son droit de domination; il signifie ses ordres irrésistibles; il saisit en maître incontesté tous les instruments matériels dont disposait jusqu'alors l'État cédant pour l'accomplissement de sa mission : forteresses, arsenaux, munitions, chemins de fer, bâtiments destinés aux multiples services publics.

Ne le perdons pas de vue, nous raisonnons dans l'hypothèse où l'État acquéreur n'a point assumé des obligations spéciales concernant la manière dont il emend exercer son droit de domination sur le territoire qu'il vient d'acquérir : il est le souverain, il est le maître. « Entre deux souverainetés qui s'établissent l'une après l'autre sur un même territoire, écrit Gilbert Gidel, il y a nécessairement une solution de continuité absolue. Par suite, en aucun cas, à moins d'engagements spéciaux assumes par le nouveau souverain, celui-ci ne sau-

rait être tenu de la même manière que l'Etat annexé dans les obligations contractées par celui-ci. Les obligations contractées par l'état annexé s'éteignent par l'annexion. L'insertion d'une disposition formelle dans un texte, soit international (traité conclu entre l'Etat annexant et l'État démembré), soit national (loi de l'État annexant), est nécessaire pour que l'État annexant prenne la place de l'État

(*) G. Gidel, ouvrage cité, p. 64.

annexé dans les contrats passés par lui... Les obligations contractées

par l'Etat annexé disparaissent, en totalité, s'il est annexé en totalité, dans la mesure où elles ont trait au territoire cédé, s'il s'agit seulement d'un démembrement (*). »

Si l'application de ces règles ne soulève ni objection ni critique quand il s'agit du droit politique, il en est autrement quand il s'agit d'engagements contractés par l'Etat annexé à l'égard de particuliers et dont les deux grandes applications sont les emprunts d'Etat et les concessions.

En cette matière, les droits des particuliers sont-ils anéantis? Il faut répondre négativement et montrer la protection que fournissent les principes mêmes du droit.

On sait comment le conflit des lois se produit à la fois dans l'espace et dans le temps. Les conflits dans l'espace forment l'objet de la science du droit international privé; la loi nationale et la loi étrangère s'y trouvent en présence. Les conflits dans le temps sont l'objçt de la théorie de la rétroactivité; il s'y agit en définitive du choc de la loi ancienne et de la loi nouvelle.

En cas de cession de territoire, le phénomène juridique qui se produit est ie remplacement de la législation existante par une législation nouvelle. Les ordres émanés de l'Etat cédant disparaissent devant les ordres donnés par l'Etat acquéreur. Les lois anciennes peuvent-elles, en certains cas, continuer à prévaloir; est-il possible que leur règne se maintienne et que, dans ces cas, la législation ancienne faisant pour ainsi dire une pointe dans le temps présent, vienne régler certains rapports et certaines situations juridiques dont la formation est chronologiquement antérieure à la législation nouvelle, tandis que les lois nouvelles ne reçoivent point leur application? A cela se ramène le problème.

Toutes les fois que la question se présente de telle façon que pour la résoudre il faut mettre face à face et directement en présence le droit de domination de l'Etat acquéreur et le droit de domination de

(*) G. GiDEL, ouvrage cité, p. 80.

l'État cédant, la solution est aisée : le droit de domination de TÉtat acquéreur peut seul se faire valoir ; l'Etat cédant n'a-t-il pas, somme toute, disparu du territoire? Point de doute donc, ni pour les lois constitutionnelles et administratives, ni pour l'organisation judiciaire et la compétence en matière civile ou criminelle, ni pour la procédure, pour citer quelques grandes catégories.

Mais autre est le cas toutes les fois que le droit de domination de l'Etat acquéreur est en présence des droits d'une personne qui, jusqu'au moment de la cession, était soumise à la domination de l'État cédant ou qui était entrée en relations juridiques avec lui. Nous ne nous trouvons plus dans le domaine du droit international ; nous ne nous trouvons pas non plus dans le domaine exclusif du droit privé ; il s'agit d'un conflit entre le droit de domination, principe fondamental de droit public, d'un côté, et le droit privé, de l'autre. Mais les motifs qui, en droit privé, exigent que la loi nouvelle ne soit pas appliquée à certains rapports ou à certaines situations juridiques antérieurs en date à la loi nouvelle, s'imposent avec une irrésistible puissance.

En effet, si, en principe, la loi nouvelle s'applique même aux situations et aux rapports juridiques établis ou formés avant sa publication, précisément parce qu'elle est l'expression de la volonté de l'État, des considérations de grande importance veulent que, dans certains cas, la loi ancienne prolonge son action dans le temps. Les auteurs les résument : « L'intérêt social, écrivent Aubry et Rau, exige que l'autorité de la loi et la confiance qu'elle doit inspirer aux citoyens ne soient pas ébranlées par la crainte qu'un changement de législation ne vienne anéantir ou modifier des droits antérieurement acquis. D'un autre côté, il y aurait de graves inconvénients, au point de Mie moral et économique, à ce qu'une loi nouvelle vînt, par des atteintes portées à 1 état ou au patrimoine des particuliers, bouleverser ou modifier leur position actuelle (^). » La théorie des droits acquis a en vue d'accomplir l'œuvre de conciliation.

Certes, la distinction entre les « droits acquis » et les « simples expectatives » est difficile à établir; les deux notions sont imprécises.

(') Aubry et Rau, Cours de droit civil français d'après la méthode de Zachariœ, quatrfème édition, t. I, p. 66.

(c Personne, dit Marcel Planiol, n'a jamais pu donner une définition du « droit acquis ». On semble en général s'en tenir à cette idée que le droit acquis est un droit définitif qui ne peut être ravi à celui qui le possède, tandis que l'expectative est un droit non encore né, une espérance qui peut s'évanouir (*) . » Une autre distinction est même suggérée par Laurent : c'est celle du « droit » appartenant à un particulier et d'un « simple intérêt » que le particulier invoque. « La loi, dit-il, régit le passé lorsqu'elle a pour objet un intérêt général et qu'elle ne trouve devant elle que des intérêts particuliers p). »

Il n'y a guère possibilité de fournir une description exacte. Mais, comme on le constate, «s'il est impossible, du moins dans l'état actuel de la science juridique, de donner une définition du droit acquis qui s'applique à tous les droits acquis et uniquement aux droits acquis, ce n'est pas un non-sens de dire que les droits acquis devront être respectés, puisque la notion de droit acquis correspond i\ une conception solide et réelle, et que, dans chaque cas particulier, on peut arriver à distinguer le droit acquis de l'expectative ou de l'intérêt. Le critérium de Merlin, tout empirique sans doute, sera néanmoins suffisant, dans la plupart des cas, pour résoudre la question. Les droits acquis, diaprés lui, sont ceux qui sont dans notre patrimoine, qui en font partie et que ne peut plus nous ôter celui de qui nous les tenons (•^). »

Toutefois, une barrière est posée. L'intérêt public de l'État acquéreur doit être sauf. Il est vrai qu'ici le problème rentre dans les questions de droit public. L'État acquéreur peut révoquer le droit, mais la révocation du droit suppose son existence, et si l'intérêt public exige impérieusement la révocation et l'autorise, c'est moyennant une juste indemnité {^),

Il y a un siècle que la jurisprudence française appliquait dans le problème qui nous occupe, la règle du respect des droits acquis. Le 18 thermidor an xii, le tribunal de cassation décidait que la réunion du pays de Liège n'avait apporté aucun changement aux droits acquis des Liégeois et proclamait que ceux-ci avaient été réunis avec tous

(}) Marcel Planiol, Traité élémentaire de droit civil, 1. 1, deuxième édition, p. 96. (-; F. Laurent, Principes de droit civil, 1. 1, p. 226. (3) G. GiDEL, ouvrage cité, p. 86.

(^) Ibid., p. 208.

leurs droits, leurs actions et leurs exceptions. Le 7 juillet 1862, la cour de cassation se prononçait dans le même sens et jugeait que le changement de souveraineté accompli en Savoie par le traité du 24 mars 1860 n'avait porté aucune atteinte aux droits privés antérieurement acquis et qu'il avait eu seulement pour effet de soumettre l'exercice de ces droits à la juridiction française qui devait les apprécier et les juger conformément aux lois sous l'empire desquelles ils avaient pris naissance.

li. — Le problème de racquisition de territoire par la pi^escription

et par la possession immémoriale,

Le problème se place dans l'hypothèse du maintien des relations pacifiques; il s'agit de savoir si, dans les régions civilisées du globe, peuvent se produire entre États les modes admis en droit privé : l'usucapion et la prescription acquisitive, ou si, à leur défaut, il est une possession immémoriale.

Quelques mots d'abord concernant l'histoire. En droit romain, l'usucapion était l'acquisition par la possession prolongée ; elle avait pour résultat de parfaire une acquisition restée défectueuse, soit parce que le mode employé n'avait pas été le mode du droit civil, soit parce que l'aliénateur n'avait pas qualité pour aliéner valablement. Quand l'ancien propriétaire avait eu assez de temps pour réclamer, la loi le dépouillait de la propriété qu'il n'avait pas exercée ni réclamée; elle en investissait celui qui avait acquis la chose par l'usage. Mais l'usucapion ne s'appliquait qu'au profit des citoyens romains et elle ne portait que sur les choses romaines. Une institution nouvelle fut établie en faveur des pérégrins pour les fonds provinciaux, la longi temporis ou longoi possessionis prœscriptio qui fut probablement un moyen de repousser l'action du propriétaire, mais qui finit par avoir une efficacité plus complète que l'usucapion en servant à faire acquérir la chose et à éteindre les charges réelles qui pesaient sur elle (^).

La question de l'usucapion ou de la prescription acquisitive en droit

(*) P.-F. Girard, ouvrage cité, p. 207 et suivantes.

des gens est, en d'autres termes, la question de savoir s'il existe un laps de temps fixé par le consentement des Etats, après Técoulemefnt duquel une possession acquise de bonne foi serait transformée en droit de souveraineté.

Elle a été l'objet de longues et fréquentes discussions. Dès le milieu du XVI® siècle, Fernand Vasquez Menchaca l'examinait et se prononçait pour la négative. Dans un passage du De jure belli acpacis, Grotius, tout en reconnaissant l'utilité de la longue possession, enseignait que le droit de prescription n'a été introduit que par la loi civile. « Le temps, en effet, disait-il, n'a par sa nature aucune vertu productrice, et rien ne se fait par le temps quoique tout se fasse dans le temps. » Dans leurs intéressants recueils bibliographiques, Ompteda et Kamptz citent plus de trente auteurs qui ont examiné le sujet dans des monographies; l'un des plus célèbres est Pierre du Puy, conseiller au parlement, garde de la bibliothèque du roi, qui, dans un écrit publié vers le milieu du xvii® siècle, soutenait que « la prescription n'a pas lieu entre les princes souverains » ; un autre publiciste est Jean Werlhof , professeur à Helmstaedt, qui, en 1696, s'est attaché à réfuter Pierre du Puy. A ce nombre on peut ajouter plusieurs jurisconsultes qui ont consacré au même problème des pages de leurs traités généraux.

Le raisonnement et les développements ne sont pas toujours heureux. Un point spécial préoccupe surtout, celui de savoir si le temps peut avoir prise sur les droits ou bien si le temps, qui n'a de prise que sur ce qui est contingent, peut ébranler les droits envisagés dans leur idéal (^). Presque tous les écrivains sont amenés, du reste, à établir une confusion entre le droit de prescription et la possession immémoriale; il s'est fait ainsi que l'incertitude, le vague, l'indécis ont prévalu.

« Tous les auteurs qui ont écrit sur le droit des gens, dit Mably, conviennent que la prescription légitime les droits les plus équitables dans leur origine, et ce qui prouve la sagesse de ce principe, c'est qu'il est de l'intérêt de chaque nation en particulier de l'adopter. La difficulté consiste à savoir comment la prescription s'acquiert : pour moi, je croirais qu'elle ne peut être établie que par le silence de la

(*) R.-T. Troplong, Le droit civil expliqué suivant l'ordre du Code, De la prescription. Édition de Bruxelles de 1836, p. 2.

partie lésée, quand elle traite avec le prince qui possède son bien, ou que celui-ci le vend, le cède et l'aliène en quelque autre manière. Le silence dans ces occasions équivaut à un consentement (^). »

« Après avoir démontré que Tusucapion et la prescription sont de droit naturel, écrit Vattel, il est aisé de prouver qu'elles sont pareillement de droit des gens et qu'elles doivent avoir lieu entre nations, car le droit des gens n'est autre chose que l'application du droit de la nature aux nations, faite d'une manière convenable aux sujets. Et bien loin que la nature des sujets apporte ici quelque exception, l'usucapion et la prescription sont d'un usage beaucoup plus nécessaire entre les Etats souverains qu'entre les particuliers. Leurs querelles sont d'une tout autre importance, leurs différends ne se terminent d'ordinaire que par des guerres sanglantes, et par conséquent la paix et le bonheur du genre humain, exigent bien plus fortement encore que la possession des souverains ne soit pas troublée facilement, et qu'après un grand nombre d'années, si elle n'a point été contestée, elle soit réputée juste et inébranlable. S'il était permis de remonter toujours aux temps anciens, il est peu de souverains qui fussent assurés de leurs droits; il n'y aurait point de paix à espérer sur la terre (-). o)

(c La prescription est une manière d'acquérir par une possession dont la durée est déterminée par la loi, écrit Joseph-Mathias Gérard deRayneval. Il faut donc une loi pour établir la prescription; or, il ne peut point exister de loi entre nations ; par conséquent il ne saurait y avoir de prescription entre elles ; à défaut de loi, on pourrait invoquer un usage généralement reçu; mais il n'en existe pas. Quant à l'équité, à la convenance, ce ne sont pas des titres; elles n'imposent point d'obligation proprement dite, ne donnent aucun droit; ce sont de pures considérations que l'on peut adopter ou repousser. Sans doute, il peut résulter des inconvénients de ce défaut de règle commune; mais ils sont dans la nature des choses, et ma doctrine n'en e^t que la conséquence : le plus fort ou le plus juste décidera la question. Il est constant que si l'abandon fait par le précédent souverain est formel, c'est-à-dire constaté par des actes antérieurs, en un mot s'il y a « déréliction », sa réclamation serait manifestement injuste; mais si

(*) Mably, Le droit public de V Europe fondé sur les traités. Édition de 1754, t. I, p. 31.

(•) Vattel, Le droit des gens, livre II, chapitre XI, § 147.

cet abandon n*est que présumé, c'est-à-dire s'il n'y a que non-possession, personne n'a le droit de Tinterpréter que celui qui l'a fait. Pour prévenir la spoliation ou au moins les inductions qu'on pourrait tirer du silence, l'usage a introduit les protestations (i). »

ce La question de savoir si le droit des gens admet la prescription, dit à son tour Guillaume de Garden, a été plus fréquemment agitée par les savants qu'elle n'a été, en réalité, l'objet de débats sérieux entre les puissances. Le droit naturel ne la reconnaît pas ; le droit civil veut, par ce moyen, protéger le possesseur de bonne foi; quel serait le terme de sa durée dans le droit des gens? Pour éviter de répondre à cette difficulté, on s'est contenté de dire qu'un acquiescement prolongé à la possession en était le consentement tacite; mais cet acquiescement eût-il lieu, en effet, dans certaines circonstances, par la raison môme qu'on le regarderait comme un consentement tacite, il serait l'opposé d'une véritable prescription qui, contre la volonté du premier possesseur, lui fait perdre son droit par le fait seul du laps de temps. En résumé, la prescription est une manière d'acquérir par une possession dont la durée est déterminée par la loi; or, il ne peut exister de loi entre les nations; donc il ne saurait y avoir de prescription entre elles (2) . »

« Les auteurs sont très partagés, écrit Wheaton, sur la question de savoir jusqu'à quel point la présomption qui résulte de la longueur du temps écoulé et que l'on nomme « prescription », peut avoir lieu entre les nations; mais l'usage constant et approuvé des nations montre que, quel que soit le nom que l'on donne à ce droit, la possession non interrompue par un État d'un territoire ou de tout autre bien pendant un certain inps de temps, exclut les droits de tout autre Etat à cet égard, de même que le droit naturel et civil de toutes les nations civilisées assure à un particulier la propriété exclusive d'un bien qu'il a possédé pendant un certain temps sans que personne ait prétendu y avoir des droits. Cette règle est fondée sur la supposition, confirmée par l'expérience, que toute personne cherche à jouir de ce qui lui appartient, et que du silence de cette personne on peut natu-

(^) J.-M. GÉRARD DE Rayneval, Institutions du droit de la nature et des gens, liv. II, chap. VIII.

(*) G. DE Garden» Traité complet de diplomatie ou théorie générale des relations extérieures de l'Europe, t. I, p. 397.

rellement conclure que ses titres à la propriété étaient peu valides, ou bien qu'elle y a renoncé (*). »

Ce que constate Wheaton au sujet des avis partagés, s'applique en tous points aux publicistes de la dernière moitié du xix* siècle; les deux opinions sont représentées; la doctrine de la prescription acquisitive est repoussée par les uns tandis que les autres la défendent et la prônent. Parmi ces derniers, nous citerons Phillimore, Calvo, Thomas-Joseph Lawrence. « Il y a une prescription internationale, écrit sir Robert Phillimore, qu'on l'appelle du nom de possession immémoriale ou de tout autre nom. La paix du monde, les intérêts les plus élevés et les meilleurs de l'humanité, l'accomplissement de la mission des États exigent que cette doctrine soit solidement incorporée dans le code du droit international C^). » Charles Calvo se prononce sans hésitation aucune. Il soutient que l'usucapion et la prescription sont jusqu'à un certain point plus nécessaires entre États souverains qu'entre particuliers, à cause de la gravité des conséquences de tout conflit; il les proclame des titres tout à fait légitimes d'acquisition pour les Etats (^). D'après Thomas-Joseph Lawrence, les raisons qui, en droit privé, militent en faveur de la prescription valent en droit international, (c Elle est nécessaire, dit-il, pour mettre un terme aux disputes touchant le domaine international; la seule différence c'est l'absence de supérieur commun des États; ainsi le laps de temps ne peut être exactement fixé; mais le principe n'est pas douteux, l'État qui refuserait de le reconnaître ne tarderait guère à être mis au ban, comme un fauteur de trouble pour la paix générale {^), w

La fixation du temps requis préoccupait déjà Vatlel. Celui-ci, qui admettait à la fois la prescription acquisitivc et la prescription extinctive, suggérait l'entente entre les nations voisines au sujet du nombre d'années exigé pour fonder une possession prescriptive légitime (c puisque ce dernier point ne peut être détermine par le droit naturel seul ». Un siècle plus tard, Phillimore a soutenu qu'il n'importe guère que le laps de temps ne soit pas fixé et précisé ; que malgré

(*) H. Wheaton, Éléments du droit international y t. I, p. 158. (*) Sir Robert Phillimore, Commentaries upon international law. Troisième édition, 1879, t I, p. 363.

P) G. Calvo, Le droit interîiational théorique et pratique, §§ 264 et 265. (*) T -J Lawrence, Principles of international lavo, p. 159.

cette lacune, il est une chose certaine : il arrivera un moment où la possession actuelle donnera à un Etat le droit d'exclure d'un territoire tout autre État. A son tour, David Dudley Field a formulé sa pensée dans un des articles de son Projet d'un code international : « La possession non interrompue d'un territoire ou d'autres propriétés par une nation, pendant cinquante ans, exclut toute réclamation d'une autre nation quelconque. » Enfin, Pasquale Fiore, qui examine surtout comment s'acquiert la possession de fait accompagnée de la notoriété et de la non-interruption, estime que pour le calcul du temps nécessaire à la création du jus possidendi, il faut tenir compte de la plus ou moins grande importance du territoire, de la manifestation des actes de possession et de la situation géographique.

Il faut cependant le reconnaître : en droit international il n'y a point d'usucapion, point de prescription acquisitive, sans que rien s'oppose à ce que les États l'établissent par convention. Mais si l'usucapion, si la prescription acquisitive ne sont pas appliqués, il est une autre institution, c'est le temps immémorial, la possession immémoriale, la prescription immémoriale pour employer une terminologie usitée. Cette dernière institution existait en droit privé romain, où elle conférait VauctoiHtas vetustatis; elle remplit un rôle plus important en droit canonique où elle fut la pr(B$criptio cujus contrarii memoria non extat; elle eut son application dans le Saint-Empire germanique comme moyen d'acquérir en droit public. Dans ce dernier domaine juridique, Savigny la justifie : (c Lorsque la génération présente et celle qui l'a précédée, dit-il, n'ont pas connu d'autre état de choses que l'état actuel, il faut reconnaître que cet état de choses s'est identifié avec les convictions, les sentiments, les intérêts de la nation et qu'alors la prescription de droit public se trouve accomplie (^). » «En droit public, ajoute-t-il, le temps immémorial est indispensable et quoi que puissent dire les jurisconsultes, il s'ouvrira un chemin dès que la nécessité s'en présentera (*). »

(*) F.-C. DE Savigny, Traité de droit romain. Traduit par Guenoux, t. IV, p. 495. (2) Ibid., p. 524.

L'institution juridique du temps immémorial, de la possession immémoriale, de la prescription immémoriale exerce son empire en droit international ; elle assure à l'organisation politique la protection juridique ; elle constitue une garantie précieuse de stabilité et d'ordre. Elle n'est point un mode d'acquisition; mais, comme l'écrit Rivier, elle est la consécration par le temps d'un état de choses existant sans conteste qui, précisément parce qu'il est incontesté, est présumé d'origine légale et juste, ou peut légitimement être considéré comme ayant un caractère juste. Sa durée porte en elle-même un témoignage précieux; la possession dure depuis si longtemps qu'aucune personne vivante ne se souvient d'avoir vu un état de choses différent, ni d'en avoir ouï parler par quelqu'un l'ayant vu (^). Elle impose la conclu-

sion que les Etats ayant respecté le fait ont par là même reconnu qu'il ne les a point lésés; le précepte du droit : suu7n cuique, n'a point été violé.

III. — Le droit de conquête et Vdnnexion sans traité de paix.

La question de la légitimité du droit de conquête ne se confond ni avec la question de la légitimité de la guerre elle-même ni avec la question de la légitimité du droit de butin. Il y s'agit de l'acquisition du territoire tout entier de l'Etat vaincu ou d'une partie de ce territoire; en termes précis, le problème est de savoir, pour employer les mots de Mably, <c s'il suffit de s'emparer d'un pays pour en devenir le légitime maître ». La guerre peut se terminer de trois façons : la cessation générale des hostilités entraînant l'acceptation du statu quo pour les États belligérants et le rétablissement de l'état de paix sans déclaration formelle ; la soumission complète de l'un des Etats belligérants ; le traité de paix. C'est à leur occasion que se place la question de la légitimité du titre de conquête.

Les anciens auteurs admettaient sans hésiter la légitimité de ce mode d'acquisition.

La base scientifique sur laquelle ils s'appuyaient était le droit

(*) A. Rivier, ouvrage cité, t. I, p. 183.

romain, qui envisageait la conquête sur l'ennemi comme la meilleure manière d'acquérir la propriété. « Maxime enim sua esse credebant, dit Gains, quœ ex hostibus cepissent. )> La pratique était conforme à la théorie. En temps de guerre, le déplacement de la frontière, l'avance de l'armée sur le territoire ennemi n'était nullement une simple question de fait ; la souveraineté changeait au fur et à mesure que le maniement de la force se déplaçait et faisait passer la suprématie de l'un des belligérants .à l'autre. Parlant du xvii® et du xviii« siècle, un écrivain montre ce déplacement fréquent, puisque les années de guerre étaient presque aussi nombreuses que les années de paix. « A cette époque, ajoute-t-il, du jour au lendemain, la souveraineté territoriale se transforme. Dans le fort à la Cohorn, où, la veille, les troupes de la ligue d'Augsbourg ont battu la chamade, Louis XIV vient tenir sa cour féodale : c'est à lui que sont faits les aveux et dénombrements; il est souverain fiefFeux de la ville et du plat pays, aux droits du roi d'Espagne : toutes les redevances féodales tombent dans la caisse du commissaire des guerres. Un demi-siècle plus tard, pendant la première guerre de Sept Ans, Maurice de Saxe prend les villes et Louis XV, précurseur en cela de l'Assemblée constituante, y détruit parfois, au contraire, les juridictions féodales : dans les deux cas la souveraineté se trouve immédiatement changée (^). » On peut le dire, jusqu'à la Révolution française domina le droit de conquête. C'était, dans le sens le plus étendu, l'occupation matérielle entraînant comme conséquence juridique l'annexion; par elle-même, la conquête déplaçait la souveraineté. La Révolution fit prévaloir un principe nouveau; l'occupation matérielle d'un pays n'en opéra plus la réunion; il fallut sinon un traité, au moins une déclaration unilatérale du gouvernement vainqueur (2). Dans la terminologie officielle de l'ancien régime, le sens du mot n'était même pas absolument précis : tantôt c'était l'occupation, tantôt c'était l'annexion confirmée par les traités. « Sous Louis XIV, dit Irénée Lameire, la langue du conseil d'État appelle généralement les pays annexés en

(*) Irénée Lameire, Théot^ie et pratique de la conquête dans Vancien droit. Étude de droit international ancien. Introduction ^ 1902, p. 12.

(') AuBRY et Rau, Cours de droit civil d'après la méthode de Zachariœ^ t. I, § 72.

42 CHAPITRE PHEMIEU.

suite de conventions diplomatiques pays d'ancienne conquête et les pays occupés pendant la guerre jmj/s de nouvelle conquête (^). »

Dans la première partie du xvin® siècle, Montesquieu a nié l'existence d'un droit de conquête. « Le droit de conquête n'est pas un droit, a-t-il écrit. Une société ne peut être fondée que sur la volonté des associés; si elle est détruite par la conquête, le peuple redevient libre : il n'y a plus de nouvelle société, et si le vainqueur en veut former, c'est une tyrannie. » Ces lignes datent de 1721 et figurent dans la première édition des Lettres persanes. Quand, en 1754, l'auteur publia la dernière édition qu'il ait pu revoir, il modifia le texte et il remplaça le passage que nous venons de citer, en partie par une leçon nouvelle, atténuant l'affirmation première. « La conquête, était-il dit, ne donne point un droit par elle-même. Lorsque le peuple subsiste, elle est un gage de la paix et de la réparation du tort; et si le peuple est détruit ou dispersé, elle est le monument d'une tyrannie. ))

Dans le Droit public de VEurope fondé sur les traités, qu'il publia en 1748, Gabriel Bonnot de Mably critiqua avec force le prétendu droit de conquête. Il citait Tarticle d'un traité de 1660 par lequel la Suède renonçait aux droits que ses conquêtes lui donnaient sur les provinces qu'elle restituait au Danemark, a En lisant cet article, ajoutait-il, on croirait qu'il est question de deux peuples barbares qui ne reconnaissent d'autre droit que celui du plus fort, et qui pensent qu'il suffit de s'emparer d'un pays pour en devenir le légitime maître. Je ne suis point surpris que cette erreur subsistât en 1660, puisque aujourd'hui même elle n'est point encore tombée dans le mépris qu'elle mérite et qui l'attend Un prince est sans doute en droit de conquérir une province qui lui appartient et qu'on refuse de restituer. Il peut même, pour punir son ennemi de son injustice et se dédommager des frais de la guerre qu'on l'a forcé de faire, étendre ses conquêtes au delà du pays qu'il revendique. Mais les armes par elles-mêmes ne donnent aucun titre pour posséder; elles en supposent un antérieur et ce n'est que pour mettre en valeur ce droit contesté qu'on fait la guerre. S'il en

(^) Irénée Lameire, ouvrage cité, p. 7.

était autrement, un prince dépouillé par son ennemi n'aurait plus aucun droit sur le pays qu'on lui a enlevé, et par conséquent il serait ridicule que le vainqueur exigeât de lui une cession dans les traités de paix. On peut ajouter ici un raisonnement bien simple : si les conquêtes par leur nature forment un droit légitime de possession pour le conquérant, il est indifférent que la guerre soit fondée sur des motifs justes ou injustes. Le succès ayant pour ainsi dire un effet rétroactif justifiera le vainqueur, et, en s'armant, il ne s'agira que de diriger ses opérations avec prudence et d'avoir des forces supérieures. Mais qui oserait avancer une pareille proposition? Ce serait établir le droit du plus fort sur les ruines de la morale et du droit naturel. Il n'y a, au contraire, aucun homme raisonnable qui ne doive avouer qu'un Etat qui a pris les armes sans de justes causes, doit dédommager son ennemi de toutes les pertes qu'il a faites pendant la guerre (^). »

En 1762, Jean-Jacques Rousseau faisait paraître le Contrat social, composé en 17o4. « A l'égard du droit de conquête, y lisait-on, il n'a d'autre fondement que la loi du plus fort. Si la guerre ne donne point au vainqueur le droit de massacrer les peuples vaincus, ce droit qu'il n'a pas ne peut fonder celui de les asservir. î)

Un écrivain, certes de moindre importance que Montesquieu et que Rousseau, Emer de Vatlel, publiait, en J7o8, le Droit des gens ou principes de la loi naturelle. Il atténuait la doctrine traditionnelle et n'admettait le transfert de la souveraineté que sous condition. Le titre du paragraphe où il examinait ce point s'intitulait : De Vacquisition des immeubles ou de la conquête. « Les immeubles, disait l'auteur, les terres, les villes, les provinces, passent sous la puissance de l'ennemi qui s'en empare, mais l'acquisition ne se consomme, la propriété ne devient stable et parfaite que par le traité de paix ou par l'entière soumission et l'extinction de l'Etat auquel ces villes et provinces appartiennent. » La conquête exige ainsi la confirmation par le traité de paix.

En 4803, Joseph-Mathias Gérard de Rayneval posait, dans ses Institutions du droit de la nature et des gens, la question de savoir si la conquête est, par elle-même, un titre suffisant pour acquérir la souveraineté. 11 défendait la solution négative et il rappelait que la rédac-

(i) Mably, ouvrage cité, 1. 1, p. 143.

tion des traités de paix lui donnait raison, ce Lorsqu'une des parties est obligée d'abandonner une province conquise sur elle, disait-il, le traité porte qu'elle « cède w et non que la partie qui a conquis « conserve ))...; il est incontestable que le mot a céder » suppose essentiellement la propriété; par conséquent, ni la guerre ni la conquête ne la détruisent, w

La Révolution se chargea de formuler en un texte constitutionnel la pensée de Montesquieu et de Rousseau. Dans la constitution du 3 septembre 1791, l'Assemblée nationale inscrivit la règle nouvelle de la politique, et le 19 septembre 1791, une circulaire du ministre des affaires étrangères rappela aux agents diplomatiques qu'un point du pacte fondamental devait fixer particulièrement l'attention de toutes les puissances de l'Europe : c'était la renonciation de la nation française à toute espèce de conquête.

La guerre éclata cependant; mais, au début, les annexions furent précédées du vote des populations. Il est vrai que l'innovation succomba bientôt sous le retour offensif de la pratique ancienne et que le (c droit de conquête », comme l'avaient compris les publicistes et les légistes de la monarchie, fut appliqué dans toute sa rigueur.

En général, les auteurs du xix® siècle ont adopté sur le point qui nous occupe l'enseignement de Montesquieu, de Mably et de Rousseau : ils ont nié la légitimité du droit de conquête.

Une distinction a été faite entre le cas où un traité de paix intervient et le cas où il y a soumission complète, anéantissement de l'Etat ennemi.

Quand le traité de paix est conclu et qu'il vient proclamer les droits de l'Etat vainqueur sur tout ou partie des territoires de l'Etat vaincu, il n'y a nullement application du droit de conquête ; il y a cession alors même que le vainqueur occupe déjà le territoire. En effet, en droit international, l'occupation durant la guerre n'implique pas le transfert de la souveraineté. L'autorité du pouvoir légal passe de fait entre les mains de l'occupant, pour nous servir des termes de la convention de la Haye du 29 juillet 1899 concernant les lois et coutumes

e la guerre sur terre. « L'autorité du pouvoir légal n'est que momen-

tanément interrompue, écrit Mérignhac; elle reste la base de Tadministration du pays par l'occupant, qui n'exerce qu'un pouvoir de fait. Si la règle est facile à poser, son exécution ne sera pas toujours très nettement réalisable, en présence de la difficulté qu'il y aura à déterminer dans quelle mesure exacte l'occupant devra agir en fait. Le seul critérium qui paraisse pouvoir être fourni, c'est que l'administration ennemie se limitera aux actes rendus indispensables par les nécessités tle la guerre (^). » ce Au point de vue juridique, avait écrit Laband, le régime politique d'un territoire occupé par l'ennemi n'est pas annulé ni modifié; mais, en fait, l'exercice du pouvoir politique est suspendu et passe à la puissance qui occupe le territoire. » Ce dernier écrivain a montré comment le pouvoir législatif du pays, qui est souverain en droit, s'éteint petit à petit au fur et à mesure des progrès de l'ennemi : peu à peu le pays est soustrait à son souverain ; seulement ce n'est pas le pouvoir du vainqueur qui s'y exerce, c'est celui de l'Etat vaincu; il est exercé par le vainqueur, en lieu et place du vaincu {^), L'occupation militaire, VoccuiJatio bellica transitoria, Voccupatio territoriiy selon l'ancienne terminologie, ne peut donc détruire la souveraineté de l'Etat vaincu, ni faire acquérir le territoire à l'Etat vainqueur. Le titre juridique de ce dernier est fourni par le traité de paix : il y a cession de territoire et non pas droit de conquête.

La guerre peut aboutir à la destruction de l'État ennemi, à sa subjugation; c'est le cas de la debellatio dans le sens technique du mot. Le vaincu est totalement épuisé; il est « débellé », pour nous servir d'un terme vieilli de la langue française qui procède du mot latin débellarCy où sont juxtaposés les mots de marquant la fin et bellum signifiant la guerre. Il n'y a plus face à face deux Etats; il est impossible que l'un d'eux opère la cession à l'autre. Que se passe-t-il en droit? Le territoire est res nulliiLS, l'Etat vainqueur devient maître par occupation. Il n'y a point non plus d'application du droit de conquête (3). Des cas se sont présentés dans la deuxième moitié du xix* siècle, notamment pour la Hesse électorale, le Hanovre, Nassau, Francfort qui, en 1866, ont été incorporés à la Prusse sans qu'il y ait eu traité de paix.

(*) A. MÉRIGNHAC, Les lois et coutumes de la guerre, 1903, p. 250.

(2) P. Laband, Le droit public de V empire allemand, t. II. Traduit par G. Gan- DiLHON et Th. Lacuirb, p. 627.

(3) K. Heimburqer, Der Erwerh der GebietsJwheit, p. 125.

Nous avons cité le mot de Mably parlant du « mépris » que mérite la doctrine du droit de conquête et qui l'attend . La condamnation a été prononcée plus d'une fois dans le cours du dernier siècle; mais il convient de mettre en relief un vote formel de la conférence internationale américaine qui s'est ouverte à Washington, le 2 octobre 1889, et dans laquelle étaient représentés dix-sept États du nouveau monde. Parmi les propositions qui furent adoptées par les délégués figure le plan d'arbitrage, Plan ofarbitration, voté le 18 avril 1890 : il recommande aux gouvernements représentés à la conférence de ne point reconnaître le droit de conquête comme maxime de droit public américain, de décider que toute cession de territoire faite sous la menace de la guerre ou en présence de la force armée sera frappée de nullité et d'autoriser la nation à laquelle une semblable cession aura été arrachée à la soumettre à l'arbitrage.

LES RÉGIONS NON SOUMISES ENCORE AUX ÉTATS MEMBRES DE LA SOCIÉTÉ INTERNATIONALE.

La superficie du globe est de 510 millions de kilomètres carrés; sur ce chiffre total, l'étendue des terres est de 144 millions et demi; celle des mers, de 36o millions et demi. La surface continentale forme ainsi 28.30 pour cent; la surface océanique 71.70 pour cent; la première est en rapport avec la seconde comme 1 est à 2.S4.

Durant de longs siècles, le théâtre d'action des peuples qui furent les ouvriers diligents de la civilisation se limita à la dixième partie de la planète; mais la scène s'élargit et se développa quand, au xii® et au XIII® siècle de notre ère, le génie européen prit conscience de son beau rôle. On a évalué à 110 millions de kilomètres carrés l'ensemble des terres connues en l'an 1500 ; depuis cette date, l'extension n'a cessé de s'accomplir; 316 millions de kilomètres carrés étaient explorés en l'an 16Ô0; le chiffre de 477 millions correspond à l'an 1700; celui de 455 millions à l'an 1800 (^). A la fin du xix® siècle, la superficie connue de notre planète était de 489 millions de kilomètres carrés, c'est-à-dire de 96 pour cent ; il restait à « découvrir » à peu près 21 millions de kilomètres carrés : le quart de ce chiffre forme les régions arctiques; les trois quarts restants sont les régions antarctiques; on suppose que, dans les régions polaires, 9 millions de kilo-

(^) Alwin Oppel, Terra inœgnitaf 1891. — Hermann Wagner, Lehrhuch der Géographie, 1900, 1. 1. p. 237.

mètres carrés sont des terres, tandis que 12 millions font partie des mers.

La découverte de pays nouveaux a fait surgir nombre d'intéressants problèmes juridiques. Au début, ils se sont posés dans Tenchévêtrement des notions religieuses et politiques; mais les auteurs n'ont pas trop tardé à les examiner à la seule lumière des principes du droit.

Des solutions simples ont pu être proposées aussi longtemps que les questions elles-mêmes se sont présentées dans la simplicité de la prise de possession de terres appartenant à des peuplades incultes; mais les circonstances de fait ont introduit des complications; les conditions géographiques se sont transformées et, dans le dernier tiers du XIX® siècle, l'expansion coloniale a abouti à ce résultat que presque toutes les régions habitables sont soumises à la domination de quelque État, membre de la société internationale, ou de quelque communauté politique qui, tout en n'étant pas encore admise dans cette société, participe néanmoins à sa vie journalière. Du reste, pour certains Etats, l'accroissement de la puissance coloniale s'est fait dans d'étonnantes proportions. Il en est surtout ainsi pour l'Empire britannique; en 1801, il comptait 116 millions d'habitants établis sur une aire de 5 millions et demi de kilomètres carrés; en 1904, il a plus de 403 millions d'habitants et la superficie totale sur laquelle s'exerce sa domination dépasse 29 millions de kilomètres carrés, soit presque le quart de toutes les terres émergées.

Anciennement la théorie elle-même se montrait brutale; elle considérait les régions nouvellement découvertes comme des terres asservies, dont les habitants devenaient la chose de leur nouveau souvcrain; elle admettait que le droit de domination s'exerçât avec une implacable logique. De nos jours, il est presque inutile, en cette matière, d'examiner la plupart des problèmes qui ont préoccupé les anciens auteurs du droit des gens et même les auteurs de la majeure partie du xix® siècle. Le cas de la découverte proprement dite ne se produit guère; le « partage » du globe est à peu près terminé. Il y a peu de siècles, les peuples incultes, les peuples à l'état de nature, à l'égard desquels les problèmes relatifs à l'occupation se présentaient surtout, étaient répandus sur la moitié du globe habitable; actuellement, ils comptent de 150 à 160 millions d'individus, et leurs pays sont entamés de tous côtés ; parmi eux, 20 millions sont nomades

et occupent de 25 à 30 millions de kilomètres carrés. Du reste, la majeure partie des régions que les peuples incultes habitent sont des possessions d'Etats civilisés.

La domination et la suprématie ont assumé des formes qui étaient peu usitées autrefois ou qui récemment ont été créées de toutes pièces par la diplomatie et par la science. Les liens sont parfois ténus et relâchés; ils n'en subsistent pas moins, et, les conventions internationales aidant, ils suffisent pour garantir un Etat contre la convoitise des autres États.

En droit, l'acquisition par occupation à la suite de découverte n'est même plus possible depuis longtemps sur le continent européen. Elle n'est plus possible non plus en Amérique depuis le 2 décembre 1823, date à laquelle le président Monroë énonça la proposition fameuse que « les continents américains, par la libre et indépendante condition qu'ils ont acquise et qu'ils maintiennent, ne sont plus désormais considérés comme sujets à une colonisation dans l'avenir de la part d'une puissance européenne quelconque ». U est vrai que cette partie de la fameuse déclaration a été critiquée comme contraire au droit des gens et qu'à un moment donné le gouvernement des Etats-Unis s'est borné à l'affirmer uniquement pour l'Amérique du Nord; mais il est également vrai que les événements se sont chargés de faire disparaître tout doute et que de nos jours la question est définitivement tranchée puisque toutes les terres américaines ont été appropriées (*).

Des arguments de valeur inégale ont été invoqués par les publicistes pour légitimer l'acquisition des régions nouvelles. Il nous suffira de rappeler quelques opinions. « L'histoire, écrit Rodolphe de Jhering, a eu soin d'inculquer aux peuples cette vérité, qu'il n'y a point de propriété absolue, c'est-à-dire indépendante de la communauté. Lorsqu'un peuple se montre incapable d'utiliser le sol que la nature lui a départi, il doit céder la place à un autre. La terre appartient au bras qui sait la cultiver. » « Il n'est ni juste ni naturel, dit Paul Leroy- Beaulieu, que les civilisés occidentaux^ s'entassent indéfiniment et

(*) Maurice Delarue de Beaumarchais, La doctrine de Monroë, 1897, p. 48.

étouffent dans les espaces restreints qui furent leur première demeure, qu'ils y accumulent les merveilles des sciences, des arls et de la civilisation et qu'ils laissent la moitié peut-être du monde à de petits groupes d'hommes ignorants, impuissants, vrais enfants débiles, clairsemés sur des superficies immensurables, ou bien à des populations décrépites, sans énergie, sans direction, vrais vieillards incapables de tout effort. » Des écrivains ont fait ressortir comment de grandes découvertes faites au xix® siècle devaient contribuer au mouvement d'expansion, puisque la vapeur et l'électricité supprimaient les distances. D'autres écrivains ont invoqué l'intérêt des populations demeurées incultes; ils ont fait valoir que la fin des guerres fratricides et l'établissement d'une autorité suffisamment solide et puissante pour empêcher les entretueries et les massacres continuels peuvent seuls sauver de la destruction et de l'anéantissement ; ils ont invoqué la statistique pour démontrer que des races qui paraissaient destinées à disparaître ont pu, sous la direction d'Etats civilisés, reprendre une vigueur nouvelle. Peut-être convient-il de mettre en relief un argument souvent négligé : il y a dans l'homme civilisé un instinct irrésistible qui le pousse à connaître et à posséder le globe, c'est-à-dire la grande patrie, la Terre natale dans toute Tacception du mot.

Il faut le noter: à travers l'histoire entière se constatent d'incessants déplacements des peuples, de continuelles émigrations; il n'est point de race devant laquelle ne se soit posé, souvent il est vrai, dans une forme fruste, le problème qui, chez les civilisés, se pose comme problème de la colonisation. Les causes ordinaires sont l'accroissement de la population, les luttes économiques, les rivalités politiques. Toutes les époques fournissent des exemples. Mais c'est surtout quand s'ouvre la période océanique des annales de notre planète que se produisent de puissants courants d'émigration et de grandioses entreprises coloniales. Tantôt l'esprit d'aventure vient se joindre à l'appât du gain; tantôt la liberté fuit le sol ingrat où sévit le despotisme et cherche une patrie nouvelle. Parfois aussi, les causes économiques obligent un peuple à envoyer au loin une partie de ses enfants.

On peut faire remonter le mouvement colonisateur moderne aux expéditions de cette race vigoureuse du haut Nord, qui exerça sur de ^ombreux points de l'Europe une action étonnante de pénétration et d'étendue; on peut également montrer comme expression à la fois du

génie d'entreprise, de rameur des richesses et du besoin d'agir qui est inné à l'homme, les établissements africains et asiatiques des républiques italiennes et la formation de cet Orient latin à laquelle la France apporta une part importante. A partir de 1460^ les Portugais créent une série de factoreries le long de la côte africaine ; dès 1493, les Espagnols possèdent dans l'île d'Hispaniola le fort de la Nativité où des marins de Christophe Colomb constituent la première communauté d'Européens qui se soit installée dans le nouveau monde (*). En 1540, le domaine colonial s'étend du Brésil aux îles de l'océan Pacifique, et quand, en 1580, le Portugal est réuni à l'Espagne, l'ensemble forme un des plus grands empires qui aient jamais existé sur la planète. Aux intérêts commerciaux, à l'appât du gain se joignait, en ce qui concerne surtout l'Espagne, le désir ardent de propager le christianisme et dans le développement de ses colonies l'élément religieux occupe une place qu'on ne peut négliger. Au-dessus de tout, cependant, se plaçait l'intérêt même du gouvernement dont la politique semblait consister à établir une administration tracassière, à assurer à la couronne le monopole des sources principales dé richesse, qui étaient les forêts et les mines d'or et d'argent, à empêcher par des mesures sévères la concurrence ou la collaboration des étrangers.

Dans l'histoire de la colonisation et partant dans l'œuvre de l'aménagement de la planète, la France, les Provinces-Unies, la Grande- Bretagne ont rendu et rendent encore de précieux services. En ce moment, il nous suffit de rappeler les efforts tentés. Du reste, comme nous l'avons indiqué déjà, dans le dernier tiers du xix® siècle, il s'est fait un mouvement d'expansion considérable, où des rôles ont été remplis par la Belgique ou plutôt par Léopold II, roi des Belges, par l'Italie, par l'Allemagne. Enfin, à côté de l'œuvre de colonisation proprement dite nous devons montrer cette marche progressive qui apparaît dans le développement de la Chine, de la Russie, des Etats-Unis, de l'Australie, de cette conquête sans guerre, pour ainsi dire, de ce « gain » de terres nouvelles, pour nous servir de l'image américaine.

En tout cela, fréquemment l'émigration et la colonisation se sont

(*) Henry G. Morris, The colonizaUon from the earîiest times to the présent day, 1. 1, 1900, p. 206 et p. 2.

entremêlées et confondues. Il convient de les distinguer. C'est Tobservation de Paul Leroy-Bèaulieu : «L'émigration, la prise de possession d'un sol nouveau, d'une contrée vierge, ne suffisent pas pour constituer, dans le vrai sens du mot, la colonisation. Celle-ci est quelque chose de plus grand et renferme un élément différent. L'émigration est un fait distinct, qui appartient à tous les âges des sociétés; la colonisation est un fait réfléchi, soumis à des règles, qui ne peut provenir que des sociétés très avancées. Les sauvages ou les barbares émigrent quelquefois, souvent même. L'envahissement successif des îles de l'Océanie par la race malaise en est une preuve, entre bien d'autres ; les peuples civilisés seuls colonisent (^). >> Comme dans tous les sujets d'étude, de nombreux points de vue s'ofi'rent ici et à chaque instant Texamen d'un problème donné fait surgir des interrogations sans fin. « Au point de vue économique, écrit l'auteur que nous venons de citer, toutes les grandes questions, presque sans exception, se présentent dès l'abord : l'appropriation du sol, les rapports du capital et du travail, la taxation ; au point de vue de l'administration, le régime communal, la tutelle administrative, la part à faire à l'individu, à la commune et à l'État; au point de vue politique, la naturalisation, les rapports de la colonie avec la métropole et les puissances étrangères, la contribution dans les dépenses communes; au point de vue moral, philosophique ou religieux, d'autres questions, non moins graves, viennent également réclamer une solution : le traitement des races inférieures, l'estimation juste de leurs droits et leur acheminement à la civilisation (^).

C'est uniquement au point de vue juridique que nous avons à examiner la matière ; encore devons-nous nous borner ici à traiter la question de l'acquisition du territoire sans nous occuper, autrement que dans les grandes lignes, de la façon dont s'est accomplie la mise en valeur du territoire acquis.

Aux premiers siècles de la société internationale, l'idée prévalente était que les pays des païens et des infidèles appartenaient à la nation

(*) Paul Leroy-Beaulieu, De la colonisation chez les peuples modernes. Cinquième édition, t. I, 1902. Préface de l'édition de 1874, p. i. (*) Ibid., p. XXV.

chrétienne qui les découvrait ; non seulement elle était enseignée par la plupart des auteurs, mais elle était proclamée par les gouvernements dans de solennels documents.

Théoriquement, la question du titre de la découverte se rattachait à la question de la légitimité de la guerre contre les infidèles, qui avait surgi d'abord à l'occasion du péril sarrasin, puis au sujet des expéditions dirigées contre les tribus païennes de l'Europe centrale. Aussi, quand, dans la dernière moitié du xv® siècle, les découvertes géographiques ouvrirent aux entreprises des peuples les territoires de parties du monde jusqu'alors inconnues, toute une doctrine était déjà édifiée.

Au sujet de la légitimité de la guerre contre les infidèles, une controverse importante s'était produite. Selon les uns, les infidèles ne possédaient pas les droits de règne, de princîpat, de juridiction; en d'autres termes, toute guerre était juste et les territoires envahis devenaient le domaine des chrétiens. Selon les autres, les infidèles possédaient ces droits et dès lors la guerre n'était légitime que quand ils occupaient des terres ayant appartenu aux chrétiens, quand ils attaquaient ces derniers ou quand il s'agissait de la Terre-Sainte. La controverse fut longue; les canonistes et les civilistes y prirent part, mais, comme nous l'avons déjà écrit, l'historien doit malheureusement constater que l'opinion la moins libérale réunit le plus d'fidhérents et que souvent les juristes, tout en recourant aux distinctions en vue d'aboutir à l'application de mesures empreintes de douceur et d'humanité, montraient une farouche intransigeance en ce qui concernait le principe (^).

Au point de vue doctrinal, tout un système se constitua même et quand, à partir de 1368, John Wycliffe prêcha ses audacieuses idées, la thèse des droits des infidèles se rattacha à une thèse plus générale dont elle devint comme le corollaire. Le grand penseur anglais enseignait que le droit de domination, le dominium, quelle que fût sa sphère d'application, appartenait à Dieu qui le donnait pour ainsi dire en fief; il ajoutait que l'investiture s'accomplissait uniquement à la condition que les hommes qui l'obtenaient obéissent à la loi du Créateur. Certes, Wycliffe lui-même montrait en sa doctrine un idéal incompatible avec l'état existant des choses; il affirmait l'obligation

(*) E. Nys, Les origines du droit international, p. 144

de respecter Tautorité de fait ; mais sa théorie n'aboutissait pas moins à des conséquences d'une portée incalculable. Non seulement les infidèles perdaient tout titre à la souveraineté, mais au sein même de la société chrétienne, les papes, les rois, les nobles, les prêtres, les dépositaires de la moindre parcelle de l'autorité devenaient des imposteurs, des usurpateurs et des tyrans, dès qu'ils transgressaient la loi de Dieu. Il y avait davantage; quand il s'agissait de décider si celui qui était investi du droit de domination en était digne et pouvait l'exercer légitimement, l'homme à qui l'obéissance était imposée devenait le seul juge et tranchait la question. Comme nous l'avons écrit, Wycliffe est bien la plus grande force révolutionnaire du moyen âge et probablement de tous les temps; sa doctrine aboutissait à l'anarchisme individualiste lé plus radical (^).

La théorie de l'occupation comme mode d'acquérir les territoires a été empruntée par les publioistes du droit des gens au droit privé ou, pour être précis, au droit romain.

Quand il s'agit de la propriété privée, la meilleure donnée historique générale est précisément la donnée courante des jurisconsultes : l'acquisition supposant la mainmise réelle et effective, la prise de possession s'appliquant au bien sans maître (^) . En droit romain plus spécialement, l'occupation s'applique surtout aux choses qui n'ont jamais eu de propriétaire romain; elle s'applique avec moins de netteté aux choses qui n'ont plus de propriétaire (3).

Dans les théories de droit naturel sur l'origine du droit de propriété, l'occupation des biens sans maître figurait comme le principal titre qui conférait la propriété; mais d'assez bonne heure, un complément avait été considéré comme indispensable : c'était l'appropriation ou la transformation par le travail ou par l'industrie ('*). En droit des gens,

(^) E. Nys, Études de droit international et de droit politique. Deuxième série,

(*) Paul Viollet, Histoire du droit civil français, 1893, p. 565.

(3) P.-F. Gibârd, Manuel élémentaire de droit romain. Troisième édition, 1901, p. 314.

(*) H. Ahrens, Cours de droit naturel ou de philosophie du droit. Septième édition, 1875, t. II. p. 127.

Tapplication de cet élément nouveau devait avoir pour conséquence de faire dénier aux populations incultes un véritable droit sur les terres; répétons-le, ce n'était point là la doctrine universelle, mais des publicistes poussaient le raisonnement à l'extrême et ils aboutissaient à de fatales conclusions.

Un autre titre était fréquemment invoqué en même temps que le titre dérivant de la découverte des terres des infidèles, (tétait l'attribution papale, qui se basait à la fois sur la prétendue souveraineté générale du pape et sur la donation de Constantin le Grand. Le droit général de domination du Saint-Siège sur toutes les régions et sur tous les royaumes du monde était affirmé comme une règle incontestable. La prétendue donation de Constantin le Grand énumérait les îles parmi les contrées que l'empereur donnait au pape Sylvestre et à ses successeurs; elle créait ainsi un droit tout spécial qui fut appliqué à l'île de Sardaigne, à l'Irlande et aux Canaries.

Les exemples abondent : pour en citer de typiques, rappelons qu'au XV* et au XVI® siècle, des papes accordèrent aux rois de Portugal la faculté de subjuguer les païens et les infidèles et de s'emparer de leurs terres; que d'autres papes attribuèrent aux mêmes rois les régions nouvellement découvertes. Rappelons aussi qu'à leur tour les souverains faisaient hommage au Saint-Siège. Ainsi agit Jean II pour les pays découverts par Barthélémy Diaz; ainsi agit Emmanuel le Fortuné, après les voyages de Vasco de Gama et d'Améric Vespuce (^). En 1514, ce dernier monarque obtint de Léon X une bulle qui lui concédait toutes les conquêtes et toutes les découvertes anciennes et futures. Il convient, il est vrai, de proclamer que certains documents ont été l'objet d'interprétation erronée. C'est le cas des bulles du 3 mai et du 4 mai 1493. La portée même de l'acte d'Alexandre VI, l'importance historique de la « ligne de démarcation » qu'il a tracée ont été diversement appréciés. En réalité, il ne s'agit point d'un arbitrage entre les souverains espagnols Ferdinand et Isabelle et le roi Jean II de Portugal. Le texte porte, il est vrai, qu'il est fait don à perpétuité des îles

(*) John Fiske, The discovery of America with some account of ancient America and the Spanish conquest, 1892, t. I, p. 327.

et terres fermes récemment découvertes par Christophe Colomb aux rois de Castille et de Léon; la donation s'étend même aux îles et aux terres à découvrir; mais l'explication historique réduit à de plus modestes proportions l'intervention papale. A la demande des rois catholiques, le souverain pontife rédigea une formule pareille dans sa rédaction générale aux formules de donations antérieures et dont l'unique but fut de fournir aux concessionnaires un document qu'ils pussent opposer aux documents invoqués par le roi de Portugal (*).

Monarques et papes rivalisaient d'ailleurs. Il suffit de mentionner quelques faits.

Dans la première moitié du xiii® siècle, l'empereur Frédéric II concédait à Herman de Salza, grand maître de l'Ordre teutonique, les terres qu'il pouvait conquérir en Prusse sur les tribus païennes ; à la même époque, le pape faisait au grand maître une semblable attribution en ce qui concernait le même pays.

Si, en 1344, le pape Clément VI faisait don des Canaries à Louis de la Cerda,un demi-siècle plus tard, le roi de Castille Henri III accordait à Jean de Béthencourt, gentilhomme normand, l'autorisation de s'emparer de ces îles.

La patente donnée, le o mai 1496, par Henri VII d'Angleterre à Jean Cabotto et à ses fils, était explicite : elle conférait le droit de navigation, vers toutes les régions de la mer orientale, occidentale et septentrionale, sous pavillon royal, en vue de découvrir les îles, pays, provinces des gentils et des infidèles, situés dans n'importe quelle partie du monde et jusque-là ignorés des chrétiens; elle les autorisait à y planter la bannière royale ; elle leur attribuait, comme à des vassaux et à des lieutenants de Henri VII, les conquêtes qu'ils feraient, n'en réservant que la souveraineté à la couronne.

A plusieurs reprises, durant le xv* siècle et pendant une partie du xvi® siècle, les rois de Portugal concédèrent à des navigateurs les îles imaginaires de l'océan Atlantique qui étaient indiquées sur les cartes marines (*).

Dans l'arrangement qui fut conclut, le 17 avril 1492, entre les rois

(*) E. Nys, Études de droit international et de droit politique, p. 193 et suivantes. (2) Henry Harrisse, The discovery of North America^ 1892. Première partie, p. .51.

catholiques et Christophe Colomb, le but était rappelé : il s'agissait de faire des découvertes dans la « mer ou océan » ; en leur qualité de « seigneurs de cette mer », Ferdinand et Isabelle créaient Colomb leur amiral ce dans les îles et les terres fermes que son habileté découvrirait )).

Faut-il mentionner la politique d'Elisabeth d'Angleterre? Durant tout son règne prévalut l'idée que la découverte et la prise effective de possession par un sujet anglais régulièrement commissionné faisaient acquérir la souveraineté. La patente accordée, en 1578, à sir Humphrey Gilbert l'autorisait à découvrir les contrées païennes et barbares qui n'étaient pas effectivement possédées par un prince ou par un peuple chrétien (^). La commission donnée, en 1585, à sir Walter Raleigh était conçue en termes semblables. A leur tour, les concessionnaires de ces autorisations accordèrent des commissions à des lieutenants.

Des traces de ces théories où se mélangeaient les prétentions des papes, l'absolutisme royal et la notion d'une religion appelée à régner sur tous les peuples de la terre, se retrouvèrent dans plus d'un document du xvn® siècle. Ainsi quand, sous Louis XIII de France, une compagnie s'organisa pour la colonisation du Canada, la déclaration royale qui la reconnaissait fit valoir comme argument « la conversion des peuples ensevelis dans l'infidélité et dans la barbarie » (2),

Il n'y eut pas seulement des affirmations unilatérales. Des souverains conclurent des traités où, sans se préoccuper autrement des droits des indigènes et des prétentions des autres gouvernements chrétiens, ils agirent et ils stipulèrent comme si leurs propres titres à la domination étaient à l'abri de tout doute et de toute critique. Un cas fameux fut le traité de Tordesillas de 1494 signé par le roi de Portugal et par Ferdinand et Isabelle; il transporta à 270 lieues de plus vers l'Occident la ligne de démarcation; tout ce qui serait à plus de 370 lieues au couchant des îles du cap Vert devait appartenir aux souverains d'Aragon et de Castille et tout ce qui serait à l'est de cette ligne devait faire partie des domaines du Portugal. Pendant deux

(*) Robert Ward, An enquiry into the foundation and history of ihe law of natioas in Eit7^ope,il9ô, t. II, p. H3.

(*) Louis PAULiAè", La politique coloniale sous l'ancien régime^ d'après des documents empruntés aux archives coloniales du mimstère de la marine et des colonies, 1887, p. 39.

8 CHAPITHE II.

siècles, des différends existèrent au sujet de la fixation de la ligne divisoire, qui devait être le principe de la démarcation de chaque couronne : dans leurs négociations cl dans leurs actes diplomatiques, l'Espagne et le Portugal s'appuyèrent principalement sur les <c capitulations » conclues en 1494. Une étrange disposition figurait dans un article secret du traité de Vervins conclu, en 1598, entre la France et l'Espagne; il était décidé qu'au delà d'une ligne tirée de l'île de Fer, la plus occidentale des Canaries, et rejoignant les deux pôles, ligne qui était appelée la « ligne des Amitiés », tout serait à la force, ce Toute tentative des Français au delà de cette ligne, écrit un publiciste, était à leurs risques et périls, et les dommages qu'eux et les Espagnols éprouveraient là-bas du fait les uns des autres ne devraient influencer en rien sur les relations des deux pays en Europe, aucun des deux gouvernements ne pouvant jamais adresser de ce chef la moindre réclamation à l'autre (*). » L'auteur que nous (îitons constate que cet article secret édictait au delà du méridien de Fer l'état de guerre entre les navires espagnols et les navires français et que la capture des galères espagnoles était regardée de bonne prise autant en Espagne qu'en France.

Faut-il rappeler que quel que fût d'ailleurs le titre même, dans toute la manière d'envisager les effets de l'acquisition de territoires nouveaux se retrouvait une application de la politique économique du moyen âge; chaque gouvernement essayait de s'attribuer à lui seul ou d'attribuer uniquement aux siens le négoce, la fabrication, les transactions, et la doctrine mettait ses soins à justifier l'application de ce programme. Comme nous l'avons dit déjà, dans l'erreur même où se complaisaient la pratique et la théorie, il y avait de la logique (*). La possession des métaux précieux et de la monnaie métallique était réellement le but que poursuivait tout gouvernement, et dans le domaine doctrinal régnait l'opinion qu'un peuple ne pouvait s'enrichir qu'au détriment d'autrui ; il lui fallait acquérir la plus grande masse de richesses qui étaient en quantité limitée, et pour atteindre le but, tout était licite : mesures draconiennes, luttes violentes, guerres cruelles.

(*) L. PauLîIat, même ouvrage, p. 32.

(2j E. Nys, Recherches sur Vhisioire de V économie politique ^ p. 42.

Qu'il y eût simple découverte ou qu'il y eût attribution par les papes ou par les rois, il ne fallait pas moins une manifestation de volonté : un acte était dressé par-devant notaire; la bannière royale était plantée; on bien encore une colonne commémorative était placée. Bientôt cela ne suffit plus. Guillaume Camden rapporte les paroles d'Elisabeth d'Angleterre à l'ambassadeur d'Espagne, don Bernardin de Mendoza ; la reine montrait les Espagnols nantis de l'attribution papale et se contentant d'établir quelques chaumières ou de donner un nom à une rivière ou à un cap : « Tout c^la ne pouvait, disait-elle, fait acquérir la propriété (*). w Dès le commencement du xvii® siècle, dans le domaine de la science apparurent des affirmations formelles conçues en ce sens; ainsi, dans le chapitre de son De jure jjrœdœ commentarhis qu'il publia, en 1608, sous le titre de Mare liberum, Grotius soutint que la découverte devait être suivie d'occupalion effective par laquelle il entendait l'établissement de garnisons.

Il n'est pas sans utilité de donner quelques indications générales au sujet de la manière dont les gouvernements européens ont accompli l'œuvre de l'aménagement des régions non civilisées et au sujet des programmes qu'ils ont suivis dans l'occupation des pays découverts.

Deux systèmes ont été appliqués : l'action directe du pouvoir central et le recours à l'instrument puissant fourni par les sociétés.

Dans les derniers temps de la période méditerranéenne, les républiques italiennes surtout ont colonisé selon des plans raisonnes. Elles ne se sont pas contentées de former dans les villes byzantines, africaines ou asiatiques des quartiers habités par leurs citoyens et régis par leurs lois; plusieurs d'entre elles ont établi au loin d'importants centres de commerce; ainsi, pour citer deux exemples, Venise a créé dans la partie orientale de la Méditerranée et dans la mer Noire un véritable empiré; par l'intermédiaire de ses colonies de Péra et de Gaffa, Gênes a exercé la domination suprême sur de Nombreuses possessions du Levant, et grâce au choix habile de ses acquisitions

(*) GuiLiELMus Camden, Annales rerum anglicanarum et hibernicarum, régnant Elisabeth. Édition de 1717, t. II, p. 359.

territoriales, elle a fini par tenir les trois grandes voies de commerce de TAsie centrale et de Tlnde (^).

A cette époque, dans les manifestations de l'activité humaine, apparaît souvent l'ingérence du pouvoir central. Sous ce rapport, rhistoire de Venise est instructive; pour nous borner aux relations extérieures, nous voyons la seigneurie organiser les expéditions commerciales au moyen Ae ses escadres, écarter de ses possessions toutes ingérence étrangère, exercer sur ses colonies une surveillance continuelle, y envoyer un podestat, des juges, des fonctionnaires, établir des postes militaires composés de Vénitiens qui recevaient des propriétés, mais devaient s'acquitter du service militaire, édicter pour l'exploitation des ressources les plus minutieuses prescriptions (^).

Toutefois, l'initiative privée n'est pas repoussée constamment. On peut dire que la république de Gênes s'est régie comme une société commerciale; dans toutes les grandes entreprises, son action s'exerçait grâce à l'appui financier d'associations de marchands, d'armateurs et de capitalistes qui, l'expédition terminée, continuaient à former une association, une « mahone » aux attributions gouvernementales les plus vastes. Un historien fait le tableau de son développement colonial. (( Gênes, écrit-il, possédait au dehors des établissements de grande importance, entre autres ceux de Gaffa et d'Azov. Elle avait obtenu de l'empereur grec Smyrne, Ténédos, Mételin et le faubourg de Péra. L'île de Chio fut contjuise par neuf familles qui, réunies ensuite sous le nom de Justiniani, en conservèrent la possession jusqu'en 1556 et continuèrent toujours à en porter le titre. Tripoli de Syrie fut enlevée aux Génois par les Egyptiens, mais ils le recouvrèrent par un traité avantageux avec le roi d'Arménie. Ils avaient à Tunis le comptoir le plus important pour l'Afrique, de même qu'à Nîmes, à Aîgues- JVIortes, à Majorque, pour l'Europe occidentale (^) ». Au milieu du xv* siècle, l'Office de Saint-Georges, qui prit plus tard le titre de Banque de Saint-Georges, se vit céder par la république Gaffa et la Gorse que celle-ci ne pouvait plus défendre. La Banque de Saint- Georges fut ainsi non seulement uneMnque, une société d'assurance,

(*) CÉSAR Cantu, Histoire universelle, liv. XIII, chapitre XXII.

(^) E. Nys, Recherches sur l'histoire de l'économie politique, p. 49 et suivantes.

(3) CÉSAR Cantu, ouvrage cité, livre XII, chapitre IX.

un mont de rentes, un crédit mobilier, mais aussi une administration, un tribunal, un pouvoir politiique; elle devint la propriétaire d'un grand nombre de (rolonies et de possessions de la république; elle constitua un « État dans l'État », pour employer une expression moderne (^).

Aux premiers temps de la période océanique, ce fut le pouvoir central qui se chargea de l'œuvre colonisatrice; en Portugal comme en Espagne la couronne réunit tous les pouvoirs et s'en assura la direction ; mais quand de France, des Provinces-Unies, d'Angleterre des expéditions se dirigèrent vers les pays lointains, en règle générale, le gouvernement s'effaça et aima mieux substituer à son action directe l'instrument utile qui s'appelait la société de colonisation.

En ce qui concernait l'Espagne, un principe fondamental attribuait à la couronne la propriété de tout le sol de l'Amérique. Les Espagnols ne pouvaient se rendre dans les pays du nouveau monde sans autorisation expresse; à dire vrai, les Castillans seuls obtenaient l'autorisation, parce que Ferdinand le Catholique s'était assez vite désintéressé de l'entreprise de Christophe Colomb et avait consenti à ce que les avantages de l'expédition profitassent uniquement aux sujets castillans d'Isabelle (*). A la chambre de commerce des Indes établie à Séville, à la casa de contratacion de Indias, furent confiés l'examen et la solution de toutes les questions relatives au commerce et à la navigation ; au royal et suprême conseil des Indes fut attribuée une compétence générale comme comité de législation, autorité administrative, tribunal. Le but était de soumettre les Indes, autant que possible, au même régime que la métropole, de régler les moindres détails à trois ou quatre mille lieues de distance, de surveiller même à l'aidé d'inspecteurs généraux l'exécution des décrets et des lois (3) .

Déjà, dans la première moitié du xvi* siècle, sous les règnes de François l®"" et de Henri II, la couronne de France accorda des lettres patentes pour la création d'établissements dans le nouveau monde;

(*) Adam Wiszniewski, La méthode historique appliquée à la réforme des banques et des crédits mobiliers. Histoire de la Banque de Saint-Georges de la république de Gênes, la plus ancienne banque de V Europe, 1865. Introduction, p. xxii.

(*) Or, Desdevises du Dezert, L'Espagne de l'ancien régime, La société, 1897, p. 27.

(3) Le même, V Espagne de V ancien régime. Les institutions, 1899, p. 95 et suivantes.

62 CHAPITHE II.

dans Ja deuxième moitié du môme siècle, des tentatives de colonisation furent faites sur différents points; plusieurs furent inspirées ou dirigées par les chefs du parti huguenot qui prônaient la politique d'expansion comme l'infaillible moyen de diminuer la puissance de l'Espagne. Au xvii® siècle commencèrent les grandes entreprises. « Ce fut sous Louis XIII définitivement, écrit un auteur, que l'État prit en main la direction des entreprises coloniales. Les efforts des particuliers passent alors au second plan ; la France devient une vraie métropole après l'Espagne, le Portugal et la Hollande, avant la Grande-Bretagne... L'action a surtout pour buts l'Afrique et les îles ou contrées du nouveau monde. Elle est très distincte de la curiosité de mode, qui s'adresse alors plus à l'Orient ouvert depuis la fin de la domination portugaise et où vont les entreprises privées des missionnaires et des commerçants. Nous sommes en présence désormais d'une œuvre raisonnée, nationale, sinon encore fondée sur des connaissances géographiques suffisantes (ï).» Quand le cardinal de Richelieu dirigea la politique de la France, il eut recours à l'instrument nouveau, à «la compagnie privilégiée », forme d'association dont plusieurs éléments avaient été empruntés à la compagnie italienne du moyen âge et à la société par actions imaginée en Hollande, ce La clause d'hommage et de foi au roi est en tête de toutes les chartes, écrit Marcel Dubois. L'organisation est réglée jusqu'à ses moindres détails par le ministre, de telle sorte qu'il n'y a vraiment octroi que de l'exploitation très surveillée de domaines royaux... Les compagnies françaises furent bien réellement moins libres, sinon plus mal établies que celles des Néerlandais ou plus tard des Anglais. Mais combien plus nombreux étaient leurs buts d'action, combien nouveau, libéral, vraiment colonial et français l'esprit qui présidait à leur développement! (-) »

L'institution coloniale néerlandaise apparut sous la forme la plus nette quand, en 1602, les États généraux réunirent en une seule société plusieurs compagnies particulières et lui donnèrent le privilège du commerce au delà du cap Magellan, le droit de faire la paix et la guerre avec les princes d'Orient, le droit de construire des forts et de nommer des officiers de police et de justice. C'était la Compagnie des

(^) Marcel Dubois, Systèmes coloniaux et peuples colonisateurs. Dogmes et faits, 1895, p. 257.

(«) Ibid., p. 258.

Indes orientales dont le but principal fut le commerce mais qui ne tarda pas à exercer toutes les prérogatives du souverain et qui, dans les statuts édictés à Batavia en 1642, proclama son droit et son devoir de veiller aux intérêts du culte et d'introduire la religion réformée telle que la professaient les Eglises réformées des Provinces-Unies.

La première charte de la Compagnie anglaise des Indes orientales est du 31 décembre 1600; en 1661 une charte nouvelle fut donnée qui concéda le droit de conclure la paix et de faire la guerre avec tous les princes et tous les peuples ne professant pas la religion chrétienne; le droit d'établir des forts, d'envoyer des garnisons, de fonder des colonies et de créer des plantations dans les limites qui avaient été assignées. Ces limites s'étendaient au loin et, dans la formule de la charte de 1600, les Indes orientales allaient « du cap de Bonne-Espérance au détroit de Magellan ».

k la même époque, des établissements importants étaient fondés dans le nouveau monde. Déjà à la fin du xvi® siècle, de grands Anglais avaient montré le vice de la politique coloniale de l'Espagne; en 1587, Thomas Harriot, que sir Walter Raleigh avait chargé de faire rapport sur la première colonie anglaise, la Virginie, faisait ressortir que l'or et l'argent ne sont pas tout pour une colonie, que le pays le plus riche est celui qui nourrit le plus d'hommes et que toute politique coloniale doit avoir pur but de rechercher de nouveaux champs de travail, d'employer la population superflue, de procurer des articles d'échange et d'augmenter la marine.

Dans l'Amérique du Nord, la colonisation anglaise se fit surtout à la suite des persécutions qui sévirent dans la mère-patrie. « Tandis que Marie Tudor renouvelle les persécutions au nom du catholicisme, écrit Thomas Balch, Elisabeth proscrit à son tour cette religion ; les Stuarts s'acharnent contre les non-conformistes d'Ecosse, les presbytériens, les puritains et les carméroniens. Les Tudors ont fondé le pouvoir absolu en fait, les Stuarts veulent l'établir en droit. Les bourreaux de Jacques l®^ la tyrannie de Buckingham, les cruelles perse cutions de l'archevêque Laud, les tribunaux extraordinaires de Charles P"" eurent surtout pour résultat de peupler l'Amérique. Les puritains arrivés au pouvoir avec Cromwell ne furent pas plus tolérants; le dictateur fit aux Irlandais une guerre d'extermination; il était sans pitié pour les prisonniers écossais; les officiers et les soldats,

leurs femmes et leurs enfants furent transportés en Amérique ou vendus aux plantations (*). »

L'histoire de la Russie, celle des États-Unis, celle de l'Australie offrent des applications de cette forme spéciale d'extension dont nous avons déjà parlé, la marche en avant des ce pionniers » et des colons, la mainmise par le commerce et l'agriculture. Pour la Russie, la date initiale est la prise de la cité de Sibir faite en 4o81, par Yermak, le chef d'une bande d'aventuriers. Fréquemment depuis cette date, il a fallu livrer des combats, mais, comme le dit Elisée Reclus, « les chercheurs de fourrures plus encore que les soldats ont été les véritables conquérants de la Sibérie >^. Selon l'observation du savant géographe, « on ne pourrait citer aucun exemple d'une conquête aussi étendue accomplie d'une manière définitive en si peu de temps et par un si petit nombre d'hommes, agissant tous de leur propre initiative, sans chefs, sans ordres, venus d'un gouvernement lointain (^) ».

Sans doute, dans l'Amérique du Nord, l'emploi de la force s'imposa plus d'une fois dans les luttes contre l'opiniâtre résistance des Indiens; toutefois, à l'initiative privée furent dus de considérables résultats. Théodore Roosevelt en a fait en quelques traits la description : dans la partie septentrionale de l'Ouest, l'armée régulière s'avance et c'est protégés par les troupes fédérales que les colons opèrent leurs progrès; dans la partie méridionale de l'Ouest, le « gain » s'accomplit par des chasseurs et des fermiers, qui agissent sans l'intervention du gouvernement, sans la direction d'un chef, même sans le moindre plan (3). Au milieu du xix« siècle, le mouvement d'expansion avait atteint les bords du Pacifique et, en 1852, William H. Seward prédisait au grand Océan un glorieux avenir et le montrait devenant ainsi que ses côtes, ses îles et les vastes régions qu'il baignait, le théâtre principal de la splendeur du monde futur.

Au sujet de ce développement des Etats-Unis, quelques chiffres ont leur éloquence. En 1776, lors de la proclamation de l'indépendance, les colonies occupent au plus un territoire d'un million de kilomètres carrés ; en 1783, le traité de paix leur attribue à la fois le pays occupé déjà par les blancs et de vastes régions de l'ouest encore au pouvoir

(*) Thomas Balch, Lez Français en Amérique, 1872, p. 35.

(*) Elisée Reclus, Nouvelle géographie universelle, t. VJ, VAsie russe, p. 555.

(3) Théodore Roosevelt, The tcinning of the West, t. I, p. 19.

des Indiens; la limite occidentale est le cours du Mississipi jusqu'au confluent de la rivière Rouge; la superficie est de 2 millions de kilomètres carrés; la population s'élève à 2,780,000 habitants. Des acquisitions successives augmentent le territoire déjà vaste; elles s'opèrent à des titres divers. La découverte proprement dite attribue rOrégon ; l'achat procure la Louisiane, la Floride, l'Arizona, l'Alaska; l'échange est utilisé; la guerre et l'annexion servent également; enfin, se présente le mode que nous venons de décrire, le « gain ». On connaît le résultat obtenu. En 1900,1e recensement indiquait pour le territoire continental des Etats-Unis une population de 76 millions 300,000 habitants, dont 67 millions de blancs, 8,840,000 nègres, 266,000 Indiens; la superficie est de 9,383,029 kilomètres carrés; à la même époque, la population des colonies s'élevait à 8 millions d'habitants répandus sur une superficie totale de 306,341 kilomètres carrés.

Des cartes de 1530 mentionnèrent l'Australie sous le nom de « Jave la Grande»; un livre de 1S98 la désignait pour la première fois sous l'appellation de Terra australis Au xvn« siècle, les voyages de navires hollandais firent prévaloir le nom de Nouvelle-Zélande. En 1770, iames Cook aborda la côte orientale. En 1788, une première colonie anglaise fut fondée : la colonie de la Nouvelle-Galles du Sud et ce furent les Anglais qui obtinrent la possession incontestée de l'Australie entière (*).

Le nombre des indigènes qui habitaient le continent à l'époque des premiers établissements européens a été évalué à 180,000 ou à 200,000. (c Dans le recensement de 1881, écrit Elisée Reclus, le nombre total des aborigènes dans le territoire colonisé était recensé ou évalué, suivant les États, à une trentaine de mille individus; l'accroissement apparent que l'on constate dans quelques-unes des colonies provient de ce que leur territoire s'est augmenté, embrassant des centaines de tribus naguère indépendantes; cependant des statistiques récentes permettent de croire qu'il y a eu quelques accroissements de population pure ou métissée, dans certains territoires de «réserve » où les indigènes sont traités avec mansuétude » (*). C'est en s'avançant successivement vers l'intérieur, en empiétant toujours davantage sur les

(*) Elisée Reclus, ouvrage cité, t. XV, Océan et tenues océaniques, p, 714. . (2) Ibid., p. 759.

régions abandonnées jusqu'alors aux aborigènes, que les colons anglais, écossais et irlandais ont « acquis » le continent presque entier. Il n'y eut point de résistance sérieuse des populations; il n'y eut point non plus de rivalité ou de lutte avec les sujets de puissances civilisées.

L'attribution des terres polaires présente également de l'intérêt. Au nord du continent américain se trouvent des îles dont la superficie a été évaluée provisoirement à 1,800,000 kilomètres carrés. Là s'est opérée d'abord une « mainmise » scientifique. Les explorateurs ont fait la nomenclature des contrées qu'ils ont découvertes. Ecrivant en 1890, Elisée Reclus les montrait distribuant les appellations en (( loyaux » Anglais ou Américains, baptisant les caps, les détroits, les golfes, les montagnes, les îles d'après les noms de rois, de reines, de présidents, de marins et de savants ; mais il constatait qu'on n'avait pas jugé utile de faire ou du moins de ratifier la prise de possession politique. « Si elle devait s'accomplir, ajoutait-il, elle se ferait naturellement au profit de la Grande-Bretagne pour toutes les îles situées dans le voisinage du Labrador et de l'Amérique anglaise, ainsi que pour les terres bordant au nord les passages de communication entre la baie de Bafiin et les mers d'Alaska. Les régions glacées qui font face au Groenland septentrional, de l'autre côté du détroit de Smith et des passages de la mer Paléocrystique, deviendraient territoire des États- Unis (*). » Depuis lors, le gouvernement canadien a « divisé » et a nommé » tout le territoire du nord et de l'ouest : l'Archipel Arctique, les péninsules et les régions de l'extrême nord ont reçu l'appellation de Franklin en l'honneur de l'illustre sir John Franklin qui périt dans leurs solitudes.

De nombreuses questions surgissent au sujet de l'œuvre d'expansion des Etats qui font partie de la société internationale; il nous suffira d'en mentionner quelques-unes.

Un des problèmes qui se présentent à l'origine de toute découverte est celui de savoir si des particuliers, agissant isolément ou par groupe,

(*) Elisée Reclus, ouvrage cité, t. XV, p. 146.

peuvent acquérir des territoires. Alphonse Rivier résume en quelques mots son opinion : « Pour que Toccupation faite par un particulier, écrit-il, ait un effet en droit international, il faut qu'il ait agi en qualité de mandataire d'un État, ou que l'État ait ex post ratifié l'occupation, ce qui équivaut à un mandat; c'est à l'Etat que la souveraineté est acquise. Tel est le principe sur lequel on est généralement d'accord ('). » Il convient cependant de noter que de nombreux jurisconsultes admettent la capacité juridique des sociétés de colonisation ; ils invoquent les faits historiques et ils montrent comment de nouveaux Etats se sont constitués à la suite de la transmission à des sociétés des droits possédés par les populations aborigènes (*). Il est un cas intéressant. De 1876 date la création de l'Association internationale pour l'exploration et la civilisation de l'Afrique centrale. Le 25 novembre 1878 fut fondé, par le roi des Belges, le Comité d'études du Haut- Congo, qui devait coopérer avec l'Association internationale. L'Association avait pour programme l'établissement de stations scientifiques et humanitaires; le Comité ajouta l'étude des ressources commerciales. Plus tard, le Comité d'études du Haut-Congo prit le titre d'Association internationale du Congo et absorba l'Association internationale pour l'exploration et la civilisation de l'Afrique centrale ; une idée politique compléta le programme primitif : l'idée de Tacquisition de territoires avec droit de souveraineté.

En quelques pays, le droit public fournit la solution ; ainsi, en droit public anglais et en droit public des Etats-Unis, le sujet et le citoyen sont considérés comme investis de la mission d'acquérir des territoires (^). « Quand des Anglais s'établissent dans une contrée inhabitée ou barbare, décide un arrêt de justice, ils emportent avec eux non seulement les lois, mais la souveraineté de leur État (^). » Selon les mois d'un auteur anglais, « ni un sujet britannique ni une compagnie britannique ne peuvent, par contrat ou par conquête, acquérir un territoire comme domaine particulier : tout est soumis à la couronn'e britannique (^) ».

(*) A. Rivier, ouvrage cité, 1. 1, p. 186.

(*) Gaston Jèze, Étude théorique et pratique sur Voccupation comme mode d'acquérir les territoires en droit international , 1896, p. 181 et suivantes.

(3) G. JÈZE, ouvrage cité, p. 208.

(4) David Dudley Field, Draft outlines of an international code, 1872, article 77.

(5) Sir Edward Creasy, The impérial and colonial constitutions of the British Empire, including Indian institutions, 1872, p. 60 .

Il est une autre question : celle du transfert aux régions découvertes du droit privé de la mère-patrie. Dans un grand nombre de pays, l'introduction du droit de la métropole s'est opérée en vertu d'une proclamation formelle ; dans d'autres, elle s'est faite par le procédé de la <c réception » : le droit privé de la mère-patrie s'est appliqué en ses règles directrices et pour autant que le permettaient les circonstances défait; toutefois, un examen attentif fait constater qu'au début la réception a été bien incomplète et qu'elle s'est produite surtout quand déjà les nécessités de la pratique du droit obligeaient de recourir à quelque ensemble systématique, à quelque droit subsidiaire dont l'autorité pût être invoquée.

Des discussions ont surgi concernant des points fondamentaux. Une simple mention suffit toutefois, car elles sont d'un domaine autre que le domaine juridique. En voici quelques-unes : Les colonies ont-elles pour raison d'être l'utilité de la métropole? Celle-ci doit-elle légiférer pour ses possessions, ou bien la législation coloniale doit-elle appartenir à un parlement local? Faut-il décentraliser? Les colonies ne peuvent-elles pas agir à leur tour sur la politique de la mère-patrie? Un parlement général ne peut- il pas comprendre à la fois les députés de la métropole et les députés des possessions (*)? A tout cela se sont rattachées les divisions générales : la politique d'assujettissement, la politique d'autonomie et la politique d'assimilation (*).

Lorsqu'il s'agit de territoires inhabités, de territoires abandonnés, de territoires habités par des individus disséminés et ne formant pas une communauté politique, le cas d'occupation n'offre guère de difficultés (3). Tout au plus y a-t-il une discussion sur le point de savoir quand il y a abandon complet ou bien seulement abandon momentané avec esprit de retour. <c L'abandon ou délaissement en droit des gens, dit Rivier, est régi par les mêmes principes qu'en droit privé. Il

(i) Institut colonial international. Session de Londres 1903. Rapport d' Arthur OiRAULT, p. 371 et suivantes, et rapport de Chailley-Bert, p. 425 et suivantes.

(2) Arthur Girault, rapport cité, p. 373.

(3) G. JÈzE, ouvrage cité, p. 59 et suivantes.

faut donc, outre le dessaisissement matériel, Tintenlion positive de renoncer à la souveraineté. Cette intention peut n'être pas expresse, mais elle ne se présume pas. A la partie qui l'allègue incombe l'obligation de la prouver. L'État qui se voit momentanément empêché d'exercer sa possession d'une manière positive sur un territoire dont aucun autre Etat ne s'est encore emparé, conserve sa souveraineté, tant qu'il n'y renonce pas, et a fortiori s'il maintient sa volonté de ne pas renoncer. Des actes déclaratifs, insuffisants pour procurer la possession, suffisent pour la conserver, au moins durant un laps de temps raisonnable (*). »

Lorsqu'il s'agit de territoires occupés par des peuples à l'état de nature ou pour mieux dire par des peuples incultes, l'occupation ne peut pas s'accomplir sans le consentement de ces peuples.

La thèse de la nécessité du consentement des indigènes se rattache au grand débat sur la question de savoir quelles règles juridiques doivent gouverner les rapports des États civilisés avec les communautés non civilisées. Aux premiers siècles de la civilisation européenne, elle a été affirmée en ce qui concernait les infidèles (*). C'est ainsi qu'en 1415, dans une des séances du concile de Constance, le recteur de l'université de Cracovie protestait contre la politique inhumaine de l'Ordre teutonique et soutenait que les Polonais et les Lithuaniens restés païens ne pouvaient être convertis par la force et qu'ils ne pouvaient être dépouillés de leurs biens ni en vertu de concessions impériales ou papales, ni en vertu d'aucun autre titre (3). Depuis lors elle a été examinée assez fréquemment par les publicistes, qui, au sujet spécial de l'occupation, se prononçaient en faveur des droits des aborigènes et prodamaient que leur consentement constitue une condition indispensable.

En fait, dès le xvii® siècle, des traités intervenaient dans l'Amérique du Nord entre la couronne d'Angleterre et les Indiens. Il ne s'agissait plus ni de foi ni de prosélytisme. L'Angleterre ne se préoccupait guère de propagande religieuse; elle avait uniquement en vue sa grandeur politique et sa puissance commerciale. C'est ainsi

(*) A. RiviER, ouvrage cité, t. I, p. 218.

(*) E. Nys, Le droit international. Les principes, les théotneSf les faits, 1. 1, p. 121.

(•^) Le même, Les origines du droit international, p. 150.

qu'elle conclut des traités de paix et qu'elle cimenta des alliances sans se soucier des croyances de ceux avec lesquels elle contractait; c'est ainsi qu'elle reconnut à de nombreuses reprises les droits souveraiins de tribus indiennes qui habitaient au delà des frontières de ses colonies; c'est même ainsi que pour les tribus enclavées déjà dans les colonies grandissantes, tout en les prétendant liées par l'allégeance, souvent elle recourait au mode équitable de la convention pour obtenir des concessions de terres.

L'Indien avait des idées trèâ nettes sur la propriété privée qu'il pratiquait dans une certaine mesure, comme pour la tente et la hutte qu'il avait construites, pour le grain qu'il avait semé, pour le gibier qu'il avait tué, pour les objets que produisait son industrie; mais il considérait le territoire comme le domaine collectif de la tribu (*). C'était ce territoire que la couronne d'Angleterre et les colonies anglaises achetaient et payaient. Sans doute, plus d'une fois la force brutale remplaça l'entente loyale; mais, il convient de le reconnaître, souvent les droits des Indiens furent respectés. Seulement, comme nous venons de le faire remarquer, une distinction doit être faite entre les tribus indiennes qui séjournaient à l'intérieur des frontières des colonies anglaises et les tribus qui, vivant au dehors de ce cercle, avaient conservé leur indépendance et n'étaient même pas l'objet de prétentions théoriques.

L'exemple de William Penn a été cité; quand, en 1681, il obtint de Charles II d'Angleterre la concession dont le pays baigné par le Delaware formait le centre, il ne voulut occuper aucun terrain appartenant aux Indiens sans l'avoir payé. Mais William Penn n'inaugurait nullement une politique nouvelle. « Cela se faisait auparavant déjà, depuis quarante à cinquante ans, dans les autres colonies », écrit un auteur (*).

Au xvni* siècle, plusieurs penseurs ont défendu les droits des indigènes, et au xix* siècle, de nombreux publicistes se sont montrés également partisans de thèses généreuses. Dans ce dernier siècle, du reste, des hommes d'Etat ont proclamé la nécessité de respecter dans

(*) Auguste Carlier, Histoire du peuple américain et de ses rapports avec les Indiens y t, I, p. 34.

(2) Idem, ouvrage cité, t. II, p. 171.

Textension de la puissance territoriale les droits des populations non civilisées. Il nous suffit d'indiquer quelques documents. En 1839, un homme d'Etat anglais s'exprimait en ces termes : « Le gouvernement britannique reconnaît la liberté de la Nouvelle-Zélande et n'entend pas imposer à ce pays sa souveraineté à moins du consenlemcnt libre et intelligent des naturels, exprimé selon leurs usages. » « Des ports, des stations de charbon utilement placés nous sont nécessaires, écrivait le président des États-Unis dans son message au Congrès de 1888, mais nous avons le devoir de ne chercher à obtenir ces privilèges que par des moyens pacifiques, quelque faible que puisse être le gouvernement duquel nous aurions à les solliciter. » En 1892, un sous-secrétaire d'État aux colonies de la République Française déclarait que « la politique coloniale de la France est fondée avant tout sur les procédés pacifiques et sur le bien-être des peuples appelés à vivre dans sa sphère d'influence (*) ».

Selon certains auteurs, parmi les peuples non civilisés, il en est dont les droits sont limités et restreints par les droits des peuples civilisés, dès que le contact s'établit. La thèse a été développée surtout par John Westlake. [1 montre que si on range d'un coté les nations européennes et les nations d'origine européenne, le reste des populations de l'univers présente de grandes différences de condition sociale et politique d'où sont résultées des différences correspondantes dans les relations entre elles et les États européens (*). Entre deux catégories extrêmes, dont la première possède un gouvernement stable, tandis que la seconde n'a rien qui ressemble à la souveraineté, le jurisconsulte anglais place les tribus possédant un gouvernement plus ou moins régulier, qui suffit à leurs besoins, mais qui ne saurait donner satisfaction aux exigences légitimes des peuples civilisés. Lorsque des populations ne sont pas en état de garantir aux Européens et aux Américains la jouissance paisible de leur condition sociale, soit en les protégeant directement, soit en fournissant un fondement solide et un appui à un système de juridiction consulaire, il les admet simplement à entrer avec les Européens et les Américains dans des

(*) G. JèzE, ouvrage cité, p 130.

(*) J. Westlake, Le conflit anglo-portugais. Revue de droit inteimatioaal et de législation comparée, t. XXIII, p. 244.

rapports d'où puissent dériver des droits de propriété pour les individus civilisés qui traitent avec elles; il leur dénie la capacité d'entrer avec eux dans des rapports d'où puissent dériver des droits tout à la fois de propriété civile et de souveraineté territoriale (M. John Westlake précise sa pensée en parlant des Indiens d'Amérique. « Ils ne possédaient rien qui ressemblât à la souveraineté, écrit-il, car ils étaient à peine unis en société par une ombre de gouvernement organisé. Or, un gouvernement organisé peut seul ajouter la conception et la réalité de la souveraineté à la possession qui résulte de l'occupation à titre privé. N'en possédant ni la conception ni la réalité, ils ne pouvaient la transférer à autrui. Les Européens, qui ont été les premiers à découvrir les territoires et à s'y établir, en acquirent la souveraineté pour les États auxquels ils appartenaient, et elle passa aux colons lorsque ceux-ci obtinrent leur indépendance. L'exercice de ce droit n'était limité dans les mains d'aucun de ses détenteurs par aucun lien légal ; il ne l'était que par le respect que leur imposait leur conscience pour le droit d'occupation des Indiens. »

En réalité, l'argumentation est empruntée à des décisions rendues par d'illustres juges américains. Ce que le chief justice John Marshall et le juge William Johnson ont décidé, respectivement en 1823 et en 1831, au sujet des tribus indiennes est étendu erronément à toutes les populations du globe, qui sont demeurées à l'état de najure. Or, Tassimilation ne saurait se justifier. Nous n'avons pas à nous occuper de la situation actuelle de l'Indien devant le droit des Etats- Unis, ni à montrer comment il est considéré comme un pupille qu'assiste et que protège un agent du gouvernement; nous n'avons pas non plus à rappeler comment, il y a plus de trois quarts de siècle, le gouvernement américain a appliqué la politique du « déplar cément des tribus », avec ses opérations accessoires, savoir : le rachat des terres anciennes, l'attribution des terres nouvelles formant des a réserves » et l'allocation aux Indiens du revenu que produit le prix payé pour les terres anciennes. Ce que nous devons rappeler, c'est que devant le droit public américain, comme devant le droit public anglais auquel ce droit a succédé, les tribus indiennes ont occupé, dés le début, une position toute différente de celles que peuvent occu-

(*) J. Westlake, ouvrage cité, p 248.

LES RÉGIONS NON SOUMISES AUX MEMBRES DE LA SOCIi^.TÉ INTERNATIONALE. 73

per devant les Etats européens et américains les populations incultes du reste du globe. Toute analogie doit être écartées et les arrêts des cours de justice américaines, chefs-d'œuvre de raisonnement pour les cas au sujet desquels elles statuaient, ne sont d'aucune valeur quand, élargissant le débat, le juriste envisage la question des droits des indigènes en général.

D'après la théorie féodale, au fur et à mesure qu'au xvii« et au XYiii* siècle, la couronne d'Angleterre étendait sur le continent septentrional d'Amérique son droit de domination, elle imposait sa suzeraineté aux tribus indiennes; celles-ci entraient dans des rapports de vasselage; elles étaient rattachées par l'allégeance; elles devaient fidélité. Ainsi se formait l'état de chose décrit plus tard par les cours de justice des Etats-Unis, ce On admettait, disait en 1823 le chief'jtistice John Marshall, que les indigènes étaient les occupants légitimes du sol, qu'ils étaient fondés en droit aussi bien qu'en morale à en conserver la possession et à s'en servir à leur gré. Leurs droits à une souveraineté complète, comme l'ont les nations indépendantes, étaîe^nt nécessairement diminués ; la faculté de disposer du sol à leur volonté et en faveur de qui il leur semblait bon était déniée par le principe originel et fondamental que la découverte donnait un titre exclusif à ceux qui l'avaient faite ».

On peut même se demander si pareille théorie répondait aux faits. Plusieurs tribus indiennes étaient solidement organisées; il suffit de songer à là puissante ligue des Six-Nations. Elles concluaient des traités d'amitié et d'alliance; au sujet du territoire lui-même nous devons rappeler qu'en 1768 la couronne d'Angleterre fit avec la ligue des Six-Nations un traité par lequel celle-ci cédait tous ses titres sur les terres situées entre l'Ohio et le Tennessee. Quand les Etats-Unis eurent affirmé leur indépendance, ils reconnurent la souveraineté des tribus indiennes; on peut mentionner les traités de 1778 et de 1784; il y a davantage : à partir de 1785, dans toutes les conventions qu'ils conclurent avec ces tribus, figura une disposition d'après laquelle (c les nations indiennes reconnaissaient être sous la protection des Etats-Unis, à l'exclusion de celle de tout autre souverain quel qu'il fût ». Ainsi que le constate un publiciste, « en plus de 400 traités confirmés par le Sénat, les Etats-Unis ont reconnu les tribus indiennes comme des nations avec lesquelles ils pouvaient contracter sans

déroger, et c'étaient surtout des traités par lesquels les tribus cédaient des territoires (*). »

Sans doute, une situation différente a été créée à partir du milieu du XIX® siècle. En 1846, la Cour suprême des États-Unis proclama que le Congrès pouvait punir par une loi toute offense commise soit par un blanc soit par un Indien dans un des pays non compris dans les

limites d'un des Etats; elle excluait ainsi le gouvernement par les indigènes eux-mêmes. Le 3 mars 1871, un acte du Congrès transféra du pouvoir exécutif au pouvoir législatif la réglementation de ce qui concernait les rapports avec les tribus indiennes; ce ne furent plus des- traités, ce furent des lois qui tranchèrent désormais toutes les questions. Tout cela n'empêche que l'argumentation des arrêts de 1823 et de 1831 est inapplicable aux peuples non civilisés des autres parties du monde. Au surplus, la Grande-Bretagne n'a pas agi autrement que les États-Unis; les droits des tribus indiennes du Canada ont été reconnus en 1871, en 1873 et en 1874, pour n'invoquer que ces exemples : des traités ont été conclus entre la reine d'Angleterre et plusieurs de ces tribus; ils disposaient que la reine voulait « ouvrir à la colonisation le territoire de ces Indiens et obtenir à cet effet le consentement de ses sujets indiens qui habitaient ce territoire; qu'elle voulait faire avec eux un traité et un arrangement de sorte qu'il pût y avoir paix et bonne volonté ». Sans doute, il n'y avait pas là dans toute la force du terme négociation et conclusion de puissance à puissance; mais on reconnaîtra qu'il y avait davantage qu'une affirmation brutale des droits de la civilisation.

La théorie moderne a été résumée en quelques lignes par un publiciste. « Dans le cas où le territoire est habité par des peuplades sauvages, il ne peut y avoir occqpation pure et simple. La prise de possession doit se faire du consentement de l'autorité souveraine indigène et dans la limite de ses pouvoirs {*). »

Ici aussi se présente une série de problèmes.

(*) F. -A. Walkbr, The Indian qujstion. The North American Revicw, Boston, 1875, t. GXXV, p. 329.

(2) G. Jèze, ouvrage cité, p. 115.

La première question est de savoir jusqu'à quel point les populations incultes peuvent transférer des droits. Nous l'avons déjà posée (^). Des jurisconsultes la résolvent en se basant sur ce que l'objet de l'acquisition est en définitive non pas la souveraineté telle qu'elle est exercée par les chefs indigènes, mais la souverainté telle qu'elle pourrait être exercée par l'Etat acquéreur; d'autres montrent l'Etat cessionnaire obtenant des chefs sauvages ou barbares plus de droits qu'il n'en exercera effectivement, puisqu'ils possèdent souvent l'autorité la plus étendue, comprenant la propriété des biens et le droit de vie et de mort (') ; d'autres encore enseignent que la souveraineté ne se transfère pas et que les conventions conclues entre les indigènes et les représentants des Etats civilisés sont autant d'abdications consenties par les indigènes des droits qu'ils possédaient, de quelque nature que soient ces droits (3).

Pour être valable, le consentement doit réunir des conditions de sincérité. La volonté des chefs ou des conseils des populations indigènes doit être libre ; elle doit se prononcer en toute connaissance de cause et en complète intelligence des obligations qui sont assumées; elle doit se manifester dans les formes usitées dans le pays (4).

Au sujet des formes dans lesquelles s'exprime la volonté des parties, des divergences sont nées. D'après des jurisconsultes, l'adoption de la forme écrite s'impose dans les relations avec les populations sauvages ou barbares ; une objection se présente aussitôt, c'est le fait général de l'ignorance des chefs sauvages ou barbares; en outre, l'opinion est exprimée d'une manière trop absolue; ce qui est exigé, c'est que, dans l'esprit de ces populations, la forme usitée pour la convention apparaisse comme servant à assurer la manifestation sincère de la volonté et comme imprimant un caractère de solennité en vue de la preuve. « Il faut, écrit Rolin-Jaequemyns, réagir contre la tendance des agents consulaires des nations civilisées à se prévaloir de simples promesses verbales, surprises ou arrachées aux chefs de gouvernements semi-barbares, dans des audiences où les conversations se font par interprètes. Mais est-il nécessaire d'exiger la forme écrite?...

(') E. Nys. Le droit international. Les principes, les théories, les faits ^ t. I,p. 101.

("^) G. JÈZE, ouvrage cité, p. 119.

(5) G. GiDKL, Des effets de l'annexion sur les concessions, p. 66, note.

(*) G. JÈZE, ouvrage cité, p. 116.

Il est d'autres formes qui, dans des circonstances données, peuvent n'avoir pas moins de valeur aux yeux des contractants semi-barbares que les documents écrits et signés. Telles seraient, par exemple, une cérémonie d'investiture solennelle, une prestation d'hommage devant le peuple assemblé ; tels seraient encore des actes religieux ou symboliques dûment attestés et d'une signification non équivoque dans l'esprit des acteurs comme des spectateurs {^) .

Notons-le, il s'agit de la manifestation de la volonté de la partie qui fait la cession et non point des actes accomplis par l'Etat cessionnaire. A son tour, celui-ci peut prendre possession, comme nous avons eu l'occasion de le rappeler.

Par le fait qu'il exerce la puissance souveraine sur des régions non civilisées, l'Etat assume des devoirs envers les populations. Comme nous l'avons dit déjà, la conférence de Berlin en a donné comme l'esquisse, quand elle s'est occupée dans l'acte du 26 février 1885 de la protection des indigènes dans le bassin conventionel du Congo : « Toutes les puissances, est-il dit notamment, exerçant des droits de souveraineté ou une influence dans ces territoires s'engagent à veiller à la conservation des populations indigènes et à l'amélioration de leurs conditions morales et matérielles d'existence et à concourir à la suppression de l'esclavage et surtout de la traite des noirs... La liberté de conscience et la tolérence religieuse sont expressément garanties aux indigènes comme aux nationaux et aux étrangers (*). »

Dans la pratique naissent de très grandes difficultés au sujet de la reconnaissance du droit de propriété. Il est impossible de passer en revue la politique suivie à ce sujet par la plupart des Etats, mentionnons cependant ce qui. a fait dans l'Etat Indépendant du Congo. Le problème s'y complique en raison des coutumes et des pratiques des indigènes ; tantôt règne l'idée de la propriété individuelle ; tantôt existe le collectivisme, et dans le grenier public du village s'amasse toute la récolte; tantôt domine de manière absolue le chef de tribu. « L'Etat du Congo, dit un fonctionnaire colonial, voulant reconnaître à chacun son droit, a pris certaines dispositions, tout en

(1) RoLiN-jAEQUEMY>fS, Chronique des arbitrages internationaux. Revue de droit international et de législation comparée, t. XXII, p. 351.

(2) E. Nys, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, 1. 1, p. 126.

s'efforçant de respecter les différentes coutumes exislantes. Ces dispositions consistent à reconnaître d'une façon imprescriptible l'emplacement du village; les cases constituent un droit acquis; c'est une propriété qui ne peut pas être éliminée au profit de l'État. Toutes les terres occupées par les cultures ou bien laissant trace de cultures à leur surface, sont considérées comme appartenant aux indigènes (*).»

De non moindres difficultés surgissent quand il s'agit des impôts. Chez les peuples incultes, l'impôt a une seule raison d'être, c'est qu'il constitue une prestation en échange de services rendus; il ne s'agit pas de prétendre qu'ils doivent le travail parce qu'ils appartiennent à une race inférieure ; il ne s'agit pas non'plus de soutenir que le travail en lui-même est moralisateur. <c C'est une erreur profonde, écrit un auteur, de vouloir, par une extension que rien ne justifie, imposer cette loi du travail, nécessaire chez nous, à des peuples qui peuvent se passer du travail et vivre sans le moindre eff'ort. Cette extension serait injuste et mauvaise par ses effets. Aussi n'admettons-nous qu'on impose le travail, malgré tous ses avantages, que dans la mesure du paiement réclamé, des services rendus (^). »

Les « services rendus » qui justifient l'impôt sont notamment la tranquillité et la sécurité garanties par le gouvernement civilisé, les travaux exécutés en vue de l'hygiène. La taxe, l'impôt peuvent revêtir différentes formes, qui toutes ont donné lieu à de vives critiques. En 1896, une enquête a été faite dans une des colonies de la Grande- Bretagne, aux îles Fidji, où les aborigènes sont soumis au travail forcé et doivent l'accomplir sans la moindre rétribution dans les plantations du gouvernement. L'enquête met en lumière les inconvénients et les avantages des modes usités : la taxe sur l'habitation a le funeste résultat d'amener les indigènes à concentrer en une seule habitation de nombreux ménages et d'aboutir ainsi à l'insalubrité; la taxe par tête d'habitant payable oblige l'aborigène à travailler dans les plantations des particuliers ou à émigrer vers la ville et elle détruit ainsi

(*) Institut colonial international. Compte rendu de la cession tenue à Bruxelles en i899, p. 105.

(2) Jules Lefébure, Le régvne des concessions au Congo. Étude d'économie coloniale et de droit international public, 1904, p. 109.

78 CHAPITRF. II.

la famille ; reste un seul mode : le travail dans les plantations gouvernementales (').

La conférence qui s'est réunie à Berlin, le i S novembre 1884, a établi pour l'occupation de territoires le long des côtes du continent africain des conditions essentielles à remplir. Elle a confirmé le principe de l'effectivité de l'occupation; elle a exigé la notification aux autres puissances.

Dans la première séance, le prince de Bismarck indiqua le but des propositions qu'il faisait à ce sujet. « Le développement du commerce en Afrique, disait-il, fait naître le désir bien légitime d'ouvrir à la civilisation des territoires inexplorés et inoccupés à l'heure qu'il est. Pour prévenir des contestations qui pourraient résulter du fait d'une nouvelle occupation, les gouvernements de France et d'Allemagne ont pensé qu'il serait utile d'arriver à un accord relativement aux formalités à observer pour que des occupations nouvelles sur les côtes de l'Afrique soient considérées comme effectives. »

La conférence modifia le projet qui lui avait été présenté.

L'article 34 de l'acte général du 26 février 1885 est conçu en ces termes : La puissance qui, dorénavant, prendra possession d'un territoire sur les côtes du continent africain situé en dehors de ses possessions actuelles, ou qui, n'en ayant pas eu jusque-là, viendrait à en acquérir, et de même la puissance qui y assumera un protectorat, accompagnera l'acte respectif d'une notification adressée aux autres puissances signataires du présent acte, afin de les mettre à même de faire valoir, s'il y a lieu, leurs réclamations ».

La notification n'exige pas la détermination des limites du territoire ; la puissance qui notifie ne doit pas attendre indéfiniment la réponse de toutes les autres puissances ; un acquiescement unanime n'est point une condition préalable de la validité d'une prise de possession; en cas de désaccord, la difficulté pourra être aplanie par les voies que fournit la procédure diplomatique. Toutes ces conclusions résultent des travaux préparatoires.

(* ) Coîony of Fiji . Report of the commission appointed to inquire info the dea^ease ofthe native population. Suva, 1896, p. 97 et suivantes.

LES RÉGIONS NOxN SOUMISES AUX MEMBRES DE LA SOCIÉTÉ INTERNATIONALE. 79

D'après la formule première, les conditions de l'occupation effective se résumaient dans l'obligation d'établir et de maintenir dans les territoires occupés une juridiction suffisante pour faire observer la paix, respecter les droits acquis et, le cas échéant, les conditions sous lesquelles la liberté du commerce et du transit aura été établie. Le baron Lambermont, plénipotentiaire de la Belgique, fit supprimer la mention contenant l'observation de la paix. Un texte définitif fut adopté et l'article 35 dispose comme suit : « Les puissances signataires du présent acte reconnaissent l'obligation d'assurer, dans les territoires occupés par elles, sur les côtes du continent africain, l'existence d'une autorité suffisante pour faire respecter les droits acquis et, le cas échéant, la liberté du commerce et du transit dans les conditions où elle serait stipulée. »

LE PROTECTORAT COLONIAL, LA SPHÈRE d'iNFLUENCE, LE BAIL ET LES FORMES ATTÉNUÉES DE LA DOMINATION DANS LES RÉGIONS NON CIVILISÉES.