LES UNIONS INTEUNATIONALES ET LES OFFICES INTERNATIONAUX

signé à Berne par vingt et un Etats crée 1' « union générale des postes »; un règlement est annexé au traité; deux progrès sont réalisés : l'uniformité de taxe et l'invariabilité de la taxe afiectée au transit; la gratuité du transit ne parvient pas, à triompher. Le 4 juillet 1891, une convention et un règlement adoptés par la conférence devienne donnent à l'institution qui. prend la dénomination d'à union postale universelle », une organisation nouvelle que complètent d'autres conférences tenues depuis cette date.

Le bureau international de l'union postale universelle est établi à Berne; il est placé sous la surveillance de l'administration des postes suisses.

Actuellement l'association comprend tous les Etats, toutes les colonies, tous les protectorats possédant des postes organisées; elle embrasse ainsi une population totale de 1,103 millions d'habitants.

D'autres unions internationales et d'autres bureaux internationaux concernent, notamment, les poids et mesures, la protection de la propriété industrielle et des œuvres littéraires et artistiques, la répression de la traite des esclaves africains, la publication des tarifs douaniers.

Le 14 février 1890, a été conclue à Berne la convention internationale pour le transport des marchandises par chemin de fer. Un office central des transports a été organisé à Berne, sous la surveillance du conseil fédéral de la Confédération suisse. Il est chargé de recevoir les communications des Etats contractants, de publier des renseignements, de prononcer sur les litiges qui pourraient s*élever, d'instruire les demandes en modification de la convention organique, de faciliter les relations financières des administrations.

Le 5 mars 1902, a été signée, à Bruxelles, par dix Etats la convention relative au régime des sucres. Le préambule décrit le but : les puissances veulent égaliser les conditions de la concurrence entre les sucres de betterave et les sucres de canne et aider au développement de la consommation du sucre ; il indique les moyens d'atteindre le but : c'est la suppression des primes et la limitation de la surtaxe.

Par l'article 7, les parties contractantes conviennent de créer une commission permanente composée des délégués des divers Etats et de lui adjoindre un bureau permanent.

Les délégués de la commission ont pour mission notamment de

270 CHAPITRE VllI.

constater si, dans les États contractants, il n'est accordé aucune prime directe ou indirecte à la production ou à la consommation des sucres; de vérifier si certains Etats accomplissent l'engagement d'adapter leur législation des suci^es aux dispositions de la convention ; de constater l'existence des primes dans les Etats non signataires en vue de l'établissement d'un droit spécial à l'importation de leurs sucres dans le territoire des Etats signataires; d'émettre un avis sur des questions litigieuses.

Aux termes de la convention, la commission permanente n'a qu'une mission de constatation et d'examen; elle doit faire un rapport qui est soumis aux Etats intéressés et qui peut provoquer, si ]a demande en est faite par un de ces Etats, la réunion d'une conférence. Toutefois les constatations et les évaluations concernant l'adaptation des lois à la convention et les primes existant dans les Etats non -signataires ont un caractère exécutoire; elles sont arrêtées par un vote de majorité, chaque Etat disposant d'une voix; elles doivent sortir leurs effets au plus tard à l'expiration des deux mois. L'appel de la décision est prévu; mais il se fait ajudice maie informato adjudicem mdiiis informatujn; une nouvelle délibération de la commission est provoquée et celle-ci statue définitivement dans le délai d'un mois à dater de l'appel (1).

(*) AULNis DB BouROUiLLi, La convention relative au régime des sucres, conclue le 5 mars 1902 à Bruxelles et annotée d'après les pièces o/^cielles, 1902, p. 51 .

Les prétendues servitudes internationales.

Ce sont surtout les anciens auteurs allemands qui se sont occupés avec complaisance des « servitudes publiques ». Dans l'enchevêtrement presque inextricable des royaumes, des principautés, des communautés politiques d'importance diverse qui formaient le Saint- Empire, les restrictions de la souveraineté d'un Etat, les concessions faites à un Etat voisin étaient devenues, pour ainsi dire, la règle. La matière offrait un intérêt pratique et les jurisconsultes s'attachèrent à y mettre quelque ordre et quelque méthode. Par une analogie qui se présentait tout naturellement, ils appliquèrent les règles du droit romain. De nos jours encore, la terminologie est conservée par un grand nombre de publicistes ; mais presque tous reconnaissent que la notion elle-même se ramène à l'obligation et plusieurs admettent que toute application des règles du droit privé doit être repoussée.

Parmi les jurisconsultes qui se sont occupés du sujet, les bibliographes, notamment Ompteda et Kamptz, citent Elwert publiant à Strasbourg, en 1674, l'écrit : De servitutibus seu juribus in aliéna territorio; Henri Bàcker, au nom plus ou moins grécisé d'Artopœus, écrivant dans la même ville, en 1689, la dissertation : De juris publici servitutibits ; Jean-Henri Felz, auteur du travail : De servitutibus juris publid seu de juribus in aliéna territaria, également paru à

Strasbourg, en, i 701; Chrétien- Jean- Conrad Engelbrecht faisant imprimer à Helmstaedt, en 1718, la dissertation : De servitutibus juris publici ; Joachim-Erdmann Schmidt, auteur de la Dissertatio de servitutibus juris publici falso nomine sic appellatis, imprimée à léna, en 1764; Nicolas-Thadée Gônner faisant paraître à Erlangen, en 1800, la livraison intitulée : Entwicklung des Begri/fs und der Grundsàtze der deutschen Staatsdienstbarkeiten .

Dans presque tous ces écrits les rapports établis entre les Etats composant le Saint-Empire étaient l'objet immédiat de l'étude. Aussi les auteurs appelaient-ils les droits dont ils s'occupaient des servitudes de droit public ou bien des servitudes de droit public allemand : Servitutes juris publici ou servitutes juris publici germanici. Mais quelques-uns prétendirent prouver qu'il fallait ranger la matière non dans le droit public mais dans le droit des ger]^s, et qu'il s'agissait, en définitive, de servitudes de droit des gens, servitutes juris gentium,

La question de la validité des servitudes de droit des gens était résolue affirmativement par tous ; elle se ramenait à la question de savoir si des restrictions pouvaient être apportées aux droits que l'Etat possédait dans son territoire et si l'Etat pouvait concéder l'exercice de certains droits à un autre État. Une distinction était même faite; il y avait les servitudes de droit des gens naturelles ou nécessaires et les servitudes de droit des gens volontaires. Les servitutes juris gentium naturales seu necessariœ dérivaient de la situation géographique; elles comprenaient notamment l'obligation d'accorder un passage à l'Etat enclavé, l'obligation de recevoir les eaux découlant naturellement d'un territoire limitrophe, la défense de construire des ouvrages tendant à détourner le cours d'une rivière (*). Les servitutes juris gentium voluntariœ étaient consenties librement; elles avaient pour objet, disait-on, « l'établissement d'un droit restrictif du libre exercice de la souveraineté territoriale au profit d'un État étranger ou d'un particulier étranger (2) ». Ajoutons que la plupart des auteurs contestaient l'existence de servitudes naturelles; qu'ils soutenaient qu'à l'occasion des rapports de voisinage se produisaient des obligations et non des servitudes; qu'enfin ils exigeaient comme indispen-

(*) A. G. Heffter, Le droit international de V Europe. Traduit par J. Bbrgson. Quatrième édition française augmentée et annotée par H. -F. Geffcken, p. 104. («) Ibid., p. 105.

sable condition de l'existence de toute servitude de droit des gens une convention expresse ou un accord tacite.

Dans toute cette théorie, les auteurs se complaisent à insister sur un point spécial; ils enseignent que la puissance souveraine de l'Etat que, par un emprunt fait au droit civil, ils appellent l'Etat servant, doit demeurer intacte. Georges-Frédéric de Martens exprime cette pensée en disant qu'aucun droit essentiel du gouvernement ne peut être lésé et que, si la restriction est applicable à des districts particuliers, le territoire dans son ensemble ne peut être atteint. Tout se ramènerait ainsi au point de savoir si la liberté et l'indépendance sont demeurées intactes ou si elles ne constituent plus que des mots spécieux.

Les mêmes auteurs ont enseigné que la limitation doit résulter soit d'une convention, soit de faits tels qu'ils permettent de conclure à l'assentiment de l'Etat servant. Ils ont exigé que la restriction fût apportée à perpétuité ou du moins pour un long laps de temps.

Rivier fait ressortir combien délicat est l'instrument juridique que constitue l'analogie, c'est-à-dire le raisonnement fondé sur la ressemblance de deux situations (*). Il faut le reconnaître: en ce qui concerne les restrictions apportées aux droits des Etats, il est difficile de transférer dans le droit international les règles du droit privé relatives aux servitudes.

Dans sa définition générale, la servitude est une charge imposée à un fonds pour l'usage et l'utilité d'un fonds appartenant à un autre propriétaire. Or, en droit des gens il ne s'agit nullement de relation de territoire à territoire; il s'agit de liens établis entre les personnes juridiques qui s'appellent les Etats. Un auteur récent le dit fort bien. « Le caractère personnel, Vintuitm personœ,b^nni du droit privé, écrit Pierre-Paul Fabre, est ici capital et doit être mis en lumière; en effet, sans lui, la servitude établirait une relation de territoire à territoire et il en dériverait cette conséquence inacceptable que la mort de l'État souverain du territoire dominant n'entraînerait pas l'extinction des servitudes dont il jouissait; incorporées à ce terriritoire elles suivraient son sort et se transmettraient indéfiniment de possesseur en possesseur. Le droit d'indépendance des États exige que

(') A. Rivier, Ptnncipes du droit des gens, t. I, p. 33.

les servitudes soient l'attribut d'une personne individuellement désignée, tel ou tel État, de sorte que si cette personne disparaît, les servitudes à son profit meurent avec elle (^). » En ce qui concerne l'Etat grevé, le publiciste que nous venons de citer distingue, il est vrai, entre les limitations qui visent le gouvernement et celles qui visent le territoire plutôt que le pouvoir gouvernemental. Mais, même dans le dernier cas, peut-il être question d'un droit réel? La théorie juridique montre l'Etat exerçant sur son territoire une souveraineté qui se manifeste en deux sens ; sous la face négative, elle exclut toute autre puissance d'Etat; sous la face positive, elle est le pouvoir illimité d'employer le territoire à des buts d'utilité pratique. Or, les obligations internationales, qui, de nos jours encore, portent la dénomination traditionnelle de servitudes internationales, sont bien des obligations contractées par l'Etat envers un autre Etat; pourquoi leur appliquer, avec toute espèce de ménagements et d'atténuations, les règles concernant les servitudes en droit privé ?

Une doctrine vieillie, qui, ne l'oublions pas, s'est développée à une époque où la notion de l'Etat était encore dépourvue de toute précision et où le territoire était considéré en quelque sorte comme la propriété du prince, avait établi concernant les limitations et les restrictions subies par la puissance souveraine la division en servitudes négatives, servitutes in non faciendo, et servitudes positives, serviîutès in patiendo. La servitude consistait in non faciendo lorsque l'État servant s'était dépouillé dans l'intérêt de l'Etat dominant du droit de faire sur son territoire des actes qu'il pouvait accomplir en vertu de sa souveraineté ; la servitude in patiendo obligeait l'Etat grevé à tolérer sur son territoire certains actes de la part de l'État dominant ou des sujets de cet Etat.

La même doctrine, envisageant le but de la limitation et de la restriction, avait énuméré les servitudes militaires, les servitudes économiques, les servitudes politiques.

(^) p. -P. Fabre, Des servitudes dans le droit international public, 1901, p. 17.

En fait, d'ailleurs, considérable était le nombre de prétendues servitudes de droit des gens; divers était leur caractère.

Parmi les servitudes négatives figuraient l'obligation de ne pas dépasser une limite fixée en ce qui concernait l'armée et les moyens de défense et d'attaque ; celle de s'abstenir de tout acte de juridiction à l'égard des sujets d'un autre Etat. Parmi les servitudes positives se trouvaient le droit de se servir des routes d'un autre Etat pour faire passer ses troupes; le droit d'exercer la juridiction sur une partie

du territoire de cet Etat. Ce sont là quelques cas d'application ; en réalité, l'histoire diplomatique des derniers siècles montre de nombreuses clauses où étaient stipulées des restrictions de toute nature.

Il en était de typiques. Ainsi, par une clause du traité conclu à Utrecht,le 11 avril 17 13, le roi de France s'engageait envers la Grande- Bretagne à porter tous ses soins à empêcher que le fils de Jacques II qui était sorti du royaume ne pût y rentrer; ainsi, par l'article 10 du traité conclu en la môme ville, le 13 juillet 1713, l'Espagne cédait à la Grande-Bretagne la ville, la citadelle et le port de Gibraltar sans communication par terre avec les districts voisins d'Espagne; mais la Grande-Bretagne s'obligeait à n'accorder ni aux Juifs ni aux Maures la permission de s'établir dans la ville; ainsi encore, par l'article 17 du traité de Paris en date du 10 février 1763, le roi d'Espagne prenait l'engagement de ne point permettre que les sujets britanniques fussent molestés dans le territoire de l'Espagne en Amérique lorsqu'ils seraient occupés à couper et à charger le bois de teinture ou de campéche, et il les autorisait à bâtir des magasins et des maisons pour eux et pour leurs familles.

De nos jours encore, quelques portions de territoire européen sont neutralisées ; nous parlons ici non pas du territoire des États à neutralité permanente, mais de la neutralité locale, c'est-à-dire de la restriction des droits d'un État sur une partie de son territoire. Citons la situation du Chablais et du Faucigny en France et des îles de Corfou et de Paxo.

Dans l'Europe du xvn« et du xvni^ siècle, la neutralité locale apparaissait fréquemment; mais constamment il s'agissait de liens d'État à État. Il en était ainsi pour certaines possessions autrichiennes qui formaient, en cas de guerre entre l'empereur et le roi de France, autant de bases d'opérations dont la conservation et la perte étaient décisives

pour l'issue de la guerre; fréquemment elles faisaient J'objet de conventions de neutralité (*)• 11 en était de même pour d'autres territoires au sujet desquels se concluaient de semblables conventions et où se créait une situation stable et continue (^).

La situation du Chablais et du Faucigny s'explique par les événements historiques. Le traité de Paris du 30 mai 1814 délimita la frontière occidentale du royaume de Sardaigne de façon telle que le cabinet de Turin n'eut d'autre ressource que de faire comprendre les districts du Chablais et du Faucigny dans la neutralité de la Suisse pour les soustraire à l'influence française (3). La solution fut confirmée par l'acte final du congrès de Vienne du 9 juin 1815, dont l'article 92 disposa que les provinces du Chablais et du Faucigny et tout le territoire de la Savoie au nord d'Ugine, appartenant au roi de Sardaigne, feraient partie de la neutralité de la Suisse telle qu'elle était reconnue et garantie par les puissances {^). Le traité de Paris du 20 novembre 1815 et un acte du 15 décembre de la même année modifièrent le tracé de la frontière tout en confirmant la clause de neutralité. Par le traité de Turin du 24 mars 1860, la Sardaigne transféra à la France les parties neutralisées aux conditions auxquelles elle les possédait elle-même. Aux termes du traité, il appartenait à la France de s'entendre sur ce point avec les puissances représentées au congrès de Vienne et avec la Suisse et de donner les garanties. La vérité est, comme le montre Irénée Lameire, que le changement de souveraineté faisait tomber la stipulation de l'article 92 de l'acte final du congrès de Vienne parce qu'elle avait été faite uniquement en faveur de la Sardaigne et qu'elle n'avait plus de raison d'être (^).

En Allemagne, il y avait de toutes parts des empiétements sur l'autorité gouvernementale; c'étaient les servitudes de droit public germanique, les servitutes juris publici germanicL Comme nous l'avons constaté, nombre de jurisconsultes soutenaient qu'elles appartenaient au droit des gens et non au droit public. F^e jus aperturœ autorisait un prince à exiger qu'un château ou une ville lui fussent

(*) Irénée Lameire, De la neutralité territ07'iale, 1892, p. 6.

(2) Ibid., p. 13.

(3) Ibid., p. 84.

(4) Ibid., p. 96.

(5) Ibid., p. 124.

ouverts; le jus hospitaturœ, VEinquartirungsrecht, lui permettait de mettre des troupes en quartier ; une servitude attribuait la législation et la juridiction à un prince autre que le souverain véritable ; une autre servitude donnait la perception de la dîme pour les forêts, les mines, la pêche; la poste d'Anhalt appartenait au roi de Prusse en sa qualité d'électeur de Brandebourg et la poste de la ville de Géra, à rélecteur de Saxe (*).

Les jurisconsultes enseignaient que les servitudes de droit public germanique constituaient une exception et s'interprétaient dans le sens étroit.

Ils enseignaient également qu'elles prenaient fin par un traité, par la renonciation et par le non-exercice équivalant à la renonciation, par la consolidation; ils dissertaient longuement au sujet de l'abrogation tacite des servitudes négatives.

Dans le développement du monde moderne, la doctrine des servitudes de droit des gens a vu se dresser devant elle à la fois les principes juridiques et la politique. Malgré toutes les réserves dont on l'a entourée elle n'a pu se maintenir quand s'est affirmée la notion de l'unité et de l'indivisibilité de la souveraineté et quand s'est manifestée l'importance de l'élément territorial pour la formation et la conservation de l'État (2). C'est qu'en dernière analyse, les servitudes aboutissaient à la thèse erronée de la souveraineté formant un assemblage de forces et de prérogatives; c'est qu'elles ne pouvaient, en général, s'établir que là où les enclaves étaient multiples, où le nombre et la petitesse des communautés politiques exigeaient la combinaison et l'entrecroisement des efforts et des actes.

Tout cela est si vrai que Bluntschli enseigne que les servitudes de droit des gens prennent fin lorsqu'elles ne sont plus compatibles avec le développement de la constitution et des besoins de l'État ou avec le

{'*) G. -H. VON RôMBR, Das Vôlkerrecht der Teutschen als Lehrbuch hearbeitet. Halle, 17S9, p. 221.

(*) E. Nys, Le droit international. Les principes , les théories ^ les faits, t. I, p. 354 et p. 403.

développement du droit international. Il s'appuie sur l'histoire. a A mesure, dit-il, qu'on attachait plus de valeur, dans les Elats modernes, à l'unité et à la liberté de l'Etat, on se montrait moins favorable aux servitudes de droit public; ces dernières font une brèche à l'unité, accordent certains droits de souveraineté à des puissances étrangères, mettent des entraves au développement de la liberté et empêchent un Etat de progresser et de faire valoir en plein ses droits (*). » (( Comme le droit public et le droit international, ajoute Bluntschli, ont pour seul but d'organiser et de régulariser les aspirations et les besoins des peuples, on ne peut, sur les points de détail, laisser subsister ce qui est en contradiction avec le développement général. Ce développement ne peut et ne doit pas être arrêté par des traités appartenant au temps passé ou par des parchemins dont le sens est perdu pour nous. C'est ainsi qu'une foule de servitudes nées au moyen âge et se rattachant à la constitution féodale de l'époque, sont tombées à la naissance des États modernes. »

Ces dernières lignes prouvent le danger qu'il y a à accepter la notion des servitudes internationales et à ne pas s'en tenir à la notion des obligations internationales. Aussi, est-ce à ce dernier point de vue que nous nous plaçons pour nous rendre un compte exact des atténuations et des restrictions que les États mettent à l'exercice de leurs droits.

Sans trop entrer dans les détails que seule fait connaître l'histoire politique et diplomatique des États, nous pouvons indiquer les grandes rubriques et mentionner les obligations internationales introduites par de récents traités en ce qui concerne l'administration, la juridiction, la défense nationale (2).

Dans le dernier tiers du xix® siècle, un contrcMe financier a été imposé en plus d'un cas. La juridiction consulaire continue de s'exercer, comme nous le verrons dans la suite de l'ouvrage. 11 est stipulé qu'un État pourra tenir garnison en certaines places d'un autre Etat, ou bien qu'il aura le droit de se serv^ir des routes de cet État pour le passage de ses troupes. Il est convenu qu'un État pourra établir pour sa marine de guerre et de commerce une station

(*) Bluntschli, ouvrage cité, p. 219, P) P. -P. Fabre, ouvrage cité, p. 70.

navale et un dépôt de charbon. Défense est faite de fortifier certaines parties du territoire. Prohibition est édictée, comme dans le cas du Monténégro, d'avoir des bâtiments et un pavillon de guerre. Il est inutile de dire que les dispositions des traités varient de l'un à l'autre, selon les circonstances politiques qui les dictent et il est superflu d'ajouter qu'elles sont d'interprétation étroite.

LA COMPÉTENCE A l'ÉGARD DES SOUVERAINS ET DES ÉTATS ÉTRANGERS.

Dans la dernière moitié du xix® siècle une question a pris quelque importance en droit international, celle de savoir si les tribunaux d'un État sont compétents à l'égard des souverains et des États étrangers.

En ce qui concerne les souverains, la question a été examinée, il y a plusieurs siècles ; une confusion a même été faite par des jurisconsultes contemporains et des arguments vieillis ont été appliqués à une situation nouvelle. De nos jours, en effet, il s'agit, non plus du monarque concentrant en sa personne toute la capacité juridique de la communauté politique, mais de l'État moderne, être abstrait distinct du chef et des citoyens, vivant de l'intensive vie internationale, ne cessant d'exercer son activité dans la société du droit des gens.

La question de la compétence à l'égard du souverain étranger se présentait autrefois dans une donnée fort simple ; elle se réduisait à l'hypothèse où le prince étranger se trouvait sur le territoire du souverain qui prétendait exercer la juridiction.

Le cas était rare. En effet, à l'époque médiévale, il y avait danger à s'aventurer sur les possessions de rois qui, en règle générale, étaient des rivaux et des adversaires. « Dans le système du moyen âge, monarchique ou féodal, dit un historien, la possession de la personne du prince sur qui tout repose, présente une grande importance.