LA COMPÉTENCE A L' ÉGARD DES SOLVERAINS ET DES PAYS ÉTRANGERS

soumis à la juridiction de ce prince, cependant d'après une coutume généralement acceptée, il est libéré de cette juridiction si même il ne possède l'exercice de tous les droits (M.

A notre époque, dans la société internationale, le chef d'un Etat souverain, qu'il soit monarque absolu, roi constitutionnel, président de république, jouit partout de l'immunité; comme le dit un auteur, il représente l'État sans avoir besoin d'une mission spéciale ; partout oii il va, il transporte avec lui son caractère représentatif; il le conserve non seulement au regard de ses nationaux, mais vis-à-vis de tous les États étrangers (^). Aussi quand il se trouve en territoire étranger a-t-il droit à l'inviolabilité et à l'exemption de la juridiction. La législation d'un grand nombre de pays proclame ces principes; partout la pratique du droit des gens se prononce dans le même sens (^).

En matière pénale, l'immunité est absolue. « En dépit de toutes les controverses, écrit François Piétri, de toutes les protestations de juristes anciens ou modernes, point de distinction à faire entre les mala prohibita et les mala in se, entre les crimes atroces et les crimes ordinaires, ni entre les crimes politiques et les crimes de droit commun. Contre le chef d'un État étranger, il ne reste que le droit de légitime défense; quoi qu'il fasse, on ne peut que le mettre dans l'impossibilité de nuire et l'expulser du territoire (^). »

En matière civile, au sens large du mot, c'est-à-dire en matière ne relevant pas du droit pénal, des distinctions ont été proposées. Tous les auteurs sont d'accord pour enseigner que, pour les actes accomplis en vertu de ses fonctions, le chef d'État qui se trouve sur le territoire d'un autre État, n'est pas soumis à la juridiction de cet État. « Pas plus qu'un ministre, dit Piétri, ni même qu'un simple consul, un

(') K.-G. GiinTHER, Europâiscties .Vôlken^echt in FHedeiisseiten nach Vernunft, Vertràgen und Herkommen, mit Anwendung auf die teutschen Reichsstânde , 1792, t. II, p. 480.

(^) François Piétri, Étude critique sur la fiction d'exterritorialité, 1895, p. 215.

(3) Ibid., p. 224.

(4) Ibid., p. 228.

CHAPITIIE X.

chef (l'Etat étranger ne peut être pris à partie pour des actes qui, en réalité, sont les actes de son gouvernement et nullement les siens. Le contraire serait incompréhensible et il n'y a pas à parler d'immunité. Au reste, on peut citer nombre de décisions de jurisprudence anglaise et française qui abondent en ce sens (^). » Mais quand il ne s'agit pas d'actes politiques, peut-il y avoir compétence? La question se pose aussi bien lorsque le souverain étranger se trouve sur le territoire de l'État que lorsqu'il n'a pas quitté son propre territoire. En principe, il faut la résoudre négativement : les tribunaux ne sont pas compétents en règle générale; toutefois, il y a des exceptions à l'immunité; ces exceptions concernent les questions relatives à un immeuble situé sur ce territoire et les actions fondées sur la qualité d'héritier ou de légataire d'un ressortissant du territoire ou sur la qualité d'ayant droit dans une succession ouverte sur le territoire. En matière civile, du reste, le souverain étranger a la faculté de renoncer à l'immunité.

On s'est demandé si le chef d'État étranger peut revendiquer les immunités, même quand il ne se présente pas officiellement? Piétri répond affirmativement. « En réalité, dit-il, l'incognito n'a qu'un effet, c'est de dispenser le chef de l'État de l'étiquette et du cérémonial en usage; au demeurant, le chef d'État qui voyage incognito n'est pas plus inconnu qu'un autre, car les autorités locales sont ordinairement prévenues de son passage sur le territoire et ont le devoir strict de veiller à sa sécurité tant qu'il séjourne; il est moins remarqué, voilà tout. D'ailleurs, il est libre à tout instant de se faire officiellement connaître et de réclamer ensuite les immunités souveraines (*). »

Dans les termes où le problème se pose de nos jours, l'État prend la place du souverain; il s'agit de savoir si, lorsqu'une action est

portée contre un Etat étranger, le tribunal est compétent.

11 est superflu de rappeler comment l'Etat moderne s'est successivement affermi et comment à sa mission primitive de la défense contre

(*) F. Piétri, ouvrage cité, p. 231.

(«) Ibid., p. 238.

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Tennemi extérieur et du règne du droit par le maintien de Tordre à Tintérieur il a ajouté des tâches nouvelles. Il s'est fait éducateur et réformateur; une partie de ses forces et de ses ressources est consacrée à la culture morale et intellectuelle de ses sujets ; une autre partie doit servir à améliorer leur bien-être matériel. Il ne renferme pas son action dans les limites de son territoire; membre de ]a société des Etats, il met sa sollicitude à développer les relations internationales qui prolongent au delà de ses frontières son œuvre de progrès. Ainsi s'accomplissent presque quotidiennement, sur le territoire des autres communautés politiques, des actes qui mettent l'Etat en rapport avec les sujets de ces communautés, font naître des conflits et posent ainsi la question de la compétence des tribunaux.

En apparence, le conflit est d'ordre purement matériel ; le citoyen d'une nation fait un procès à un Etat qui, pour citer des cas fréquents, opère le transport de voyageurs et de marchandises par ses chemins de fer ou par ses navires, ou qui fait des commandes pour la construction ou la fourniture d'outils et de machines. En réalité, il y a davantage que des questions d'argent; ce n'est nullement l'esprit de lucre qui anime l'État et ce ne sont pas de mesquines considérations qui dictent ses entreprises. Un document officiel le fait ressortir avec netteté. L'exposé des motifs de la loi belge du 23 février 1869, relative à la cession de concessions de chemins de fer, caractérise l'exploitation : « C'est un devoir pour l'État, est-il dit, de procurer aux populations des communications faciles et rapides, et s'il confie à des sociétés rac<x)mplissement de ce devoir, ces sociétés ont, vis-à-vis de la nation, les mêmes obligations que leur mandant. »

Qu'on le note bien, le rôle de l'État moderne tend à s'élargir encore et ainsi il semble que les conflits seront toujours plus fréquents. H y a, par conséquent, utilité et opportunité à trancher la question de la compétence. Or, sans parler des doctrines éconofniques de notre époque, on peut citer, même dans la science juridique, des théories qui non seulement montrent dans l'Etat la plus haute forme de la personnalité, mais qui lui attribuent la plus noble mission.

Les auteurs sont d'accord pour admettre que les tribunaux d'un

Etat ne sont pas compétents dans le cas où l'Etat étranger serait appelé en justice en raison d'actes accomplis par lui dans l'exercice de son droit de souveraineté, pour assurer l'administration et les services

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publics (1). (c Vouloir apprécier et juger les conséquences de ces actes, dit Henry Bonfils, serait s'ingérer dans la politique intérieure de l'État étranger et nier ses droits d'autonomie et d'indépendance. A raison des actes de gouvernement et d'administration publique un État doit être et est entièrement soustrait à la juridiction d'un autre État («). » '

Mais le problème doit être posé d'une manière plus générale ; il faut se demander si les tribunaux d'un État sont incx)mpétents pour

tous les actes de l'Etat étranger.

Une distinction a été suggérée vers le milieu du xix® siècle; des jurisconsultes ont soutenu qu'en certains cas l'Etat accomplit des actes non plus en qualité de puissance souveraine, de personne du droit public et du droit international, mais en qualité de « personne civile», de « personne morale », comme ils disent; un d'eux va jusqu'à parler de l'État comme « jouant le rôle d'une personne privée. » De longues années auparavant, d'autres jurisconsultes avaient tenté d'introduire une pareille distinction en ce qui concernait l'agent diplomatique; à côté des actes qu'accomplit le ministère public dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions avaient été placés les actes qu'il accomplit même comme simple particulier. Mais l'idée a été repoussée parce que l'appréciation des circonstances varierait à l'infini, qu'elle aboutirait à des contradictions de toute espèce et qu'elle finirait par faire disparaître toute garantie (3).

Un arrêt de la cour de cassation de Belgique, en date du il juin 1903, a adopté la distinction dont le caractère spécieux a été mis en lumière par plusieurs jurisconsultes de droit des gens. D'après ses considérants, l'État ne doit pas se confiner dans son rôle politique; en vue des besoins de la collectivité, il peut acquérir et posséder des biens, devenir créancier et débiteur; il peut même faire le commerce, se réserver des monopoles ou la direction de services d'utilité générale; dans la gestion de ce domaine ou de ces services, l'État ne met pas en œuvre la puissance publique ; il fait ce que des particuliers peuvent faire et partant il n'agit que comme personne civile ou privée;

(*) H.[,BoNFiLS, Manuel du droit international public (Droit des gens). Deuxième édition, revue et mise au courant par P. Fauchilxe, p. 132.

(2) Ibid., p. 133.

(3) Ibid., p. 155.

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lorsqu'en cette qualité, il est engagé dans un différend, après avoir traité d'égal à égal avec son contractant ou avoir encouru la responsabilité d'une faute étrangère à Tordre politique, la contestation a pour objet un droit civil du ressort exclusif des tribunaux. « Par de semblables circonstances, dit la cour, les États étrangers sont, au même titre que les autres étrangers, justiciables des tribunaux belges. » 11 s'agissait en l'espèce de chemins de fer.

Le caractère de fantaisie d'une distinction entre l'Etat, puissance politique, et l'État, personne civile, apparaît dès que l'on réfléchit au rôle de l'Etat moderne, à la mission qu'il remplit. Est-il un seul des actes de l'État qui puisse être assimilé à l'acte d'un simple particulier et dans lequel nul élément ne tende au but élevé de l'État? Peut-on contester que l'agrandissement de la sphère d'activité de l'État contemporain ait en vue non pas le désir de posséder des biens ou de s'enrichir par des opérations habiles, mais bien la volonté d'augmenter le bien-être matériel ou moral de ses sujets? Au surplus, qui décidera, dans un cas déterminé, que l'État étranger agit comme puissance politique ou comme personne privée; qui dira qu'un transport par chemin de fer constitue une opération commerciale ou se rapporte à la défense nationale et concerne la stratégie? Qui appréciera si, d'après ses lois et ses règlements administratifs, l'État étranger est régulièrement engagé par ses agents, ou s'il y a usurpation d'attributions (^)? Déterminera-t-on ce point en établissant des catégories par des conventions internationales, ou bien le juge décidera- t-il lui-même?

Si l'on continue l'examen, on doit se demander comment la décision judiciaire pourra être mise à exécution et répondre aussitôt qu'elle ne sera pas autre chose qu'un simple conseil; que, peut-être bien, elle n'aura même pas la valeur d'un conseil, puisqu'il est possible que l'État étranger la considère comme outrageante pour sa dignité. L'argument suivant lequel la décision pour devenir exécutoire doit être l'objet d'une demande d'exequatur que, seule, l'autorité judiciaire de l'État étranger peut accorder, ne prouve nullement qu'il n'y a pas un empiétement sur la souveraineté de cet État; il démontre que l'empiétement n'a même pas le mérite de produire quelque efl'et utile et que l'insolence est gratuite.

(*) Dalloz aîné et Armand Dalloz, Jurisprudence générale. Recueil périodique et critique de jurisprudence, de législation et de doctrine. Année 1849, p. 8.

Que rÉtat se présente à l'observateur sous des aspects différents, qu'il puisse être envisagé à des points de vue différents, la simple réflexion nous en convainc; mais elle nous apprend également qu'il n'y a qu'une seule personne juridique en l'État et que dans toutes les manifestations de son activité, cette personne Juridique est, en définitive, la personne juridique souveraine.

Devant les principes juridiques, l'idée même de la compétence des tribunaux d'un Etat à l'égard d'un Etat étranger est incompatible avec l'idée de la souveraineté des Etats. « Dire qu'un Etat est souverain, écrit Rolin-Jaequemyns, c'est dire qu'on ne peut lui donner un juge auquel il ne se soit pas volontairement soumis d'avance. Dans la société des nations, un Etat ne connaît que d'autres Etats dont il est l'égal. Nul Etat n'a qualité pour en juger un autre. Comment donc admettre qu'un simple tribunal local, émanation partielle de la souveraineté intérieure d'un Etat, puisse s'arroger juridiction sur un Etat étranger, duquel il ne lient aucun mandat et aux yeux duquel il n'a même juridiquement d'autre existence que celle que peuvent lui

reconnaître des traités internationaux auxquels l'Etat étranger aurait été portée? (*) »

Les jurisconsultes se sont prononcés.

« 11 n'y a pas de doute, écrit Adolphe Hartmann, que les auteurs qui ont écrit sur le droit des gens n'aient maintenu presque unanimement et jusque dans ces derniers temps le principe : imr in parent non habet judicium, La pratique se manifeste à peu près dans le même sens (2). »

Alfred Chrétien rappelle en quelques mots comment des publicistes prétendent déroger à l'immunité de juridiction de l'Etat agissant jure imperii dès que l'Etat se présente comme personne privée. « Je repousse sans hésitation, dit-il, ce tempérament et cela pour deux raisons : 1** il sera, en pratique, toujours fort difficile de distinguer les cas où l'Etat aura agi en exécution de son droit de haute administration de ceux où il n'agira qu'à titre de personne privée. J'irai même

(^) G. Rolin-Jaequemyns, Revue de droit international et de législation comparée, t. VII, p. 714.

(2) A. Hartmann, De la compétence des tribunaux dans les procès contre les États et souverains étrangers. Revue de droit international et de législation comparée y t. XXII, p. 426.