LA COMPÉTENCE A L'ÉGARD DES SOUVERAINS ET DES ÉTATS ÉTRANGERS

plus loin et j'affirmerai que l'Etat ne passe aucun acte, n'intervient dans aucun rapport juridique, sans que l'acte soit, directement ou indirectement, motivé par la nécessité de remplir sa haute mission gouvernementale... Si Ton va au fond des choses, l'État ne peut jamais se présenter exclusivement comme personne privée. Il est faux de dire qu'il doive être assimilé par exemple à un négociant ordinaire. Car, lors même qu'il se livre à des actes de commerce, le but qu'il poursuit n'est pas la spéculation, la réalisation de bénéfice par l'exercice de telle ou telle industrie. Ce but est toujours plus élevé. C'est la satisfaction des intérêts généraux de la communauté politique qui le constitue ; 2** en pratique, la soumission de l'État étranger à une juridiction locale serait une satisfaction purement platonique, car il demeurera toujours impossible de mettre à exécution forcée la décision même : d'une part, il est certain qu'elle sera toujours non avenue sur le territoire de l'Etat condamné ; d'autre part, elle ne pourra non plus sortir à effet sur le territoire même où elle aura été rendue. Dans la majorité des cas, l'Etat étranger n'y possédera ni meubles, ni immeubles sur lesquels on puisse exécuter. En possédât-il, il en serait de même, car le principe de l'indépendance des souverainetés les soustrait à tout acte d'exécution forcée (^). »

La jurisprudence s'est généralement prononcée dans le sens de l'incompétence des tribunaux pour connaître des actions dirigées contre un Etat étranger. A l'exception de la cour de cassation de Belgique, les grandes cours de justice de tous pays ont repoussé la distinction entre l'Etat souverain et l'Etat personne morale (^).

Les partisans de l'opinion favorable à la compétence citent plusieurs jurisconsultes à l'appui de leur argumentation. Ils invoquent notamment Corneille van Bynkershoek. Le témoignage peut être récusé. Vivant dans la première moitié du xvni* siècle, bourgeois des Provinces -Unies, c'est-à-dire d'une confédération aux liens relâchés, il n'eut pas et ne pouvait avoir, du reste, la notion de la personne juridique qui s'appelle l'Etat moderne. Le De foro legatorum tant in catisà civili quant criminali, qu'il composa en 1721, est une œuvre

(') A. Chbétien, Principes de droit international public. Première partie, p. 247.

(2) E AuDiNET, L'incompétence des tribunaux français à l'égard des étrangers et la succession du duc de Brunswick. Revue générale de droit international public, t. II, p. 394.

hâtive, un écrit de circonstance inspiré par la procédure en validité de saisie d'effets dirigée contre le résident d'un petit prince allemand qui s'était livré à la spéculation au lieu de se consacrer à son rôle de nouvelliste et d'informateur, comme faisaient les résidents des petits princes de l'époque.

Un jurisconsulte demande si la souveraineté est vraiment absolue. La question n'est point là; il s'agit de savoir si, dans l'organisation internationale actuelle, dans cette société d'Etats juridiquement égaux, il est raisonnable de soutenir qu'un État peut être cité devant les tribunaux d'un autre État, faire l'objet de considérants d'un jugement où ses actes seront discutés, critiqués, blâmés, et finalement être condamné dans le dispositif d'une décision de justice.

L'Etat peut renoncer à l'immunité de juridiction et accepter ainsi la compétence des tribunaux d'un autre État.

Un auteur, Alfred Chrétien, énumère les cas.

Il y a renonciation expresse :

1° Quand l'État assigne un particulier pour dettes civiles devant un tribunal étranger; en pareil cas, le défendeur est recevable à faire une demande reconventionnelle;

^^ Quand une convention internationale établit la compétence des tribunaux des États contractants dans les litiges où l'un d'eux peut se trouver impliqué sur le territoire de l'autre;

3^ Quand, par une clause spéciale du contrat fait avec un particulier étranger, l'Etat reconnaît la compétence des tribunaux nationaux de celui-ci.

11 y a renonciation tacite quand, cité devant un juge étranger, l'État n'oppose pas le déclinatoire de compétence (*).

Les auteurs enseignent qu'il y a renonciation présumée pour toutes les actions réelles relatives à des biens immobiliers possédés par un État sur le territoire d'une autre puissance. « En exerçant dans un pays des droits de possession ou de propriété immobilière, dit Alfred

(*) A.. Chrétien, ouvrage cité. Première partie, p. 249.

LA COMPÉTENCE A l'ÉGARD DES SOUVERAINS ET DES ÉTATS ÉTRANGERS. 29o

Chrétien, un Etat est censé accepter d'avance la juridiction locale pour toutes les actions réelles relatives à ces biens (*). »

Il est inutile d'avoir recours à une présomption d'assentiment pour justifier la compétence des tribunaux d'un État à l'égard d'un État étranger, quand il s'agit d'immeubles.

En pareil cas, rien ne prévaut contre la puissance de l'Etat sur le territoire duquel l'immeuble est situé, ce L'Etat étranger, dit Alphonse Rivier, ne saurait posséder les immeubles autrement que ne le font les particuliers ; il est soumis à la législation du pays et à la juridiction du forum rei sitœ (*). » « En matière réelle immobilière, écrit Eugène Audinet, la compétence du tribunal est déterminée par la seule situation de l'immeuble, sans prendre en considération les personnes des parties en cause (3). » Un publiciste qualifie de nécessaire la compétence des tribunaux locaux en matière immobilière. « On peut dire, ajoute-t-il, que dans les questions de ce genre, ce sont les immeubles qui sont en cause bien plus que les parties (*). »

Un motif impérieux dicte la solution. Les lois de l'Etat moderne doivent s'appliquer à tous les immeubles composant le territoire ; il ne peut tolérer l'application de lois étrangères à aucune parcelle de son territoire. « La condition juridique des biens, écrivent des jurisconsultes, est en rapport direct et immédiat avec l'organisation politique, sociale, économique du pays où ils sont situés : admettre l'application d'une loi étrangère, ce serait le plus souvent porter atteinte à cette organisation (^). w Les tribunaux de l'Etat moderne peuvent seuls statuer sur les actions concernant les immeubles composant son territoire. « Inséparables de la domination du souverain du lieu, dit un publiciste du xviii® siècle, les immeubles dépendent nécessairement de sa juridiction (^). »

Il y a davantage. Si, en règle générale, l'Etat autorise un Etat étranger à acquérir des immeubles, rien ne l'empêche cependant

(*) A. Chrétien, ouvrage cité, p. 250.

(2) A. Rivier, Principes du droit des gens, t. I,.p. 294. '

(^) E. Audinet, travail cité. Revue générale de droit international public, t. II, p. 399.

(*) F. PiÉTRi, ouvrage cité, p. 158.

(5) Traité théorique et pratique de droit civil. Des personnes, par G. Baudry- Lag^ntinerie et M. Houques-Fourcade, 1896, t. I, p. 156.

(6) REAL DE CuRBAN, La science du gouvey^nementy t. V, p. 181.

d'interdire semblable acquisition ou de mettre un terme, moyennant indemnité, à une acquisition déjà faite (^).

L'Institut de droit international a recommandé à l'adoption des Etats un projet de résolution concernant la capacité des personnes morales publiques étrangères. Il proclame que les personnes morales publiques reconnues dans l'Etat où elles ont pris naissance, sont reconnues de plein droit dans tous les autres Etats ; il les déclare capables d'acquérir, soit à titre onéreux, soit à titre gratuit, des meubles ou des immeubles situés hors de leur pays d'origine, mais il met des restrictions à cette capacité. Il reconnaît que l'État peut soumettre l'acquisition à des conditions spéciales; il constate qu'il peut même limiter par une loi la capacité d'acquérir. Il applique, d'ailleurs, les principes qu'il énumère aux États étrangers comme' aux autres personnes publiques et il recommande comme une règle de courtoisie internationale utile aux bonnes relations des Etats, qu'un Etat qui veut posséder d'une manière définitive un immeuble sur le territoire d'un autre Etat, en prévienne celui-ci (^).

(*) A. RiviER, ouvrage cité, t, I, p. 291.

(2) Annuaire de VInstitut de droit inlernationaX. Session de Copenhague, 1897, t. XVI, p. 307.

Une des conquêtes les plus précieuses de la civilisation est la constitution d'un droit laïque, c'est-à-dire d'un droit débarrassé de tout élément religieux et régissant les rapports des hommes en dehors de toute considération de culte et de secte. Elle est due .à l'Etat moderne qui a successivement libéré le droit privé, le droit public et le droit international. Certes, de nos jours encore, sur une partie de la surface du globe les règles juridiques sont enchevêtrées dans les préceptes imposés par les prêtres; mais le triomphe du droit séculier s'affirme avec une force croissante.

En ce qui concerne l'Europe, il y a de longs siècles que le travail d'émancipation a commencé en droit privé; au début du xiv* siècle, d'illustres initiateurs comme William Ockam, Jean de Paris, Marsile de Padoue, Jean de Jandun ont revendiqué l'indépendance du pouvoir civil dans les questions de droit public; dès le xvn® siècle, la lutte a été entreprise avec succès en ce qui concerne les intérêts relevant du droit des gens (*). Dans la politique intérieure, il s'agissait de proclamer la liberté de conscience; dans la politique extérieure, il fallait affirmer l'aptitude de toutes les communautés politiques à faire partie de la société internationale indépendamment des croyances.

(*) E. Nys, Les origines du droit international y p. 34 et suivantes.

298 NECVIÈME SECTION.

Dans le domaine .du droit des gens Tœuvre de sécularisation rencontrait comme adversaires à la fois les gouvernements basés sur la notion de l'origine divine de tout pouvoir et les Eglises, c'est-à-dire les organisations religieuses hiérarchiques.

Parmi les Églises, il en est une qui fut redoutable : l'Église catholique. Par sa prétention de diriger l'humanité vers le salut éternel, par son programme qui dépassait les limites des communautés politiques et s'étendait sur le monde habité, elle aboutissait à la négation de l'Etat.

Au XII® et au xiii® siècle, quand, sur les bords de la Méditerranée, le génie européen jetait les bases de la société internationale, deux courants se manifestaient au sein de l'Eglise; il s'agissait de savoir si des Églises nationales se formeraient, si la direction appartiendrait aux conciles, représentants de ces Églises, ou bien si le siège de Rome imposerait dorénavant sa volonté omnipotente et régirait la chrétienté en monarchie absolue.

Aux premières années du xv« siècle les prétentions respectives furent formulées de manière précise. Les conciles généraux proclamèrent qu'ils tenaient leur puissance immédiatement de Jésus-Christ et que tous les fidèles, même le pape, étaient tenus d'obéir à leurs décrets; tout en admettant la primauté de saint Pierre ils firent valoir que la primauté n'était pas la souveraineté; ils conclurent que les successeurs du prince des apôtres étaient simplement les ministres de l'Eglise et que les conciles généraux représentant l'Eglise étaient au-dessus des papes. Les papes affirmèrent qu'ils étaient supérieurs à l'Église universelle, que les conciles n'avaient d'autorité que par le pape, qu'on pouvait appeler de leurs décisions au successeur de saint Pierre.

Pendant que se déroulaient les phases principales de ce long combat pour la suprématie, des faits intéressants au point de vue du droit des gens se produisaient. Encore au comrhencement du xv« siècle, les conciles œcuméniques recevaient les ambassadeurs de l'empereur, des rois et des peuples; leurs légats avaient la préséance sur les envoyés des papes. De leur côté, les souverains pontifes s'attribuaient le rôle de juger dans les conflits et dans les guerres; ils déposaient les rois, ils déliaient les sujets de leur serment de fidélité.

S'il y avait incertitude touchant le point de savoir quel serait le

régime gouvernemental de l'Eglise elle-même, il semblait acquis définitiyement que l'Eglise régirait les princes et les peuples formant la « chose publique chrétienne », respublica christiana^ la « chose chrétienne », res christiana, pour employer la terminologie de l'époque. Que la forme eût un caractère représentatif, qu'elle fût monarchique et absolutiste, la suprématie de l'Eglise demeurait incontestée. On peut même se demander si le triomphe des conciles n'aurait pas été désastreux pour la civilisation européenne. Par cela même qu'il n'admettait ni conciliation ni transaction et qu'il exigeait la complète soumission, le saint-siège obligeait la puissance laïque à chercher dans l'aifirmation de ses droits la garantie de son existence ; sans le vouloir, il devenait une des causes de la formation de l'Etat moderne. Par leur méthode même, les conciles auraient fini par absorber les gouvernements laïques; lors du concile de Constance, l'idée avait été suggérée de permettre aux rois, aux princes et à leurs ambassadeurs de prendre part aux délibérations concernant la fin du schisme et la paix de l'Eglise. Il est une manifestation significative de l'esprit qui pénétrait déjà l'époque et qui semblait devoir « façonner » à jamais l'Europe nouvelle, c'est le congrès d'Arras de 1435 : l'ambassadeur du concile de Baie et le légat du pape Eugène IV remplissaient le rôle de médiateurs; en même temps que des juristes, des théologiens discertaient sur le mérite des réclamations et des revendications; les sermons se confondaient avec les plaidoiries; les séances avaient lieu dans une église; tout revêtait un caractère religieux.

Dans cet ensemble de royaumes, de principautés, de républiques qui, sur une grande partie du continent européen, formaient la « chose chrétienne », la res christiana, le pape fut, selon le mot d'un historien, « la première autorité internationale ». Il ne s'agit pas seulement de théorie. René de Mauldé-la-Clavière montre le pape devenant « le gardien des traités et par suite le contrôleur de la vie internationale M. « Le souverain pontife, ajoute-t-il, n'est pas un roi, le chef d'un gouvernement terrestre; il est un magistrat international indépendant, chef du tribunal suprême qui doit régler les difficultés internationales et veiller à l'exécution des engagements. Il dispose dans ce

but d*armes toutes morales, mais très puissantes : les conseils, la censure, l'excommunication (*). »

Le serment donnait nécessairement aux conventions un caractère religieux ; dès lors, les papes avaient le droit d'évoquer la connaissance de toute violation et de toute rupture (*). Les jurisconsultes le constataient. « Le pape, dit Martin de Lodi, peut obliger les princes à respecter la paix conclue... Le crime de rupture de paix entre les princes relève de la juridiction ecclésiastique (3). » Des traités renfermaient des clauses formelles. Dans la paix d'Arras de 1435, le roi de France se soumit, en cas de violation du traité, à « la censure, cohercion, compulsion et contrainte de nostre saint père, du saint concile et des cardinaulx et de toutes autres cours tant d'Eglise que séculières ». Il est vrai que l'esprit de fraude et de dol régnait au point de rendre vaines les règles établies. Les princes se faisaient délivrer des bulles les exemptant d'excommunication; d'autres insistaient dans les conventions pour que le pape ne déliât point les contractants de leurs obligations ; il y avait mieux encore : en certains traités les signataires s'engageaient à ne pas mettre à profit la dispense que leur accorderait le saint-siège et à exécuter leurs engagements « comme si cette absolution ou annulation ne fut oncques faite ou donnée » ; ainsi dispose notamment le traité conclu, le 30 mars 1391, entre le roi d'Ecosse et le roi de France.

Dans la forme, les conventions recevaient une empreinte religieuse. « Le pape, dit un historien, reste un grand notaire des traités internationaux. Les engagements entre peuples sont reçus, constatés et libellés par les notaires apostoliques, apostolica auctoritate notariU institués près de toutes les cours. Pour renforcer leurs serments, ad majorem firmitatemy les prinees déclarent, en jurant des pactes auxquels d'ailleurs ils manquent souvent, qu'on fera reproduire ces pactes par des lettres apostoliques mûrement élaborées, à première réquisition (*). »

La diplomatie papale est continuellement à l'œuvre ; sans cesse elle

(^) R. DE Mauldb-la-Clavièrb, La diplomatie au temps de Machiavel, t. I, p. 23.

(2) E. Nyb, Ijes origines du droit international, p. 269.

(3) Martin de Lodi, De confœderatione, pace et convention ibtis principum. Question 19 et question 20.

(^) R. DE Maulde-la-Glavière, ouvrage cité, t. I, p. 27.

ouvre des négociations, s'entremet, intervient. Quand les brefs pontificaux ne suffisent pas pour obtenir l'adhésion ou la soumission, le souverain pontife confie la mission à des envoyés; aux occasions solennelles, les légats a latere armés de pouvoirs illimités imposent la solution. « 11 n'est pas besoin d'instructions spéciales, écrit René de Maulde-la-Glavière, pour que les envoyés du pape prennent d'office un rôle de conciliateur et qu'on le leur reconnaisse (*). »

Le saint-siège ne se borne pas au règlement des difficultés politiques. Pour maintenir dans la chrétienté la pureté de doctrine, il s'arroge la haute police sur tous les pays; ainsi, en 1328, le pape Jean XXll, adresse d'Avignon aux évêques d'Angleterre l'ordre de saisir William Ockam et de le jeter en prison ou bien de le conduire au lieu de résidence de la cour romaine, où il doit être jugé.

11 faut se garder de tomber dans l'exagération. Fréquemment quand ils s'attribuaient le rôle de pacificateur, les pontifes romains obéissaient à d'autres considérations que le bonheur des peuples chrétiens. Leur préoccupation était d'étendre la puissance de l'Eglise et de réduire le pouvoir civil à n'être plus qu'une délégation de l'autorité papale. Des bulles énonçaient les propositions orgueilleuses; elles allaient jusqu'à condamner comme entachée de manichéisme l'assertion que, dans sa sphère, le pouvoir temporel était indépendant du pouvoir spirituel. Une action habile que tentaient de justifier des arguments juridiques et historiques transformait des royaumes entiers en feudataires du saint-siège, obligeant leurs princes à prêter le serment de fidélité et les soumettant au paiement de redevances (*). Dans presque tous les pays, des efforts étaient tentés pour donner à l'Eglijse, à son clergé, à ses ordres religieux une situation exceptionnelle, soustraire ses biens à l'impôt, reconnaître l'autorité des tribunaux et assurer main-forte à l'exécution de leurs sentences.

C'est dire qu'à l'époque où, grâce à la puissance spirituelle, la « chose chrétienne », la res christianay qui se consolidait sur une grande partie de l'Europe et qui occupait quelques points de l'Asie antérieure, semblait le mieux dirigée par le saint-siège au point de vue international, presque chaque pays pris isolément voyait sa paix

(*) R. DB Maulde-la-Claviere, ouvrage cité, t. I, p. 38.

(*) E. Nys, Études de droit international et de droit politique, 1896, p. 129 et suivantes.

intérieure menacée et était en proie aux luttes violentes. Situation extérieure et situation intérieure provenaient de la même cause : c'était le principe en vertu duquel la puissance ecclésiastique prétendait exercer un rôle dans la conduite des affaires temporelles. En voulant diriger les peuples vers le salut éternel, TEglise méconnaissait les fins véritables de tout droit, de toute politique, de toute activité sociale; elle oubliait la réalité qui a pour théâtre notre terre; elle montrait comme but suprême de tous les efforts le bonheur dans une problématique vie nouvelle.

L'édifice, que la combinaison de préceptes religieux et de raisonnements juridiques avait permis d'élever manquait de solidité. Il croula avant d'être complètement achevé et sa chute démontra une fois de plus combien est vaine l'idée asiatique du régime théocratique. La « république chrétienne » était viciée dans son essence même, puisqu'elle plaçait le but à atteindre dans une existence future. Elle fut battue en brèche par la puissance civile menacée dans son autonomie. Elle vit se dresser contre elle toute une civilisation nouvelle, irréductible ennemie de la hiérarchie par cela même qu'elle reposait sur la dignité de l'individu : la Renaissance, c'est-à-dire la raison de l'homme triomphante.

Les papes, faut-il l'ajouter, contribuèrent à leur chute. Déjà leur influence était détruite en Italie, qu'ils exerçaient encore leur magistère dans les contrées éloignées; mais dans les dernières années du XV® siècle et au commencement du xvi® siècle, l'ambition les jeta dans toutes les intrigues de la politique internationale, non plus comme pontifes, mais comme princes temporels.

La Réforme acheva la destruction de l'ancien ordre de choses. Aussi, malgré ce qu'on a appelé la contre-révolution religieuse de la fin du XVI® siècle et le retour offensif du catholicisme, l'œuvre de sécularisation se compléta; dans l'organisation politique comme dans la notion d'une société d'Etats, l'élément religieux s'affaiblit davantage.

Quelques dates et quelques faits en témoignent. En 1648, les traités de Westphalie consacrent la destruction de plusieurs gouvernements ecclésiastiques en Allemagne ; par la bulle Zelo domus Deiy le pape Innocent X « condamne les traités, les casse, les annule, leur enlève toute force et tout effet ». La confusion de l'élément ecclésiastique et de l'élément laïque continue de subsister sur certains points de

l'Europe. Un publicisle parlant de la fin du xviii® et du commencement du XIX* siècle montre « le clergé apparaissant sous la forme de la domination temporelle », les princes-évêques, les princesabbés, les grands chapitres exercent les droits souverains; il indique en tout cela la prédominance de la noblesse et a la transformation du sanctuaire en chambre héraldique (*) ». Les institutions surannées sont supprimées. En 1803, Pie VII proteste contre le traité de Hatisbonne, parce que les principautés ecclésiastiques détruites par la violence révolutionnaire n'ont pas été rétablies. En 1815, le même pape s'élève contre les dispositions du traité du 30 mai 1814 et contre les résolutions du congrès de Vienne concernant Avignon, le comtat Venaissin et la partie de la légation de Ferrare située sur la rive gauche du Pô, dont la sécularisation a été maintenue et confirmée.

Déjà aux premiers siècles, les évêques de Rome envoyaient des délégués ecclésiastiques; mais on ne constate pas que ces délégués aient eu un caractère représentatif. L' « apocrisiaire » qui résidait à Constantinople répondait à l'empereur de la fidélité et de l'obéissance du pontife; le « primat », primas a sede apostolica delegatus, qui était établi dans les centres importants d'Occident avait une mission religieuse. A vrai dire, c'est au xi® siècle que se développa l'institution des c< légats ».

D'après le droit canonique, les légats se divisent en trois classes : les legati a latere, les legati missi ou nuntii apostolici, les legati nati.

Le légat a latere avait des pouvoirs très étendus ; siégeant à côté du pape, il le quittait pour remplir une mission. Selon le mot de Grégoire VII, il agissait à la place du pape, il corrigeait ce qui devait être corrigé; il décidait ce qui devait être décidé. Il avait tous les pouvoirs des patriarches, des archevêques, des évêques et des autres ordinaires; il n'était privé que des pouvoirs formellement réservés au pape. Un adage dépeignait bien son caractère représentatif : le légat a latere perdait la charge de sa légation dès qu'il pénétrait par la porte de Rome, comme l'envoyé de tout prince perdait sa charge dès qu'il

(*) Dominique Dufour de Pradt, Les quatre concordats j 1S20, t. I, p. 177.

304 NEUVIKMK SECTION.

entrait dans la capitale où résidait son maître. « Legatus de latere privatus est offlcio legationis quamprimiim portam Romœ ingreditur, eodem modo legattis alterius principis quamprimiim ingreditur principaliorem civitatem principis in quâ residet princeps. »

Les legati missi ou nuntii apostolici comprenaient deux classes : les uns èisiïeni primiordinis; les autres, secundi ordinis. Le legatus missus avait des droits moins étendus que le légat a latere.

La dignité de legatus natus était attachée à certains sièges archiépiscopaux.

Un ennemi de toute Eglise, Thomas Hobbes, a appelé la papauté le (c spectre de l'empire romain ». Dans l'organisation des charges et des offices dont nous parlons, il est permis de voir comme une imitation des charges et des offices de l'empire romain. Qu'on n'oublie pas que la cour pontificale s'était organisée sur le modèle de la cour des empereurs; qu'elle lui avait emprunté plus d'un instrument de gouvernement et d'administration; qu'elle avait subi l'influence, d'abord de la Rome impériale et, plus tard, de Byzance qui lui donna son cérémonial, sa hiérarchie, sa législation.

Les a concordats » sont la manifestation la plus considérable de la diplomatie papale au moyen âge. Parmi les principaux figurent le concordat de Worms, conclu en 1122 entre Calixte II et l'empereur Henri V, au sujet de l'investiture; le concordat de Vienne, intervenu en 1448 entre Nicolas V et l'empereur Frédéric III, qui confirme le triomphe de la papauté sur le concile de Bâle et donne au souverain pontife le droit de nomination à de nombreux bénéfices allemands ; enfin, le concordat signé en iM6 entre Léon X et François I®% roi de France.

Sur le caractère juridique, il y avait discussion : les partisans du saint-siège considéraient les concordats comme de bénévoles concessions; le pape, disaient-ils, possède la plénitude du pouvoir; dès lors il ne peut se lier; mais il ne peut, non plus, imposer d'obligation à aucun de ses successeurs, car chaque pape est l'égal d'un autre pape et l'égal n'a pas de puissance sur son égal. Différente est la situation juridique du prince et du peuple; en acceptant la concession ou plutôt

(*) J.-G.-L. GiESELER, Lehrbuch der Kirchengeschichte^ 1846, t. II. Deuxième partie, p. .243.

Je privilège que Rome leur conférait, ils contractaient des engagements qu'ils étaient tenus d'exécuter.

A la fin du xv« siècle des fonctionnaires nouveaux prirent place à côté des légats et fournirent bientôt une action énergique : c'étaient les nonces.

Le mot nuntius désigna d'abord tout agent pontifical ; plus tard le nom fut donné à l'agent chargé d'une mission diplomatique.

Longtemps la perception de redevances, la recette de prébendes ecclésiastiques, l'administration de bénéfices et d'évéchés vacants, les procès devant les tribunaux romains figurèrent au premier rang des questions dont s'occupaient les envoyés des papes; les mêmes questions préoccupaient les procureurs en cour de Rome, les jurisconsultes que. les princes et les républiques entretenaient auprès du chef de l'Église. Des problèmes de politique vinrent s'y joindre : les uns intéressaient uniquement les affaires d'Italie ; les autres intéressaient les puissances européennes qui luttaient pour la suprématie et dont deux, la France et l'Espagne, avaient fait de l'Italie comme le champ clos où elles vidaient leurs querelles. Dans les problèmes politiques eux-mêmes s'enchevêtrèrent les considérations religieuses quand la Réforme déchira l'unité de l'Eglise. Comme nous le verrons, les nonces permanents assumèrent alors un double caractère : ils furent non seulement des diplomates, mais aussi les instruments d'une institution créée pour maintenir et répandre la foi, consolider et étendre l'autorité du pontife romain.

La continuité dans l'envoi de nonces, la permanence de leurs pouvoirs sont manifestes aux premières années du xvi® siècle (^). Alexandre VI, qui meurt en 1503, est représenté à Venise par un nonce ; Jules II a des nonces en Espagne et en France. Les successeurs de ces papes sont représentés auprès de l'empereur. A partir de 1525, l'envoi dénonces ordinaires, de nonces extraordinaires, de légats vers des souverains est très fréquent; les agents de la diplomatie pontificale séjournent pendant un temps plus ou moins long. Vers le milieu du XVI® siècle, dix nonciatures permanentes existent, auxquelles s'ajoutent, à la fin du même siècle, les nonciatures de Cologne et de Bruxelles.

(*) A. PiEPÇR, Zur Entstehungsgeschichte âer sWndigen Nuntiaturen, 1894, p. 10 et p. 202.

Tandis que la diplomatie romaine se complétait, Tadministration centrale se constituait plus solidement et le cardinal secrétaire d'État obtenait les attributions qui, vers la même époque, étaient données dans plusieurs grandes monarchies aux fonctionnaires dirigeant les affaires étrangères.

Souverains et républiques accréditaient des agents auprès du saintsiège. Il y avait des missions ordinaires et des missions extraordinaires. Parmi celles-ci étaient les ambassades d'obédience. Tout monarque devait, à son propre avènement et à l'avènement de chaque pape, s'adresser au chef de l'Eglise et lui faire une déclaration de soumission filiale qui n'excluait pas, il est vrai, une réserve formelle des droits et des prérogatives de sa couronne.

A une époque donnée, les questions de politique se placèrent à l'avant-plan. Il ne faut pas oublier que les papes étaient les souverains de territoires italiens (*). Le fait initial avait été l'acquisition de Sutri en 728 et successivement de nouvelles possessions avaient agrandi le « patrimoine de saint Pierre ». Sans doute, fréquemment il y eut des luttes, des révoltes, des guerres; à diverses reprises, la ville de Rome elle-même échappa à la domination. Mais le talent de papes politiques parvint à donner à l'Etat pontifical une importance suffisante pour occuper un certain rang dans l'Italie morcelée en de nombreuses souverainetés.

La réalité* ne suffit même pas; les projets ambitieux s'appuyèrent sur les légendes et sur les faux documents. D'après la « donation de Constantin », imaginée au viii* ou au ix® siècle, Constantin aurait attribué au pape Sylvestre et à ses successeurs toute la partie occidentale de son empire. Mais, au xii* siècle, Godefroy de Viterbe, chapelain impérial, disait déjà qu'elle était l'objet de critiques parce qu'elle se trouvait en contradiction avec les paroles du Christ ordonnant de rendre à César ce qui est à César; en 1443, Lorenzo Valla prouvait qu'elle était chimérique et insoutenable; sans contester l'authenticité, les jurisconsultes invoquaient les maximes du droit et faisaient valoir que toute donation est révocable pour l'ingratitude du donataire et qu'en tournant contre l'empire les bienfaits qu'ils en

(*) E. Nyb, Thepapacy considered in relation to international law. Translatée! by PoNsoNBY A. Lyons, 1879, p. 9.

LA PAPALTK KT LK DHOIT INTKKXATIONAL. 307

avaient reçus, les papes pouvaient être privés de leur domaine temporel.

Toutefois, il faut se garder d'exagérer. Une statistique vénitienne donne quelques indications concernant la puissance du pape : pour 1414, elle évalue les forces militaires dont il dispose à l'intérieur de ses Etats à 8,000 chevaux; pour 14o0, elle évalue les mêmes forces à 6,000 chevaux et les réduit à 3,000 chevaux pour les expéditions du dehors; pour 1425, elle fixe les revenus du souverain pontife à 400,000 ducats, tandis qu'elle porte les revenus de Venise à 1,100,000 ducats. La sollicitude du pape se porte surtout vers l'affermissement de son autorité sur ses sujets : elle rencontre comme obstacles la féodalité et les .libertés municipales, l'ambition de puissantes familles et les traditions d'indépendance des communes. Elle doit s'attacher aussi à un problème important : la situation que l'Etat pontifical occupe à la fois vis-à-vis des républiques et des princes italiens et vis-à-vis des rois étrangers qui ne rêvent qu'intervention et domination.

Est-il besoin de dire que dans les compétitions et les combinaisons, les intérêts spirituels étaient généralement perdus de vue? Le XV* siècle italien a fait l'objet des études d'un publiciste. « Jadis, écrit-il, l'ombre de Rome se projetait sur l'univers immense. Rome n'était pas qu'un Etat d'Italie : elle était le centre de la chrétienté. Aujourd'hui Rome n'est plus qu'un État d'Italie. Il s'étend du Garigliano aux confins de la Toscane; il possède de vastes territoires et des villes sujettes, Bologne, Urbin, Faenza, Ancône; il a des droits de vasselage, trois universités, des rentes à percevoir, des intérêts à régir. Il s'agit de ne point le laisser tomber en déshérence (^). w « En fait, dit un autre historien, le rôle arbitral de la papauté avait presque disparu à la fin du xv« siècle, et il n'en restait de traces que dans la chancellerie, dans des formules auxquelles personne ne croyait plus. Sous Alexandre VI, sous Jules II, la papauté prit les allures diplomatiques et politiques d'une principauté temporelle (2). » a Pour que Rome, État politique, subsiste, ajoute Philippe Monnier, il lui appartient d'employer les moyens courants des autres États politiques

(*) P. Monnier, Le Quattrocento, 1901, t. I, p. 86.

(*) R. DB Maulde-la-Clavière, ouvrage cité, t. I, p. 39.

308 NKLVIÉME SECTION.

d'Italie, de propager la haine entre ses voisins, de semer la discorde entre ses rivaux, et au lieu de laisser accomplir à la loi d'amour dont elle a mission un apaisement dangereux, de maintenir l'Italie en une inimitié réciproque profitable. C'est ainsi que les vicaires du Christ ont des bravi à leur solde, des espions, des soldats, des condottières, généralement des cardinaux, les Vitelleschi, les Scarampa, les Riario, les délia Rovere, les Borgia, qui, en chapeau rouge, égorgent. Plutôt que de céder une miette de territoire, ils aiment mieux appeler l'ennemi national, l'étranger; ils aimeraient mieux appeler l'ennemi chrétien, le Turc (^). »

Un autre écrivain montre l'Etat pontifical constituant, pendant une partie du xv« siècle, une complète anomalie parmi les Etats de la péninsule parce qu'il est menacé dans son existence à cause des dynasties, grandes et petites, qui se sont établies sur son territoire. Au milieu du siècle, à Rome même s'ourdissaient des conspirations en vue de renverser la domination des prêtres. Il fallut l'énergie et l'audace de Sixte IV; il fallut l'astuce et la cruauté d'Alexandre VI pour détruir.e les factions (2). D'horribles moyens furent employés qui semblaient devoir assurer le maintien du régime clérical. Mais l'irrémédiable faiblesse du gouvernement clérical apparaissait aux politiques clairvoyants : le plan de César Borgia était la sécularisation des Etats de l'Eglise, et en cette communauté d'aspirations se trouve la vraie raison de la sympathie de Nicolas Machiavel pour le fils d'Alexandre VI (3).

Depuis les guerres de religion, l'institution des nonces a revêtu un double caractère : elle a été une institution ecclésiastique en même temps qu'une institution diplomatique.

La papauté était sortie amoindrie des luttes violentes du xvi« siècle et du commencement du xvn« siècle. C'est en vain qu'elle avait eu recours à l'excommunication, à l'interdit, à la déposition des

(1) p. MoNNiER, ouvrage cité, t. I, p. 87.

(2) Jacob Burckhardt, La civilisation en Italie au temps de la Renaissance, Traduit par M. ScHMiTT, 1. 1, p. 132 et suivantes.

princes. Une grande partie de l'Europe avait brise tous les liens qui jusqu'alors rattachaient les peuples au saint-siège. Dans les pays demeurés fidèles, la puissance laïque se montrait animée d'agressives intentions; elle voulait exercer elle-même sur les choses de la religion le contrôle que le saint-siège essayait de s'arroger ; partout elle prenait des mesures pour empêcher les nonces de s'acquitter de leur mission religieuse et pour défendre contre leurs entreprises les prérogatives de la couronne et les droits de l'Eglise nationale; partout elle travaille à restreindre leur action à celle d'ambassadeur de la souveraineté temporelle.

L'Église, partant la papauté, prétend avoir juridiction sur tous ceux qui ont reçu le baptême; elle enseigne que schismatiques et hérétiques lui sont soumis comme les catholiques. Cette doctrine étant admise, Rome partage le globe terrestre en deux parties; dans l'une partie, fidèle au saint-siège, s'applique le droit normal de la chrétienté; dans l'autre partie, hostile au saint-siège, s'applique un droit modifié selon les circonstances. Dans « les provinces du saint-siège »,

l'Eglise prétend avoir le droit de régner seule et sans rivale, et tous les efforts de la papauté tendent à conserver la foi intacte ; dans les <c provinces de la congrégation de la propagande de la foi », Rome n'a qu'un but : rétablir la vraie religion.

Au moyen âge, l'évêque exerce l'inquisition; il l'est Vlnquisitor natus, selon les mots du droit canonique; à côté de l'inquisition épiscopale se place l'inquisition des délégués de la papauté ; en quelques pays existe une inquisition spéciale; enfin, quand la Réforme menace le catholicisme de destruction, Paul III institue une congrégation de l'inquisition, que le pape préside de droit et dont Pie IV, Pie V et Sixte-Quint élargissent la compétence. Mais l'inquisition n'est qu'un tribunal ecclésiastique; il lui faut l'assistance du bras séculier; aussi, quand le gouvernement n'est point catholique, il s'agit de le ramener à la vraie foi, de l'attacher à Rome par tous les moyens. Pour atteindre le but ou du moins concentrer les efforts qui y doivent tendre, le saint-siège crée la « congrégation de la propagande de la foi ».

La congrégation de la propagande de la foi, Congretjatio de fide catholica propaganda, date de 1622; déjà elle existait en germe sous le pontificat de Grégoire XIII ; elle fut érigée par la bulle luscnitabili

du 22 juin 1622, sous le pontificat de Grégoire XV; elle fut complétée par deux décrets (^).

Les fonctionnaires de la congrégation de la propagande sont les préfets, les vicaires apostoliques et les évêques; immédiatement sous leurs ordres se trouvent les coadjuteurs, les vicaires généraux et capitulaires et les provicaires ; à côté d'eux se placent les archevêques, les nonces, les visiteurs et les délégués apostoliques. Les vicaires apostoliques représentant le pape sont envoyés dans les pays où la hiérarchie épiscopale n'est pas admise, uM sedes episcoporum impeditœ sunt.

Le fait que les nonces, et surtout les nonces permanents, étaient les agents et les auxiliaires d'une congrégation romaine destinée à assurer la suprématie de la papauté et du catholicisme, provoqua des mesures de méfiance dans presque tous les pays.

Nous ne pouvons entrer dans le détail. Il nous suffît de rappeler que les souverains, qui recevaient dans leurs Etats les représentants du saint-siège, prenaient soin de protéger contre toute ingérence leur propre clergé (^). Il nous suffit de mentionner que presque partout le clergé s'opposait aux abus de pouvoir que commettaient les nonces et qu'en 1786, quand la curie décréta l'établissement d'une nonciature à Munich, les archevêques de Cologne, de Mayence, de Salzbourg et de Trêves rédigèrent un acte fameux dans les annales ecclésiastiques par lequel ils affirmaient les droits inhérents à la dignité épiscopale et exigeaient l'abolition des nonciatures en tant . qu'elles avaient un caractère religieux. « Le nonce du pape, avait écrit Fénelon, n'a aucune juridiction en France. Il y est regardé simplement comme ambassadeur d'un prince étranger, et quand quelque nonce a voulu s'attribuer un territoire, des archives ou quelque marque d'autorité, le parlement s'y est opposé (3). » En 1788, un jurisconsulte, Chrétien- Henri de Rômer, enseignait que la base du droit de légation des papes était la souveraineté temporelle : c'était résumer en quelques mots tous les actes, toutes les ordonnances, tous les arrêts qui, dans les pays catholiques, avaient eu pour but de défendre aux nonces d'agir

(^) 0. Mejer, Die Propaganda, ihre Provinzen und ihr Recht, mit besonderer Riicksicht auf Detitschland, 1852, t. I, p. 93 et suivantes. ('-) E. Xys, travail cilé, p. 35.

(3; J.-G.-L. OiKSELER, ouvrage cité, t. III. Deuxième partie p. 598.

comme dépositaires de l'autorité spirituelle, comme représentants du chef suprême de TEglise, pour ne leur laisser que la qualité de représentants d'un prince italien.

Comme nous l'avons vu, à la fin du xvni® siècle et aux premières années du xix® siècle, toutes les principautés ecclésiastiques, sauf le gouvernement pontifical, avaient disparu du continent européen. En 1797, le général Bonaparte, commandant l'armée de la République Française, avait porté un jugement sévère sur le pouvoir temporel des papes. Il avait écrit au Directoire qu'aucun gouvernement n'était aussi méprisé que le gouvernement papal par les peuples qui lui obéissaient. Douze années plus tard, un décret réunissait les Etats romains à l'empire; ils formèrent deux départements français : celui de Rome et celui de Trasimène. Quand au commencement de 1814, Pie VII put quitter Fontainebleau et rentrer en Italie, ses anciennes possessions étaient occupées par le roi de Naples, Joachim Murât; il ne fit son entrée dans sa capitale que le 24 mai 1814.

Le principe de la souveraineté temporelle des papes eut quelque peine à prévaloir dans le congrès de Vienne; il fallut l'aide du roi de Prusse, le protestant Frédéric-Guillaume III, pour triompher de l'opposition des puissances catholiques. L'événement prouva que l'œuvre elle-même était en contradiction avec le cours delà civilisation. Le droit des papes fut nié par leurs propres sujets ; leur autorité ne cessa d'être contestée et attaquée; leur pouvoir chancela devant la révolution et il fallut l'assistance de soldats étrangers pour lui donner quelque répit. En 1860, une grande partie des Etats .pontificaux demanda et obtint d'être unie à l'Italie. Le 20 septembre 1870, ce qui restait du « patrimoine de saint Pierre » disparut.

En 1814, lors du rétablissement des Etats pontificaux, ceux-ci comptaient 2,400,000 habitants; en 1860, la population tomba de 3,124,000 à 723,000 habitants; en 1870, les forces militaires étaient de 15,000 à 16,000 hommes.

La manière dont les possessions du Saint-Siège furent administrées au XIX® siècle démontra l'incapacité du gouvernement des prêtres. Nous pouvons nous contenter d'invoquer l'opinion de Guillaume

Guizot jugeant la situation de 1846. « La prépondérance laïque, écritil, la publicité générale, la discussion continue, l'activité industrielle, commerciale, tout ce régime aussi puissant que nouveau, Kome l'ignorait autant qu'elle le. redoutait; elle n'avait appris ni à vivre en contact avec lui, ni à traiter avec lui, ni même à le bien comprendre et à lui parler une langue analogue au nouveau tour des esprits et propre à agir sur eux ; elle restait stationnaire et étrangère au public moderne dans ses phrases encore plus que dans ses principes (^) .?>

De I8I0 à 1870, les papes eurent une représentation diplomatique auprès d'un grand nombre d'États et virent accréditer à Rome les ambassadeurs et les ministres de ces Etats; ils conclurent des concordats ; ils- prirent part à la vie internationale ; mais dans toutes les applications de leur activité diplomatique, le but fut le même : l'assujettissement du pouvoir séculier au pouvoir religieux. Dans un débat à la Chambre des députés de Prusse, le prince de Bismarck a montré d'où procède cet esprit de domination, ce Depuis que l'humanité existe, a-t-il dit, il y a eu soit des gens habiles, soit des prêtres en titre, qui affirmèrent connaître la volonté de Dieu plus exactement que leur prochain et prétendirent, sur la foi de cette affirmation, avoir le droit de commander à leur prochain. »

Nous n'avons pas à examiner si certains Etats peuvent avoir quelque intérêt à entretenir des relations avec le saint-siège. Le problème qui se pose devant nous est de savoir si le pape est un sujet, une personne du droit international. La réponse est négative.

tt Le trait, a dit Rolin-Jaequemyns à la Chambre des représentants de Belgique, qui distingue les relations diplomatiques avec le Vatican de celles que nous pourrions avoir avec un État quelconque, c'est que, quelque opinion qu'on se fasse sur la solution à adopter, on ne peut méconnaître que le pape a cessé aujourd'hui d'être un chef d'Etat, ou de répondre à aucune des conditions que présuppose chez un chef d'Etat l'existence de relations diplomatiques avec les autres. Le pape

(*) G. Guizot, Mémoires pour servir à Vhistoh'e de mon temps, 1867, t. VIII, p. 351.

n*a plus, en effet, ni territoire ni autorité civile. Il n'est plus souverain dans le sens que le droit international attache à ce mot; il n'a ni sujets, ni lois civiles, ni magistrats, ni force armée. En un mot, il n'a exactement rien du souverain temporel; la terre où il est, où il demeure actuellement, est une terre italienne; lui-même est Italien aujourd'hui, comme il serait Belge ou Français demain, si le pape actuel venant à décéder, le conclave lui donnait pour successeur un Belge ou un Français. Dans le même cas de décès, la succession du pape serait partagée suivant la loi italienne (^). »

Le (c saint-siège », le « siège apostolique », en d'autres mots l'ensemble des institutions centrales de la papauté n'est pas non plus un sujet, une personne du droit international.

Il faut en dire autant de l'Église catholique romaine. Pasquale Fiore enseigne qu'elle est une des personnes du droit des gens; mais sa définition même de l'Eglise réfute sa thèse ; il la décrit comme une institution éthique qui tient son existence de la liberté de conscience et qui existe en vertu du sentiment religieux; il lui est impossible dès lors d'en faire le sujet du droit international, c'est-à-dire du droit qui régit les rapports des États ; aussi, pour échapper à la difficulté, propose-t-il de substituer à la terminologie de « droit international » précise et exacte la terminologie vague de « droit de l'humanité ».

Le pape ne possède pas de territoire. On ne peut prétendre qu'il est le souverain des palais du Vatican et du Latran et de la villa Castel Gandolfo, ni soutenir que dans l'étendue réduite de ses palais et de ses jardins il continue à exercer les différents droits qui sont les attributs caractéristiques de la souveraineté. Le 24 janvier 1868 et le 29 août 1870, le gouvernement italien a' soumis à Pie IX un projet qui lui laissait la souveraineté de la partie de Rome qu'on appelle la Cité Léonine avec ses 15,000 habitants. Mais l'entente ne s'est point faite (^). On ne peut tirer argument de ce que dans la capitulation de Rome du 20 septembre 1870, la Cité Léonine a été exceptée du territoire à remettre aux troupes royales. Dans le plébiscite du 2 octobre 1870 les citoyens des provinces romaines ont « déclaré

(*) G. Rolin-Jaequemyns, Rétablissement des relations diplomatiques entre la Belgique et le Vatican. Discoui^s prononcé à la Chambre des représentants de Belgique, le 7 août 1884, p. 9.

(2) Raoul BoMPARD, Le pape et le droit des gens, 1888, p. 187.

l'union au royaume d'Italie sous la monarchie constitutionnelle de Victor-Emmanuel II et de ses successeurs », sans faire la moindre réserve au sujet du territoire; le décret royal du 9 octobre 1870 a disposé que « Rome et les provinces romaines faisaient partie intégrante du royaume d'Italie »; cette disposition est devenue obligatoire par la loi du 31 décembre 1870. Il n'est pas une parcelle du sol de Rome qui ne soit terre italienne, soumise au droit de domination de

l'Etat italien. Il n'y a pas d'enclave papale dans tout le territoire de l'Italie.

Le pape n'a point d'armée. La loi italienne du 13 mai 1871 donne au souverain pontife le droit de tenir des gardes pour sa personne et pour les palais apostoliques. « Il ne s'agit pas, dit un auteur, d'une véritable force armée que le pape pourrait lever comme souverain ; il s'agit de gardiens plutôt que de gardes (*). » Les gardes de nationalité italienne ne sont pas dispensés des devoirs résultant des lois du royaume et ils restent soumis au service militaire.

Le souverain pontife n'a pas de droit de juridiction au civil et au criminel ; il ne peut pas créer de tribunaux prononçant des jugements; il ne peut pas faire exécuter leurs décisions. Certes, ses cours ecclésiastiques peuvent trancher à leur guise les différends qu'on leur soumet ; il leur est loisible de recourir à la sanction des civilisations primitives, aux malédictions et aux anathèmes; mais tout cela rappelle les mots de John Ruskin mettant en regard l'autorité « plus ou moins fantasmagorique de l'Eglise et la puissance de l'Etat, solide, rationnelle, temporelle ».

Le chef de l'Eglise n'exerce, en matière civile, aucune des attributions qui, dans l'Etat moderne, appartiennent à la puissance executive. On est allé jusqu'à faire argument de ce qu'il confère des titres de noblesse; mais, dans presque tous les États, les parchemins qu'il octroie à la vanité boursoufflée exposent ceux qui s'en parent aux poursuites et aux condamnations.

Les institutions élémentaires de toute société politique font défaut; dans les résidences papales, il n'existe point d'autorité compétente pour recevoir les actes de l'état civil ; il n'y a point de fonctionnaires donnant l'authenticité aux conventions ; il n'est pas possible de garance) R. BoMPARD, ouvrage cité, p. 200.

tir rexécution des actes de dernière voJonté. En tout, il faut recourir aux institutions italiennes. C'est au palais communal, devant Prospero Colonna, syndic de Rome, officier de l'état civil que fut faite, le 22 juillet 1903, la déclaration du décès de « Sa Sainteté le souverain pontife romain, Vincenzo Gioacchino Raifaele Luigi Pecci ». Toutes les formalités exigées par le droit italien furent observées en ce qui concerne le testament de Léon XIII.

Les conventions que conclut le pape n'ont point le caractère juridique des traités conclus par les Etats. Blunschli constate qu'on les soumet par analogie aux principes concernant les traités proprement dits ; mais il enseigne qu'elles forment une classe à part et à laquelle les règles régissant les traités ordinaires doivent être appliquées avec prudence, parce qu'il faut tenir compte, plus que pour les traités internationaux, des devoirs et du développement de l'Etat, comme aussi de la nature de l'Église. « Les concordats, écrit-il, ne sont dans la règle que des réglementations temporaires, faites d'un commun accord, des rapports entre l'Eglise et l'Etat sur les frontières où ils se meuvent et entrent souvent en conflit. En principe, l'Etat est tout aussi bien autorisé à régler ces questions seul et sans le secours de l'Eglise que celle-ci à prendre des arrêtés religieux. Ce droit des deux parties ne se perd pas par suite du concordat (*).

Il faut continuer l'examen. Un des principes fondamentaux de l'Etat moderne est l'affirmation de la liberté confessionnelle. Nous l'avons constaté. Déjà au xii^ siècle, les rois normands de Sicile faisaient preuve de tolérance, laissant leurs mosquées aux musulmans et leurs églises aux Siciliens de religion grecque ; toutefois, c'est longtemps après qu'à la notion de tolérance se substitua la notion de devoir pour l'Etat et de droit pour l'individu qui peut exiger la liberté en matière religieuse en vertu de sa conscience et sans devoir invoquer la vérité de sa crovance.

L'honneur d'avoir proclamé le régime nouveau revient à la colonie de Rhode-Island et à Roger Williams; il serait même injuste de ne pas mentionner ceux dont Roger Williams procédait intellectuellement : les anabaptistes anglo-néerlandais. L'aboutissement fut la notion d'après laquelle l'État est essentiellement la communauté

(*) Bluntschli, Le droit international codifié. Traduit par G. Lardy; article 443.

du droit et doit demeurer étranger à tout ce qui concerne la religion.

Dans l'application exacte des principes du droit, en d'autres termes, dans l'hypothèse où la pratique se conforme à la théorie vraie, on ne conçoit pas que des relations juridiques s'établissent entre la puissance politique et une autorité religieuse. Un homme d'Etat belge l'a montré. « Il y a deux mondes en présence : le monde civil et le monde religieux, disait Jean-Baptiste Nothomb dans la séance du congrès national du 22 décembre 1830; ils coexistent sans se confondre ; ils ne se touchent par aucun point et on s'est efforcé de les faire coïncider. La loi civile et la loi religieuse sonti distinctes, l'une ne diminue pas l'autre; chacune a son domaine, sa sphère d'action... Nous dénions toute suprématie à la loi civile, nous voulons qu'elle se déclare incompétente dans les affaires religieuses. Il n'y

a pas plus de rapport entre l'Etat et la religion qu'entre l'Etat et la géométrie. Comme partisans de l'une ou de l'autre opinion religieuse, vous êtes hors des atteintes de la loi, elle vous laisse l'existence absolue de la nature. . . Voici donc notre point de départ : séparation absolue des deux pouvoirs. Ce système est une innovation. Nous l'avouons. Il exige une indépendance réciproque... Maintenant que le principe est connu, j'en énoncerai les principales conséquences. Celle qui se produit immédiatement est la suivante : plus de concordat. Deux pouvoirs qui n'ont rien de commun ne peuvent négocier entre eux. »

« L'expression suprême de l'exercice du droit de légation, a dit Rolin-Jaequemyns, est la convention, le traité. Or, en règle générale, un Etat ne peut traiter qu'avec un autre Etat. Car, en traitant, il se lie; il sacrifie une partie de ses droits pour obtenir un sacrifice réciproque et de même nature. De quelle nature sont ces sacrifices? Ce sont, toujours en règle générale, des sacrifices d'une nature positive et non purement morale. Comment dès lors une puissance purement morale peut-elle traiter avec un État ? C'est impossible; l'objet même du traité échappe (*). »

ce Les concordats ne sont pas des traités, écrit un jurisconsulte. Les personnes juridiques qui les concluent ne sont pas toutes deux des chefs d'Etat. L'objet de ces conventions n'est pas temporel, politique.

(*) G. Rolin-Jaequemyns, discours cité, p. i4.

Les concordats ne possèdent pas le caractère de la réciprocité : ils concernent le régime de TÉglise à l'étranger (i). »

Le fait de la conclusion de concordats et de conventions touchant les affaires religieuses ne peut servir d'argument. En effet, il n'a pas et ne peut pas avoir pour conséquence de les faire rentrer dans le droit international, de leur attribuer la protection de ce droit. Les publicistes du xviu^ siècle proclamaient le droit du pouvoir civil sur ce qui concerne la religion dans l'État : c'était le jm circà sacra ; ils donnaient à l'Église envisagée comme société religieuse le jus sacrorum ; les mêmes publicistes comprenaient dans le jus circà sacra, et partant dans les attributions de l'Etat, le droit de fixer la tolérance, JMsr^/brmandi; le droit de protection, ji/s advocaturœ; enfin le droit d'inspection suprême, en vue d'éviter les abus préjudiciables à l'Etat, jus supremœ inspectionis. L'Etat moderne se conforme à des règles différentes; son droit public ne renferme plus comme le droit public de l'ancien régime tout un ordre de relations sur lequel puissent se faire des transactions et au sujet desquelles par conséquent puissent s'ouvrir des négociations et se conclure des conventions. Au surplus, répétons-le, dans aucun cas, ni dans la pratique ancienne ni dans la pratique moderne, les négociations et les conventions relatives aux questions de religion ne rentrent dans le cadre du droit international.

(c La représentation des Etats les uns chez les autres, dit Rivier, découle des relations mêmes qui existent entre eux en leur qualité de membres de la société des nations. En vertu de la communauté internationale, en vertu du droit de mutuel commerce, cette représentatioil constitue un droit des Etats, le droit de légation (*). »

D'après les principes juridiques, le pape ne possède pas le droit de légation; TEglise n'est pas une communauté politique faisant partie de la société internationale; le pape n'est pas un chef d'Etat; l'Etat et l'Église catholique ne peuvent conclure de véritables traités internationaux; ils n'ont pas le besoin de se faire représenter l'un auprès de l'autre et si, en fait, ils accréditent des agents, ces agents ne sont

(^) A. PiERANTONi, L'incapacité des États d'acquérir par succession dans un pays étranger. Revue de droit international et de législation comparée. Deuxième série, t. V, p. 487.

(2) A. Rivier, Principes du droit des gens, t. I, p. 433.

pas en eux-mêmes des représentants diplomatiques; ils ne peuvent pas invoquer les immunités concédées par la pratique traditionnelle des Etats; ils ne peuvent se prévaloir du droit international.

La doctrine ancienne formulait en un clair adage la condition essentielle du droit de légation, qui est la pareille situation juridique de celui qui accrédite et de celui qui accueille : Legattis tnittendiis est ad suî similem, hoc est nec superiorem nec inferiorem. Il n'y a point de droit de légation quand la personne juridique qui accrédite et celle qui accueille diffèrent par leur nature même, par leur but, par l'organisation que la réalisation de ce but leur a fait donner, quand entre les domaines de leur activité il n'y a pas de contact. Les agents diplomatiques ont pour mission de maintenir les relations d'Etat à Etat; tout ce qu'il est possible de concéder quand il s'agit d'envoyés du pape, c'est qu'ils s'occupent des intérêts d'un ordre spirituel (^).

D'ailleurs, comment le chef de l'Eglise catholique pourrait-il prétendre posséder le droit de légation quand il lui est impossible de remplir les obligations qu'il impose? En vertu du droit des gens, le ministre public jouit d'immunités et de prérogatives; en plusieurs pays, la législation les confirme en termes exprès; mais qu'elles reposent sur la coutume ou sur la loi, les immunités et les prérogatives doivent être respectées et leur méconnaissance doit être punie. Comment le souverain pontife garantirait-il donc aux représentants diplomatiques des Etats la tranquillité de leur droit? Ils ne séjournent pas sur son territoire puisqu'il n'en possède point; ils ne sont pas à l'abri de poursuites en justice puisque, en droit, ils relèvent de la juridiction établie dans un territoire sur lequel il n'exerce pas la souveraineté. Il a fallu la loi des garanties du 13 mai 1871 pour lui permettre de recevoir, non pas des ministres, mais comme elle dit, des « envoyés » auxquels elle confère bénévolement des immunités.

Quand, aux premiers temps du xix* siècle. Napoléon avait détruit le pouvoir temporel, il avait voulu assurer l'indépendance du pape. Le décret du 17 mai 1809, qui réunit les Etats romains à l'empire

{}) PiETRO EsPERSON, Diritto diplomatico e giurîsdiziône internationale marittima, t. V, 1872, n© 52.

français, exemptait les terres, domaines et palais du pape de toute juridiction, imposition et visite; il lui assurait un revenu de 2 millions de francs. Le sénatus-consulte du 17 février 1810 confirmait ces dispositions. Le concordat de Fontainebleau du 25 janvier 1813, (ïui fut publié comme loi de l'État le 13 février 1813, contenait une stipulation relative au droit de légation. « Les ambassadeurs, était-il dit, ministres, chargés d'affaires des puissances près le Saint-Père et les ambassadeurs, ministres ou chargés d'affaires que le pape pourrait avoir près des puissances étrangères, jouiront des immunités et privilèges dont jouissent les membres du corps diplomatique. »

Lorsque, le 9 février 1849, la Constituante romaine déclara le pouvoir temporel déchu et qu'elle proclama la république, elle promit au souverain pontife les garanties nécessaires à l'exercice de son pouvoir spirituel.

La loi du 13 mai 1871 eut également pour objet de substituer au régime de domination territoriale un système nouveau assurant l'indépendance du chef de l'Eglise. Selon Rolin-Jaequemyns, il n'y a pas de meilleure preuve du génie politique et pratique de l'Italie que cette loi. « C'est, dit-il, ce qu'on pourrait appeler un monument d'audacieuse sagesse (*). » Il montre l'audace consistant en ce que l'Italie ne craint pas de reconnaître l'inviolabilité de celui qui a pris sur son territoire l'attitude d'un prétendant. Il montre la sagesse consistant en ce qu'elle fait entrer le pape dans le droit italien et le fait sortir du droit international.

La loi comprend deux titres. Le premier s'occupe, en treize articles, des « prérogatives du souverain pontife et du saint-siège » ; le second traite en six articles des « relations de l'Etat avec l'Eglise ». Seul, le premier titre nous intéresse dans cette étude.

Le caractère de la loi des garanties doit être constaté.

(c La loi du 13 mai 1871 , dit Raoul Bompard, est une loi italienne et n'a, à aucun degré, le caractère d'une convention internationale. Elle n'a été ni soumise aux puissances, ni approuvée ou garantie par elles. Il y a là une grande différence avec les projets de 1861, de 1868 et du 29 août 1870. Le ministère a plusieurs fois déclaré dans la discussion que, s'il s'était naturellement préoccupé de donner satisfaction aux

(*) Rolin-Jaequemyns, discours cité, p. 17.

désirs des Etats catholiques, il n'avait cependant pris aucun engagement international d'aucune espèce (*). » Bompard note qu'au cours de la discussion, le gouvernement promit de soumettre au parlement, bien que la constitution ne l'exige pas, tout traité modifiant la condition juridique du pape et toute convention relative à ses droits. Il ne saurait être question non plus de caractère d'acte bilatéral. La papauté a constamment refusé de se prévaloir des dispositions de la loi des garanties i^) .

La loi n'a pas de caractère constitutionnel ; elle est une loi ordinaire que peut modifier un vote des deux Chambres sanctionné par le roi (3).

La loi n'est même applicable qu'étant données certaines circonstances : ses dispositions tombent si le pape établit sa résidence en dehors du territoire italien (^).

La loi ne reconnaît au pape aucun droit de souveraineté territoriale ; elle lui accorde la jouissance de certains immeubles; elle ne lui reconnaît pas non plus le caractère de souverain.

Au sein de la Chambre des députés, le rapporteur, Ruggiero Bonghi, a déclaré que dans la pensée des rédacteurs du projet et dans celle de la commission, la qualité de souverain devait être refusée parce qu'elle aurait entraîné des conséquences que personne ne voulait admettre, comme la prétention au droit de juridiction et la prétention au droit de conclure des traités d'alliance.

Une disposition du projet primitif portait que le pape jouissait de l'immunité de la juridiction de l'État; elle fut supprimée.

Aux termes de l'article l«'de la loi, la personne du souverain pontife est sacrée et inviolable. « L'expression « sacrée », dit le rapport fait à la Chambre des députés, n'ajoute aucune détermination spéciale à celle d'inviolable. Née d'une habitude religieuse et d'une cérémonie ecclésiastique aujourd'hui négligée, elle est entrée dans la formule de plusieurs constitutions, bien qu'elle fasse défaut dans quelques-unes, dans celle de Prusse, par exemple. Si l'enlever semblerait changer ou

(') R. Bompard, ouvrage cité, p. 189.

(2) Ibid., p. 190.

(») Ibid,, p. 191.

(4) F. Heinrich Geffcken, Die vôlkerrechtliche Stellung des Papstes. Extrait du Handbuch des VôlkerrechUy publié sous la direction de P. de Holtzendorpf, 1885, p. 20.

atténuer cette formule, l'y laisser n'en modifie ni la signification, ni la valeur juridique (*) ». « Le sens de ces mots, écrit un auteur, est fixé par l'usage. Il y a là, en effet, une formule qui se trouve dans un grand nombre de constitutions monarchiques, en particulier dans la constitution italienne, et qui signifie que le roi ou l'empereur échappe à toute juridiction, qu'il n'est pas responsable de ses actes devant les tribunaux, qu'il ne peut être personnellement ni assigné, ni arrêté, ni jugé. Mais si la tradition donne le sens exact de cette formule, elle en limite aussi la portée. Sans doute, l'irresponsabilité des souverains est absolue devant la loi pénale et devant les assemblées politiques; mais il n'a jamais été admis qu'aucun recours n'existât contre eux en matière purement civile pour leurs dettes, l'exécution des contrats qu'ils ont signés, les héritages qu'ils ont pU recueillir. L'inviolabilité du souverain consiste alors dans ce seul fait que les créanciers sont tenus d'assigner certains fonctionnaires qui les représentent (*). »

Pour toutes ses obligations civiles, le pape est soumis aux tribunaux italiens, qui doivent appliquer la loi italienne en ce qui concerne la forme de l'acte et la loi nationale du pape en ce qui concerne la capacité de ce dernier.

Le législateur italien a protégé le pape contre les attentats, les offenses, les injures. Il n'a point complètement assimilé les crimes et les délits commis à l'égard du pape aux crimes et aux délits commis à l'égard du roi d'Italie ; l'assimilation intégrale a été considérée comme impossible; ainsi en ce qui concerne la conspiration contre le roi qui est punissable indépendamment d 'un commencement d'exécution (3).

Le saint-siège reçoit une dotation annuelle de 3,225,000 lire qui est inscrite au budget de l'État pour « les sacrés palais apostoliques, le sacré collège, les congrégations ecclésiastiques, la secrétairerie d'État et l'ordre diplomatique au dehors. »

La dotation est inscrite au grand livre de la dette publique, sous forme de rente perpétuelle et inaliénable, au nom du saint-siège ; elle est payable même durant la vacance du saint-siège; elle ne peut être réduite que si le gouvernement prend à sa charge l'entretien des musées et de la bibliothèque.

(*) R. BoMPARD, ouvrage cité, p. 193.

(2) Ibid., p. 193.

(») Ibid., p. 197.

322 NELVIÉMK SECTION.

Le pape a la jouissance des palais apostoliques du Vatican et du Latran et de la villa de Castel Gandolfo.

Il convient de noter que les œuvres d'art et les archives sont la propriété de l'Etat italien.

L'article 7 défend à tout fonctionnaire de l'autorité publique et à tout agent de la force publique de pénétrer dans les palais et locaux qui sont la résidence habituelle ou la demeure temporaire du pape ou qui sont occupés par un conclave ou par un concile œcuménique. Il ne leur est permis d'y pénétrer qu'avec l'autorisation du pape, du conclave ou du concile.

Les perquisitions et la saisie de documents ne peuvent s'opérer dans les offices du saint-siège et les congrégations pontificales.

Le pape a la liberté complète dans l'exercice de son ministère spirituel ; dans la ville de Rome même, il peut faire afficher aux portes des basiliques et des églises les actes qui concernent ce ministère. Les agents ecclésiastiques qui participent à l'élaboration de ces actes purement spirituels échappent à toute poursuite; s'ils sont de nationalité étrangère, ils jouissent de toutes les garanties reconnues par les lois aux citoyens italiens.

Le pape correspond librement avec l'épiscopat et avec le monde catholique; il a le secret et l'inviolabilité des lettres; il peut établir dans ses édifices des bureaux de poste et des bureaux télégraphiques dont il désigne le personnel ; il peut se servir sans frais du réseau télégraphique de l'État.

Il conserve à Rome et dans les sièges suburbicaires la direction exclusive des séminaires, des collèges et des institutions consacrées à l'éducation du clergé.

La protection et la garantie que le pape est dans l'impossibilité de donner à ses envoyés diplomatiques et à ceux des puissances font l'objet de l'article H.

La loi des garanties se contente de prévoir le cas où le souverain pontife recevrait et accréditerait des « envoyés ». Elle assimile les « envoyés » des gouvernements étrangers aux agents diplomatiques pour tout ce qui concerne les immunités; elle fait une situation privilégiée aux envoyés du saint-siège pendant qu'ils traversent le territoire. « Les envoyés des gouvernements étrangers près Sa Sainteté, dit l'article H, jouissent dans le royaume de toutes les prérogatives et

immunités qui appartiennent aux agents diplomatiques d'après le droit international. Aux offenses dirigées contre eux sont étendues les sanctions pénales des offenses faites aux envoyés des puissances étrangères près le gouvernement italien. Aux envoyés de Sa Sainteté près, les gouvernements étrangers sont assurées, sur le territoire du royaume, les prérogatives et l'immunité d'usage conformément au même droit quand ils se rendent au siège de leur mission ou qu'ils en reviennent. »

Ce sont autant de concessions de l'Italie qu'il lui est loisible de révoquer. 11 faut repousser la thèse d'après laquelle les dispositions de la loi du 13 mai 1871 auraient été acceptées par la plupart des Etats et seraient entrées dans le droit des gens. Rien de semblable ne s'est fait. Selon les mots d'Emile Brusa, ce le pape est inviolable, mais (;'est en vertu d'une loi nationale; il a le droit de légation, mais c'est en vertu d'une loi nationale; il jouit de l'immunité de résidence, mais c'est en vertu d'une loi d'un État particulier et non pas en vertu du droit international (^) ».

Pendant la vacance du saint-siège, aucune autorité ne peut, sous aucun prétexte, mettre obstacle à la liberté personnelle des cardinaux; le gouvernement doit protéger contre toute violence la réunion des conclaves et des conciles œcuméniques. Deux fois déjà depuis l'entrée en vigueur de la loi des garanties, l'interrègne s'est écoulé sans qu'il surgît la moindre difficulté. Le cardinal camerlingue a exercé ses fonctions ; le sacré collège a tenu ses assemblées et reçu les hommages du corps diplomatique; le conclave a joui de la liberté extérieure la plus grande, et si, en 1903, le choix d'un nouveau pontife ne s'est pas fait sans quelque pression étrangère, c'est à une puissance catholique, à l'Autriche, que remonte la responsabilité.

(*) É. Brusa, La juridiction du Vatican. Revue de droit international et de légis» lation comparée, t. XV, p. 134.