LE CHEF DE L'ÉTAT

Etats, sans que tout contrôle ait été abandonné, et d'ajouter qu'en certaines chartes l'exercice du droit de représentation a été partagé entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

Les manifestations du droit d'être en quelque sorte le mandataire de l'Ëtat dans la vie internationale se rapportent principalement aux négociations diplo^fnatiques, à l'envoi et à la réception de ministres publics, à la concession de l'exequatur aux consuls étrangers, à la conclusion des traités, au droit de déclarer la guerre et de faire la paix.

Dans la théorie de la séparation des pouvoirs il est logique et juridique de confier au pouvoir exécutif la charge de diriger les affaires étrangères. Montesquieu donne le motif en ce qui concerne l'attribution, qui, à son époque, était la plus importante de toutes, c'est-àdire la direction de l'armée; il montre qu'une fois établie celle-ci doit dépendre immédiatement de la puissance exécutrice, « et cela par la nature des choses, son fait consistant plus en action qu'en délibération (*) ». Le motif vaut dans les multiples questions que soulèvent les relations de la vie internationale : il importe ici non seulement d'agir, mais d'agir avec discrétion et avec esprit de suite (^).

Dans l'application, les gouvernements monarchiques ont fait prévaloir qu'au pouvoir exécutif devait appartenir non seulement le droit de négocier les traités et de les rédiger, mais aussi le droit de les conclure et de les rendre définitifs de sa seule autorité (^). Un jurisconsulte français le fait observer : ce système s'harmonise avec le droit monarchique, puisque le droit de conclure des traités est un droit traditionnel du monarque; il ajoute qu'il y a davantage : selon Jean- Jacques Rousseau, les déclarations de guerre et les traités de paix sont des actes de gouvernement et non des actes de souveraineté ; l'exercice extérieur de la puissance doit appartenir non au peuple mais à ses chefs (*).

Des constitutions ont adopté un système différent ; elles ont attribué au pouvoir exécutif le droit de négocier les traités et au pouvoir législatif le droit de les consentir définitivement. Des arguments ont été

(*) Montesquieu, De Vespritdes lois, livre XI, chapitre VI.

(2) A. EsMEiN, Éléments de droit constitutionnel , p. 567.

(3) Ibid., p. 567.

(4) Ibid., p. 568.

invoqués : l'engagement résultant du traité est, dit-on, ainsi que la loi elle-même l'expression de la volonté nationale ; il est périlleux, ajoutet-on, d'abandonner à un seul homme le droit d'imposer des obligations à l'État.

D'autres constitutions se sont arrêtées à une solution transactionnelle. «La constitution anglaise, écrit Esmein, a conservé en apparence, absolue et intacte, la règle qui donne au pouvoir exécutif toute liberté pour conclure les traités. La couronne en droit peut les négocier et les ratifier valablement, sans que le consentement du parlement soit jamais nécessaire. Elle peut ne (Communiquer aux Chambres les traités conclus que lorsqu'elle le juge utile et convenable (^) .» Le savant jurisconsulte montre comment, dans l'application, le jégime parlementaire modifie le droit formel et comment les Chambres sont appelées à approuver ou à rejeter des traités qui sont soumis à leur vote d'une manière indirecte; ainsi les traités exigeant pour leur mise en vigueur une modification de la législation ou bien l'inscription d'un crédit au budget.

En vertu de la constitution des Etats-Unis, le président possède le pouvoir de négocier les traités; il peut communiquer au Sénat les négociations en cours et lui demander avis ; il peut aussi ne soumettre à son approbation qu'un traité déjà rédigé (2). Pour que le traité soit valable, il faut le consentement des deux tiers des sénateurs présents. Le traité ne peut ni modifier ni violer la constitution.

Esmein montre la solution anglaise se précisant dans un grand nombre de constitutions modernes. « Elle se ramène alors, dit-il, à une distinction établie entre divers traités : ceux que le pouvoir exécutif peut conclure de sa seule autorité (et la règle générale est dans ce sens), et ceux qu'il ne peut rendre définitifs que lorsqu'ils ont été approiivés par le pouvoir législatif (3). )>

La constitution de plusieurs pays affirme en termes exprès que le chef de l'Etat est le représentant juridique vis-à-vis des autres Etats. C'est le cas pour la constitution de l'empire allemand du 16 avril 1871. « La présidence de la confédération, dit l'article 11, appartient au roi de Prusse, qui prend le titre d'empereur allemand. L'empereur

(^) A Esmein, ouvrage cité, p. 571.

(2) James Bryce, TTie American comnionwealth, chapitre XI.

(3) A. Esmein, ouvrage cité, p. 572.

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représente l'empire dans les relations internationales, déclare la guerre et fait la paix au nom de l'empire, conclut les alliances et autres conventions avec les Etats étrangers, accrédite et reçoit les agents diplomatiques... » L'empereur a la direction suprême de tout le service diplomatique; il s'en occupe en toute indépendance. « On peut, dit Paul Laband, mettre ce droit de l'empereur sur le même rang que son commandement militaire suprême et l'appeler le commandant diplomatique suprême. Ils n'obéissent pas à des lois ni l'un ni l'autre, et c'est la volonté personnelle de l'empereur qui est son seul guide dans ces deux fonctions. Le Conseil fédéral n'a aucune part ni dans la nomination et le rappel des ambassadeurs, ni dans l'envoi d'instructions. Le chancelier est tenu de demander des ordres à l'empereur dans toutes les affaires de quelque importance (*).)>

En d'autres pays, il n'y a pas de texte formel, mais le droit de représentation générale, le jus reprœsentationis omni modœ, résulte de l'organisation entière. C'est le cas pour la France. « Le président de la République, dit Esmein,est, dans notre droit constitutionel, le représentant général et unique de la France dans ses rapports avec les puissances étrangères. Sans doute, en cette matière comme en toutes autres, le parlement exerce une influence décisive ; mais jamais il n'entre en relations directes et en contact avec les puissances étrangères. C'est le président de la République qui est chargé de ce rôle. Cela résulte tout d'abord d'une clause contenue dans la constitution : « Les envovés et les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. » Ces envoyés et ces ambassadeurs sont, en effet, les organes nécessaires, par lesquels la France communique avec les puissances étrangères.

(*) P. Laband, Le droit public de l'empire allemand, b. III. Traduction de C. Gandilhon et A. Vulliod, p. 14.