LE MIMSTÈKE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

chancellerie; sous le tsar Ivan III, une « chambre des ambassades » s'occupait des rapports internationaux. Il convient même de ne pas oublier que des institutions plus perfectionnées avaient été établies dans l'empire byzantin, dans les monarchies musulmanes, dans les républiques italiennes.

Déjà l'administration centrale veillait à la conservation des documents. Dans presque toutes les monarchies, le roi et son entourage usaient du « droit de gîte » et voyageaient de ville à ville, de château à château, d'abbaye en abbaye; c'était le cas en France, c'était le cas dans les autres pays (*). Il en résultait la nécessité de prendre des précautions plus grandes pour la garde des archives. De là, l'institution d'un office spécial, auxiliaire du bureau des aff'aires étrangères. Ainsi sont mentionnés les archives et la chancellerie pontificales; la chancellerie secrète, la « secrète » pour employer le terme reçu, de la répubique de Venise; le trésor des chartes, dépôt des archives de la couronne de France, qui passe pour avoir été institué par Philippe-Auguste ; les archives conservées à la Tour de Londres dès le xiv« siècle et le State paper office créé, en 1578, par la reine Élisabeth pour recevoir les archives des secrétaires d'Etat; les dépôts de pièces officielles formés, vers le milieu du xv® siècle, dans plusieurs châteaux royaux d'Espagne et réunis, en 1543, par ordre de Charles- Quint dans le château de Simancas.

A raison de l'intensité plus vive du mouvement international et à mesure que se fit l'expansion européenne dans les autres continents, le rôle du ministère des «affaires étrangères fut plus considérable et ses attributions furent d'un oindre plus élevé : l'aboutissement fut cette organisation savante qui, selon le mot d'un publicîste, forme « la partie pensante du gouvernement ».

De 1547, première année du règne de Henri II de France, date le département des secrétaires d'État. Quatre secrétaires d'État s'occupaient d'une partie de la France et de certains pays étrangers dont le nom et le nombre étaient déterminés par le roi. Un ministère des affaires étrangères fut formé en 1589 : toute la (correspondance avec rétranger constitua le département d'un secrétaire d'État; des bureaux

(*) G. Hakotaux, Histoire du cardinal de Richelieu (i585 i6i4). La France en iea, p. 237 .

ministériels furent créés, où travaillaient un commis et dix clercs (*). A la fin du xviii' siècle, le département politique proprement dit comprenait en tout quarante employés. Ajoutons que parmi les jurisconsultes, les publicistes et les historiographes attachés au ministère français, il en est qui se firent un nom dans la science : ainsi, Jean de Silhon, au xvii® siècle; Jean-Conrad Pfeflfel et Chrétien-Frédéric Pleifel, au xviii® siècle.

Du reste, à toutes les nations qui ont occupé un rang en Europe, on peut appliquer les lignes qu'un historien français consacre au ministère des affaires étrangères de son pays : ce Quiconque a été grand en France, quiconque a laissé dans l'histoire une trace lumineuse, quiconque a voulu la gloire de sa patrie, quiconque a cherché son agrandissement territorial ou moral, quiconque a, dans les jours de victoire, arrêté les entraînements, et, dans les jours de défaite, calmé les désespoirs, a passé par ce ministère, le ministère politique, comme on disait sous l'ancien régime (2). » Comme l'ajoute Frédéric Masson,dans les actes de ce ministère, se trouvent à la fois la politique de l'Etat et sa tradition même, que d'aucuns peuvent oublier et négliger, mais que toujours les hommes de clairvoyance et de talent reprennent et s'efforcent de réaliser.

D'anciens publicistes ont essayé, plus d'une fois, de décrire la lâche incombant à un grand Etat en ce qui concerne la politique générale; bien plus étendue est la mission qui, de nos jours, incombe aux gouvernements. Il faut dire des ministres des affaires étrangères contemporains ce que disait, il y a près de trois quarts de siècle, Guillaume de Garden : « Les fonctions du ministre des affaires étrangères sont les plus importantes et les plus difficiles de l'administration publique (3), »

(c Le ministre des affaires étrangères, dit Rivier, est l'intermédiaire

(*) A. EsMEiN, Cours élémentaire d^histoiredu droit français, 1892, p. 442.

(2) Frédéric Masson« Le département des affaires étrangères 'pendant la Révolution (i787'i804), 1877, Introduction, p. x.

(3) G. DE Garden, Traité com,plet de diplomatie ou théorie générale des relations extérieures des puissances de l'Europe, t. I., Introduction, p. 10.

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régulier entre l'Etat et l'étranger. Le détail de son activité est réglé par le droit interne. C'est à lui que s'adressent les gouvernements étrangers. C'est avec lui que leurs agents diplomatiques négocient. C'est de lui qu'émanent, sous sa signature, les dépêches et notes qui concernent les relations avec les autres Etats. Il rédige ou fait rédiger les pièces officielles ayant trait à ces relations : projets de traités, mémoires, manifestes, déclarations de guerre, etc. Il proposé les agents diplomatiques à la nomination du souverain. Il leur donne leurs pouvoirs et leurs instructions. Il notifie son entrée en fonctions, tant aux agents diplomatiques de son Etat qu'aux agents étrangers qui y sont accrédités (i). »

Dans l'Etat moderne, le ministre des affaires étrangères est à la fois agent du gouvernement et dépositaire de l'autorité publique. Il est placé sous le contrôle des chambres législatives ; l'étendue du contrôle est fixée par le droit public.

La compétence du ministre des affaires étrangères varie naturellement d'après l'organisation politique. Il y a intérêt à citer quelques cas. Dans la Grande-Bretagne, le secrétaire d'Etat pour le département étranger dirige les relations internationales; il négocie les traités; il veille à leur exécution; il est le protecteur des sujets britanniques séjournant ou voyageant dans les autres pays. Ni le roi ni le parlement n'ont d'ordres à donner aux agents diplomatiques et consulaires de la Grande-Bretagne; ceux-ci dépendent du secrétaire d'Etat. Ce dernier assiste aux audiences que le souverain accorde aux ministres étrangers.

Aux Etats-Unis, le secrétaire d'Etat est garde des sceaux en même temps que ministre des affaires étrangères; mais en politique extérieure la volonté du président est prépondérante; elle imprime la direction.

En règle générale, l'activité de la diplomatie se déploie sans être soumise à des entraves provenant de la législation. Un passage de Paul Laband mérite d'être cité : « Il n'est, écrit-il, pas de branche de l'administration publique où la liberté de celle-ci vis-à-vis de la loi éclate mieux que dans la gestion des affaires étrangères; elle n'est en aucune façon l'exécution de lois ; elle obéit, abstraction faite des

(1) A. RiviER, Principes du droit des gens, 1. 1, p. 426.

exceptions comme la délivrance de passeports, les légalisations, la remise de pièces en mains propres, les questions d*état civil, absolument à la libre appréciation, aux raisons d'utilité et d'opportunité. Mais moins la loi règle l'activité des ambassadeurs, plus est considérable l'action de l'autorité supérieure, c'est-à-dire du chancelier sur cette activité. L'obéissance stricte aux ordres officiels, une parfiiite discipline des fonctionnaires placés sous les ordres du chef qui dirige, par conséquent, l'ordre le plus parfait à l'intérieur de l'organisme administratif, voilà le correctif de l'extrême liberté de cette administration dans son ensemble. Le département de l'extérieur ressemble donc, à ce point de vue, à l'organisme militaire plus qu'à toute autre branche de l'administration. L'activité des ambassadeurs est réglée par des instructions que donne le chancelier (i). » « Outre l'exécution de ces instructions avec toute la fidélité et l'habileté possible, ajoute Laband, les ambassadeurs doivent au chancelier un rapport sur l'exécution des affaires et les questions dont la connaissance peut être de quelque valeur pour le ministère des affaires étrangères (*). » Il faut le noter : la législation allemande punit de prison et d'amende le fonctionnaire qui, chargé d'une mis^on du ministère des affaires étrangères, contrevient sciemment à ses instructions ou fait des rapports infidèles.

(1) Paul Laband, ouvrage cité, t. III, p. 11.

(2) Ibid., p. 12.

LE DROIT DE LÉGATION ET LES AGENTS DIPLOMATIQUES

Dans la société des Etats dont nous avons montré la formation et les progrès, lé droit de légation et surtout l'institution des ambassades permanentes ont été des éléments utiles et même essentiels. « La diplomatie est vieille comme le monde et ne périra qu'avec lui », écrit un publiciste distingué. Mais si les communications entre les peuples se firent dès l'aube de l'histoire, si à toutes les époques il y eut envoi et réception de mandataires, la civilisation européenne peut revendiquer le mérite d'avoir protégé la naissance et le développement de cet ensemble de droits, d'immunités de règles coutumières et écrites qui forment le droit des légations, le jm legaîionum, pour employer la terminologie de nos vieux auteurs.

<c La diplomatie dans l'acception la plus étendue de cette dénomination, dit un écrivain, est la science des relations extérieures ou affaires étrangères des Etats; dans un sens plus déterminé, elle est la science ou l'art des négociations. Elle embrasse le système entier des intérêts qui naissent des rapports établis entre les nations; elle a pour objet leur sûreté, leur tranquillité, leur dignité respectives, et son but direct, immédiat, est le maintien de la paix et de la bonne harmonie (*). »

Le droit de légation est le droit de l'Etat de se faire représenter

(*) G. DE Garden, Traité complet de diplomatie ou théoHe générale des relations extérieures des puissances de l'Europe, 1883, 1. 1. Introduction, p. 1.

auprès d'un autre Etat par des fonctionnaires publics qui négocient en son nom. Le terme générique désignant ces fonctionnaires publics est celui d'agents diplomatiques.

L'institution juridique des légations a rendu au monde moderne d'éminents services; par cela même qu'elle multipliait les rapports, elle a montré la nécessité de l'aide mutuelle; elle a fourni le moyen de réaliser l'entente; elle a contribué à la réunion de conférences et de congrès qui ont exercé, à plus d'une reprise, comme un gouvernement général ; elle a resserré toujours davantage les liens de la société des peuples civilisés.

Cependant le droit de légation rencontre des adversaires. L'objection ancienne est abandonnée; il ne s'agit plus de méfiance; le ministre n'est plus considéré comme un espion. L'argument est autre: c'est la reproche d'inutilité.

Nicolas Machiavel a donné des conseils à son ami Raphaël Girolami, ambassadeur du roi d'Espagne auprès de l'empereur Maximilien. « L'ambassadeur, dit-il en résumé, doit se faire estimer du prince auprès duquel il est accrédité; dans sa correspondance avec le gouvernement qu'il représente, les objets traités peuvent se rapporter à trois : ce qui est fait, ce qui se fait et ce qu'on peut faire par la suite; il doit aussi s'appliquer à donner à la cour un tableau de la situation générale de l'État ou de la ville où réside le prince (*). » De nos jours, l'accomplissement d'un pareil programme ne serait pas d'un grand profit pour l'Etat qui accrédite un diplomate ; qu'on songe donc à nos moyens d'information, aux renseignements que publient les journaux avec une rapidité déconcertante, aux statistiques de tout genre, aux études rédigées par des hommes de talent et où se trouvent discutés les problèmes de la politique. Le fait est que, dans la transformation de la vie internationale, dans la substitution d'un droit régissant

les rapports des Etats au droit régissant les rapports entre les souverains, la mission des agents diplomatiques n'est plus la même. Les hommes dirigeants de l'Etat donnent les instructions; ils les modifient selon les nécessités du moment; ils transmettent la solution que le ministre accrédité se contente de notifier; ancienne-

(*) Nicolas Machiavelli, Œuvres complètes, avec notice biographique par J.-V.-C. BucHON, i867, t. I, p. 308.

LE DUOIT DE LÉGATION ET LES AGENTS DIPLOMATIQUES/ 337

ment, étant données la distance et la difficulté des communications, le ministre avait le devoir de prendre la décision sous sa responsabilité.

Il s'est fait ainsi que toute raison d'être des ambassadeurs permanents a été contestée et niée.

Le débat s'est engagé notamment à l'occasion d'un passage de Henry Wheaton. Après avoir constaté que chaque Etat indépendant a le droit d'envoyer des ministres publics à tout autre Etat souverain avec lequel il désire maintenir des relations de paix et d'amitié, et d'en recevoir de lui, Wheaton enseigne qu' « aucun État n'est, strictement parlant, obligé par le droit positif des nations d'envoyer ou de recevoir des ministres publics, quoique l'usage et la politesse des nations semblent avoir établi à cet égard une sorte de devoir réciproque (*) ». Un secrétaire d'Etat des Etats-Unis, Frédéric-T. Frclinghuysen, rappelant ces lignes dans un document officiel du 26 avril 1884, a fait ressortir que l'assentiment général durant un long laps de temps a donné à l'usage d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs la force d'une obligation pour toutes les puissances civilisées et qu'il ne peut être abandonné dorénavant sans l'assentiment de tous les Etats. Continuant l'examen, il s'est attaché à démontrer ce que l'institution elle-même offre d'avantages. « La représentation diplomatique, a-t-il ajouté, est un facteur définitif dans l'ordre politique du monde et jusque maintenant il ne s'est point trouvé de plan meilleur pour l'expédition des affaires internationales ou pour le maintien des relations amicales des gouvernements (*). » 11 a résolu négativement la question de savoir s'il convenait, eu égard à la rapidité des communications, de remplacer le ministre piiblic par quelque secrétaire ou quelque consul et de n'envoyer de personnage spécialement qualifié qu'en d'exceptionnelles occasions.

A tout considérer, la diplomatie est appelée à accomplir dans l'avenir une tâche plus. utile que dans le passé; le but final demeurera le même, ce sera l'harmonie entre Etats; l'objet immédiat se modifiera.

Déjà, que de changements dans les quatre siècles de la période

(*) H. Wheaton, Éléments du droit international. Cinquième édition, t. I, p. 189. (2) Eugène Schu yler, ^mer/can diplomacy and the furtherance of commerce y 1886, p. 164.

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océanique de l'histoire du globe. Même quand la société internationale s'était constituée sur la majeure partie du continent européen, l'idée de guerre perpétuelle prévalait; quand les intérêts du commerce imposèrent un programme pacifique, la politique de guerre ne disparut nullement; tout au plus fit-elle une place aux transactions économiques. Dans les notions régnantes il y avait véritablement inimitié et haine ; même quand la paix était conclue,' des armes étaient forgées pour atteindre l'adversaire dans ses ressources et dans ses efforts laborieux. Dans l'œuvre de l'appropriation du globe, s'appliquaient pour l'acquisition du territoire le monopole et la possession exclusive.

En tous les domaines s'imposera un esprit meilleur. L'étude nous le montre. L'époque mercantile et industrielle s'est ouverte au xvHi^ siècle. L'Angleterre a tracé la voie; les manifestations d'un ordre de choses nouveau y étaient apparentes à partir de la Révolution de 1688, qui, à un certain point de vue, peut être envisagée comme une victoire du commerce sur la propriété territoriale; dans la deuxième partie du xviii® siècle, commença dans le même pays l'application à l'industrie d'inventions destinées à transformer le travail. Sous nos yeux, se préparent des changements sur toute la surface de la planète. Nous l'avons déjà noté, le « partage » du globe esta peu près terminé; il n'y a plus, à vrai dire, de découverte de terres jusqu'ici inconnues. Une des causes principales des chocs sanglants entre les nations est venue à disparaître. La diplomatie n'aura plus à veiller pour éviter les conflits naissant à de semblables occasions, mais dans le monde transformé une noble mission lui demeurera confiée.

Un esprit perspicace a indiqué en quelques traits les problèmes du prochain avenir. Ernest Solvay constate que la surface utilisable du globe est dorénavant entièrement connue et pour ainsi dire entièrement possédée ; que la population croît sans cesse ; que les terres en mesure de l'alimenter diminuent par l'effet de l'occupation méthodiquement faite pour l'établissement de la population grandissante. « Si, écrit-il, la perspective de la décroissance progressive de la superficie terrestre exploitable, en présence de l'accroissement progressif de la population, engendre insensiblement le principe du l'espect de l'utilité créée, un autre principe d'une importance équivalente et connexe s'implante tout doucement aussi, malgré des apparences contraires, amené par la force du progrès général : c'est celui du respect mutuel

LK DHOIT 1)K LÉGATION KT LÏ?S AGENTS DIPLOMATIULKS. 339

des nationalilés d'égale capai'itc productive, c'est-à-dire d'égale production par rapport à un chiffre donné de population. Et de là découle encore une fois cette morale conséquente, supérieure, appuyée toujours sur la considération « du bien-être par la productivité » : on s'entendra, on s'alliera, on se fédérera, on utilisera les mêmes moyens, on unifiera, de manière à arriver ainsi au meilleur rendement productif général et, peu à peu, sans le moindre effort, on atteindra à l'unité générale d'action des peuples de même capacité productive (*). »

« Le droit de légation « actif », dit Henry Bonfils, ou l'aptitude à accréditer des agents diplomatiques auprès d'autres États, le droit de légation « passif », ou l'aptitude à recevoir les envoyés des autres États, constituent des attributs de la puissance souveraine. User du droit de légation, activement ou passivement, c'est exercer la souveraineté, affirmer l'indépendance politique. Les États souverains possèdent le droit de légation tant actif que passif (*). »

En consultant l'histoire de la société internationale, on fait une constatation intéressante: dès l'origine, le droit d'ambassade était corrélatif du droit de guerre; tout souverain pouvait faire la guerre, selon le droit des gens; comme la guerre privée finit par être en contradiction avec le droit public et avec le droit des gens, le sujet ne put plus faire la guerre et, par conséquent, il ne lui fut plus permis d'exercer le droit d'ambassade (•^). Mais dans le domaine de la théorie, la solution logique n'avait pas été unanimement accueillie.

De nos jours, les auteurs sont d'accord concernant le droit de légation des quarante-six États souverains qui composent la société internationale. Les auteurs reconnaissent aussi le droit de légation des dix États souverains qui ne sont pas des États a civilisés » au sens européen du mot, mais qui ont des rapports plus ou moins fréquents avec la société internationale. Du reste, en fait, si certains de ces

(*) Ernest Solvay, Points de vue prodtictivistes, 1904, p. 12.

(2) H. Bonfils, Manuel de droit international public {Droit des gens). Deuxième édition, revue et corrigée par P. Fauchille, p. 347.

(3) R. DE Maulde-la-Glavière, La diplomatie au temps de Machiavel, t. I, p. 162.

Etats se contentent encore de relations passagères et de Tenvoi d'ambassades spéciales, la plupart sont entrés en rapports permanents à partir du milieu du xix® siècle et ont même réglé par des clauses de leurs traités Texerciccdu droit de légation. Ainsi, les traités conclus, en 1858, entre des gouvernements européens et américains et la Chine décrivent en quelques lignes le droit de légation moderne. «Les agents diplomatiques, est-il dit, jouiront réciproquement, dans le lieu de leur résidence, des privilèges et immunités que leur accorde le droit des gens; c'est-à-dire que leur personne, leur famille, leur maison et leur correspondance seront inviolables, qu'ils pourront prendre à leur service les employés, courriers, interprètes, serviteurs, etc., qui leur seront nécessaires. »

Les avis sont partagés au sujet des États mi-souverains. Dans la première moitié du xix® siècle, des écrivains comme Charles de Martens enseignent qu'ils n'ont le droit de légation actif et passif qu'autant que la puissance souveraine dont ils dépendent les y autorise; un peu plus tard, d'autres écrivains, comme sir Robert Phillimore, invoquent des exemples assez nombreux pour leur attribuer le droit de légation indépendamment de toute concession spéciale. En ce qui concerne l'État soumis à la suzeraineté, l'Étal vassal ou mi-souverain, rappelons que les faits historiques sont décisifs; en ce qui concerne l'Etat qui s'est placé sous la protection d'un autre Etat, l'Etat protégé au sens international, mentionnons que l'acte diplomatique instituant la protection donne la solution (*). D'après des auteurs, la

marque caractéristique de l'Etat vassal ou mi-souverain consiste précisément en ce que ses relations extérieures dépendent d'une puissance étrangère, et, en règle générale, dans les relations extérieures de l'Etat protégé au sens international, on constate que le protecteur se substitue au protégé.

Comme institution, la diplomatie date de la dernière moitié du moyen âge; elle se place ainsi aux premiers temps de la société internationale; à l'œuvre dès le xhi® siècle, elle n'a cessé, depuis lors, de croître en importance.

(*) E. Nys. Le droit international. Les principes, les théories^ les faits, t. I, p. 358.

LE DROIT DE LÉGATION ET LES AGENTS DIPLOMATIQUES. 341

Déjà Byzance avait une organisation des affaires extérieures ; elle possédait un habile personnel qu'elle employait à exercer sur les peuples une surveillance étroite dictée par sa mission religieuse autant que politique. Mais si dans la capitale de l'empire il y avait une administration stable, les ambassades n'étaient pas encore permanentes (\). L empire choisissait ses envoyés avec discernement; il leur donnait de minutieuses instructions ; il leur imposait de rendre compte de leur mission. En toutes ces mesures, il fut imité par Venise, dont l'art, la langue, les mœurs subirent à un haut degré l'influence du grand gouvernement oriental.

Sur le terrain relativement étroit, où se déroulaient les drames politiques des villes et des républiques italiennes, la diplomatie déploya les ressources de l'habileté la plus consommée. Nous avons fait l'histoire de cette époque intéressante entre toutes (*). Il nous suffit de mentionner comment aux courtes et transitoires légations succédèrent les ambassades permanentes. Au xiv® siècle, la terminologie ambaxialor continuus atteste déjà la stabilité de l'institution; au milieu du XV® siècle, l'usage d'avoir des ambassadeurs permanents est général en Italie. Le mot français est «résident»; le mot italien est résidente.

Ce qu'on pourrait appeler le travail d'affermissement et de consolidation apparaît fort bien dans lés comptes de l'administration des finances. Ainsi déjà sous Philippe le Bel et sous ses trois successeurs immédiats, les ambassades sont rétribuées par le trésor royal ; en Angleterre, vers 1471, sir John Fortescue en est encore à envisager les dépenses diplomatiques comme des dépenses extraordinaires et non comme des dépenses ordinaires.

Les appellations du ministre public sont diverses. Les termes latins sont orator, nuntius ou encore j^rocwraïor, c'est-à-dire mandataire; le mot legatus est emprunté aux auteurs classiques qui s'en servaient surtout pour les représentants du pouvoir central. Du vin® au x® siècle, dans les actes de la chancellerie, le verbe d'origine germanique ambasciare désigne l'intervention de quelque grand personnage dans le but de faire obtenir une concession du souverain ; l'intermé-

(*) E. Nys, Études de droit international et de droit politique, p. 72, (*) Le même, Les origines de la diplomatie et le droit d'ambassade avant Grotius. Reçue de droit internatùmal et de législation comparée, t. XV, p. 578.

diaire s'appelle Vambasciator. Au xiv® siècle, ce dernier mot devient usuel et passe dans plusieurs langues (i).

A. cette époque, le droit de légation appartient encore à un grand nombre de seigneuries et de villes qui doivent bientôt succomber dans leur lutte contre le pouvoir central et perdre définitivement le droit de domination. On a évalué à plus de 2,000 les souverainetés existant en Europe en Tan 1500. Partout où la puissance royale s'affirme avec décision et avec force, les titulaires du droit de légation deviennent plus rares : la couronne considère comme un de ses privilèges l'envoi et la réception d'agents diplomatiques. En France, la transformation s'opère au xv* siècle : dans la majeure partie du siècle les grands seigneurs prétendent exercer le droit d'ambassade ; à la fin du siècle, le roi est seul à le posséder. Un analogue mouvement se produit dans les autres pays européens qui parviennent à constituer l'unité nationale. Partout où les principautés et les administrations locales subissent victorieusement l'assaut de l'autorité centralisatrice, elles continuent d'avoir le droit de légation. C'est le cas notamment pour toute l'Europe centrale. Le problème se pose même dans les assises internationales et, au congrès de Nimègue de 1678, surgit la question de savoir si les princes de l'empire peuvent envoyer des ministres publics. Leibniz, qui est au service du duc de Brunswick, écrit alors sous le nom de Caesarinus Fùrstenerius le livre De jure suprematus ac legationis piincipum Germaniœ; il attribue la souveraineté aux princes allemands qui entretiennent des armées et exercent de l'influence sur les afl'aires générales de l'Europe et il leur reconnaît le droit d'envoyer des ministres de premier rang.

(') R. DE Maulde-la-Glavière, ouvrage cité, t. I, p. 294 et suivantes.