LES CLASSES D'ENVOYI^S DIPLOMATIQUES

Les anciens auteurs avaient analysé la notion. « En quelque sorte tous les envoyés représentent leur prince ou leur république, dit l'un d'eux, mais le terme s'applique à ceux qui accomplissent des cérémonies au nom des princes et qui, pour un motif particulier remplissent le rôle du prince. » Dans l'écrit que nous avons mentionné et où le pseudonyme de Caesarinus Fùrstenerius indiquait que l'auteur était également partisan de l'empereur et des princes de l'empire, Leibniz soutenait que le caractère représentatif, le character reprœsentationis est le droit de jouir des honneurs dont jouirait, dans la mesure indiquée par la raison et par la coutume, celui qui est représenté. Jean-Laurent Fleischer faisait du caractère représentatif une base de classification ; il qualifiait les envoyés qui en étaient revêtus d'envoyés de premier ordre ou majeurs, legati jmmi ordinis seu majores, et ceux qui en étaient privés d'envoyés de second ordre ou mineurs, legati secundi ordinis seu minores (').

Dans la dernière moitié du xvii® siècle et durant la majeure partie du xvHi® siècle, un esprit néfaste domina l'organisation de l'Europe. Presque partout s'établissait l'absolutisme royal; il y avait répercussion sur la diplomatie non seulement en ce qui concernait les instructions et l'objet des missions mais pour tout ce qui se rapportait aux manifestations extérieures, au cérémonial, au rang des souverains, à la préséanc>e et à la précédence de leurs envoyés, aux conférences, aux congrès. Une des conséquences fut la détermination plus précise des classes d'agents : il fallait éviter les difficultés, les contestations, les conflits.

En 1758, Vattel mentionne les ambassadeurs, les envoyés, les résidents et les ministres.

En 1815, les puissances représentées au congrès de Vienne adoptèrent une division tripartite.

Le congrès s'était montré assez hardi en ce qui concernait l'étiquette du rang; il avait adopté la désignation des puissances par ordre alphabétique; il n'avait fait suivre aucun ordre déterminé dans la signature des procès- verbaux des conférences ; mais il tenait à obvier aux futures disputes de préséance. Une commission fut nommée qui fit rapport,

(') Jean-Laurent Fleischer, Dissertatio dejuribus etjiidice compétente legatorum^ 1724, p. 9. La thèse rédigée par Fleischer a été soutenue devant Tuniversité de Halle par son élève Louis de Scharden.

le 9 février 1813; ses conclusions ne parvinrent pas à rallier l'unanimité, et, le 19 mars 1815, les plénipotentiaires d'Autriche, d'Espagne, de France, de Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie se bornèrent à classer les agents diplomatiques des monarchies.

Trois classes furent établies : celle des ambassadeurs, légats et nonces; celle des envoyés et ministres ou autres accrédités auprès des souverains, et celle des chargés d'affaires accrédités auprès des ministres publics. Les agents de la première classe ont seuls le caractère représentatif. Les envoyés diplomatiques en mission extraordinaire n'ont, à ce titre, aucune supériorité de rang. Le règlement du 19 mars 1815 dispose que les employés diplomatiques prendront rang entre eux dans chaque classe, d'après la date de la notification officielle de leur arrivée.

Le 21 novembre 1818, au congrès d'Aix-la-Chapelle, les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie complétèrent le règlement de 1815; il fut arrêté entre les cinq cours que les ministres résidents accrédités auprès d'elles formeraient par rapport à leur rang, une classe intermédiaire entre les ministres de second rang et les chargés d'alfaires.

En principe, la réglementation de 1815 et de 1818 n'obligeait que les États signataires; mais elle a été généralement adoptée. Il ne faut pas en exagérer la portée; la classification a trait uniquement à l'étiquette et au cérémonial. « Elle n'établit, dit Henry Bonfils, aucune différence entre les agents par rapport à leurs fonctions diplomatiques, à leur capacité de négocier, à leurs privilèges. Tous ont également un caractère officiel qui leur assure, au même degré, les mêmes prérogatives et les mêmes immunités (ï). » Du reste, des critiques ont été formulées, notamment par Pinheiro-Ferreira. Récemment, des auteurs américains se sont prononcés pour la constitution d'une classe unique d'envoyés diplomatiques, tout en reconnaissant que pour faire adopter semblable règle il faudrait l'assentiment de tous les Etats. De son côté, Pradier- Fodéré estime qu'il ne devrait plus y avoir de nos jours qu'un seul ordre de ministres publics, mais il convient que la suppression des diverses catégories pourrait renouveler les querelles d'étiquette (').

(*) H. Bonfils, ouvrage cité, p. 353.

(2) P. Pradier-Fodéré, Coi/r« cfe c?rotï diplomatique. Deuxième édition, t. T, p. 322.

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Une constatation peut être faite; en 1893, pour la première fois depuis leur indépendance, les Etats-Unis ont accrédité des ambassadeurs {^).

A côté des envoyés diplomatiques proprement dits figuraient au moyen âge des agents auxquels la coutume donnait un caractère public; tels étaient les rois d'armes, les hérauts, les poursuivants d'armes; tous se rattachaient aux traditions de la chevalerie (*). Au milieu du xvi* siècle, l'Espagne, déjà endettée et déjà obligée d'avoir recours sans cesse aux manieurs d'argent, songeait à envoyer un représentant aux foires qui se tenaient à Besançon et que fréquentaient, en vue des opérations du change, les principaux banquiers de l'Europe, notamment les banquiers de Gênes, alors la plus grande puissance financière. Mais cette application étrange de la diplomatie ne se lit point.

A toutes les époques, les gouvernements ont eu recours à l'envoi de commissaires. Les auteurs ont été d'accord pour enseigner que le seul titre de « commissaire » ne peut donner les prérogatives de ministre public; la mission a généralement pour objet des questions de nature administrative, technique, économique, non politique P).

Le droit public décide dans chaque État quelle est l'autorité compétente pour nommer les agents diplomatiques et quelles sont les conditions d'admissibilité.

Aux premiers temps de la société internationale, l'institution vénitienne du conseil des Pregadi, qui devient bientôt le Sénat, désigne les ambassadeurs ; l'élection a lieu à la majorité des voix. Dans nombre de républiques italiennes, l'assemblée générale fait le choix. Les anciens auteurs discutent à ce sujet la question de savoir, qui, dans une cité, peut faire partie de Vadunantia ou magiuun et générale conciliuin; Sinibalde de Fiesque, qui devient pape sous le nom d'Innocent IV,

(*) T. J. Lawrence, The pHndples of international law, p. 262.

(2) R DE Maulde-la-Glavikre, ouvrage cité, t. I, p 428.

(3) P. Pradier-Fodérb, ouvrage cité, t.I, p. 435.

admet à Vaduiiantia tous les citoyens, hommes et femmes, âgés de plus de quatorze ans; d'autres écrivains, tel Bartole, excluent les femmes et n'admettent que les hommes âgés de vingt-cinq ans. A Florence, le droit appartient aux Dix; à Gênes, il est exercé par le conseil. Dans les monarchies, le souverain désigne les envoyés.

En tout cela il faut faire la part de l'imprécision des attributions qui est la marque distinctive de toutes les anciennes institutions politiques. Ainsi, pour ne mentionner qu'un seul exemple, en Angleterre, de 1581 à 1803, c'est la Compagnie des marchands du Levant, créée sous le règne d'Elisabeth, qui nomme et qui rétribue l'ambassadeur anglais et les consuls anglais dans l'empire ottoman.

De nos jours, une série de questions relatives à la « qualific^ition » du ministre public sont devenues sans importance pratique. Partout où se sont imposés les principes de l'Etat moderne on n'a plus à prendre en considération la noblesse du sang ou la religion de l'envoyé; il est inutile aussi de disserter sur la nationalité; le citoyen d'un Etat n'est plus admis en qualité de représentant d'un autre Etiit. Du reste, presque toutes les difficultés qui surgissaient autrefois sont aplanies pour ainsi dire avant que de naître par la pratique de l'agréation. « Afin, dit Rivier, d'éviter des conflits toujours désagréables et parfois dangereux, l'Etat qui veut accréditer une personne en qualité d'agent diplomatique, fait pressentir au sujet de cette personne l'Etat auprès duquel il veut l'accréditer, et demande si elle serait agréée, si elle est agréable, 'per&ona grala (^). )>

Qu'il y ait ou non demande d'agiéation, tout Etat a le droit de ne pas recevoir l'agent qui lui est envoyé. C'est le cas de refus spécial ou relatif, qu'il faut distinguer du refus général, c'est-à-dire du refus absolu d'entrer en relations diplomatiques. Guillaume de Garden enseigne que la puissance qui refuse l'admission d'un agent doit énoncer ses motifs; dans un livre récent, un auteur américain justifie le refus quand l'admission serait contraire aux intérêts ou à la dignité de l'État, auprès duquel le ministre est accrédité (*). Il est un décret significatif de la Convention nationale en date du 27 novembre 1792. (c La Convention nationale, est-il dit, décrète que le pouvoir exécutif

(*) A. Rivier, Principes du droit des gens, t. I, p. 455.

(2) Hannis Taylor, a treatise on international public laWy 1902, p. 327.

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sera chargé de notifier aux puissances étrangères que la République ne reconnaîtra aucun émigré, fût-il naturalisé chez la puissance qui l'enverrait et qu'elle ne souffrira aucun émigré, sous quelque titre que ce puisse être, à la suite d'un ministre public. »

Chaque puissance décide de quel caractère elle revêt Tagent qu'elle accrédite auprès d'une autre puissance. La coutume s'est introduite d'après laquelle, seuls, les États puissants envoient et reçoivent des ministres de la première classe; dans la terminologie ancienne, il était dit que le droit d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs n'appartenait qu'aux têtes couronnées, aux Etats jouissant des honneurs royaux et aux grandes républiques.

La coutume veut que l'Etat envoie un ministre appartenant à la classe de celui qu'il reçoit. IFn'y a pas d'obligation rigoureuse (*).

Des publicistes ont examiné si des femmes pouvaient être chargées de missions diplomatiques (*). Ils ont cité les négociations dirigées par des femmes, et ils ont rappelé qu'en 1646, Renée du Bec, veuve du maréchal de Guébriant, accompagnant en Pologne la princesse Marie- Louise de Mantoue, que le roi Wladislas avait épousée par procuration à Paris, fut accréditée en qualité d'ambassadrice par le gouvernement de Louis XIV. Le droit de conférer à une femme une mission diplomatique n'est pas discutable; Charles Paschal l'enseignait en 1S98; Anaslase Germonius le proclamait en termes formels en 1627 : nFœminœ, disait-il, gravissima negotia tractare possunt ». Il est vrai qu'en 1676 Abraham de Wicquefort disait qu'il est contraire à la dignité d'un roi de se faire représenter par une femme.

Aux différentes époques de la diplomatie la ce légitimation » des agents a été entourée de garanties. Dès l'origine de l'institution, le « pouvoir », le posse^ la potestas, était l'acte portant procuration du souverain à son ambassadeur et déterminant l'étendue de cette procuration (3). La (c créance », credencia, litterœ credentiales, était la lettre missive indiquant le nom et les titres de l'ambassadeur et priant

(^) G. DE Garden, ouvrage cité, t. II, p. 14.

(2) Louis Gessner, De jure iiœoris legati atque legatœ, 1851, p. 42 et suivantes.

(3) R. DE Maulde-la-Clavière, ouvrage cité, t. II, p. 86.

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(l'ajouter foi pleine et entière à ce qu*il pourrait dire comme représentant de son gouvernement (*).

Sans entrer dans les questions de détail qui font l'objet d'ouvrages spéciaux sur le droit diplomatique, il convient de donner certaines indications et de mentionner quelques opinions.

Pradier-Fodéré insiste sur la distinction entre le « pouvoir » et la « lettre de créance ». « Le pouvoir, dit-il, ou plein pouvoir, est le mandat donné à une personne, au nom de l'Etat; c'est aussi le droit d'agir. La lettre de créance est l'écrit qui énonce que l'on peut avoir confiance en celui qui la présente (*). )>

Par le pouvoir, l'agent diplomatique justifie de l'étendue de sa commission. L'acte est donné, soit dans un but précis et pour une négociation déterminée, soit dans un but général et pour suivre toute espèce de négociation. « Tout négociateur, dit Guillaume de Garden, doit présenter un plein pouvoir sur la base duquel on peut traiter avec lui d'une manière sûre (3). » « Le pouvoir, écrit Heffter, forme la base unique de la validité des actes passés par le ministre; les instructions ne sont destinées qu'à lui seul, à moins qu'elles ne soient explicatives du pouvoir ou qu'elles ne doivent être communiquées par lui (^). »

(( La forme des pleins pouvoirs, écrit Guillaume de Garden, est arbitraire; ils peuvent être expédiés en lettres patentes; c'est le mode le plus généralement adopté; alors on les nomme pouvoirs proprement dits; ou sous forme de lettres, ou même être insérés dans la lettre de créance (5). )>

La lettre de créance établit le caractère public; elle est adressée par le chef de l'État qui accrédite au chef de l'État auprès duquel l'agent est accrédité; elle indique le but général de la mission; elle nomme la personne qui en est chargée; elle contient la demande que foi et créance soient données à ce que l'agent communiquera.

La teneur des lettres de créance devant être connue préalablement du gouvernement auprès duquel le ministre est accrédité, on en

(^) R. DE Maulde-la-Glavjère, ouvrage cité, p. 106.

(2) P. Pradier-Fodéré, Cours de droit diplomatique, t, I, p. 421.

(3) G. DE Garden, ouvrage cité, t. II, p. 47.

(^) A. G. Heffter, Le droit international de l'Europe. Traduit par J. Bergson. Quatrième édition française augmentée et annotée par F. Heinrich Geffcken, p. 494. (5) G. de Garden, ouvrage cité, t. II, p. 48.

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délivre ordinairement à celui-ci une copie qu'il présente au ministre des affaires étrangères en demandant audience (*).

L'agent diplomatique présente la lettre de créance au chef de l'Etcit. Le chargé d'affaires, étant accrédité par le ministre des affaires étrangères auprès du ministre des affaires étrangères, est porteur d'une lettre adressée par son ministre au ministre du pays où il est envoyé (^).

(c A partir de la remise des lettres de créance, dit Rivier, l'agent est reconnu formellement, en sa qualité officielle, par l'Etat où il est accrédité. »

a Le caractère public de l'agent diplomatique envoyé à une cour étrangère, écrit Hefliter, ne se développe dans toute son étendue et ne lui assure la jouissance de tous ses droits qu'après que le gouvernement près duquel il doit résider, a été informé de sa mission d'une manière officielle. Toutefois, il n'est pas nécessaire qu'il soit déjà reçu d'une manière plus ou moins solennelle (3). » a Théoriquement, écrit François Piétri, l'immunité ne devrait commencer qu'à compter du momenî où le caractère du ministre public a été officiellement reconnu, c'est-à-dire après qu'il a présenté en audience solennelle au chef de l'État ses lettres de créance. Mais, dans la pratique, il est admis que dès l'instant où le ministre a mis le pied sur le territoire et s'est fait connaître, il a droit à l'immunité... Toutefois, si lors de sa nomination, le ministre public résidait déjà dans le pays où il est accrédité, il est bien évident que son immunité ne pourrait dater que de la présentation de ses lettres de créance (*) ». Du reste, même quand la mission est terminée, le ministre conserve son caractère public jusqu'à ce qu'il ait quitté le territoire; en cas de mésintelligence et de rupture, il faut lui accorder un délai convenable pour retourner dans son pays (^) .

L'agent diplomatique est généralement muni de passeports délivrés par son ministre.

Qui dit mission diplomatique et envoi d'agent, dit « instruction », c'est-à-dire description et délimitation de la mission elle-même. « L'instruction diplomatique, écrit un historien, est une note remise à

(*) G. DE Garden, ouvrage cité, p. 47.

(2) P. Pradier-Fodérê, ouvrage cité, t. I, p. 429.

(3) A G. IIeffter, ouvrage cité, p. 495.

(<) F. PiBTRi, Étude critique sur la fiction d'exterritorialité, p. 103. (5) A. G. IIeffter, ouvrage cité, p 519.

3o2 CHAPITRE IV.

rarnbassadeur, qui dicte sa conduite et résume le langage à tenir au nom de son gouvernement (}). » La définition peut servir à la fois pour les siècles passés et pour l'époque actuelle. Les instructions tracent à l'agent sa ligne de conduite; elles lui font connaître la volonté de son gouvernement concernant la mission dont il est chargé. « C'est là sa loi, dit un auteur, et il ne peut s'en écarter, sans courir le risque de se compromettre (^). w

De longues pages ont été consacrées à ce sujet. De fait, autrefois le gouvernement devait prévoir les complications de tout genre, le déplacement d'influence, les alliances qui pouvaient modifier et bouleverser la situation politique et exiger des solutions diverses. Si certaines instructions étaient concises, d'autres formaient de véritables mémoires. Parmi ces écrits, il y avait des chefs-d'œuvre d'habileté, de pénétration, de préscience. De nos jours, la rapidité des communications permet aux hommes d'Etat qui président aux relations extérieures d'un pays, de suivre le cours des événements et de procéder au moyen d'ordres précis donnés au moment opportun. L'importance de l'instrument qui s'appelle l'instruction a ainsi diminué. C'est dire qu'il est superflu de s'étendre longuement sur les distinctions anciennes : l'instruction générale ou spéciale, l'instruction verbale ou écrite, l'instruction secrète ou ostensible. ,

La lettre de rappel et la lettre de recréance peuvent être mentionnées. La lettre de rappel fait connaître qu'un terme est mis à la mission. Le rappel n'a d'eff*et pour l'Etat auprès duquel l'agent est accrédité que lorsqu'il a été officiellement notifié.

La lettre de recréance constate la réception de la lettre de rappel et la notification qui en a été faite. Elle renferme l'assurance du désir de maintenir la bonne intelligence. La foi que l'on demande pour cette assurance a fait employer le mot de recréance (3).

(*) R. DE Maulde-la-Glavière, ouvrage cité, t. II, p. 118.

(2) G. DE Garden, ouvrage cité, t. II, p. 49.

(3) Ibid.,t. II, p. 35.