C. — Liminnnilé de la juridiction civile

« En matière civile, écrit Henry Bonfils, le ministre public est exempt de la juridiction locale pour une double cause. Il a conservé son domicile légal dans son pays et n'a qu'une résidence temporaire dans le territoire de l'Etat où il est envoyé en mission. Logiquement donc, il n'est, en matière civile, justiciable que des tribunaux de son propre pays et ne peut être actionné que devant eux. La fiction d'exterritorialité n'a rien à faire en ce point. La qualité d'agent diplomatique est la seconde cause d'exemption (*). »

De même que pour l'exemplion en matière criminelle, la législation de nombreux pays renferme des dispositions relatives à l'immunité en matière civile; ainsi, en Angleterre, en Autriche, aux États-Unis, pour nous borner à quelques exemples (*).

« La conséquence la plus importante en praliquç de l'immunité de juridiction civile, dit un auteur, c'est qu'un ministre ne peut, dans le pays où il est accrédité, être poursuivi pour les dettes qu'il aurait contraclées. Il est incontestable qu'il y a là un inconvénient pour ses cré<anciers. Mais de ce que les créanciers du ministre public n'ont pas le droit de l'actionner en justice, il ne s'ensuit pas qu'ils soient dépourvus de tout recours contre lui. En effet, le principe que les réclamations contre les ministres publics se règlent par la voie diplomatique est universellement admis, de sorte que les créanciers du ministre public peuvent toujours s'adresser directement au gouvernement auprès duquel leur débiteur est accrédité. C'est alors à ce gouvernement de leur faire obtenir satisfaction si leurs réclamations sont fondées, soit en donnant un avertissement officieux au ministre pour l'engager à se libérer, soit, au besoin, en informant son souverain (3). î) « Ordinairement, ajoute l'auteur que nous citons, le recours

(*) H. Bonfils, ouvrage cité, p. 369.

(*) A. Heyking, travail cité, p. 88.

(3) F. PiBTRi, Étude critique sur la fiction de l'exterritorialité, p. 147.

par ia voie diplomatique est efficace et le ministre public s'exécute en dehors de toute condamnation judiciaire : la crainte du scandale et la perspective d'un rappel suffisent à l'y déterminer. Mais dans le cas même où le ministre public ne se laisserait pas toucher par de pareilles considérations et persisterait dans son refus de payer, il resterait à son créancier la ressource de le poursuivre devant la juridiction de son pays, c est-à-dire devant le tribunal du lieu de son domicile, puisqu'il s'agit de matière personnelle et que le ministre public, bien que résidant à l'étranger conserve son domicile légal dans sa patrie (i). »

La règle de l'immunité de la juridiction civile admet des exceptions sur l'étendue desquelles se sont établies des discussions et des controverses. Sans entrer dans les détails qui concernent les ouvrages consacrés spécialement au droit diplomatique, nous pouvons donner quelques indications générales.

Comme l'observe un publiciste, l'exemption de la juridiction civile constituant la règle, il faut s'en écarter le moins possible et la compétence des tribunaux locaux à l'égard du ministre public ne doit être admise que lorsque la compétence d'une autre juridiction ne se conçoit pas raisonnablement (^).

Larèglede l'exemption fléchit en matière immobilière; les tribunaux locaux sont nécessairement compétents dans tous les litiges relatifs aux immeubles situés dans le pays. Un auteur mentionne ainsi l'ensemble des actions réelles immobilières : actions possessoires, revendiciitions, actions relatives aux servitudes, aux droits d'usage et d'usufruit; les actions en partage et liquidation de successions immobilières ouvertes dans le pays ; la procédure et les incidents de saisie immobilière; enfin, les questions d'expropriation pour cause d'utilité publique ou de dommages causés par des travaux publics (S). Déjà nous avons exposé les motifs qui justifient l'exception quand nous nous sommes occupés du droit de juridiction de l'État à l'égard du souverain étranger et de l'État étranger.

La règle fléchit également en cas de partage et de liquidation d'une succession mobilière s'ouvrant dans le pays et à laquelle le ministre

(*) F. PiÉTBi, ouvrage cité, p. 149. ^ («) Ibid., p. 157. .

(3) Ibid., p. 157.

est appelé comme héritier ou comme locataire. La compétence de la juridiction locale s'impose.

Il peut y avoir acceptation certaine et régulière de la juridiction du tribunal; ici, toutefois, il faut que le ministre soit autorisé par son gouvernement. Généralement il est admis qu'à la différence de l'exemption de la juridiction criminelle, l'exemption de la juridiction civile n'est pas d'ordre public (*).

Le ministre public peut être demandeur.

L'immunité ne cesserait pas si le ministre public accomplissait un acte isolé de commerce. L'hypothèse d'un commerce régulièrement exercé se présentera rarement; mais si, avec l'autorisation de son gouvernement, un agent diplomatique faisait le commerce, il faudrait reconnaître que l'Etat qui l'a accrédité a voulu renoncer à l'exemption de la juridiction locale.

D. — L'immunité des impôts.

a L'immunité des impôts, écrit Pradier-Fodéré, n'est pas fondée en général sur le caractère public des agents diplomatiques étrangers, mais sur des considérations d'hospitalité. On peut dire aussi qu'elle résulte de la qualité d'étranger, qui ne permet pas qu'on exige d'un ministre public des impôts qui supposent généralement la souveraineté d'une part et la sujétion de l'autre. Toutefois, il y a à distinguer à cet égard, car cette immunité n'est pas absolue et ne s'applique pas à tous les impôts; il n'y a, d'ailleurs, pas de règles uniformes et d'une application universelle sur ce point. En général, les immunités attribuées aux agents extérieurs, lorsqu'une loi ne les définit pas, dérivent, soit du principe de la réciprocité, soit d'usages traditionnels, soit du texte des traités, soit enfin, des stipulations arrêtées entre d'autres Etats, et dont on s'approprie le bénéfice en vertu de la clause générale du traitement de la nation la plus favorisée (*). »

L'opinion générale exempte le ministre public du logement des gens de guerre et des droits qui y sont substitués (3).

Presque tous les Etats concèdent l'exemption des droits de douane^.

(*) F. PiÉTRi, ouvrage cité, p. 166.

(2) P. Pradier-Fodéré, t. II, p. 53.

(3) Ibid., t. II, p. 56.

E — La franchise de Vhôlcl.

(c La franchise de l'hôtel du ministre public ou immunité locale, écrit Pradier-Fodéré, est généralement reconnue. Elle consiste dans rindépendance des hôtels occupés par les agents diplomatiques de la souveraineté du pays, à l'exception cependant des droits de contribution et de juridiction foncières. Cette indépendance consiste particulièrement en ce qu'aucun officier de l'autorité publique, aucun agent de la force publique ne puissent pénétrer dans ces hôtels pour y exercer des actes de leur ministère (*). »

La franchise de l'hôtel est un complément de l'inviolabilité et de l'indépendance. Il ne saurait être question de la fiction d'exterritorialité. L'hôtel de l'ambassade n'est nullement la continuation du sol de l'État qui accrédite l'agent diplomatique (*). Toute infraction qui y est commise par un individu ne faisant pas partie de la légation est commise sur le territoire et tombe sous la juridiction locale (3).

« La demeure d'un ministre public, dit Pradier-Fodéré, n'étant inviolable qu'en tant qu'il s'agit de l'exercice libre et régulier des fonctions du ministre, du moment où la conduite imprudente de l'agent mettrait en péril la paix de l'Etat, attenterait à une liberté constitutionnelle, violerait ou tendrait à éluder les lois d'un pays, en convertissant, par exemple, la légation en refuge pour les criminels, ou en foyer de conspiration contre le gouvernement établi, le privilège de l'inviolabilité disparaîtrait, et l'État offensé serait pleinement fondé en droit à refuser désormais à la demeure de l'agent diplomatique le bénéfice d'une immunité que la saine raison et la justice cesseraient de légitimer ('*). »

La question de l'asile en matière politique offre un intérêt pratique. Elle peut se présenter dans tous les États. Elle suppose, en effet, qu'il s'pgit non de criminels, non de délinquants de droit commun, mais de réfugiés politiques qui tentent d'échapper à la violence de leurs ennemis (^). Pradier-Fodéré émet à ce sujet des réflexions empreintes

(*) P. Pradier Fodéré, ouvrage cité, t. II. p. 78.

('^) F. PiÉTRi, ouvrage cité, p. 121 et suivantes.

(3) A. RiviER, Principes du droit des gens, t. I, p. 500.

{*) P. Pradier-Fodéré, ouvrage cité, t. II, p. 81.

(5) A. Rivier, ouvrage cité, t. 1, p. 501.

d*humanité. « Il est hors de doute, tant en Europe qu'en Amérique, dit-il, que l'immunité dont jouit le ministre publie quant à son hôtel et à son carrosse, ne doit pas pouvoir arrêter le cours ordinaire de la justice criminelle du pays, et que, suivant l'expression de Heffter, nul motif légitime ne peut autoriser un ministre à faire servir son hôtel ou ses voitures pour soustraire à la juridiction compétente du pays des individus prévenus d'un crime, ou à favoriser leur évasion. Sur ce point, la question est décidée, depuis longtemps, des deux cotés de l'Atlantique. Mais le droit d'asile supprimé définitivement quant aux délinquants de droit commun l'est-il, en réalité, pour les délinquants politiques? Il n'est pas prouvé que l'asile politique n'existe point en Europe pour celte classe de fautes et de délinquants. Le contraire résulte même des faits. Dans tous les cas, la fréquence des révolutions dans les républiques de l'Amérique du Sud fait de cet asile un véritable bienfait dont les vainqueurs du moment peuvent avoir à profiter

peu de jours après ('). »

Rivier enseigne que l'agent diplomatique peut, naturellement et très légitimement, profiter de son inviolabilité et de la franchise de son hôtel pour offrir un abri momentané à des personnes menacées d'un danger, par exemple dans une émeute. « L'humanité et l'honneur, dit-il, lui dicteront la conduite à tenir dans les diverses occurrences qui peuvent se présenter (^). »

(( 11 y a des cas exceptionnels, écrit un publiciste, où l'asile peut être accordé. Si le délit ou le crime a quelque rapport avec la politique, l'agent peut, à son jugement, refuser de livrer le réfugié... En temps de révolution, le droit d'asile des agents diplomatiques est à même de rendre d'importants services humanitaires, en préservant de la raur cune du parti vainqueur ou de la fureur de la foule des personnages politiques dont le seul crime a été de ne pas savoir conserver ou conquérir le pouvoir (3). »

(*) P. Pradier-Fodérê, ouvrage cité, t. II, p. 90.

(-) P. Pradibr-Fodéré, ouvrage cité, t. II, p. 103; John Bassett Moorr, Asylum in légation» and cônsulates. The political scièhee quarterly , i892, t VII, p. 22 et suivantes.

(3) Henri G. -B. h\^BOK y Exterritorialité et immunités des agents diplomatiques. Revue de droit international et de législation comparée. Deuxième série, t. I, p. 3ët.

386 CHAPlTttE V.

F. — Le personnel officiel .

Dès les premiers temps de la diplomatie, les chefs de mission avaient une suite ottlcielle qui participait aux immunités (i). Au xv* et au XVI® siècle, une ambassade française de quelque importance possédait un secrétaire qui, souvent, avait rang d'ambassadeur; dans les autres chancelleries, le secrétaire était d'un ordre inférieur à l'ambassadeur (*).

De nos jours, les immunités diplomatiques appartiennent aux personnes qui composent la « suite officielle ». Celle-ci comprend ordinairement des secrétaires, des conseillers d'ambassade ou de légation, des attachés militaires et navals, un chancelier et des interprètes (3).

Les attachés militaires sont des officiers sans troupe que l'Etat adjoint à son agent diplomatique et auxquels il Qonfie plus spécialement les questions concernant l'armée, la défense nationale, les progrès de l'art de la guerre. Il serait inexact de dire que le but de l'institution est de surveiller; les attachés militaires doivent transmettre les renseignements qu'ils ont loyalement obtenus. « Ce sont l'Autriche, la Prusse et la Russie, écrit un auteur, qui ont inauguré la coutume d'entretenir des attachés de ce genre auprès de leurs ambassades. La France a également attaché, depuis 1860, des officiers de son armée à diverses légations, et la plupart des autres États européens et américains ont cru devoir suivre cet exemple (^). » Les attachés navals ont une mission semblable en ce qui concerne la marine. On peut mentionner aussi les attachés techniques, les attachés commerciaux (^).

Le traité conclu, le 19 novembre 1794, entre les États-Unis et la Grande-Bretagne instituait une commission chargée de statuer sur les indemnités qui seraient dues à des citoyens américains pour la capture et la œndamnation injuste de leurs navires. En 1796 fut soulevée la question de savoir si, durant leur séjour en Angleterre, les membres

(^) R. DE Maulde-la-Glayière, La diplomatie au temps de Machiavel, t II, p. 41.

(2) Ibid., t. I. p. 369 et p. 370.

(^) F. PiÉTRi, ouvrage cité, p. 196.

(*j P. Pradier-Fodérê, ouvrage cité, t. II, p. 241.

(5) Ibid., p. 242.

américains de la commission pouvaient invoquer les immunités diplomatiques. Sir William Scott, plus tard lord Stowell, John Scott, plus tard lord Eldon, et John Mitford, plus tard lord Redesdale furent consultés; ils firent valoir que l'acte du 21 avril 1709 s'appliquait exclusivement aux ministres publics porteurs de lettres de créance et reçus en qualité de ministres publics. Le gouvernement des Etats-Unis n'insistant pas, il n'y eut point de solution.

Assez longtemps, il y eut tendance à élargir les rangs du personnel. Des auteurs de droit d'ambassade y faisaient rentrer les « déchiffreurs »; les «aumôniers d'ambassade »; les médecins; les maréchaux d'ambassade ou maîtres de cérémonie; les gentilshommes d'ambassade, c'est-à-dire les personnes de qualité qui, souvent à leurs frais, accompagnaient l'ambassadeur pour donner plus d'apparat à la mission ; les pages. A tous ils conféraient l'exemption des impôts et l'immunité de la juridiction. Dans la doctrine, des protestations se sont élevées contre l'abus, et il a été proposé d'apporter des limitations.

Toute la question est de savoir s'il s'agit de fonctionnaires tenant leur nomination du gouvernement et adjoints au ministre pour Tassister et le suppléer, s'il y a mission donnée par un Etat étranger, s'il y a caractère officiel. La solution est aisée. Au surplus, quand, dans un cas donné, l'immunité est contestée, il appartient au membre de la suite officielle de prouver son caractère diplomatique.

La liste des membres du personnel officiel est communiquée par l'agent diplomatique au ministre des affaires étrangères. Elle est tenue à jour (*).

La demeure des membres du personnel officiel a la , franchise comme l'hôtel du ministre lui-même; elle en est comme une annexe (*).

La législation d'un grand nombre de pays renferme des dispositions concernant la suite officielle, la famille et les personnes qui sont au service des agents diplomatiques (3).

(*) A. RiviER, ouvragé cité, t. I, p. 458.

(2) G, Odier, p. 401.

(3) A. DE IIeykinq, travail cité» p. 67.

G. — La famille de Vagent diplomatique.

Aux premiers temps de la diplomatie, ce n'était point l'usage que le ministre public fût accompagné de sa famille; les historiens ont noté que la république de Venise se méfiait de l'ingérence du beau sexe dans la politique; le mariage fermait l'accès de la fonction d'ambassadeur et quand, par exception, un envoyé diplomatique était marié, il ne pouvait emmener sa femme.

De nos jours, la femme du ministre et ses enfants vivent avec lui et peuvent invoquer les immunités. Des auteurs sont tombés dans une certaine exagération. Il ne s'agit ici ni de la considération qui, due au mari et au père, rejaillit sur la femme et les enfants, ni de la participation de droit aux prérogatives du ministre public. Il y a plutôt concession en vertu de l'usage.

Les immunités accordées aux membres de la famille du chef de mission sont généralement concédées aux membres de la famille des fonctionnaire^ composant le personnel officiel. Ici aussi l'usage a décidé.

H. — Le personnel non officiel.

Le personnel non officiel comprend tous ceux qui sont attachés au service particulier du ministre; tels sont ses secrétaires privés, son médecin, ses domestiques.

D'après les principes, le personnel non officiel n'a pas droit aux immunités diplomatiques; Vattel les lui attribuait comme si l'inviolabilité se communiquait de l'ambassadeur à tout ce qui formait sa maison; en 1833, Guillaume de Garden reconnaissait que l'usage les conférait. « Les membres du personnel non officiel, écrit Rivier, sont généralement exempts de la juridiction du pays, mais ils ne jouissent de cette exemption que parce qu'ils dépendent de Tagent et en suite de sa volonté; il peut donc les en priver en renonçant pour eux. Une liste du personnel est quelquefois remisé au ministre des affaires étrangères (*). »

{^) A. RrviKR, ouvrage cité, p. 459.