I. — Les notions historiques

Diverses théories sont exposées touchant rorigînéde Tinstitution. Des publicistes rattachent le consul à Y « hôte public », au « proxène » dont une cité grecque faisait choix dans une ville étrangère et qui assistait les marchands et les marins de son influence et de son crédit. Selon d'autres écrivains, il suffit de remonter à Tacquisîtion de quartiers et de comptoirs que les républiques italiennes firent dans rOrient latin et où elles établirent les « bailes », les « vicomtes » investis de l'autorité par la métropole elle-même. D'après la plupart des auteurs, le consulat se rattache à l'organisation de la société médiévale : le système des groupes sociaux qui apparaissait dans le travail et dans la vie municipale s'appliquait quand des membres de la communauté allaient s'établir dans les pays lointains. « Par un effet des mêmes idées, écrit René de Maulde-la-Clavière, les étrangers d'une même nationalité ont cherché partout à se grouper en corps et à avoir des magistrats chargés de présider à l'administration de leur communauté et d'y rendre intérieurement la justice; ils ont cherché à faire reconnaître par le gouvernement local ces magistrats et à obtenir pour le corps moral tout entier une somme plus ou moins grande de privilèges. Pour consacrer leur union, les étrangers habitent autant que possible une même rue, un même quartier, et forment volontiers une ville à part dans la ville (^). » Dans le sud de TEurope, le « consul », le « baile », dans le nord 1' « alderman », le « maître » étaient généralement les représentants non de leur gouvernement, mais de leurs concitoyens. L'historien que nous venons de citer le constate. « Malgré leur caractère public et leur rôle fréquent de sous-agents politiques, dit-il, les consuls sont seulement chefs d'une colonie marchande et ne peuvent se prévaloir de l'immunité diplomatique (*). »

La question de la juridiction est d'une grande importance. Déjà, à une époque éloignée, une disposition permet aux marchands d'oUtreiTîcr d'être jugés par leurs juges et d'après leur droit. Elle figure dans la Xe^ran^içMa, fragment d'un recueil de loisvisigothiques qui est attribué

(*) R DE Mauldk-la-Clavière, La diplomatie au temps de Machiavel, t. III, p. 294.

(2) Ibid.,t. II, p. 33.

î\ Reecared P"" et date probablement du dernier quart du vi« siècle de notre ère. « Quand les marchands d'oulre-mer, est-il dit, auront entré eux des procès, que leurs propres magistrats rendent la justice suivant les lois de leur pays, sans qu'il soit permis aux juges de nos tribunaux d'intervenir. »

Des concessions d'avanlages matériels et d'autonomie sont faites, dès le IX* et le x* siècle, par les empereurs byzantins aux Varègues de Scandinavie; elles comprennent l'usage de quais leur appartenant en propre, le droit de faire le commerce et l'autorisation de s'administrer eux-mêmes. Mais Byzance fait payer chèrement ses concessions; confinés dans des emplacements déterminés des villes, les marchands étrangers sont soumis à d'innombrables mesures de police; le chiffre de leurs acquisitions est limité; ils ne peuvent acheter que certaines marchandises.

Plus tard, en vertu soit de concessions, soit de conventions, une situation spéciale est faite, dans les royaumes et les principautés de l'Orient latin et dans les sultanats de l'Afrique septentrionale, aux républiques et aux villes d'Italie, de France et d'Espagne (^).

Souvent ceux qui accordent le privilège agissent par contrainte. Au sujet de l'autonomie que les Vénitiens obtinrent dans l'empire byzantin. Pardessus observe que la force Tarracha aux Grecs (*). En Syrie, les républiques italiennes se firent attribuer des quartiers de ville comme récompense de l'appui qu'elles prêtaient aux croisés, assistance telle que sans leur flotte, on ne pouvait s'emparer des ports (3).

Il y avait des degrés dans les immunités. Ainsi, en 991, était conclu le premier traité de commerce entre Venise et l'empire byzantin : les contestations des Vénitiens étaient soumises au lôgothète impérial, qui les jugeait selon le droit des Vénitiens; au xii* siècle, les consuls vénitiens eux-mêmes décidaient dans les litiges entre Vénitiens et Grecs. Les nuances que nous avons déjà indiquées apparaissaient r tantôt, les villes et les républiques d'Occident obtenaient le droit

(*) E. Rey, Las colonies franques de Si/rie aux xii« et xiii® siècles, 1883, p. 43.

(*) J.-M. Pardessus, Collection des lois maritimes antétH€ur€s aw xviii? siècle, t. II, Introduction, p. 126.

(^) W. HEyj}/ Histoire du commerce du Levant au moyen âge. Édition française publiée par Furcy Raynaud^ t. I, p. 135.

398 cuAPiTRe vu.

d'envoyer des magistrats qui protégeaient leurs nationaux et les jugeaient; tantôt, il s'agissait uniquement de Tinstitution, fuite par les nationaux eux-mêmes, d'une autorité chargée de trancher leurs différends commerciaux. Dans l'Orient latin, un traité signé, en H24, entre les barons de Jérusalem et la république de Venise, accordait à celle-ci le droit de tenir à Sidon, à Acre et à Tyr, une curia Venetorum où étaient jugés les litiges survenus entre Vénitiens. En H89, Guy de Lusignan concédait à la commune de Marseille la faculté d'établir un consulat à Acre; vers la même époque, le marquis de Montferrat donnait la même autorisation en ce qui concernait la ville de Tyr; en 1223, Jean d'ibclin permettait également à Marseille d'avoir à Béryte des consuls pour la décision des différends surgissant entre ses bourgeois (>).

Les exemples abondent; dans l'histoire de Marseille se constate le développement de l'institution consulaire; encore dans la première moitié du xiii® siècle, le viguier de la commune nomme pour chaque navire se rendant à la cote d'Afrique un consul particulier dont l'autorité s'exerce pendant la traversée et pendant le séjour en Afrique ; à partir de 1270, des traités sont conclus entre les rois de Sicile, comtes de Provence, et les sultans de la côte d'Afrique, pour l'établissement de consulats permanents (*). A une époque donnée, Pise est le plus florissant marché de toutes les contrées que baigne la Méditerranée : le Brève maris insanœ civitatis prévoit la désignation de consuls pour Tunis et pour Bougie. Dans les royaumes musulmans du nord de l'Afrique, les marchands européens vivent généralement dans des quartiers distincts, sous l'autorité de compatriotes. En tout cela, point de règle fixe; nous ne pouvons que le rappeler; tantôt, lo consul tient ses pouvoirs de son gouvernement; tantôtvil est l'élu des marchands eux-mêmes; mais sur un point il y a conformité : jamais il n'est un agent politique.

En Europe même, le système de l'association libre et de la coopération mutuelle était à la base du commerce qui, pour employer les mots d'un historien, possédait par ses consulats un outillage international propre (^). Longtemps les marchands étrangers continuèrent à se

(*) Gaston Dodu, Histoire des institutions monarchiques dans le royaume de Jéi^usalem, 1894. p. 303.

(*) Bibliothèque de V École des chartes. Première série, t. II, p. 383. . (3) R. DE Mauldb-la-Clavière, ouvrage cité, t. III, p. 300.

grouper; la coutume et les traités leur reconnaissaient une certaine autonomie. A Londres, par exemple, les marchands de Gascogne et les marchands de Provence formaient des communautés qui élisaient leurs chefs. Les marchands d'autres pays avaient une organisation semblable. En 1312, le gouvernement anglais demandait aux communautés de négociants établis à Londres de faire exécuter une ordonnance relative à l'exportation des laines et des cuirs et il les requérait de punir les transgressions.

Ailleurs, l'état de choses était pareil; les corporations étrangères, gérées par des comités, apparaissaient comme autant de petites communautés politiques distinctes de la grande communauté politique au milieu de laquelle elles s'étaient fixées.

Cependant, il convient de le noter : quand se fortifiait l'autorité centrale, des délimitations toujours plus précises étaient apportées au privilège des marchands étrangers de se gouverner et de se diriger. Les variations sont intéressantes à constater; elles permettent de mesurer l'intensité du mouvement de consolidation et de centralisation.

Dans la France du xi\^ siècle, les diverses compagnies italiennes constituent comme une corporation à la tète de laquelle se trouve un « capitaine général » ; mais si, dans la France du xv« siècle, il existe encore des consuls, ils sont simplement tolérés. Lorsque les rois d'Angleterre octroient aux Portugais une charta mercatoria, ils parviennent à faire admettre que, dans les villes portugaises, leurs sujets seront soumis à des tribunaux composés de « juges conservateurs » que les résidents choisiront eux-mêmes.

En Flandre, des marchands étrangers ont leurs consuls et leurs conseillers. C'est le cas pour les Génois à Bruges qui, en 1395, obtiennent à cet effet un privilège de Philippe le Hardi. C'est le cas pour les Portugais, dont les privilèges datent de 1411 et de 1438 : les Portugais peuvent élire des consuls et des juges pour les contestations qui surgissent entre eux, en matière commerciale et civile, mais il est stipulé que les droits du prince demeurent saufs.

Tandis qu'en certaines parties de l'Europe l'empiétement sur la puissance locale est toléré et même légalisé, ^n d'autres il y a une solution transactionnelle consistant en l'établissement de juridictions composées en partie de nationaux et en partie d'étrangers.

Toutefois quand commence à triompher l'indivisibilité de la sou-

veraineté, les divergences disparaissent : la juridiction consulaire est supprimée, la compétence du consul est réduite.

II. — Les consuls dans les États qui font partie de la société internationale.

Dans presque tous les Etats qui sont des membres de la société internationale existent des lois organiques concernant les consulats; les origines de l'institution et son but font que, dans les grandes lignes, leurs dispositions se ressemblent et qu'ainsi quelques principes généraux régissent la matière.

Le droit de nommer des consuls dans les villes et dans les ports étrangers dérive de la coutume et des traités.

« Pour entrer en fonctions, dit Geffcken, le consul a besoin d'une admission spéciale du gouvernement de sa résidence auquel le pays qu'il représente envoie le brevet de nomination en demandant de vouloir bien accorder i'exequatur. Avant d'avoir reçu cette permission officielle qui peut être révoquée en tout temps, le consul ne peut exercer aucune fonction. En quittant son poste, il n'a pas de lettre de rappel à remettre; le gouvernement territorial est prévenu de son changement par l'agent diplomatique qui a annoncé sa nomination. Le retrait de I'exequatur n'affecte pas nécessairement les relations des États respectifs (i). »

Les consuls sont divisés en deux catégories : les consuls marchands et les consuls de carrière.

Les consuls marchands peuvent être des étrangers; les consuls de carrière sont des nationaux.

Généralement, les consuls de carrière sont divisés en consuls généraux, consuls et vice-consuls. En quelques Etats, les consuls généraux chargés d'affaires sont considérés comme faisant partie du corps diplomatique.

Les consuls généraux ne dirigent point les consuls et les viceconsuls placés à la tête des agences particulières; mais, comme dit une instruction du gouvernement français, en. date du 8 août 1814, ils

(*) A. G. Heffteb, i« droit international de r Europe. Traduit par J. Bergson. Quatrième édition française, augmentée et annotée par F. H. Gbpfcken, p. 560.

sont chargés de la surveillance et ils donnent les avis utiles au bien du service. Le consul exerce ses attributions dans la circonscription qui lui est assignée.

Consuls généraux, consuls et vice-consuls sont placés sous la direction du ministre des affaires étrangères; ils lui rendent compte; ils lui transmettent leurs informations. Ils sont en rapport avec les représentants diplomatiques de leur État.

(c La plus éminente des fonctions des consuls, dit l'ordonnance française que nous venons de citer, est de protéger le commerce extérieur auprès des autorités étrangères et de concourir à sa prospérité. Presque toutes leurs autres fonctions ne leur ont été attribuées que dans cette vue. »

La mission des consuls peut être envisagée au point de vue de l'État qui les nomme et au point de vue de TÉtat sur le territoire duquel ils sont établis. D'une part, elle est réglementée par les lois, les arrêtés, les instructions; d'autre part, elle est déterminée par la coutume et par les traités.

En se plaçant à un point de vue général, on peut se contenter de rénumération faite par les auteurs : protection du commerce et de l'industrie, surveillance de la navigation, fonctions administratives, actes de l'état civil, fonctions d'officiers ministériels, protection des intérêts nationaux, telles sont les manifestations diverses de leur activité dans les Etats qui font partie de la société internationale (*). De même que les agents diplomatiques les consuls sont chargés de tenir un registre matricule où leurs nationaux se font inscrire.

Les consuls ne peuvent invoquer les immunités diplomatiques. Ils ne jouissent point de l'ijiviol.abilité; ils ne sont pas exempts de la juridiction criminelle et civile. Tel est l'enseignement de presque tous les auteurs. Le choix fréquent de consuls marchands imposait anciennement cette opinion scientifique; on ne pouvait soustraire à l'autorité de l'État ses propres sujets en lui conférant simplement un rôle de protecteur des intérêts commerciaux d'un autre Etat. L'introduction des consuls de carrière a apporté des changements dans la donnée du problème. Une distinction a été introduite ainsi sur le terrain

(^) H. BoNFiLS, Manuel de droit intetmational public {Droit des gens). Deuxième édition, revue et mise au courant par P. F>^uchille, p. 390.

doctrinal. « Les consuls qui se consacrent exclusivement ou essentiellement à la vocation consulaire, a écrit Bluntschli, et en vivant comme fonctionnaires proprement dits, sans exercer accessoirement une profession particulière, consuls de carrière, consules missU Berufsoder Amtskonsuln, sont traités comme ayant un caractère diplomatique dans un sens extensif du mot, et peuvent plutôt réclamer certains privilèges d'usage en faveur des diplomates, de préférence aux consuls de commerce, consules elecli, Wahlkonsuln, pour lesquels Tadministration du consulat est un accessoire. Toutefois, dans chaque cas spécial, l'extension de certains privilèges diplomatiques aux consuls en général ou à certaines classes de consuls est déterminée par l'usage ou par les traités. »

Edouard Engelhardt s'est attaché à démontrer qu'il n'est pas possible de refuser aux consuls de carrière la plénitude du bénéfice de l'inviolabilité personnelle. Il les montre investis comme fonctionnaires politiques d'une délégation souveraine dont l'administration territoriale, par son exequatur, a solennellement reconnu l'autorité et les droits; il conclut qu'ils doivent être, par conséquent, dans la même mesure que les diplomates, à l'abri de toute contrainte de nature à les entraver dans leur activité professionnelle (^).

Nombre de conventions consulaires conclues depuis le milieu du Xix® siècle disposent que les consuls de carrière ne pourront être arrêtés et conduits en prison que pour des faits et des actes entraînant une peine d'une gravité déterminée ou rentrant dans l'appellation ancienne de « crime atroce ». Par la clause de la nation la plus favorisée, cette disposition oblige même tous les grands États d'Europe et plusieurs Etats d'Amérique {^).

Pareille immunité étant admise, les consuls de carrière ne sont plus passibles de la contrainte par corps dans les pays où subsiste cette odieuse sanction; leurs meubles ne sont pas soumis à la saisie. Contrainte par corps et saisie, moyens d'exécution ne peuvent prévaloir contre la notion d'inviolabilité d'où dérive l'immunité personnelle (3).

(') Éd. Engelhardt, De la condition juridique des consuls. Étude sur Vimmunité personnelle. Bévue de droit international et de législation comparée, t. XX II, p. 337.

(«) Ibid., p. 33S.

(3) Ibid., p. 345.

LKS CONSULS. 403

L'autorité locale ne peut ni s'immiscer dans l'accomplissement des fonctions des consuls ni obliger ceux-ci à rendre compte. « Les consuls sont indépendants des tribunaux du pays, écrivent Alexandre de Clercq et Charles de Vallat, et ils ont le droit die décliner leur compétence dans les questions où leur qualité d'agents est mise en cause. » (( En tant que la qualité du consul est en jeu, dit Carlo Gabba, ou qu'il est question d'actes accomplis ou non par le consul comme tel, savoir dans la sphère des attributions consulaires proprement dites, la compétence de l'autorité locale est nulle (^). w

L*iaviolabilité des archives consulaires est universellement reconnue. « Le point essentiel en fait de l'immunité des archives consulaires, dit l'auteur que nous venons de citer, est l'intangibilité des documents attenant à la gestion des affaires consulaires par le consul et les employés du consulat. En quelque lieu que soient ces documents, on ne peut pas y toucher; s'ils se trouvent dans une pièce ayant le titre d'archives, on ne peut pénétrer dans cette pièce pour s'en saisir; s'ils se trouvent ailleurs, soit épars, soit réunis, on ne peut y toucher non plus, quoique le local soit ordinairement accessible aux tiers et même aux autorités locales (*). »

Des conventions internationales placent sous une protection spéciale l'habitation du consul; elles défendent aux autorités locales d'y pénétrer.

IIL — Les consuls dans FEmpire ottoman et dans les pays qui ne dépendent pas des Etats de la société internationale.

Pour désigner les pays dont nous parlons, les auteurs se servent fréquemment de l'appellation de pays « hors de chrétienté ». La terminologie est vieillie; elle ne répond plus à.la réalité; aussi, faut-il la rejeter. La société internationale ne se borne pas aux États dont la population appartient aux Églises chrétiennes; le droit des gens ne s'occupe point de questions de culte et de religion; l'État moderne n'est pas un Etat chrttien et son droit public demeure étranger aux problèmes relevant de la foi. Sans crainte aucune de se tromper il est perw^ de dire

(*) G. F. Gabba, L'incident consulaire franco-italien à Florence. Revue de droit international et de législation comparée , t. XX, p. 238. (2) Ibid., p. 244.

que la cause de la liberté de conscience a triomphé définitivement et d'affirmer que vains seraient les efforts tentés par les partisans de la réaction pour ramener l'humanité à leurs étroites conceptions.

Dorénavant, nul Élat ne sera frappé d'une incapacité juridique à cause de la religion que professeraient ses sujets; nul État ne pourra prétendre à des prérogatives parce que ses ressortissants adhéreraient à certains dogmes. Les communautés politiques qui, actuellement encore, subissent un amoindrissement de la puissance souveraine et qui sont obligées de tolérer sur leur territoire l'application de la juridiction d'Etats étrangers peuvent conquérir l'exercice intégral de leurs droits; il leur suffit de se montrer aptes à remplir les devoirs que l'Etat moderne assume envers les autres États. Elles ne sont pas condamnées à t'irrémédiable déchéance. Dans le cours de la civilisation se manifeste toujours davantage la tendance vers l'égalité juridique des États et, il y a peu d'années, le Japon a prouvé comment un peuple méritant et vaillant acquiert les mêmes droits que les autres communautés politiques d'Europe et d'Amérique, repoussant et excluant comme celles-ci toute action du dehors, faisant régner, incontesté dans les limites de ses possessions, son pouvoir suprême.

Dans les pays musulmans de l'Europe orientale, de l'Afrique et de l'Asie, il s'est formé un système de règles régissant le droit de protection que la plupart des Etats de la société internationale y exercent sur leurs nationaux.

Le régime qui s'est ainsi établi s'appelle le régime des capitulations. Il constitue le développement de l'ordre de choses que nous avons constaté dans l'empire byzantin, dans les royaumes de l'Orient latin et dans les sultanats d'Afrique. Les lettres patentes des empereurs ottomans et les « capitulations », c'est-à-dire les traités que ceux-ci ont conclus, ont ajouté des concessions nouvelles à celles que la coutume et la tradition avaient fait reconnaître. Parmi les caractéristiques manifestations tigurent la juridiction consulaire et la protection religieuse.

La règle fondamentale du régime des capitulations soustrayait les sujets de puissances européennes à l'autorité du sultan. Elle s'appliquait à la fois quand il s'agissait des tribunaux, du culte, des impôts et des prestations.

Les Turcs avait conquis l'Asie Mineure dans les dernières années du

xiii® siècle et au début du xiv« siècle. En 1 341 , ils étaient établis sur la rive droite du Bosphore; dès le milieu du xiv« siècle, ils menaçaient Constantinople, et en 1433, leur sultan, Mahomet II, s'emparait de la capitale de l'empire byzantin. Ils avaient soumis les populations non musulmanes à un système oppressif d'impôts, à la capitation, à la dîme, à l'impôt foncier; ils percevaient l'impôt des enfants, leur enlevant ainsi un enfant du sexe masculin sur cinq enfants et faisant de la chair et du sang des vaincus des^fonctionnaires et des guerriers. Mais en ce qui concernait l'administration, ils s'étaient montrés totalement indifférents. Leur désintéressement avait plusieurs causes; c'était notamment la confusion des préceptes religieux et des règles juridiques. Le gouvernement s'appuyait sur la volonté de Dieu ; il embrassait dans sa sphère d'activité les intérêts spirituels et les intérêts temporels; le prince était en même temps le chef religieux; la souveraineté temporelle était subordonnée au califat, office du lieutenant du législateur inspiré. Les populations qui ne suivaient point les enseignements du prophète ne pouvaient être régies par des dispositions qui s'inspiraient de sa loi. Le vainqueur les réduisait à une situation inférieure, mais il leur abandonnait la direction de leurs intérêts. 11 y eut une application logique de ces notions, quand, peu de jours après la prise de Constantinople, Mahomet II accorda au patriarche grec, à l'évêque arménien et au rabbin juif le droit d'administrer, de taxer et déjuger leurs coreligionnaires et les rendit responsables du maintien de l'ordre dans leurs communautés (^).

Vainqueurs, les Turcs ne se contentèrent pas de laisser aux peuples vaincus leurs coutumes, leurs juges et leurs prêtres ; ils continuèrent à reconnaître aux Européens l'exercice des droits qu'ils avaient possédés sous les gouvernements précédents et, en des documents solennels qui furent d'abord des actes unilatéraux émanant du bon plaisir et, plus tard, des conventions internationales, ils confirmèrent les prérogatives anciennes et ils ajoutèrent même des prérogatives plus amples : culte, juridiction nationale, condition spéciale en matière d'impôts, tout fut garanti. Quand les puissances étrangères parvinrent à faire reconnaître les droits de leurs sujets dans les traités, une différence

(*) PiERRB Arminjon, Étrangers et protégés dans l'Empire ottoman^ 1903, t. I, p. 15.

s'établit entre la situation des populations non musulmanes de l'empire et la situation qui était faite aux sujets des puissances étrangères ; elle subsiste de nos jours; en effet, comme le constate un écrivain, en Turquie, « les chefs des communautés non musulmanes qui ont reçu l'investiture du sultan et qui peuvent être déposés par lui, rendent la justice en vertu d'une délégation de sa puissance souveraine; les consuls, considérés comme juges, tiennent au contraire leurs pouvoirs de la nation qu'ils représentent et rendent la justice en son nom (^) ».

Dès 1368, les Vénitiens avaient obtenu des privilèges du sultan turc Mourad P""; en 1387, les Génois en avaient obtenu du même souverain. Toutefois, l'attribution de prérogatives et la concession de droits qui devaient aboutir à un système de faveur pour les sujets des puissances étrangères datent réellement du xvi* siècle, quand François I®"" obtint de Soliman P'' les concessions contenues dans la capitulation delo35.

Le traité de paix, d'amitié et de commerce entre le sultan Soliman P** et François P'' était conclu pour toute la durée de la vie des deux souverains ; il conférait à leurs sujets la liberté de commerce ; au baile ou au consul que la France établirait à Conslantinople, à Péra ou en d'autres villes, il donnait le droit de juger tous les procès civils et criminels qui naîtraient entre les sujets du roi; il chargeait les fonctionnaires du grand seigneur de prêter main-forte à l'exécution de la sentence ; il défendait aux magistrats ottomans de connaître des différends des Français ; il disposait que les sujets du roi et leurs serviteurs ne seraient jamais molestés pour cause de religion et qu'il leur serait licite d'observer celle-ci; enfin il les exemptait du tribut et des corvées si, dix ans entiers, ils n'avaient habité les pays du sultan.

D'après des historiens, déjà le traité de 153S autorisait les autres nations européennes, comme les Anglais, les Catalans, les Ragusais, les Génois, les Portugais, dont les gouvernements n'étaient pas liés avec la Porte par des traités d'amitié, à naviguer, sous le pavillon français, dans toules les mers et à trafiquer, sous la protection de la France, dans toutes les contrées de la domination ottomane. Quoi qu'il en soit de cette thèse, la capitulation accordée, en 1581, par Mou-

(*) Francis Rey, La protection diplomatique et consulaire dans les Échelles du Levant et de Barbarie y avec des documents inédits tirés des archives du ministère des affaires étrangères^ 1899, p. 2.

rad l[I formula une obligation stricte et enjoignit aux Anglais, aux Génois, aux Anconitains, aux Siciliens, et en général à tous les marchands à l'exception de ceux qui, comme les Vénitiens, avaient des consuls dans l'empire, de se placer sous la protection de l'ambassade de France et d'avoir à marcher « sous le nom et bannière du roi » comme ils y avaient « cheminé ».

Les capitulations françaises avaient été renouvelées quatre fois; au XVIII® siècle, un acte mémorable les a confirmées et en a rendu les dispositions obligatoires « aussi longtemps que l'empereur des Français et ses successeurs donneraient envers l'empire, siège du califat, des témoignages de sincérité et de bonne amitié». Ce sont les lettres patentes que le sultan Mahmoud signait, le 28 mai 1740. Elles confirmaient les privilèges qui avaient été concédés antérieurement aux sujets du roi de France en matière de juridiction, d'exercice du culte, de charges financières, de droits de douane. Elles disposaient que les Français, allant et venant à Jérusalem, et les religieux qui étaient dans l'église du Saint-Sépulcrene seraient pas inquiétés. Elles reconnaissaient aux sujets des nations chrétiennes qui n'avaient ni ambassadeurs ni consuls près la Sublime Porte, le « droit d'aller et venir sous la bannière de l'empereur de France, comme auparavant, sans qu'il leur fût permis d'aller et venir sous une autre bannière ». « Traité politique, traité de commerce, traité d'établissement, dit un auteur, la capitulation de 1740 est la plus complète de toutes les capitulations conclue^ par la Porte : elle est encore aujourd'hui la règle des relations juridiques de la France avec l'Empire ottoman; ... elle est aussi, sous certaines réserves, la règle des relations juridiques des peuples de l'Europe et de l'Amérique avec l'Empire ottoman (*). »

Le traité de paix, d'amitié et de commerce de 1535 stipulait que les sujets et les tributaires des deux souverains pourraient acheter, vendre, échanger et transporter toutes sortes de marchandises non prohibées en payant les coutumes et les gabelles ordinaires sans pouvoir être contraints à payer aucune nouvelle imposition. En fait, il conférait à la France, dans les contrées, les îles, les mers dépendant du grand seigneur, un monopole qu'elle conserva jusqu'à l'époque où d'autres gouvernements obtinrent également des concessions.

(*) G. Pelissié du Rausas, Le régime des capitulations dans V Empire ottoman, t. I, p. 91.

408 CHAPITRE Vil.

La Sublime Porte conclut des capitulations avec Venise en 1545, avec l'Angleterre en 1583, avec les Provinces-Unies en 1613. La France n'en eut pas moins un privilège. Comme on Ta vu, les nations qui n'étaient point représentées dans l'empire turc pouvaient se placer sous sa bannière; sans doule, elles pouvaient aussi invoquer l'appui des Vénitiens, des Anglais et des Hollandais, mais les circonstances historiques et géographiques firent que presque tous les marchands demandèrent la protection française et que même, dans les villes où il n'y avait d'autre consul que le consul français, Vénitiens, Anglais, Hollandais trafiquaient sous rauloritc du roi très chrétien.

Au xviii® siècle, le gouvernement turc fit des concessions à la plupart des États de l'Europe. La première capitulation autrichienne est de 1718; la première capitulation russe est de 1783. A des dates diverses vinrent les traités conclus avec la Suède, le Danemark, les Deux-Siciles, la Toscane, la Prusse et l'Espagne (*).

Les capitulations belges sont de 1838 et de 1840; les capitulations portugaises datent de 1843. Par le traité du 10 juillet 18G1, l'Italie se vit confirmer les privilèges et les immunités qui avaient été octroyés autrefois aux divers gouvernements italiens.

En 1830, la Turquie et les Etats-Unis conclurent une convention dont une disposition accorde aux citoyens américains le droit d'être jugés en matière pénale par leurs ministres et par leurs consuls.

Dans ses grandes lignes, le régime des capitulations a créé aux puissances européennes et américaines une condition privilégiée. Leurs consuls et les employés de leurs consulats sont traités comme des ministres publics; ils en ont les immunités; sur quelques points ils ont des prérogatives plus grandes; leur maison est inviolable; ils exercent sur leurs nationaux le droit de juridiction au criminel et au civil; ils possèdent un droit de surveillance. Les sujets des mêmes puissances jouissent de l'inviolabilité de la personne et de la demeure à l'égard des autorités locales; ils ont l'immunité de juridiction criminelle et de juridiction civile; ils ont une situation spéciale en matière d'impôts et de charges publiques

Concessions et conventions peuvent différer dans le détail, mais,

(1) G. PÉLissiÉ DU Rausas, ouvrage cité, t. I, p. 96

par la clause de la nation la plus favorisée, les droits des consuls et des ressortissants de tous les États deviennent identiques (*).

Si la juridiction consulaire constitue une dérogation à la règle qui

attribue à tout Etat l'application exclusive de ses lois dans les limites de son territoire, elle est aussi une extension du droit de TÉtat qui fait prévaloir son droit de domination dans les possessions d'une autre puissance. C'est dire que la législation de chaque Etat a dû organiser et déterminer le pouvoir judiciaire de ses consuls.

Le grand document initial fut l'ordonnance française sur la marine du mois d'août 1681 . « Et quant à la juridiction tant en matière civile que criminelle, était-il dit en l'article 12 du titre IX du premier livre, les consuls se conformeront à l'usage et aux capitulations faites avec les souverains des lieux de leur établissement. » L'ordonnance précisait les droits des consuls; elle indiquait les prérogatives de la ce nation », c'est-à-dire des marchands, capitaines et patrons convoqués pour les assemblées générales; elle autorisait les consuls à renvoyer et à embarquer, après information et par l'avis des députés de la nation, les Français de vie et de conduite scandaleuses. L'édit du roi du mois de juin 1778 et l'ordonnance du 3 mars 1781 complétèrent les dispositions de l'ordonnance de 1681. La loi du 28 mai 1836 régla la poursuite et le jugement des contraventions, délits et crimes.

Dans les autres États furent édictées également des lois et des ordonnances organiques. Généralement, elles déterminaient la composition du tribunal, la compétence en matière civile et commerciale, la juridiction en matière pénale; elles s'occupaient des actes d'instruction et des jugements ; elles disposaient au sujet des peines; elles instituaient les voies de recours, d'appel, de cassation; elles traitaient de l'exécution.

Le système français avait servi de modèle. En première instance, les consuls connaissaient des contestations de toute nature entre les sujets français; ils pourvoyaient dans leur district au maintien d'une bonne police entre les mêmes sujets. Mais des distinctions s'établissaient dès qu'il s'agissait de conflits entre des Français et des étrangers. Ici, d'ailleurs, étaient intervenues des conventions dans lesquelles les Etats européens avaient réglé certains points.

(*) F. PiÉTRi, Étude critique sur la fiction d'exterritorialité, p. 29*J.

La juridiction consulaire avait été introduite dans toutes les possessions des Turcs. Quand, en Algérie, en Tunisie, dans la Tripelitaine, en Egypte, la domination du sultan ne fut plus que nominale, des concessions furent faites par les nouveaux maîtres à quelques Etats européens.

Au xvii® siècle, le Maroc reconnut aux sujets de plusieurs gouvernements le droit de ne comparaître que devant leurs propres consuls. Au commencement du xviii® siècle, la Perse admit la compétence des agents russes en matière pénale; au milieu du même siècle, elle conclut avec la Compagnie anglaise de Tlnde une convention disposant dans un sens analogue.

Dès la fin du xvii® siècle, la Russie concluait avec la Chine un traité aux termes duquel les Chinois et les Russes accusés do crime étaient extradés afin que les uns et les autres fussent jugés par les lois de leur pays.

Encore en 1844, les conventions intervenues entre des puissances européennes et le Céleste Empire proclamaient le principe que chaque État devait exercer la juridiction sur ses nationaux.

Vers la même époque, la juridiction consulaire était introduite dans l'imamat de Mascate. Elle existait dans les possessions du sultan de Zanzibar et dans l'île de Madagascar. Elle s'imposait au sultan de Bornéo. Quelques années plus tard, elle était acceptée par le Japon, qui s'en affranchissait à la fin du xix® siècle, mais qui l'imposait luimême à la Corée et au Siam. A partir de 1882, elle était reconnue en Corée, en faveur des Européens et des Américains.

A diverses reprises, le gouvernement ottoman a tenté d'obtenir la revision des capitulations et l'abolition de la juridiction consulaire. Au congrès de Paris de 1856, il parvint à faire reconnaître qu'il était nécessaire d'apporter des modifications aux règles juridiques des rapports commerciaux. En 1862, il formula les bases d'une entente nouvelle; il demandait que les étrangers fussent soumis au paiement intégral des taxes et des impositions; qu'il fût déterminé dans quelle mesure la Sublime Porte exercerait son autorité à leur égard; que des avantages leur fussent accordés en retour des devoirs qu'ils assumeraient. La grande réforme ne s'accomplit point et quand, en 1890, l'Allemagne renonça expressément au privilège des capitulations, il se fit qu'en vertu de la clause de la nation la plus favorisée, elle conserva les prérogatives antérieures.

Il convient cependant de mentionner l'institution des tribunaux mixtes qui, aux termes du Hatti-houmayoun de 1856, devaient juger en Turquie les affaires commerciales, correctionnelles et criminelles entre des musulmans et des sujets chrétiens ou d'autres sujets non musulmans, ou bien entre des chrétiens et d'autres sujets non musulmans. Ils ont été établis à Constantinople et dans la plupart des grandes villes dé l'empire et sont composés pour moitié d'étrangers et pour moitié d'indigènes (*).

Une œuvre importante a été créée en Egypte; elle remonte à 1876. La juridiction consulaire n'est point abolie, les sujets des puissances étrangères continuent à posséder l'inviolabilité de la personne et l'immunité de la demeure; mais des tribunaux mixtes sont organisés, où siègent des magistrats européens et des magistrats indigènes.

En traitant de l'entrée des États dans la société internationale, nous avons montré comment le Japon a aboli, par une série de traités, les tribunaux étrangers que d'autres traités avaient installés sur son territoire.

Une question a été soulevée, celle de savoir si, lorsqu'un Etat de la société internationale acquiert un territoire où existe la juridiction consulaire, celle-ci continue à subsister. Il faut la résoudre négativement.

Il est un argument à invoquer : la juridiction consulaire constitue une anomalie produite par l'incapacité où se trouve la communauté politique de garantir l'impartiale et efficace administration de la justice; elle doit disparaître dès que des institutions nouvelles apportent cette garantie.

Il y a un argument également décisif. « Les obligations établies par les capitulations à la charge d'un Etat, dit un publiciste, doivent, comme tous les traités, cesser de produire efï'et sur les territoires, cédés à un autre Etat. L'Etat qui établit sa souveraineté doit, en effet, être libre de gouverner le pays, sans entrave provenant des obligations contractées par l'Etat qui abdique ses droits. La pratique est conforme au principe posé. Ainsi, en Algérie, après la conquête française, les anciennes capitulations ont disparu sans réclamation de personne. Il en a été de même pour la Grèce devenue indépendante de la Turquie

(*) Annuaire de VInstitut de droit international, 1882, t. V, p. 137.

et pour les provinces ottomanes successivement annexées à la Russie, après les traités d'Andrinople en 1829 et de Berlin en 1878 (*). w

Le traité de Berlin de 1878 a stipulé que les immunités des sujets étrangers ainsi que la juridiction et la protection consulaires resteraient en vigueur en Roumanie, en Serbie et en Bulgarie tant qu'elles n'auraient pas été modifiées du consentement des parties intéressées. Mais c'était là une dérogation expresse à la règle générale. La Roumanie et la Serbie sont libérées ; la Bulgarie le sera prochainement.

Le régime exceptionnel disparaît même quand il s'agit de mandat donné à un .Etat d'occuper et d'administrer un territoire ou quand, sous une forme quelconque, il y a cession déguisée. En ce qui concerne la Bosnie et l'Herzégovine, dès 1881, le gouvernement provincial a constaté la renonciation des grandes puissances à la juridiction basée sur les traités conclus avec la Sublime Porte. Dans l'île de Chypre, dès 1879, une ordonnance du haut commissaire anglais a supprimé le bénéfice des capitulations. .

Le gouvernement français entama, dès 1882, des négociations avec les Etats qui avaient obtenu Texercice de la juridiction dans la Tunisie; mais il faut tenir compte de ce que la Tunisie conservait sa personnalité juridique dans les limites tracées par le traité de protectorat du 12 mai 1881 et de ce que la France s'était portée garante de l'exécution des conventions existant entre la régence et les différentes puissances.