PROTECTORAT COLONIAL, SPHÈRES D*1NFLUENCE, BAIL, FORMES ATTÉNIÉES

tectorat, mais seulement un pays où leur influence est très puissante; les Anglais, TAfghanistan et le Béloutehistan. Ce sont bien là, de part et d'autre, des protectorats frontières et des plus efficaces (^). »

En ce qui concerne la France, nous pouvons rappeler que, peut-être bien, la politique suivie au xviii'' siècle par ses fonctionnaires dans rinde a inspiré les dirigeants anglais de la même époque. Mais Tapplication du protectorat de contrôle et d'administration s'est faite surtout durant la dernière moitié du xix^ siècle et elle a abouti à donner à rindo-Chine française une superficie de 663,000 kilomètres carrés et une population de plus de 18 millions d'habitants.

Le 11 août 1863, la France accordait sa protection au roi du Cambodge; elle établissait un résident qui était chargé de veiller, sous l'autorité du gouverneur de la Cochinchine, à l'exécution des lettres de protection; elle assumait l'obligation de maintenir l'ordre et la tranquillité et de protéger le roi contre toute attaque extérieure.

Le 15 mars 1874, elle reconnaissait la souveraineté du roi de l'Annam et son indépendance vis-à-vis de toute puissance étrangère; elle s'engageait à lui donner gratuitement l'appui nécessaire pour maintenir dans ses États l'ordre et la tranquillité. Le roi de l'Annam s'obligeait à conformer sa politique extérieure à celle de la France. Le gouvernement annamite agit sans loyauté. Le 6 juin 1884, il se vit imposer un nouveau traité. Les rapports politiques dont le traité de 1874 n'avait pas précisé le caractère furent réglés. « L'Annam, dit l'article l*^ reconnaît et accepte le protectorat de la France. La France représentera l'Annam dans toutes ses relations extérieures. » Une force militaire française peut occuper Thuan-An d une façon permanente. Un résident général, représentant le gouvernement français, doit présider aux relations extérieures de l'Annam et assurer l'exercice régulier du protectorat, sans s'immiscer dans l'administration locale des provinces; sa résidence est fixée dans la citadelle de Hué; il a une escorte militaire; il a droit d'audience privée et personnelle auprès du roi d'Annam. Au Tonkin,.des résidents ou résidents adjoints

(1) J. Ghaillby-Bert, travail cité, p. 375.

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peuvent être placés par le gouvernement de la République dans les chefs-lieux où leur présence sera jugée utile ; ils seront sous les ordres du résident général. L'article 7 dispose que les résidents éviteront de s'occuper des détails de l'administration des provinces et que les fonctionnaires indigènes continueront à gouverner et à administrer sous leur contrôle.

Dans l'exposé présenté aux Chambres, le 12 juillet 1884, le gouvernement montra que le contrôle de la France n'avait pas les mêmes exigences en Annafn qu'au Tonkin. « Cette distinction, disait-il, est le trait principal de l'organisation de notre protectorat. En Annam comme au Tonkin, les douanes, les travaux publics, les télégraphes, et d'une manière générale tous les services qui exigent une direction unique ou l'emploi d'ingénieurs ou d'agents européens, seront confiés à des fonctionnaires français. Nous entendons, au contraire, laisser toute l'administration locale aux mains des indigènes. Mais tandis que, dans l'Annam proprement dit, le contrôle de la France s'exerce sur le gouvernement de Hué et que les agents annamites continuent d'exercer librement leurs fonctions en dehors de notre action immédiate, ils sont, au Tonkin, assistés dans chaque province de résidents français chargés de surveiller leur gestion... Le Tonkin est placé non pas sous l'administration directe de la France, mais sous une surveillance constante, méthodique et attentive. »

Comme nous l'avons constaté, le « protectorat sur les régions non civilisées », le « protectorat colonial » a été établi fréquemment pendant les dernières années du xix® siècle, quand, selon les mots de Henri Catellani, un Etat ne voulait pas assumer le gouvernement direct et qu'il désirait uniquement exercer une certaine influence et prélever des droits de douane, tout en étant décidé à empêcher que d'autres État« y établissent leur propre influence (*). Il y a de multiples degrés dans l'application.

Chailley-Bert a fait la critique de cette modification dans la politique d'expansion. Après avoir rappelé que dans le protectorat de

(') E. Nys, Le droit international. Les principes, les théories, les faits, 1. 1, p. 365.

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Tunis, établi par le traité du 12 mai 1881 et par la convention du 8 juin 1883, il y a encore quelque chose qui rappelle le protectorat du droit des gens et avoir dit que TEtat tunisien est un Etat sujet du droit des gens, jouant un rôle dans le droit des gens, il s'exprime en ces termes : «Depuis la proclamation du protectoratde Tunis, bien d'autres formes de protectorat ont été inventées et, à vrai dire, pour donner la véritable définition du protectorat, il faudrait dire que le protectorat est un procédé, un expédient, un truc, passez-moi le mot, par lequel une puissance désireuse de mettre la main sur un territoire qui n'est pas sujet du droit des gens, veut, en même temps, s'éviter les frais et les complications d'une occupation, imagine de proclamer son protectorat sur ce pays et le signifie aux autres puissances. Voilà ce qu'est devenu, dans l'espace de quelques années, le protectorat colonial. Le protectiDrat colonial et le protectorat du droit des gens n'ont plus rien de commun que le mot (*). »

Le savant publiciste décrit les phases successives. c< Pour se procurer la jouissance exclusive d'un territoire, on ne connaissait jadis que l'annexion proprement dite, qui était la conséquence de la conquête et de l'occupation. Depuis une vingtaine d'années, depuis que sur l'Afrique se sont abattues successivement toutes les nations européennes, depuis que la Belgique, l'Allemagne, l'Angleterre, la France et l'Italie ont pris part à ce dépècement, l'annexion pure et simple, grâce à l'ingéniosité des hommes qui dirigeaient la politique étrangère de la plupart de ces États, a pour ainsi dire disparu. On a connu d'abord le protectorat avec occupation extrêmement restreinte, mais qui était cependant une occupation, puis successivement le protectorat sans ocx^upation, le protectorat sans administration, le protectorat où régnaient quelques agents qui n'étaient pas même des agents de l'État, mais qui réclamaient le protectorat... L'Allemagne avait imaginé une espèce d'occupation particulière, où il y avait des agents qui n'étaient ni des nationaux allemands, ni des sujets allemands, qui étaient de simples chefs indigènes qu'on investissait d'une qualité particulière... On a été plus loin encore : après l'annexion avec protectorat et occupation, après le protectorat sans annexion ni occupation, on a imposé le protectorat par traité, c'est-à-dire que chaque

(*) J. Chailley-Bert, travail cité, p. 46 i.

nation, Tune après Tautre, a précipité des légions d'explorateurs, de voyageurs, d'ofBciers sur l'Afrique. Ces agents des gouvernements traversaient les mille tribus de l'Afrique occidentale, centrale et orientale, et faisaient signer aux chefs des papiers qui tous s'appelaient traités de protectorat, sans que les chefs eussent le plus souvent la moindre connaissance de ce qu'on leur faisait signer... Ce n'était pas encore assez : la chasse aux territoires était devenue tellement âpre qu'après ces protectorats sans occupation et sans administration, après ces protectorats n'existant que sur le papier, on a inventé d'autres choses encore plus rapides et plus expéditives. Je citerai, par exemple, la proclamation de la zone d'influence et la proclamation du droit d' Hinterland. A partir de ce jour-là tout a été dit et le mot de protectorat n'avait plus même l'apparence d'une raison d'être. On a dit tout simplement : « Tout ce qui m'est contigu dans telle direction m'appartiendra désormais ! » Voilà ce qu'est devenue en vingtcinq ans la notion du protectorat (*). »

Dans l'extension donnée au protectorat, deux caractéristiques se retrouvent : en ce qui concerne le régime intérieur, les chefs indigènes continuent à exercer le droit de domination, si ce n'est vis-à-vis des sujets de l'Etat protecteur et des sujets des autres Etats civilisés; en ce qui concerne les relations extérieures, l'Etat protecteur se substitue à l'autorité locale.

La question des protectorats dans les régions non civilisées est traitée au sixième chapitre de l'acte général de la conférence de Berlin du 26 février 4885.

La rédaction primitive mettait sur la même ligne l'Etat qui prendrait possession d'un territoire ou d'un endroit sur les côtes d'Afrique situé en dehors de ses possessions actuelles et l'État qui se contenterait d'en assumer la protection. Elle ordonnait d'accompagner l'acte d'une notification simultanée aux puissances représentées dans la conférence, afin de les mettre à même ou de le reconnaître comme effectif ou de faire valoir, s'il y avait lieu, leurs réclamations. Elle

(1) J. Gh AILLE y-Bert, travail cité, p. 462.

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imposait aux Etats Tobligation d'établir et de maintenir dans les territoires ou endroits occupés ou pris sous leur protection une juridiction suffisante pour faire observer la paix, respecter les droits acquis et, le cas échéant, les conditions sous lesquelles la liberté du commerce et du transit aurait été garantie.

C'est la Grande-Bretagne qui fit renoncer à l'affirmation de la nécessité d'un établissement réel permanent quand il s'agit d'une occupation en protectorat. Son représentant, sir EdwarJ Malet, fit valoir que les obligations d'une puissance souver.iine ne sauraient être les mêmes que celles d'une puissance protectrice; il invoqua les six systèmes administratifs employés par son gouvernement; il expliqua les différences séparant l'occupation proprement dite, à laquelle la plénitude de souveraineté est inhérente ; le protectorat, qui implique seulement quelques devoirs, notamment celui de se substituer au gouvernement local vis-à-vis des Etats étrangers, sans qu'une prise de possession soit nécessaire ; enfin, le patronage ou la protection, qui se manifesté ordinairement par Tinstitution de consulats chargés de rendre la justice aux nationaux, aux indigènes et même aux résidents étrangers. Selon le diplomate anglais, la règle de l'eftectivité de la possession ne devait être établie que pour le cas d'occupation proprement dite et devait laisser en dehors les protectorats et les protections (*).

La mention des protectorats fut supprimée par la conférence ; l'obligation d'assurer l'existence d'une autorité suffisante fut affirmée uniquement pour les territoires « occupés » par les puissances sur les côtes du continent africain. Faut-il conclure que, dans les protec-

torats coloniaux, l'Etat protecteur n'est point responsable des actions du protégé dans ses rapports avec les étrangers? Edouard Engelhardt, qui fut un des délégués de la France, a soutenu que si les protectorats proprement dits n'entraînent point les mêmes devoirs que les occupations, cependant, l'État protecteur est tenu, en vertu de l'acte général du 26 février 1885, d'adresser une notification diplomatique aux puissances signataires de l'acte « afin de les mettre à même de produire éventuellement leurs réclamations w ; il a conclu que, de celte manière, il est soumis à un contrôle qui doit l'amener à

(}) G. JÈzE, ouvrage cité, p. 267.

offrir spontanément aux intéressés quelques-unes des obligations stipulées pour les occupations (^). De son côté, John Westlake enseigne que le protectorat sur la côte d'Afrique entraîne l'obligation d'établir une autorité égale à celle que l'acte général de Berlin prévoit pour les territoires qui font l'objet d'une occupation. 11 appuie sa manière de voir sur la nature même des choses. « Le protectorat qui ne serait pas exclusif, écrit-il, ne pourrait garantir la paix; certainement, jamais on ne songe à en organiser un pareil. Quand on admet le caractère exclusif du protectorat, une conséquence se dégage à coup sûr : l'État qui empêche tous les autres États d'établir le gouvernement requis par les conditions diverses de la région doit lui-même établir ce gouvernement et tous les États qui reconnaissent le protectorat de cet État lui donnent leur consentement à l'exercice de la juridiction sur leurs sujets dans la région protégée, juridiction qui est indispensable (*^). »

Dès qu'il y a « protectorat colonial », « protectorat dans les régions

non civilisées », l'Etat qui établit le protectorat se substitue aux tribus, au gouvernement qu'il prend en protectorat pour tout ce qui concerne les relations extérieures avec les tribus voisines comme avec les gouvernements et avec les Etats faisant déjà ou ne faisant pas encore partie de la société internationale. Les conventions et les traités conclus jusqu'à ce moment par la communauté politique, objet du protectorat, cessent d'être en vigueur; seule la souveraineté de l'Etat protecteur est debout; seul cet État peut prendre des engagements valables dans les multiples sphères de l'activité des peuples. Alliances militaires, traités de paix, d'établissement et de commerce, conventions de tout genre viennent à tomber, sauf s'il y a droit acquis; même le droit acquis cède devant l'intérêt public de l'Etat qui assume le protectorat; il confère simplement un titre à une juste indemnité. Nous avons examiné la question lorsque nous nous sommes occupés de la cession de territoire et nous pouvons renvoyer aux développements dans lesquels nous sommes entrés (3).

(^) Éd. Engelhardt, Étude sur la déclaration de la conférence de Berlin relative aux occupations. Revue de droit international et de législation comparée^ p. 439. i^) J. Westlake, ouvrage cité, p. 195 .

(8) Voir plus haut, p. 26.

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Il est possible de dégager quelques maximes de Tensemble des règles que diverses puissances ont appliquées au sujet de leurs protectorats coloniaux. Une première constatation montre la formation de deux « types ». Dans le premier « type », il existe un pouvoir central indigène; dans le second « type », il n'y a point de pareil pouvoir : tout au plus existe-t-il des clans, des tribus. Une conséquence, c'est que, dans le protectorat du premier type, l'autorité de l'État protecteur est plus restreinte que dans le protectorat du second type. Dans l'un et l'autre type, le gouvernement central indigène et les chefs indigènes reconnaissent respectivement l'autorité de l'État protecteur et s'engagent à ne point traiter avec d'autres communautés politiques ou avec d'autres Etats; dans l'un et l'autre, l'Etat protecteur reconnaît le droit des indigènes à l'administration intérieure, mais il se substitue à eux en ce qui concerne les rapports avec les tribus voisines et avec les autres communautés politiques ou avec les autres États.

Quand sont établis les liens du protectorat colonial, du protectorat dans les régions non civilisées, l'État protecteur exerce le droit de domination sur le territoire; il comprend le territoire dans ses possessions; il exclut du territoire l'exercice de l'autorité de tout autre Etat civilisé. Dans les limites de ce territoire, ses lois régissent ses nationaux ainsi que les nationaux de tous les États civilisés; elles régissent également les individus appartenant à des populations non civilisées autres que les indigènes; elles régissent enfin les indigènes

dès que l'exigent les intérêts primordiaux de l'Etat protecteur, le maintien de l'ordre et le respect des droits de chacun. En ce qui concerne d'ailleurs les indigènes eux-mêmes, ils sont des sujets de l'État protecteur, quoique les conventions et les traités sur lesquels s'appuie le protecteur aient réservé au gouvernement local ou aux chefs indigènes la juridiction, l'administration, la perception des taxes.

Deux questions importantes ont été soulevées, celle de l'exploitation des terres et celle de l'exploitation des mines. Les indigènes conservent leurs droits ; mais il est possible de les concilier avec l'intérêt de l'État protecteur : il suffit de s'entendre. Jean.ïmbart de la Tour le dit : «Dans

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les pays de protectorat comme dans les colonies proprement dites, la mise en valeur des terrains présente un intérêt de premier ordre. Il s'agit de ne pas mettre en échec Tœuvre de la colonisation. C'est pourquoi des traités et des conventions interviennent toujours entre le protecteur et le protégé au sujet du domaine. Rarement, ces conventions ont pour but ou pour effet de constituer un domaine privé sur des terres de l'État protégé, mais leur objet est de permettre aux colons de l'État protecteur de s'installer sur ces terres et de les exploiter sous sa surveillance (^) . »

D'analogues arrangements ont été pris en ce qui concerne les mines.