III. — L'Élat fédératif

Bluntschli montre en l'État fédéral « un État général, cenlral. indépendant et complet, ayant ses organes propres, nationaux, qui n'appartiennent qu'à l'ensemble {*) ». Par le pacte, les États associés ont créé une personne juridique, un Etat distinct d'eux; ils ont abandonné leur souveraineté; ils l'ont confiée à l'État fédéi*al (*). En définitive, la puissance centrale est souveraine {^).

La question fondamentale de la souveraineté a surtout été agitée au sujet de l'État fédéral. Pour ne mentionner que les Étals-Unis, il y a trois quarts de siècle, John Caldwell Calhoun soutenait que la constitution fédérale de 1787, qui avait remplacé les articles de la confédération de 1778, était un contrat; qu'ainsi les États étaient juges de la constitutionalité des statuts fédéraux et pouvaient même revenir sur l'adhésion qu'ils avaient donnée au pacte fédéral. C'était la doctrine de la « nullification », c'est-à-dire du droit d'un État de déclarer la nullité d'un acte du congrès ; c'était aussi la théorie de la « sécession ». Daniel Webster réfuta la dangereuse théorie et il montra dans la constitution du 17 septembre 1787 le résultat d'un accord des volontés qui était devenu aussitôt la constitution d'un nouvel État s'etendant sur le peuple américain tout entier.

On sait à quel formidable choc la lutte aboutit, en 1861. « Marchant de pair avec l'accroissement de l'activité fédérale, dit un publiciste, il y a eu dès le début un accroissement constant et certain du sentiment national. Ce fut naturellement le poids de la guerre qui, finalement et de façon décisive, rompit l'équilibre établi entre les pouvoirs

(*) Bluntschli, ouvrage cité, p. 235.

(^) Antoine Rougier, Les guerres civiles et le droit des gens, p. 47.

P) P. Laband. ouvrage cite, 1. 1, p. 101 et suivantes.

fédéraux et les pouvoirs d'Etats... L'histoire de la guerre n'est qu'un récit du triomphe du principe de la souveraineté nationale. La guerre était inévitable, parce que ce principe grandit rapidement, et la fin de la guerre fut ce qu'elle fut parce que ce principe était devenu prépondérant... La guerre entre les États fut la lutte suprême et finale entre ces forces de désagrégation qui demeuraient encore dans le sang du corps politique et ces autres forces de santé, d'union et de fusion, qui avaient donné à ce corps vigueur et puissance, à mesure que le système passait de la jeunesse à la maturité, et que sa constitution s'aflfermissait et mûrissait en avançant en âge (*). »

Dans le monde moderne, la forme de l'État fédéraif est apparue pour la première fois en vertu de la constitution des Etats-Unis du 17 septembre 1787. Elle a été adoptée également en Suisse par la constitution fédérative du 12 septembre 1848 qui a été remplacée par la constitution du 27 mai 1874, accentuant la centralisation. Elle est établie au Mexique où, à la constitution de 1822 succéda, le S février 1857, la constitution fédérale qui est actuellement en vigueur après avoir subi des modifications, le 16 novembre 1874 et le 10 juin 1898. Pour citer d'autres exemples, elle est le régime sous lequel se sont constitués les États-Unis de Colombie, les États-Unis du Venezuela, la république Argentine, les États-Unis du Brésil. Ici aussi nous devons noter que l'uniformité est chose impossible, et sans entrer dans le détail, nous mentionnons qu'actuellement deux types sont fournis, l'un par les Etats fédératifs de population anglaise, l'autre par les Etats f édératifs de population espagnole. Dans le premier type, les liens sont moins

resserrés ; dans le second, le rapprochement vers l'Etat unitaire est presque complètement réalisé (*).

La constitution complexe de l'empire allemand a fait l'objet de discussions et d'opinions divergentes dont l'étude rentre dans le droit

(*) WooDROW WiLSON, Le gouvernement congressionnel. Étude aiir la 'politique américaine, 1900, p. 37.

(-) E, BoBEL, ouvrage cité, p. 196.

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politique, a L'empire allemand, enseigne Paul Laband, n'est pas une confédération de princes, mais un État composé des États allemands (^). )) (c On peut, dit le même publiciste, au point de vue de la spéculation historique, considérer la fondation de l'empire comme un acte du peuple allemand ou comme une évolution de sa constitution politique; mais sous le rapport du droit public, il faut se borner exclusivement aux antécédents d'où elle est juridiquement sortie. Or, de ce point de vue, la fondation de la confédération de l'Allemagne du Nord et de l'empire allemand n'apparait point comme un acte du peuple allemand, mais comme un acte des États allemands qui existaient en 1867 ou en 1870; tous les actes qui amenèrent la fondation de l'Etat fédéral furent des actes de ces personnalités d'Etats. En entrant dans l'État fédéral, elles abandonnaient bien leur souveraineté, mais non leur personnalité d'Etat; leur individualité juridique se perpétua sans interruption et devint la base de la personne colléetive de l'Etat fédéral. C'est pourquoi ce ne sont point les citoyens qui sont membres de l'empire; ceux-ci ne sont pas, pris dans leur ensemble, les a porteurs » de la puissance d'empire; les membres de l'empire sont plutôt les Etats particuliers. L'empire allemand n'est pas une personne juridique de cinquante millions de membres, mais de vingt-cinq membres. Ces membres participent à la puissance d'empire dans la même mesure que les citoyens jouissant de tous lears

droits participent dans une démocratie à la puissance d'Etat. L'empire allemand n'est pas une monarchie dans le sens de ce mot en droit public, c'est-à-dire que la souveraineté de l'empire réside dans tous les membres de l'empire et non dans l'empereur (*). »

Au point de vue international, il convient de préciser le droit de représentation et le droit de guerre.

L'identité personnelle du roi de Prusse et de l'empereur ne permet pas d'accréditer à la fois un ministre prussien et un représentant de l'empire. Mais il faut affirmer que les États particuliers peuvent envoyer et recevoir des ministres publics si les puissances étrangères consentent à entretenir individuellement avec eux des relations diplomatiques (^). Non seulement la constitution dé l'empire allemand

(*) p. LiiBAND, ouvrage cité, t. I, p. 164. (2) Ibid.,p. 161.

(8) P. Laband, Le droit public de l'empire allemand, t. III, Traduction de C. Gandiliion et A. Vulliod, p. 4 et suivantes.

n'interdit point aux £tats l'exercice du droit de légation, mais . le protocole final du traité d'alliance conclu avec la Bavière, le S3 novembre 1870, reconnaît explicitement ce droit. La disposition relative à la Bavière dicte la solution en ce qui concerne les autres membres de l'empire ; en effet, elle fournit des renseignements positifs au sujet des rapports du droit d'ambassade de l'empire avec celui des Etats confédérés. Paul Laband montre que dans le pays où existe concurremment une légation allemande et une légation particulière^ elles procèdent à un partage des afTaires : la défense des intérêts spé* ciaux de l'Etat confédéré, de son souverain et de ses nationaux appartient exclusivement à la légation particulière (^).

Au sujet du droit de guerre la situation est toute spéciale. « Le droit de guerre, écrit M. Antoine Rougier, est réservé à l'empire seul ; l'armée et la flotte fédérales sont placées sous le commandement de l'empereur, qui peut en disposer en temps de paix comme en temps de guerre. Mais les Etats fédérés conservent néanmoins d'importantes prérogatives militaires. L'armée fédérale est composée de contingents fournis par les États particuliers et ces derniers conservent sur leurs contingents des droits plus ou moins étendus. Les quatre royaumes allemands possèdent chacun un ministère de la guerre,^ auquel incombe l'administration du contingent militaire. La Bavière jouit même d'un privilège plus étendu : le roi de Bavière a le droit exclusif de commander son armée jusqu'au jour de la mobilisation (^). »

Des applications de la forme fédérative se sont faites dans le dernier tiers du xix® siècle, à l'intérieur même de l'empire britannique.

En 1866, les colonies du Canada se constituèrent en union fédérale; en 1867, le parlement britannique établit le Dominion of Canada, la « puissance du Canada », qui comprend des provinces et des territoires ayant leur administration distincte mais qui est régi dans son ensemble par un parlement composé de deux chambres. Aux termes du British North America Act de 1867, la couronné possède le

(*) P. Laband, ouvrage cité, p. 5.

(*) Antoine Rougibr, ouvrage cité, p. 61.

pouvoir exécutif et commande les forces navales et militaires. Il n'y z pas de doute qu'il y a un Etat, puisque les éléments constitutifs de tout Etat sont réunis, mais il n'y a pas de doute non plus que la puissance du Canada n'est pas un Etat souverain. Ainsi vis-à-vis des Etats étrangers, la puissance du Canada, comme du reste d'autres pays dépendant du royaume-uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, négocie, traite et agit comme un Etat distinct, notamment en matière de tarifs commerciaux, mais néanmoins devant le droit international, l'empire britannique seul possède la qualité d'Etat souverain.

En 1891, un mouvement tendant vers le fédéralisme s'est produit dans le continent australien ; en 1899, il finit par aboutir à Fadoption d'un bill par les législatures de cinq colonies et au vote par le parlement anglais d'une loi pour l'établissement d'une république fédérative. Le Queensland, la Nouvelle-Galles du Sud, Victoria, l'Australie méridionale et l'Australie occidentale forment désormais un ensemble pour lequel légifère un parlement, tandis que chacune des parties contractantes conserve son organisation première et que, devant le droit des gens, la métropole demeure investie du droit de légation et du droit de guerre (*).

Des formes nouvelles de systèmes d'Etats se préparent d'ailleurs; pour citer un cas, avant de longues années on verra aboutir le mouvement qui a pris naissance quand s'est constituée, en 1884, la ligue britannique pour la fédération impériale. Le programme était grandiose; il s'agissait d'assurer, au moyen de la fédération, l'union permanente de l'empire sous la réserve « qu'aucun plan de fédération n'empiéterait sur les droits existants des parlements locaux, en ce qui concerne les affaires locales, et que tout plan de fédération combinerait sur une base équitable les ressources de l'empire pour la sauvegarde des intérêts communs et pourvoirait, dans la mesure voulue, à l'organisation de la défense des droits communs (*). » Déjà le 25 septembre 1886, la reine annonçait dans son message au parlement la convocation d'une « conférence impériale ». Celle-ci se réunît le

(^) G. Rolin-Jaequemyns, Le mouvement vers une constitution fédérale de l'empire britannique. Revue de droit international et de législation comparée, t. XXIV, p. 130.

(') Sir Henry Jenkyns, British rule and jurisdiction beyond the seas. Avec une préface de sir Courtenay Ilbbrt, 1902, p. 80 et suivantes.

4 avril 1887, sous la présidence du ministre des colonies. Là figurèrent, outre des représentants de l'Angleterre, les principaux hommes politiques des cx)lonies du Canada, de Terre-Neuve, du Cap de Bonne- Espérance, de Natal, de TÂustralie méridionale, de l'Australie occidentale, de la Nouvelle-Galles du Sud, de la Nouvelle-Zélande, de Queensland, de la Tasmanie et de Victoria. Dans son adresse à la conférence, le premier ministre, lord Salisbury, après avoir indiqué les obstacles qu'une union douanière rencontrerait en l'existence de politiques douanières différentes dans les diverses colonies, constatait que le but à poursuivre en premier ordre était la défense mutuelle ; il invoquait les leçons du passé et il saluait dans le présent l'indication d'une tendance à resserrer de plus en plus des liens créés par une commune histoire, une commune origine et une commune allégeance. La conférence de 1887 ne pouvait encore aboutir à une œuvre définitive; sans doute elle eut de sérieux résultats, mais la création d'une solide organisation fédérale était prématurée. Une nouvelle conférence fut réunie en 4902; elle ne fut point non plus couronnée* de succès décisif; seulement, il n'y a nulle témérité à prédire la réussite finale. La notion de l'empire britannique n'est déjà plus dans la phase des simples aspirations et des formules de programme : dans son sens double de fédération plus ou moins resserrée ou de simple maintien de la domination anglaise sur une ^^rande partie du globe, elle constitue quelque chose de réel, elle fournit à la politique générale un de ses éléments primordiaux; une leçon se dégage même déjà, c'est que la réalisation se fera dans le sens de la liberté; l'essence de la fédération impériale sera l'action volontaire et toute compulsion sera écartée aussi bien dans l'assistance pécuniaire que dans l'aide militaire.