LA NEUTRALITÉ

Depuis le xvin* siècle, époque à laquelle la notion de neutralité s’est précisée, les jurisconsultes ont essayé de définir la situation des nations restées en paix, et la nature de leurs relations avec les belligérants ; mais, ainsi que le fait remarquer Hautefeuille (1), toutes les définitions, proposées sur ce sujet complexe, sont incomplètes.

Après les avoir rejetées toutes, il déclare préférer la proposition de Hübner : « La neutralité consiste dans l’inactior entière relativement à la guerre, en une impartialité exacte manifestée par des faits, à l'égard des belligérants, autant que cette impartialité se rapporte à la guerre. (2) » L'Institut de Droit International a récemment défini la neutralité : « La situation des nations, qui, pendant que d’autres se font la guerre, demeurent en paix avec chacun des belligérants. (3) »

À cause de son extrême réserve, la définition de l’Institut peut être acceptée; celle de Hubner indique plutôt un but à atteindre qu’un résultat acquis. Pour le moment, la neutralité est l’adoption par les peuples qui entendent ne pas participer à la lutte, d’un « modus vivendi », grâce auquel ils continuent à jouir de la paix, tout en essayant

(1) Hautefeuille, op. cit., t. I, p. 165 (2) Hubner. Saisie des bâtiments neutres, part. I, chap. 11, $ 1. (3) Session de Gand 1906, M. Kleen rapporteur.

de tirer dela guerre tous les avantages possibles. Telle fut tout au moins la conduite des divers états au cours du conflit russo-japonais, et, l'un de nos officiers de marine le commandant Daveluy a pu conclure de la façon dont fut observée la neutralité au cours de cette guerre — que « les chancelleries comme les particuliers cachent souvent leurs passions sousles dehors de la vertu (4). » La neutralité est la politesse des nalions qui dissimulent aux yeux du monde leurs préférences ou leurs antipathies : les règles de la neutralité sont la codification des usages de la « civilité » des nations restées en paix vis à vis des nations en guerre, ainsi que des bons offices que celles-ci doivent en retour aux nations pacifiques.

Les solutions idéologiques, dictées par le respect du Droit ou de la Justice, pèseront toujours peu entre les mains des diplomates dont les actes sont commandés par les besoins des nations dont ils représentent les intérêts ; en pratique, les chancelleries feront toujours leur possible pour nuire à un ennemi, où pour rendre service à un ami, sous la condition, bien entendu, qu'elles le pourront faire sans danger. Du jour où l'on aura supprimé les intérêts des nations, la neutralité réelle sera possible.

Or, le conflit russo-japonais avait mis en jeu des intérêts généraux de la plus haute importance pour certains peuples. L'indépendance de la Corée était l'enjeu de la guerre ; la Chine, sur le territoire de laquelle on se battait, qui avait voulu joindre ses forces à celles du Japon, ne pouvait oublier que les hostilités avaient également pour but de contraindre la Russie à évacuer la Mandchourie et à restituer cette province aux empereurs Chinois ; l'Angle-

(4) Daveluy, op. cit., p. 225.

terre, alliée du Japon et créatrice de sa marine, voyait avec les plus grandes craintes la marche des troupes russes vers l'Est Asiatique, et craignait, au cas que la guerre eut éclaté entre elle et l'Empire Moscovite, une irruption des régiments Cosaques dans les Indes, l’Afganistan-et la Perse ; quant à la France, elle redoutait par dessus tout l’affaiblissement de son alliée, elle craignait aussi le réveil, en Extrême-Orient, du fanatisme contre les étrangers et l’inversion à bref délai de sa colonie d'Indo-Chine.

Ces diverses nalions manifestèrent, tout au moins par l'expression de leur opinion publique, des préférences marquées pour l'un ou l'autre des adversaires. Les Chancelleries, seules, feignirent de rester en dehors de ce mouvement des sympathies nationales, et se contentèrent de manœuvrer au milieu de leurs doctrines juridiques, afin de donner une contenance à leur neutralité. En fait, elles se sont efforcées, dans la mesure du possible, d'augmenter les chances de leur champion, elles se surveillèrent suffisamment pour éviter tout incident dont la gravité eût pu leur attirer des ennuis.

La préférence qu'ont les neutres pour certains des adversaires est une des causes qui vicient leur neutralité, mais celle-ci peut encore être gravement atteinte par la pression qu'’exercent les belligérants sur les puissances pacifiques plus faibles qu'eux.

La Diplomatie russe, complètement anesthésiée dès les premières défaites, négligea totalement ce moyen ; par contre, les Japonais en usèrent largement, et leur chancellerie fut d’une activité et d’une énergie rares.

Toutes les fois que des bâtiments russes touchèrent un port neutre, les agents du Japon entrèrent en relations

avec les autorités neutres, pour que les règles de la neutralité fussent interprétées dans le sens le plus strict. À certaines nations, plus particulièrement à la Chine, ils dictaient les solutions à adopter. Lorsque les navires de guerre russes Askold et Grosovoï entrèrent à Shang-Haï le 14 août 1904, le Gouvernement Japonais fit parvenir à Pékin un document où il était dit entre autres choses : « Le délai de 24 heures garanti (par la déclaration de neutralité) étant expiré, les navires de guerre russes doivent recevoir l'ordre de quitter le port, et s'ils n’acceptent pas cette solution, ils doivent être désarmés sans subir de réparations, et détenus jusqu'à la fin de la guerre. Si le Gouvernement Chinois trouve impossible d'exécuter les sanctions de son règlement de neutralité, le Gouvernement Japonais se réserve le droit de prendre telles mesures qu'il trouvera utiles, et dont la responsabilité entière incombera à la Chine (1). » Celle-ci n'avait plus qu'à céder à cette pression brutale, et des fonctionnaires Japonais surveillèrent attentivement le désarmement des navires russes.

Certains gouvernements, d’ailleurs, ne semblèrent pas goûter ce procédé ; les réponses de l'Allemagne par exemple, aux demandes d’explications relatives au désarmement du Césarewitch à Kiao-Tchéou, gardèrent une imprécision voulue sur la conduite que le gouvernement adopterait vis-à-vis du navire russe ; par contre, elles énoncèrent clairement l'intention de faire ouvrir le feu sur les bâtiments qui tenteraient de s'approcher la nuit du mouillage (2). Plus tard, lorsque l'amiral Rojestvensky entreprit son expédition, le Japon insista vivement auprès de la

(1) Foreing Papers 1904, pp. 426, 427. Takahashi, p. 429. (2) Takahashi, op. cit., p. 450.

France pour qu’elle abandonnât ses théories et y substitut les siennes.

C'est ainsi qu'en toutes occasions la diplomatie japonaise surveilla l'exécution des règlements de neutralité et prétendit dicter les solutions.

Une dernière cause vicie enfin la neutralité, c’est la pression exercée par les neutres sur les belligérants. Certaines nations n'ont aucun intérêt direct mis en jeu par le conflit, dont l'issue sera sans influence sur elles; néanmoins les hostilités les gènent, à cause des troubles qu'elles provoquent dans le commerce international par le renchérissement des primes d'assurance, et par la diminution de la sécurité de la navigation. Dès lors, aussitôt que l’un des adversaires semble affaibli, tous exercent une pression sur lui, afin d'obtenir la libération des navires marchands saisis. L'action de ce belligérant est entravée par les réclamations qu'il a à subir, tandis que son adversaire, redouté de tous, peut agir dans la plénitude de son droit et même le dépasser.

On ne saurait exagérer l'importance que joue dans la guerre le commerce international, et quel tort immense les nations neutres peuvent faire aux adversaires, ou à l’un d'eux, en soutenant leurs commerçants, soit directement, en prenant leur défense dans des cas où il n’est pas douteux qu'ils soient en faute, soit indirectement, en élaborant des règlements de neutralité qui tendent manifestement à prescrire le désarmement immédiat des navires de guerre entrés dans leurs eaux. Personne n'oserait nier aux négociants neutres le droit de continuer leur commerce pacifique avec les nationaux ennemis. Mais il est non moins évident que dans toute guerre, un grand nombre de

transporis maritimes ont pour but d'apporter aux armées,

ou aux flottes adverses, les objets qui leur sont nécessaires. Sur ce point, la doctrine est unanime à reconnaître qué les gouvernements neutres ne sont pas responsables des opérations interdites auxquelles se livrent leurs ressortissants.

Désormais, le droittend de plus en plus à cette solution anormale, que les états neutres, sous le faux prétexte d'un devoir qui les oblige à n’aider en rien les adversaires, peuvent en désarmant les croiseurs belligérants, prendre la mesure la plus efficace pour rassurer le commerce interlope et lui assurer l'impunité; alors qu’en vertu du droit, ces mêmes états neutres peuvent opposer aux réclamations des belligérants la preuve de leur complète irresponsabilité.

De toute évidence, la neutralité d’un état n'est pas violée par le fait qu’un de ses sujets intervient individuellement dans la guerre, en effectuant un transport de contrebande, et que l’état neutre n’a été en rien mêlé à l'acte qui a abouti au renforcement de l'un des adversaires. Mais si ce même état multiplie les difficultés aux navires de guerre qui se présentent dans ses ports, s’il refuse au belligérant le moyen pratique de s'opposer à l’acte hostile accompli par son sujet, il ne peut prétendre qu'il n’aide en rien la nation à laquelle est destinée la contrebande de guerre.

Durant le conflit Russo-Japonais, les difficultés soulevées par les neutres, et la réduction progressive des facilités d’approvisionnement accordés aux navires de guerre dans les ports neutres, aboutirent à cette solution, que la Russie fut contrainte de laisser s'effectuer impunément les transports interdits à destination de sa rivale. Or, nous dit M. Daveluy, « pendant toute la durée de la

guerre, le Japon n'a brülé que du charbon anglais porté au Japon par des bâtiments anglais; les munitions dont se servaient les Japonais avaient été fabriquées en Angleterre et expédiées au Japon, au fur et à mesure qu’elles se consommaient; tous les canons Japonais qui ont été avariés pendant les combats ont été remplacés par des canons anglais et expédiés par des bâtiments anglais. Toute l'Angleterre travaillait pour le Japon. bref, sans le secours de l'Angleterre, le Japon n'aurait pas pu prolonger la lutte plus de six mois (1). »

L'importance de l'intervention du commerce neutre dans la guerre est telle qu’elle impose certainement des devoirs aux gouvernements neutres, bien que plusieurs semblent peu disposés à l’admettre.

Toutes ces raisons font que la neutralité constitue un idéal difficile à atteindre, et dont les nations elles-mêmes ne seraient certainement pas pleinement satisfaites. La solution violente qu'est la guerre change toutes les situations, elle n’aboutit pas seulement au déplacement du vaincu, mais elle modifie également l'horizon de certaines nations neutres et leur retire des avantages que leur activité économique leur avait acquis avant le conflit. Leur action, au cours de la guerre, est utile à leurs intérêts. L'équilibre entre les nations se maintient par kaction de forces qui doivent s'exercer en tout temps même pendant la guerre.

Si la neutralité existait vraiment, dire qu'elle consiste seulement en impartialité serait insuffisant : « On doit abattre, disent MM. Smith et Sibley, le principe généralement admis qu'aussi longtemps qu’un neutre soutient

(4) Daveluy, op. cil., p. 223.

également les deux adversaires, aucun d'eux n’a le droit de se plaindre (1). » L’unique devoir des états neutres consisie dans une abstention totale par rapport aux opérations de la guerre. La doctrine anglaise a tiré de cette axiôme la conclusion que les états neutres devaient éviter toutes relations avec les bâliments accomplissant des actes hostiles ; mais étant donné que le commerce neutre joue un rôle très important dans le conflit, il semble impossible de pousser l’étrangeté de la logique jusqu'au point de négliger cette intervention insolite des neutres, et de n’en point tenir compile dans les relations que les états peuvent être amenés à entretenir avec les navires belligérants.

Un jurisconsulte anglais, T.-E. Holland, a récemment, dans ses « Letters tothe Times », et dans une communication à la Royal Academy, analysé les devoirs qui résultent, pour les neutres, de la non intervention. Pour lui, ces obligations se groupent sous trois chefs : L'acquiescement, qui consiste en une adhésion à des actes qui, s’il n'y avait pas de guerre, donneraient lieu à indemnité ; l’empéchement, qui oblige les neutres de s’opposer à ce que des actes hostiles n'aient lieu sur leur territoire, ou que celui-ci ne devienne la base navale d'opérations de guerre ; enfin l'abstentian proprement dite par laquelle il est interdit au neutre de renforcer les adversaires en leur donnant des armes ou en leur envoyant des hommes (2).

Le premier de ces devoirs est souvent le plus difficile à remplir. « Un gouvernement neutre, dit M. Holland, n’a aucun droit d'élever des réclamations pour le traitement

(4) Smith and Sibley, op. cit., p.128.

(2) Holland, R. D. I , 2° série, t. VII, 1905, pp. 359 et suiv.

infligé à des navires de son pavillon, mais il doit acquiescer aux vues des parties belligérantes et à celles de leurs Tribunaux de Prises, à moins que ces vues ne constituent ce que lord Granville appelait « une violation flagrante du droit international (1). »

Le devoir d’acquiescement a été grandement facilité par les Conférences de la Haye et de Londres, mais l’imprécision du droit international sur certaines questions importantes non encore résolues, rend parfois difficile l'observation de ce devoir par les neutres.

Au sujet de l’abstention — du moins tel que l'entend l’auteur anglais —, toutes les règles sont au contraire d’une clarté et d’une évidence telles qu'aucune d'elles n’est

- contestée. Nul n’affirmerait aujourd'hui qu’un gouverne-

ment a le droit d'autoriser des troupes à traverser son territoire, ou qu'il lui est loisible de s’entremettre dans une vente ou une livraison d'armes effectuée your le compte d’un belligérant.

La caractéristique de ces deux devoirs est d’être négatifs, ils indiquent la passivité du neutre ; le troisième, l’empèchement, au contraire lui commande d'agir. Certains des actes qu'il est tenu d'accomplir tendent d’ailleurs à assurer sa propre sécurité, telle l'obligation de prévenir et d’empêcher que des hostilités n'aient lieu sur son territoire ; d’autres actes au contraire constituent pour les neutres une obligation, en échange de laquelle ils ne reçoivent aucune compensation ; telle est, par exemple, l'obligation de ne pas laisser son territoire devenir la base d'opérations navales.

La tendance de toute la doctrine anglaise est de multi-

(4} Holland, Letters tothe Times, 5 mai 1905, même sens, 9 nov. 4904.

plier les devoirs d’empêchement, plus particulièrement en ce qui concerne la transformation des ports neutres en base navale. Pour elle, la neutralité impose les obligations les plus rigoureuses. Comme si l'Angleterre se préparait à une lutte contre quelque nation ou coalition puissante, sa doctrine s'efforce de provoquer dans le droit deux tendances : l’une qui est d'assurer en temps de guerre la liberté du commerce de la contrebande relative dès lors qu’elle est à destination des commerçants ennemis, ce qui assure en temps de guerre le ravitaillement de l'Angleterre ; l’autre, qui oblige les nations neutres à traiter de la façon la plus rigoureuse les navires de guerre belligérants qui toucherout leurs ports. Par ce dernier procédé, l'Angleterre qui peut se passer pour ses escadres, des relâches en eaux neutres, fait ainsi participer les nations pacifiques à l'élimination des pavillons ennemis de la surface de la mer, et obtient du même coup, avec l'assurance de capturer la flotte commerciale adverse, désormais sans défense, l'avantage considérable de n'avoir rien à redouter pour le pavillon marchand britannique, des entreprises de la guerre de course.

Outre le droit que pourraient avoir les belligérants de demander aux neutres les moyens de surveiller le com- merce de contrebande, il est impossible d'oublier que la doctrine anglaise néglige trop les droits des neutres, droits aussi importants et aussi nombreux que leurs devoirs.

À l'obligation des nations pacifiques d’acquiescer aux actes de guerre dirigés contre le commerce illicite effectué par leurs sujets, correspond, pour ceux-ci, le droit de contiuuer librement leur commerce avec les habitants paisibles des états belligérants.

Aujdevoir d'abstention peut être opposé le droit d’être

tenu en dehors des hostilités, et l'obligation absolue, de la part du belligérant, de ne pas se livrer en territoire neutre à des actes de guerre. Notamment, ainsi que cela eut lieu lors du conflit russo-japonais, il ne doit pas livrer de combat, ou opérer de captures dans les eaux neutres.

A l’empêchement, enfin, s'oppose le droit pour le neutre

de continuer avec les états belligérants ses relations pacifiques, et de limiter au minimum les modifications que l’état de guerre doit apporter à ces relations. C’est ce que dit M. Kieen, dont les doctrines sont si opposées à celles que soutiennent les auteurs britanniques, et pour lequel la neutralité implique, au profit du neutre « le droit de n'être pas troublé au-delà de ce qu’exigent absolument le droit reconnu et le but légitime de la guerre (1). » * C’est dans les déclarations de neutralité, que beaucoup de gouvernements ont coutume de publier au début de chaque guerre, que l’on retrouve l'expression officielle de ces diverses doctrines. Les grandes puissances songent au jour où elles seront belligérantes, et tentent de faire prédominer des théories susceptibles deles favoriser au cours des guerres qu’elles pourraient avoir à soutenir ; les petits élats, sous le prétexte philanthropique « de restreindre l'aire de la guerre », ne demandent pas mieux que d'adhérer à des théories qui permettront à leurs sujets d'exercer impunément le fructueux commerce de la contrebande ; toutes interprètent à leur façon les droits et les devoirs de la neutralité, les exagèrent ou les diminuent selon leur situation géographique, leur puissance navale, l'étendue de leurs relations commerciales, la nature de leurs échanges, ou les produits de leur sol.

(1) Kleen, Lois et Usages de la Neutralité, t. I, p. 76.

Toutes ces déclarations de neutralité se divisent cependant en deux groupes nettement distincts : l’un qui adopte en ses grandes lignes la théorie de l’Angleterre, l’autre au contraire qui prend modèle sur celle de la France. Mais ce qu’il y a de plus remarquable, c’est que certaines nations maritimes, dont les intérêts, au cas où elles seraient belligérantes, se trouveraient gravement compromis par les règles publiées en Angleterre, aident à leur généralisation en adoptant les principes qui y sont énoncés. De toutes les grandes nations européennes, seule l'Allemagne n’a pas fait connaître les règles auxquelles elle se rattachera, et sans nul doute, le jour où elle aura à préciser sa doctrine, se posera-t-elle comme l’un des adversaires les plus déterminés de la Grande-Bretagne.

Au cours du conflit russo-japonais, les règlements anglais eurent cette bonne fortune d'aider les Japonais, tandis que ceux de la France furent d’un grand secours pour la Russie. Indépendamment de tout favoritisme de la part de ces nations, ce résultat était inévitable. La Grande Bretagne et le Japon, puissances insulaires ont des intérêts similaires ; la France et son ailiée, puissances continentales ont, dansles conflits maritimes, à peu près les mêmes intérêts généraux et permanents.

Lorsqu’au cours du conflit, le Japon demanda à la France de modifier certaines théories, il la priait de renoncer en sa faveur à des avantages précieux pour notre avenir. Il ne fut naturellement pas écouté.