CHAPITRE XII

L’ABSTENTION DES NATIONS NEUTRES ET LES INTER- DICTIONS FAITES PAR ELLES A LEURS SUJETS POUR ASSURER LE MAINTIEN DE LA NEUTRALITÉ.

Le droit international prohibe d’une façon absolue toute intervention directe des nations neutres dans la guerre. Une immixtion de ce genre autoriserait la puissance, lésée dans ses intérêts, à engager des hostilités immédiates avec la nation oublieuse de ses devoirs jusqu’à commettre des actes aussi injustes. Aussi, les états modernes prennent-ils les plus grands soins pour que ceux de leurs agents qui sont investis d'un mandat officiel, ne se livrent à aucune entreprise coupable. Parfois ceux-ci se laissent entraîner à une intervention dans les hostilités, et leur conduite pourrait avoir les plus graves conséquences pour leur pays, si celui-ci endossait la responsabilité de leurs actes, en ne les désavouant pas formellement.

Si nous en croyons Séménoff, le commandant du Cressy et celui d’un autre croiseur anglais commirent, le 11 avril 1905, lorsqu'ils rencontrèrent l’estadre de l'amiral Rojestvensky à l'entrée du Pacifique, une de ces violations du droit international : « On enregistre, dit Séménoff, par la télégraphie sans fil beaucoup de leurs conversations. Nos télégraphistes s'étaient familiarisés avec les messages anglais pendant les traversées de Vigo à Tanger et Dakar; les croiseurs anglais faisaient de l'éclairage pour les Japonais (1). » Si ce fait est exact, et si la Russie avait réciamé à ce propos, il n’y a aucun doute que le Gouvernement britannique eut été amené à désapprouver formellement les commandants de ces croiseurs.

Dans une autre circonstance célèbre de celte guerre, des officiers de mariue neutre intervinrent officiellement auprès du Japon pour s'opposer à l'exécution d'actes hostiles. É

Le 8 février 1904, lors de la destruction du Waryag et de la Koreietz, les navires de guerre Talbot, Elba, Pascal et Wiksburg des marines Anglaise, Italienne, Française et Américaine se trouvaient sur rade de Tchémulpo. L’amiral japonais Uriu fit connaître, par lettre aux commandants de ces unités, l'intention où il était d'entrer dans la rade pour canonner les navires russes, si ceux-ci n'avaient pas appareillé avant 4 heures du soir, et il priait les officiers européens de prendre des mesures pour mouiller en dehors de la zone de combat. A l’exception du commandant américain, tous signèrent, en réponse à celte missive, une

(1) Séménoff, Sur le chemin du Sacrifice, p. 263. D'après le Moniteur de la flotte des 15 et 22 avril 4905 les croiseurs Sutlej et Iphigénia ont déclaré avoir rencontré la flotte russe ce jour-là.

lettre de protestation contre « la violation de la neutralité » que l’amiral japonais se proposait d'accomplir (1).

Pour M. Lawrence, ces officiers n'avaient ni le droit, ni le devoir de rédiger un semblable document. Mais il semble que nul ne soit placé de façon à pouvoir dire où était leur devoir, dès lors qu’il n’a pas eu entre les mains les ordres donnés par les gouvernements dont relevaient ces commandants. Enfin, même au point de vue droit, les torts des trois capitaines ne semblent pas évidents. Sans doute, ainsi que le dit M. Lawrence, la Corée seule pouvait élever des protestations contre l'adoption par le Japon de son territoire comme lieu de combat; mais d’autre part, les neutres étaient aussi lésés par l'acte accompli par les Japonais ; ils se trouvaient en quelque sorte mis à la porte d’une rade, par une puissance qu’ils pouvaient tenir à bon droit pour étrangère, de plus, cette puissance s’adressait à eux, ils pouvaient lui répondre. Il semble enfin difficile d'admettre que des capitaines, sous prétexte de ne pas violer le droit, soient tenus, sur une rade étrangère, de déférer aux injonctions du premier arrivant qui voudra leur donner des ordres. Le Japon n'osa d’ailleurs jamais protester contre la conduite de ces officiers.

A l'issue du combat, les officiers des croiseurs européens, le commandant de la canonnière américaine s'étant encore abstenu, recueillirent à leur bord des marins du Waryag et de la Koreietz. Cette intervention provoqua une difficulté nouvelle dès l'instant où les Japonais réclamèrent les équipages russes.

La convention de la Iaye de 1899 ne précisait pas

(4) Lawrence, op. cit., p. 11: Gaborit, op. cit., p. 79. Moniteur 26 mars, avril 1904.

quelle condition serait faite aux marins recueillis par des navires de guerre neutre et cette lacune dut être comblée par la Conférence de la Paix de 1907, où il fut décidé « quil serait pourvu dans la mesure du possible à ce que les naufragés ne puissent pas de nouveau prendre part aux Opérations de la guerre (1).» Après de longues discussions entre les gouvernements neutres et celui du Japon, il fut convenu que les équipages russes pourraient retourner dans leur pays, à condition de ne plus servir pendant la guerre (2).

Mais en dehors des interventions de leurs agents dans la guerre, interventions qui engagent leur responsabilité d'une façon plus grave, les états neutres ont encore à se prémunir contre l'intervention possible de leurs sujets dans les hostilités. Eu dehors de Ja prescription qu'ils portent à leurs nationaux de ne pas prendre du service dans les armées belligérantes, toutes les dispositions prises par les puissances tendent à empêcher que leur territoire ne soit, par la complicité de leurs ressortissants, pris comme point de départ d’une entreprise hostile dirigée par lun des adversaires contre son ennemi. En France, les articles 84 et 85 du Code Pénal réglementent cette question, en Angleterre, c'est le Foreign Enlistment Act du 9 août 1870 (3).

Les difficultés les plus graves avaient été soulevées par les Etats-Unis à l'Angleterre, à la suite de la bienveillance exagérée dont son gouvernement avait fait preuve au cours de la guerre de Sécession, vis-à-vis des corsaires confédérés. Tout ce débat est connu sous le nom « d’Af-

(1) Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la convention de Genève (1907) art. 13.

(2) Gaborit, op. cit., p. 76.

(3) Voir R. G. D. I. P. 1904. Documents, p. 6.

faire de l'Alabama », mais, outre ce célèbre navire, les chantiers anglais avaient encore livré aux Sudistes Île Florida et le Shenandoah. Les hostilités se seraient sans doute engagées entre les Etats-Unis et la Grande Bretagne si, le 8 mai 1871, cette dernière puissance n'avait signé à Washington un traité d'arbitrage ; el une commission arbitrale réunie à Genève pronuonça eu 1872 sa condamnalion.

Instruit par l'expérience el redoutant que les difficultés soulevées par le Gouvernement américain ne fussent renouvelées par d'autres puissances, le gouvernement anglais réglementa très sévèrement toutes les questions qui avaient trait à l'équipement dans les ports britanniques de navires destinés à la guerre. Le Foreign enlistment act de 1870 ordonne aux sujets anglais de s'abstenir : 4° de construire, ou convenir de construire, ou faire construire un navire pour le compte d’un état belligérant ; 2° d'équiper des bâtiments de guerre ; 3° d'en expédier, faire expédier, ou de permettre d'en faire expédier. Cette loi prononce des condamnations sévères contre ceux qui coutreviennent sciemment à ces dispositions.

Au cours du conflit russo-japonais, la vigilance du gouvernement anglais fut trompée sans qu'il soit possible d’ailleurs de lui faire aucun reproche. Dans la nuit du 6 octobre 1904, un contre-torpilleur appelé la Caroline acheté par un individu nommé Sinett, dans le but d'en faire un yacht, appareilla à une allure rapide, des chantiers Yarrow où il avail été construit. Ce navire quitta la Tamise sans papiers de bord et sans armement, et se dirigea vers la Russie où il arriva sans encombres, malgré la poursuite qui lui fut donnée peudant quelques instants par une chaloupe anglaise. Tout ce que put faire le gouvernement

anglais, ce fut d'intenter des poursuites contre Sinett et contre Roche, le capitaine de la Caroline (1).

Depuis l'arbitrage de Genève, toutes les nations ont inscrit au nombre des défenses faites à leurs sujets celle de livrer des navires de guerre aux belligérants, de leur côté les gouvernements s'interdisent la vente de leurs bâliments de guerre, même déclassés.

La question de la fourniture des navires se présenta, au cours de la guerre Russo-Japonaise, sous un aspect nouveau, Ayant besoin de croiseurs auxiliaires et de transports pour la flotte de l’amiral Rojestvensky, le gouvernement russe traila avec la Hamburg America, et lui fit acheter, par l'intermédiaire de courtiers, plusieurs de ses navires, parmi lesquels le Furst Bismark et le Columbia, qui devinrent les croiseurs Don et Tereck ; semblable marché fut passé avec le Norddeuteber Lloyd pour le Kaiserin Maria-Thérésa et pour l'Augusta-Vicloria qui firent campagne sous les noms d'Oural et Kouban. Tous ces navires faisaient partie de la flotte auxiliaire allemande (2).

Les publicistes japonais s'inquiétèrent de cette façon, d'agir : « Le fait, dit M. Takahashi, que ses navires étaient subsidiés par le gouvernement allemand, afin de lui servir de croiseurs auxiliaires, fait que ce gouvernement s'assuma une responsabilité lorsqu'il ne s’opposa pas à la vente de ces bâtiments à un belligérant. » Mais il ne semble pas que le fait d’appartenir à une Compagnie subsidiée autorise un Gouvernement à empêcher la vente d’un navire, à moins que le contrat passé entre lui et la Compagnie ne

(1) Smith et Sibley, op. cit., pp. #07 et suiv. Moniteur de la flotte 10 nov. 1904.

(2) Smith et Sibley, op. cit., p. 108. Takahashi, op. cit., p. 486. Moniteur de la flotte du 17 décembre 1904,

lui permette de surveiller les ventes. Le 15 mars 1905, M. de Bulow affirma au Reichtadt, la parfaite correction des Compagnies allemandes en cette circonstance, et M. Balfour exprimait à la Chambre de Commerce de Londres, le 26 août 4904, une opinion semblable : « Il n'y a aucun doute, disait-il en s'appuyant sur l'opinion des Law Officers de la Couronne, que des navires marchands puissent être vendus par les neutres à un gouvernement, et que celui-ci puisse en faire des croiseurs si cela lui plaît. » Toute autre façon d'agir exposerait les gouvernements neutres à des difficultés continuelles contre lesquelles il leur serait impossible de se prémunir.

Mais si de telles opérations ne sont pas interdites par le droit international, et si par conséquent un belligérant n'a aucun droit de protester contre elles lorsqu'elles sont effectuées, au dire de MM. Smith and Sibley, elles seraient prohibées par la loi anglaise : «Il n’y a aucun doute qu'un sujet anglais, vendant un navire marchand à un état belligérant qui le convertit en croiseur, contrevienne à l’article 8 du Foreign Enlistment act, s'il a vendu ce bâtiment alors qu’il a des motifs raisonuables de penser que son navire sera employé pour le service naval d'un état étranger en guerre avec un état ami (1). » Mais il ne semble pas ue cette opinion soit exacte, car le Gouvernement britannique n'intenta aucune poursuite contre les vendeurs anglais de cinq grands navires acquis par la Nippon Yushen Kwaisha, et qui eussent eu des motifs raisonnables de penser que ces bâtiments seraient employés au service naval, la Nippon ayant tous ses

(1) Smith et Sibley, op. cit., p. 110.

bâtiments réquisitionnés par le Gouvernement japonais (1).

D'ailleurs, pour tout ce qui concerne la livraison des navires, la doctrine américaine est beaucoup moins sévère que la doctrine anglaise, laquelle impose à ses sujets des obligations que le droit international n'a jamais reconnues. Et même, dans l'opinion de Dana et de Wheaton, qui semblent résumer la plus pure doctrine américaine, les devoirs des nations neutres se trouvent singulièrement restreints. A leurs yeux, dit M. Dupuis, « la construction l'armement et l'expédition d'un navire vers un port belligérant sont licites sur le territoire de l'Union, si ces opérations sont inspirées par l'intention de vendre le navire au port de destination ; si par conséquent, l'expédition se fait sous pavillon neutre, au risque pour le navire d’être arrêté en mer par les croiseurs belligérants, et capturé comme contrebande de guerre ; la construction, l'armement et l'expédition d’un navire sont illicites s'ils sont dictés par l'intention que ce navire soit immédiatement employé à la guerre (2). » Ce que prohibe donc le droit international — aux yeux des américains, et il semble qu'ils aient raison, — c’est qu'un navire nouvellement construit quitte un port neutre pour engager des hostilités immédiates, et non que les neutres aillent remettre chez elle, à une marine ennemie, un bâtiment ne possédant aucun droit d'opérer des actes hostiles, tant que sa livraison n’a pas été effectuée.

C’est ainsi que le Gouvernement américain ne s’opposa

(4) Rapport aux actionnaires de la Nippon Yushen, 2° semestre

(2) Dupuis, op. cit., p. #46. Parmiles auteurs anglais, Hall (p. 614) énonce les mêmes principes que Dana et Wheaton.

pas à ce que la maison Holland embarqua à Seattle, sur le Kanégawa Maru, cinq sous-marins destinés à la flotte japonaise, et qu'il toléra de mème le chargement, à New port News sur le vapeur allemand Adria, d’une cargaison identique destinée à la Russie. D'ailleurs, les sous-marins ne naviguant pas par leurs propres moyens et se trouvant de plus en partie démontés constituaient, non pas une expédition ou une entreprise hostile, mais bien de la contrebande de guerre.

Or, en matière de contrebande de guerre, les doctrines anglaises et américaines, d'accord sur ce point avec la récente Conférence de La}Haye, n'estiment pas qu’il soit du devoir des états d'intervenir: « En ce qui concerne le gouvernementneutre, dit M. Holland, ses sujets peuvent transporter vers un port belligérant des canons et de la poudre, tandis que de son côté, le belligérant, lésé par ce commerce, est en droit de prendre toutes les mesures nécessaires pour le prévenir (1) ». Semblable doctrine fut soutenue en 1898 par le Gouvernement français, dans l'affaire du Fram, lorsqu'il affirma que l'Etat neutre n’est pas obligé d'empêcher l'exportation des armes et des munitions par ses sujels. » C'est ainsi que des stocks de munitions et d’approvisionnements de guerre partirent, soit de France, soit d'Angleterre, à destination des nations ennemies.

Ainsi, en vertu du principe que le commerce n'est pas interdit, queles états neutres n’ont aucune surveillance à exercer sur lui, des négociants peuvent transporter librement, chez les belligérants, ce qui leur serait interdit de livrer à un navire de guerre qui viendrait s’amarrer devant leur entrepôt. Et la loi anglaise est particulièrement sévère

(4) Holland, Letter to the Times, 9 nov. 1904

en ce qui concerne l'approvisionnement d’un bâtiment en armes et munitions. C'est qu’alors intervient le principe que les eaux neutres ne doivent pas être employées par un un belligérant pour la préparation de ses actes de guerre.

D'ailleurs, le gouvernement britannique n'interdit pas seulement à ses sujets la fourniture d'armes et de munitions, il ne les autorise pas non plus à livrer, à ceux des adversaires que viennent dansses ports, des approvisionnements quels qu’ils soient, vivres ou charbon, sans autorisation préalabie.

Le principe de l’absolue souveraineté des états laisse toute latitude à l'Angleterre d'adopter une ligne de conduite aussi rigoureuse, bien que sur beaucoup de points les obligations qu’elle impose à ses sujets dépassent de beaucoup les prescriptions du droit international.

Mais sa sévérité est particulièrement remarquable dans l’interdiction qu'elle porte à ses sujets de fouran du charbon eu le transportant par cargo, à une flotte déjà en mer, ainsi que celle de suivre cette flotte en qualité de convoyeur.

Pour justifier leur doctrine, les jurisconsultes anglais disent : lorsqu'un navire de commerce neutre va porter du charbon en pays ennemi, le gouvernement dont il relève n'a rien à voir avec l'aventure engagée par leur sujet, ce gouvernement suppose logiquement que le combustible est destiné aux besoins de la population civile, et son devoir n’est pas modifié par le fait que la cargaison a pour but final un port de guerre; en matière de contrebande, l'irresponsabilité des gouvernements est absolue. Si au contraire un cargo vient dans leurs ports prendre le même chargement à destination d’une flotte, le devoir des nations pacifiques est modifié par le fait que ce navire doit

être considéré comme faisant partie de la flotte belligérante en qualité de convoyeur, il doit, dès lors, être tenu comme formant une expédition hostile, ou tout au moins, une portion détachée de l'expédition hostile constituée par l'escadre belligérante. En recevant un tel navire dans leurs ports, ou en tolérant sa mise en route, les neutres aident une expédition hostile.

Déjà en 1870, Lord Granville avait soutenu semblable doctrine lors de l'envoi de cargos charbonniers à l'escadre de l'amiral Fourichon. « Les charbonniers affrétés dans le but de suivre la flotte d'un belligérant et de l’approvisionner en charbon, afin de lui permettre de poursuivre les opérations de guerre, deviendraient, sous tous les rapports, des navires d'approvisionnement pour la flotte, et si onu pouvait les atteindre, ils seraient exposés à l’application de la loi anglaise d’après l’ancien « Foreign Enlistment Act ».

En 190%, cette opinion fut de nouveau affirmée, lorsqu'une maison anglaise d'armement demanda au Foreign Office si elle pouvait affréter ses navires au gouvernement russe, pour suivre sa flotte. Lord Lansdowne fit savoir à ces armateurs qu'une telle conduite n'était pas autorisée (1).

Il semble toutefois qu'il soit juste de faire une distinction que n'opère pas la doctrine anglaise, entre le fait de convoyer une escadre, acte qui a pour résultat d'incorporer le navire neutre dans les rangs de la flotte ennemie, et le fait d'avoir avec la mème escadre un unique rendez-vous en un point quelconque de la mer, pour y effectuer en une seule fois le transbordement du chargement. Ce dernier

(1) Holland, Lètter to the Times, 9 nov. 1908,

cas, bien qu’exigeant un affrétement total par l’état belligérant et donnant par conséquent à son adversaire le droit de capturer le cargo pour « assistance hostile » (4) ne peut entraîner pour l'élat neutre des devoirs plus rigoureux que dans le cas de contrebande de guerre. S'il est admissible qu'une puissance interdise à ses sujets de suivre une escadre en obéissant aux crdres des amiraux qui la commandent, il est illogique que cette puissance se reconnaisse l'obligation d'interdire l'envoi du combustible à destination d'une flotte en mer, alors que la loi internationaie lui donne le droit de ne pas s'inquiéter de la destination finale d’un stock qui servira à cette même escadre, après s'être « purifié » par le séjour dans un parc à charbon d’un port de guerre.

La pratique de l’Angleterre sur cette question n’est pas approuvée par beaucoup de ses jurisconsultes (2), qui trouvent sa conduite peu en rapport avec ses intérêts commerciaux. D'ailleurs la Grande-Bretagne n’a été imitée par personne. Les gouvernements allemand et français laissèrent en 1904 toute latitude à leurs sujets sur ce point, et la Hamburg America put passer avec le gouvernement russe une convention par laquelle elle assurait le transport du charbon pour la 2° escadre du Pacifique, pendant sa traversée d'Europe en Extrèême-0Orient; un navire français, l'Espérance, suivit cette mème flotte jusqu'à Madagascar, avec un chargement de viande conservée (3).

Mais la liberté d'action laissée par l'Allemagne à ses

(1) Déclaration de Londres 1909, art. 46, $ 3.

(2) Smith et Sibley, op. cit., p. #15.

(3) Bouteiller. Avec la flotte russe, Rev. de Paris, 1908, 15 mars, 15 avril, 15 mai.

commerçants fut, dans un cas intéressant, singulièrement restreint par l'Angleterre. Lorsque l’'H. W. Menzell, un navire allemand affrété par le gouvernement russe vint, en décembre 1904, charger à Cardiff du charbon destiné à la 2° ‘escadre du : Pacifique, le gouvernement anglais l’empêcha de prendre livraison du stock qu'il était venu chercher. « Le devoir d’une nation neutre, dit M. Holland, à ce sujet, est de veiller à ce qu'il ne soit pas fait dans ses ports envoi de charbon et d’autres choses nécessaires à une flotte destinée à faire la guerre, lorsque l'expédition de ces provisions a lieu sans contestation possible (1). » « Le Foreign Enlistment act de 1870, disent MM. Smith and Sibley s'applique aux étrangers (2). » Ceux-ci n'ont donc pas le droit d'organiser une expédition hostile en territoire anglais, ce qui est d’ailleurs tout naturel. Mais toutes les nalons ne s'entendent pas sur ce terme « d'expédition hostile », et toute la difficulté est là.

Sans doute, la loi anglaise a le droit de prendre telle mesure de police qu'elle veut. Elle peut notamment déclarer que les navires de son pavillon qui se livrent au convoyage d'une flotte belligérante font partie de cette flotte et conslituent comme elle une expédition hostile. Mais il semble difficile d'admettre que la loi anglaise puisse valablement invoquer comme motif, pour interdire le chargement d’un cargo, le fait qu'elle tient pour navires ennemis des bâtiments qui cependant battent légalement pavillon neutre. Si l'Angleterre a le droit de réglementer l’exportation du charbon, encore ne doit-elle pas donner, pour en refuserle commerce, un motif qui mette en discussion le droit du navire

(1) Holland. R. D. L,, t. VII, 1905, p:,362.

(2) Smith et Sibley, op. cit, p. #14.

à la légitimité de son pavillon. Pour refuser au Menzéll son charbon, il fallait qu’on le considérât comme un navire d’approvisionnement russe etpar conséquent comme un navire de guerre russe. En 1872, dans le cas du Tuscaloosa, un vapeur américain capturé par l'Alabama, armé par un équipage détaché de ce croiseur, et employé par celui-ci comme navire charbonnier, l'arbitrage de Genève avait décidé que celte sorte de bâtiment devrait être assimilée aux navires de guerre dans toutes les relations qu'ils auraient avec les neutres. Mais, entre le Menzell et le Tuscaloosa, ilexistait celte grande différence, que l’un avait un équipage de guerre et était une prise, tandis que l’autre battait pavillon neutre et avait un équipage neutre. Décider qu'un tel navire était assimilable à un bâtiment de guerre, c'était juger que le Menzell avait perdu la nationalité allemande, le droit légitime au pavillon allemand.