DU SÉJOUR DANS LES EAUX NEUTRES DES NAVIRES DE GUERRE BELLIGÉRANTS

De tout temps, les forces navales belligérantes ont été amenées à demander à des puissances neutres l'accès de leurs rades ou de leurs ports, dans le but de se mettre à l'abri du mauvais temps, ou de faire reposer leurs équi-

pages.

Mouiller sur une rade étrangère cest, en droit, y chercher « l'asile ». Bien que les déclarations de neutralité de toutes les nations traitent cette question en la mêlant intimement aux restrictions qu’elles opposent à la fourniture soit du matériel de guerre, soit des vivres et du charbon aux croiseurs belligérants qui entrent dans leurs ports, la question de l’admission dans les eaux territoriales neutres de ces navires, n'en constitue pas moins, en droit, une question distincte, parce qu'elle représente un mode d’assisance nettement distinct.

En 1904, les flottes japonaises, ayant presque toujours croisé aux abords immédiats de leurs côtes, n'eurent qu'en des cas très rares l’occasion de demander asile à des neulres. Bien au contraire, la longue croisière entreprise par la 2° escadre du Pacifique, avec l'amiral Rojestvenusky, et au début de la guerre, la campagne de prises effectuée par la division de l'amiral Virénius, ont mis en pleine lumière l'avantage que l'usage des eaux neutres à donné aux Russes et ont fait ressortir l'importance que cette question et toutes celles qui en découlent naturellement, occuperont désormais dans le droit international. Une distance de 25.000 kilomètres séparait Revel, la dernière station russe d'Europe, de Wladivostock. Dès lors, si les neutres avaient refusé aux bâtiments du Tsar l'asile dans leurs ports, il eut été inutile à la Russie d'entreprendre le moindre mouvement de navires entre ces deux places éloignées. La preuve en est que lorsqu'à Batavia, par exemple, on appliqua au Tereck les règles d'une neutralité très rigoureuses, ce navire fut instantanément contraint de désarmer (1).

(4) Takahashi, op. cit., p. 457.

Les théories françaises n’admettent pas que l'hospitalité accordée en temps de guerre aux belligérants puisse avec justice être limitée d'une façon aussi excessivement stricte. Aussi des protestations contre notre doctrine et contre notre conduite s’élevèrent-elles dans la presse japonaise. Lorsque la flotte de l'amiral Rojestvensky, ou des unités détachées de ses divisions mouillèrent à Cherbourg, Dakar, Djibouti, ou près des côtes de Madagascar, lorsqu'enfin la 2° escadre du Pacifique séjourna sur les côtes Indo- Chinoises, en baie de Cam-Rhang et en baie de Van Fong (Hon Cohe), les journaux japonais accusèrent manifestement le gouvernement français d'avoir violé la neutralité.

Il semble que les journalistes japonais aient ignoré l'imprécision du droit international en matière d'asile, el les discussions auxquelles cette question a donné lieu. D'ailleurs, si nos théories ont été une cause de gêne pour le Japon, les doctrines anglaises ont été non moins gènantes pour la Russie, et l’on ne pourrait dès lors dire que l'une ou l’autre de ces théories est injuste en se basant sur ce fait qu’elles ont fait tort soit à l’un, soit à l’autre des belligérants.

Notre doctrine, pour être libérale, n’en est pas moins tres stricte, elle ne laisse nullement les belligérants user de nos eaux nationales à leur guise. Les instructions relalives à la neutralité, envoyées le 27 mai 1898 par l'amiral Besnard aux officiers placés sous ses ordres et reproduites sans modification en février 1904, par M. Pelletan, font une distinction très nette entre l'admission dans nos ports qui ne reçoit de limitation d'aucune sorte, et les demandes de secours présentées par le navire belligérant, ou les opérations auxquelles il se livre dans les eaux françaises,

lesquels, secours ou opérations, sont strictement limités, afin que nos rades ne servent pas de base navale.

Comme en 1904, aucune coutume nettement établie, ni aucun traité ne venait restreindre la liberté d'action de la France eu matière d'asile, son droit de légiférer souverainement dans ses propres eaux ne pouvait être disculé par personne, à moins que les principes énoncés par elle, ne constituassent une violation du droit des gens.

Ces principes étaient que : sous la réserve de vivre en paix avec tout lé monde, la durée du séjour des belligérants sur les rades françaises n’était en rien limité ; que le même navire pouvait demander l'asile autant de fois qu'il le désirerait ou qu'il lui serait nécessaire, sans être contraint d'attendre l'accomplissement d'un certain délai, avant de pouvoir se présenter pour l'admission dans l’un de nos ports. Toutefois. en deux circonstances, la liberté pleine et entière, soit du stationnement, soit de l'entrée ou de la sortie de nos eaux territoriales, était restreinte. Au cas où un croiseur se présentait accompagné d'une prise, en vertu d'une vieille coutume établie par l’ordonnance de 1681, son séjour ne devait point durer plus de 24 heures; au cas enfin où deux navires ennemis se lrouvaient ensemble dans le même port, le départ du deuxième de ces bâtiments ne pouvail avoir lieu que 24 heures après l'appareillage du premier.

Le grief principal allégué par la presse japonaise reprochait à notre doctrine de ne limiter en rier le séjour des belligérants. La déclaration japonaise de neutralité de 1898 avait visiblement cherché à imiter le plus parfaitement possible les coutumes anglaises. Or, depuis cinquante ans, la doctrine britannique à subi une évolution profonde en malère d'asile, affirmant une tendance de plus en plus

marquée vers une réglementation sévère. Les principes qu'elle émet permettent d’entrevoir dès maintenant qu'ils amèneront logiquement l'Angleterre à prohiber entièrement l’accès de ses ports aux belligérants.

Déjà l'Order in Council du 31 janvier 1862 a prononcé la prohibition totale de l'accès des rades britanniques aux croiseurs accompagnés de prises et celte décision, critiquée par Hall, ameaa en 190% un résultat prévu par le célébre jurisconsulte anglais, la destruction des prises neutres par les belligérants auxquels on refusait tout secours (1). Le Japon de son côté avait décidé en 1898 qu'il refuserait l'asile aux corsaires « sauf dans le cas de mauvais temps, ou d'absence des éléments indispensables à la navigation, ou en cas de destruction des machines (2). »

En 1904, la déclaration de neutralité publiée conjointement par la Suède et la Norwège a interdit totalement aux bâtiments de guerre l'accès des ports militaires, ou de certains parages des détroits Scandinaves, et réglementé sévèremernt le stationnement de ces navires dans Île reste des eaux territoriales (3). Lors de la marche de l'amiral Rojestvensky vers l'Extrème-Orient, la canonnière Limpopo s’opposa au nom du gouvernement portugais à ce que cette force navale stationna à Greatfish bay, arguant comme prétexte que l'expédition entreprise par les Russes étant hostile, le devoir des nations neutres était de leur refuser l'accès des eaux territoriales (4).

Ainsi, le principe du refus total de l'asile, posé par la doctrine britannique, a été développé par ses disciples ;

(4) Hall. International Law, p. 459.

(2) Nagaoka. Clunet, 1904, p. 292.

(3) Hagerup. La neutralité permanente, R. G. D. I. P, t. X£IT, 1905.

. (4) Séménoff.. Sur le chemin du Sacrifice.

cette évolution est ia conséquence logique du précepte que « l’on ne doit donner aux belligérants aucune espèce de secours. »

Pour l'instant, la pratique suivie par le gouvernement anglais n’est pas pleinement d'accord avec cette philosophie. L'order in council du 31 janvier 1862 autorise l'admission à l'asile des navires de guerre non accompagnés de prises pour une durée de 24 heures, délai qui peut être prolongé lorsqu'il règne du mauvais temps, lorsque des réparations sont nécessaires, ou lorsque le bâtiment n'a pas complété les approvisionnements qu'on lui tolère de prendre.

Pendant la guerre de 1904, la Grande-Bretagne n’a en rien modifié ces dispositions, mais elle s’est ingéniée à rendre le court séjour de 24 heures parfaitement inutile aux belligérants. Si encore, maintenant, un navire allant au feu a le droit de mouiller pendant 24 heures sur les rades anglaises, les doctrines nouvelles adoptées pendant le conflitrusso-japonais s'opposent à ce que toute « expédition hostile » de cette sorte puisse compléter ses approvisionnements autres que les vivres, ou effectuer des réparations autres que celles nécessitées par un danger imminent. De l’axiome « un état neutre ne doit donner aux belligérants aucune espèce de secours », ses doctrinaires, dans un prochain conflit, pourraient conclure que l'Angleterre n'envisage pas toute l'étendue de ses devoirs, et lui conseiller d’aller plus loin, en refusant même l'asile sur ses rades.

En admettant que l’axiome fut applicable en l’espèce, le droit d'asile devrait être, soit accordé sans limite, à l'exemple de la France, sous prétexte qu'il n'apporte aucune aide au belligérant, soit refusé totalement, ce à quoi tend de plus en plus la pratique anglaise. M. Dupuis,

dans son livre sur Le Droit de la guerre maritime, a reconnu qu’en logique la légitimité de l'asile était insoutenable (1). La plupart des jurisconsultes continentaux réclament son maintien, en s'appuyant sur ce que cet usage est traditionnel el sur ce qu'il répond aux nécessités de la vie maritime. C’est peu pour le défendre. Bien des pratiques, considérées désormais comme contraires à la neutralité, ont été traditionnelles, se sont néanmoins écroulées sous la pression de doctrines nouvelles el sont désormais tenues pour injustes ; si l’asile est nécessaire aux flottes ennemies il est justement indispensable de le leur refuser afin de ne pas les favoriser. Lorsque les mêmes jurisconsultes soutiennent que le fait de mouiller sur une rade, constituant un acte commun aux navires de guerre et aux navires de commerce, n'est pas un acte de guerre proprement dit, que cetie licence ne favorise pas le belligérant en tant que combattant, mais comme marin, ils évitent de répondre à celte question : le navire de guerre sort-il plus fort des eaux neutres ?

L’asile n'est utile qu'aux organes de navigation, organes qui ont été usagés par la navigation. Les bâtiments de combat modernes, dont les machines doivent être sans cesse entretenues dans le meilleur état, sont dans la nécessité, pour être à même de jouer leur rôle, de procéder à de fréquentes visites de l'appareil moteur. Un croiseur qui à pu effectuer le nettoyage de ses chaudières, sort du port neutre où il a été admis, plus apte à naviguer, plus apte, non pas à combattre, mais à jouer son rôle stratégique ou tactique, c'est-à-dire mieux à mème de choisir son heure ou sa place pour le combat. L’asile a donc indirectement accru les forces de ce croiseur.

(1) Dupuis, op. cit., p. 426.

En bonne logique, il semblerait donc nécessaire de refuser l'asile en eaux neutres, hors le cas où le navire qui le demanderait se trouverait dans un cas de détresse constatée.

Aux yeux de la doctrine anglaise, sans aucun doute, l'intervention du commerce neutre dans la guerre n’entrainerait aucun devoir pour les nations neutres, lesquelles étant totalement étrangères aux opérations illicites effectuées par leurs sujets, ne sauraient être entraînées à aucune intervention personnelle en faveur des belligérants, auxquels elles seraient tenues d'accorder l’accès de leurs eaux. Il est facile de déduire du principe énoncé plus haut, que toute nation qui entreprend une guerre doit se sentir capable de Ja conduire d’un bout à l'autre par elle-même ; que la course contre le commerce neutre fait partie des opérations hostiles, et que dès lors les belligérants doivent être à même d'exercer les droits qui leur sont reconnus par les accords internationaux, sans qu'ils puissent, dans ce but, réclamer l'assistance des nations amies.

Visiblement, aux yeux de M. Holland par exemple, toute la question de l'intervention du commerce neutre dans les hostilités est dominée par le devoir d’acquiescement de l'état neutre aux opérations effectuées contre ses commerçants; toute la question de l'asile est dominée par le devoir d’empèchement, lequel aboutit logiquement à une interdiction totale de l'asile.

S'il est vrai que les belligérants doivent conduire toute la guerre par leurs propres moyens, sans pouvoir espérer une aide indirecte des états neutres sous forme d'asile, ils devraient, par contre être libres de conduire comme ils l’entendent la guerre contre les bâtiments de commerce

neutres, toutes les fois que ce commerce se mettrait dans l’un des cas où des conventions récentes reconnaissent que l'acte commis préjudicie aux intérêts des belligérants.

Lorsqu’en 1904, l’escadre russe se trouva contrainte de couler certaines deses prises par suite de l'impossibilité où elle était, à raison de la sévérité de certaines puissances en matière d’asile, de conserver les navires capturés, un concert de réclamations s’éleva contre elle. Parce qu’elle voulait exercer son droit, on prétendit qu’elle violait celui des autres en n'ayant pas tous les égards voulus pour les commerçants neutres fautifs. C'était en fait lui dénier tout droit, ou, àraison de la situation qu’occupaientses escadres, demander à la Russie de résoudre au pied levé le difficile problème de la quadralure du cercle. Lorsqu’à la Conférence de Londres il s’est agi de décider si un cargo neutre chargé de canons ou d’obus à destination ennemie, pourrait être coulé par le croiseur qui le rencontrerait, on a subordonné le droit du belligérant de détruire ce navire à une multilude de restrictions. Pour mieux assurer l'impunité de ceux qui se livrent au transport du matériel de guerre, on a décidé que la destruction ne pourrait avoir lieu que si le croiseur éprouvait une gêne très réelle en conservant sa prise, on l’a contraint à faire la preuve de la nécessité absolue de cette destruction, sous peine d être condamné à payer une forte prime à l’armateur fautif, sans doute dans le but de l’inviter à recommencer. En certains cas les neutres peuvent exiger des dommages-intérêts pour avoir été empêchés de porter des munilions aux armées ennemies (1).

(4) Conférence de Londres, art. 49 et suiv.

Mais, si les neutres refusaieut absolument l'asile, ïl serait trop facile à une nation qui ne possède point de stations lointaines, de prouver qu'en coulant ses prises elle a agi sous l'empire d’une absolue nécessité. La fermeture des ports neutres rendra la guerre très dure pour ceux des neutres qui tomberont — par hasard — entre les mains d’un croiseur d’une telle nation.

Un belligérant ne saurait donc protester parce qu’afin d'empêcher la destruction des prises neutres, un gouvernement a accordé l’asile à des bâtiments de la flotte rivale. Mais c’est reconnaitre aux puissances neutres le droit d'autoriser l'asile, c'est-à-dire le droit de fournir indirectement un secours aux navires belligérants.

Dès lors, on ne saurait poser la règle absolue « qu’une nation neutre ne doit donner aucune aide aux belligérants. »

Mais, si les états neutres ont le droit d'intervenir dans les hostilités à cause du tort que la destruction des prises peut causer à leurs sujets, il en découle naturellement que l'intervention des élats dans la guerre crée un lien de solidarité entre eux et ceux de leurs sujets qui se mêlent aux hostilités, puisque c'est à cause de ceux-ci que les élats interviennent dans la guerre. Dès lors, les puissances neutres ne peuvent prétendre ignorer totalement les dommages que peut causer aux belligérants le commerce international.

IL est cependant établi désormais d’une façon incontestable que la puissance belligérante lésée n'a aucun droit d'exercer un recours contre un gouvernement neutre, du fait que les sujets de cet état ont effectué des opérations de contrebande, et que l'état neutre n’a aucune surveillance à exercer sur ses ressortissants à ce sujet. Ce qui veut

dire, qu'afin d'éviter toute difficulté diplomatique due à une négligence volontaire ou involontaire dans la surveillance du commerce, il est universellement admis que le soin de prévenir la conirebande n’incombe pas aux puissances neutres, mais qu’au contraire le soin en est abandonné aux seules flottes belligérantes. Mais cela ne veut pas dire que l’irresponsabilité des états neutres soit la règle, et la solidarité l'exception ; c’est au contraire celle-ci qui est la règle et toute disposition qui restreint cette solidarité doit être appliquée dans son sens le plus strict. Si les belligérants ne peuvent demander compte aux neutres des torts qu’ils éprouvent du fait du commerce international, il n’en résulte pas que les neutres aient le droit d'ignorer que le commerce international, dont ils sont solidaires, joue un rôle important dans la guerre, ni qu'ils puissent arguer de leur irresponsabilité dans chacun des actes hostiles commis par leurs sujets, pour prétendre à un droit d'abstention totale, lorsque les belligérants voudront prendre les mesures de police qu'ils ont droit d’exercer.

La Conférence de Londres, notamment, a décrit d'une façon précise les actes hostiles que pourraient commettre les sujets neutres, et dans quelles conditions les belligérants auraient le droit de s’opposer à leur exécution. Il est nettement exprimé que seuls les belligérants ont la police de la guerre, et qu’à raison de cette guerre, les puissances neutres abandonnent, dans des cas clairement précisés, le droit de souveraine juridiction qu’ils avaient sur leurs navires. Dès lors, les nations neutres doivent donner au belligérant le moyen de poursuivre la contrebande parce que leur solidarité d'avec leurs sujets ne cesse qu’au moment où une capture légale est effectuée, et que jus-

qu'à ce moment elles ont couvert de leur protection l’exécution d’un acte hostile.

En refusant l'accès de ses rades aux croiseurs belligérants, l’état neutre prendrait la seule mesure efficace et la seule qu'il puisse prendre pour rendre impossible Lout contrôle du commerce, l’état neutre doit done payer en accordant l'asile avec toutes ses conséquences directes, la part que ses sujets prennent dans la guerre.

Mais il semble difficile de prétendre, ainsi que l’a fait la doctrine française, que l'asile puisse être accordé sans limitation, parce que l’aide accordée en ce cas au belligérant est hors de proportion avec le tort que lui cause Île commerce international. En l’absence de toute coutume, el de tout traité, la France avait, en 1904, le droit d’autoriser le séjour illimité des navires de guerre, de même que d’autres nations avaient le droit de le restreindre à une durée de 24 heures.

Si les neutres accordent l’asile, encore faut-il que cet asile serve à quelque chose. Lorsqu un croiseur belligérant vient dans un port, le nettoyage qu'il fait subir à son appareil moteur nécessite un temps plus ou moins long, suivant que celui-e1 à servi pendant plus longtemps. Dès lors la durée de l'asile ne peut consister en un délai fixe, mais dans un délai proportionnel au temps passé en mer depuis la dernière relâche.

Lorsque pendant la guerre de Sécession, les Anglais, sur la pression exercée par les Américains qui les accusaient de violer la neutralité, se décidèrent à modifier leur réglementation de l'asile ; un certain nombre des principes émis par l'Angleterre avaient le mérite de cadrer à peu près avec les actes qu'ils avaient pour but de réprimer. Mais elle crut bon en même temps d’exagérer un principe

contenu dans l’ordonnauce française de 1681, et limitant dans certains cas l'asile à 24 heures. La déclaration de 1862 fit passer à l'état de règle générale ce qui élait l’exception. Il a été émis peu d'idées aussi arbitraires que celle de restreindre à 24 heures le séjour d’un bâtiment dans un port neutre, et l’on peut se demander par quel raisonnement ses auteurs ont été amenés à trouver que, quelle qu'ait été la durée de ses traversées précédentes, le temps nécessaire à la disponibilité d’un navire et celui de l’évolution de la terre autour du soleil avaient une mesure identique. Mais si cette règle a été choisie, c'est justement parce que sous couleur d’accorder quelque chose, elle n’accorde rien. De nombreuses puissances neutres l’ont adoptée parce qu’elle rassure, en cas de guerre étrangère d'une façon très efficace, lous les commerces, même ceux que l’on n’avoue pas, et qu’elle aboutit, par une feinte de vertu et de rigorisme, au désarmement forcé de tous les croiseurs, si gènants pour le maintien du cours constant des marchés commerciaux. Mais elle a pour l'Angleterre l'avantage inestimable de ne gêner en rien ses croiseurs.

Aussi, en France, pouvons nous nous étonner de la facon bénévole dont certaines puissances ambitieuses ont accepté la réglementation anglaise de l'asile. Toutes cependant n'ont pas tenu à préciser leur doctrine, et l'Allemagne a prudemment négligé d'indiquer nettement les conditions auxquelles elle prétendait accorder l’accès de ses ports. En 1904 sa conduite varia beaucoup.

A Angra-Penquêna, par exemple, la flotte de l'amiral Rojestvensky put jouir de la plus grande liberté, tant en ce qui concerne le transbordement du charbon, qu'en ce qui toucha le stationnement, et elle put séjourner du 411 au

17 décembre 1904, sans qu'il lui fût fait la moindre observation (1).

A Kiao Tchéou, l'Allemagne fut beaucoup plus rigoureuse. M. Takahashi prétend que, de tous les principes, ceux de l'Allemagne étaient « les plus stricts, les plus 1mparliaux » ; que, le navire belligérant entrant dans un port, avait droit à un asile de 24 heures, et qu'à l'expiration d'un second délai semblable, accordé au cas où le bâtiment se trouvait dans l'impossibilité de partir, il était procédé au désarmement du bâtiment. Mais, d'après l'ouvrage même de l’auteur japonais, on peut constaler que le Césaréwitch, entré avec 4 torpilleurs, le 11 août 1904 à Kiao Tchéou, fut désarmé seulement le 16. En réalité, jamais l'Allemagne n'a appliqué de règles précises.

Le résultat naturel de la fixation de la durée du séjour à un délai très court, est d'obliger les belligérants à désarmer.

A Kiao Tchéou, les Russes étaient condamnés au désarmement forcé, le Césaréwitch ayant des avaries très difficilement réparables dans un arsenal aussi secondaire que celui de Tsin Tao, et les torpilleurs qui l'accompagnaient se trouvant dans la presque impossibilité de poursuivre leur route sans un grand bâtiment pour les convoyer.

Mais dans la plupart des circonstances, les désarmements de navires russes furent opérés avec une rapidité vraiment exagérée.

I n'y a qu'un seul cas où cette mesure radicale semble nécessaire : c'est celui où un belligérant entre dans un port neutre sous la menace immédiate d'être détruit ou capturé.

Telle était la situation, à Tche fou, du Rechitelny, du Ras-

(4) Takahashi, op. cit., p. 448.

Loropny, puis du Statny et de ses trois compagnons. Malgré Hall, dans l'opinion duquel un navire de guerre ne peut être désarmé pour le fait d'avoir cherché un refuge après la défaite, » et pour qui « désarmer un croiseur, ou lui interdire la possibilité d'appareiller, c’est assister son ennemi (1) », il semble injuste de laisser le champ libre à un navire destiné à être saisi ou détruit, et qui échappe à son sort en se jetant dans un port neutre. Dans cette circonstance, le droit de refuge a dépouillé le vainqueur d'un résultat certain. Il est juste que le neutre, qui a sauvé le navire, l’oblige à reprendre la mer dans un bref délai, ou qu'il le désarme, afin que l'adversaire ne soit pas frustré du résultat de ses efforts.

La déclaration brézilienne de neutralité a adopté ce principe, qui est énergiquement soutenu par M. Kleen (2).

Mais dans tous les autres désarmements, aucune raison sérieuse ne pouvait être invoquée. Soit pour l’Askold et le Grosovoi à Shang-Haï, soit pour le Diana à Saïgon, soit pour l’Oleg, l’'Aurora et le Jemitchoug à Marseille, les réparations à effectuer étaient peu importantes.

Le cas du Tereck désarmé à Batavia, faute d’avoir obtenu le droit d'y séjourner plus de 24 heures, et d'y avoir pu embarquer une quantité de charbon suffisante, est la preuve manifeste de l’exagération des principes que certaines nations professent en matière de neutralité Ce croiseur était entré à Batavia, alors qu’en compagnie du Rion il venait de visiter les navires hollandais Bantam et Florès, et exercé des actes de guerre au large de Java. En désarmant le Tereck, la Hollande se débarrassait d’une façon très franche d’un voisin gênant.

(1) Hall, International Law, 'p. 626.

(2) Kleen, op. cit., t. II, p. 29, note 1.

La règle des 24 heures de séjour et celle de la limitation du charbon ne tendent d'ailleurs qu'à la réalisation de ce but, sous le prétexte humanitaire, de « restreindre l'aire

de la guerre. »