LA TRANSFORMATION DES PORTS NEUTRES EN BASE NAVALE

Lorsqu'un navire entre dans un port neutre, il est rare, qu'en plus de l’autorisation de séjour, il ne demande pas quelqu’autre assistance.

En vertu des principes actuellement en vigueur, Îles neutres sont libres de lui refuser tout concours provenant soit de l’état, soit de ses commerçants; mais, lorsqu'un gouvernement autorise la fourniture de matériel ou de denrées, son droit est limité. Etre trop libéral dans sa façon d’agir aboutirait à la prise de ses ports comme base navale des forces ennemies, et la nation qui tolérerait semblable agissement, commettrait un acte contraire à la neutralité.

Ce fut, jusqu'en 1907, la coutume seule qui fixa la nature des secours qu'un neutre peut autoriser, c’est par exemple, une coutume qui a permis aux nations pacifiques de laisser effectuer dans leurs ports certaines réparations sur les navires belligérants avariés. Mais depuis une cinquantaine d'années, les nations délaissent de plus en plus

les anciennes coutumes pour faire preuve d'un rigorisme sans cesse plus grand (1).

La France et les nations qui l’imitent ont édicté une réglementation qui se rapproche le plus possible de l’ancienne coutume traditionnelle. Dans nos ports, les croiseurs belligérants sont autorisés à se fournir de tous les objets qui leur sont communs avec les navires de commerce, au contraire tout embarquement de matériel spécial aux bâtiments de combat leur est formellement interdit.

On pourrait grouper sous trois chefs les fournitures dont la circulaire française du 27 avril 1898 (2) prohibe l’embarquement dans nos ports.

C’est, en premier lieu, la contrebande des personnes. Un croiseur belligérant n’a pas le droit de recruter à terre des marins, ni même d’embarquer des suppléments d’équipages amenés comme renfort de sa base navale ; il n’a pas le droit non plus de tenter la délivrance de ceux de ses nationaux internés en France, comme cela pourrait se produire dans le cas de désarmement.

C’est ensuite l’assistance hostile : un navire de guerre n’a pas la permission de faire sur notre territoire d'enquêtes sur les forces ennemies.

C’est enfin la contrebande absolue : il est interdit aux forces adverses de s’approvisionner en armes et munitions, soit en les « tirant de terre », soit en se les procurant au moyen de navires qui les leur apportent au large. Les réparations d’avaries ne peuvent porter sur aucun des organes militaires, elles doivent avoir seulement pour but de rendre le bâtiment qui les subit à même de poursuivre sa route sans danger.

(1) La Conférence de La Haye (1907), tout en laissant aux nations une certaine indépendance à en partie fixé les règles de la neutralité, (2) R. G. D. I., 1904, documents.

À ces prescriptions, la circulaire du 27 avril en ajoutait deux autres : celle de ne pas vendre de prises en port français, celle de ne pas en appareiller brusquement dans un but de guerre, tel que celui de poursuivre un navire ennemi après s'être servi de notre territoire comme lieu d'attente.

Une idée dominait cette déclaration, c'était le rappel d'un principe posé par le traité de Washington relatif à l'arbitrage de l’Alabama (4) : « Empèêcher qu'il fut, en aucun cas, fait usage des ports français dans un but de guerre. »

Cette idée était exprimée en des termes absolument synonymes dans la circulaire du 10 février 1904, publiée par Lord Lansdowne. « Pendant la durée de la présente guerre, disait la première règle de cette note, il sera défendu à tous les navires de guerre de l’un ou l’autre belligérant de se servir des ports anglais comme place de guerre, où dans un but de guerre. »

Trois des points énoncés dans notre déclaration, furent, au cours de la guerre Russo-Japonaise, applicables aux forces navales de nos alliés, ce sont ceux qui traitent des réparations, de l'appareillage brusque dans le but d'accomplir un acte hostile, et de l'usage de nos eaux dans un but de guerre. Dans les eaux étrangères, toutes les difficultés qu'ils soulevèrent peuvent se grouper sous ces trois chefs.

Il est assez difficile de préciser les cas où un navire belligérant fera usage des ports neutres dans un but de guerre, et presque toutes les déclarations de neutralité ont employé cette formule, un peu vague afin de laisser à [l'état toute latitude pour empêcher des agissements

(1) Traité de Washington, 8 mai 18714, art. 6, S 2.

imprévus. Employer des eaux dans un but de guerre, c'est s’en servir comme d’une base navale.

Si la doctrine anglaise en était restée au point où l’a laissée Hall il y a 20 ans, une base navale serait «un lieu d'où une armée tire ses ressources et ses renforts, où elle organise une expédition offensive, où elle trouve au besoin un refuge (1) ». Une telle définition mettrait à l'abri de toute critique l'usage des ports français tel qu’il fut pratiqué par la flotte de Rojestvensky. Cette force navale avait été organisée pour une expédition offensive à Revel, en tirait ses ressources et ses renforts. La définition de Hall, indivisible dans ses éléments, était inapplicable à notre cas, mais visait bien au contraire, pour les condamner, les agissements anglais lors de l'armement, en 1861, des Alabama, Shénandoah et Florida, dans les ports britanniques. Tous ces navires avaient été construits sur des chantiers anglais, y avaient été équipés puis avaient commencé leurs opérations hostiles sans toucher un de leurs ports nationaux. L’Alabama par exemple, s’approvisionna constamment en eaux anglaises, n’approcha jamais des territoires confédérés, et fut coulé avant d'y avoir paru une seule fois.

Rien, dans la définition acceptée par M. Holland (2), — celle écrite jadis par Jomini, — ne laisserait supposer qu’il puisse en tirer argument en faveur des doctrines anglaises. Pour Jomini, une base d'opération est «une place d’où le belligérant devra partir pour une expédition offensive, où il trouvera un refuge au besoin, et celle enfin sur laquelle il devra s’appuver s'il couvre son pays défen-

(4) Hall, International Law, 1896, p. 628.

(2) Holland, R. D. [., 2° série, t. VII, 1905, p. 362.

sivement. » La doctrine anglaise actuelle se pose cependant sur un terrain bien différent. Si nous considérons par exemple l’ordonnance publiée à Malle le 12 août 1904, où il était dit: « qu’une flotte belligérante se dirigeant, soit sur le théâtre de la guerre, soit sur toute position, ou toutes positions en route, dans le but d'intercepter les vaisseaux neutres soupçonnés de transporter de la contrebande de guerre... ne doit pas êlre autorisée à faire en aucune manière, usage des ports, rades ou eaux, soumis à la juridiction de S. M., dans le but de charbonner..… et que la même pratique doit être suivie par rapport aux vaisseaux de guerre isolés procédant en vue d'opérations de guerre, telles qu'elles ont été ci-dessus décrites (4) », il en ressort clairement que ve que l'Angleterre veut prévenir, ce ne sont pas les actes auxquels se livrera le navire de guerre une fois qu'il sera en eaux neutres, mais ceux auxquels il se livrera une fois sorti ; que pour elle, la culpabilité du neutre peut résulter, non pas seulement de l’acte qu'il a autorisé, mais encore de ceux qui suivent l'usage de ses eaux, actes qui échappent à son autorité Pour la doctrine anglaise, le charbonnage, par exemple, ferait d'un port une base navale au cas où le belligérant irait vers l'ennemi ; mais qu'une autorisation semblable donnée à un navire qui semblerait avoir renoncé à l'exécution d'actes hostiles, ne porterait pas atteinte à la neutralité du port. Alors que pour Hall et pour Jomini, un port neutre est transformé en base navale, pour le seul fait que certains actes s'y sont accomplis, par la doctrine anglaise, en plus de ces actes, il y en a d'autres qui, selon le but du belligérant, sont hostiles ou non. Les limites de ce qui constitue une base navale, sont à la fois plus vastes et plus confuses.

(1) Cité par M. de Lapradelle, R. G. D. I., 1904, p. 531.

La doctrine japonaise adopta des théories identiques, plus sévères encore : « Pour ce qui est d’une flotte faisant route pour le théâtre de la guerre, comme c'est le cas de la flotte russe actuellement en Extrème-Orient, dit le baron Suyématsu, la nature même du but de cette escadre exige, d’un État neutre, plus de vigilance encore que dans le cas de navires cherchant un asile dans le sens strict du mot (1). » Pour M. Nagaoka, les neutres doivent s'abstenir de fournir quoique ce soit à une force navale constituant « une expédition hostile, c’est-à-dire dont le but final est de combattre (2). »

Dans le sens nouveau où la doctrine anglo-japonaise veut entendre l'expression « expédition hostile », il est impossible de se rendre compte exactement où commence el où finit le devoir du neutre. Tout navire de guerre, à quelque moment qu'on le prenne, est en expédition hostile, en opération de guerre. Le neutre’ n’a aucun motif de croire qu'il en soit autrement, il doit logiquement présumer qu'un navire belligérant esl en guerre, parce qu'en fait une pensée unique anime toutes les opéralions d'une puissance navale : toutes les combinaisons s’enchaînent, et depuis les mouvements du navire isolé, jusqu'à ceux d’une escadre agissant en masse, tout est dirigé vers un but unique. Il n'existe pas d'opérations effectuées par un croiseur qui puissent être intitulées « hostiles » ou « non hostiles », toutes sont hostiles.

Ce ne peut être un devoir du neutre de modifier sa conduite vis-à-vis d’un belligérant, dès lors que le but poursuivi par ce dernier devient manifeste; or, il ne lui

(1) Le Matin, 16 mai 1905.

(2) Nagaoka, R. G. D. IL. P., 1905, p. 629.

est possible d'agir que dans ces cas là. Lorsqu'à un moment donné, la combinaison de tous les mouvements hostiles, entrepris par un des adversaires, crée un danger imminent pour son ennemi, cette circonstance ne peut susciter des devoirs nouveaux pour les neutres qui ne peuvent être juges ni du moment où ils doivent édicter des prohibitions plus importantes, ni de la portée pratique des intentions qu'ils viennent de deviner chez l’un des belligérants.

Lorsque la division Virénius fut contrainte, au début de la guerre, de rallier de Russie, elle effectuait un acte hostile, puisqu'elle se dirigeait vers le lieu de concentration des forces russes. L’Angleterre, en lui accordant le droit de charbonner dans ses ports, concourut indirectement par ce fait à la formation de la 2° escadre du Pacifique. Cependant, aux yeux des neutres, la division Virénius, pouvait sembler, à bon droit, n’avoir plus l'idée d'accomplir d'acte de guerre. Les opérations hostiles de l’escadre de renfort commencèrent, dans l'esprit de l’Amirauté russe, du jour où Virénius quitta Djibouti pour venir à Libau attendre la formation du reste de l’escadre. Ce seul exemple peut montrer que les neutres sont dans l'impossibilité d'apprécier la valeur desmouvements des forces adverses, et que s'ils se le permettent, leurs appréciations sont purement arbitraires.

Le devoir du neutre ne peut être qu'immuablement le même, quelles que soient les circonstances de ia guerre et lesmoyensemployés pourla conduire. Certainsactes, tolérés par un neutre, transforment ses eaux en bases navales, quelles que soient les intentions du belligérant qui les accomplit; certains autres actes peuvent, quelles que soient les circonstances, être Lolérées par les neutres, parce que

ces actes ne sont pas hostiles en eux mêmes, et qu’un neutre est hors d’état d'apprécier les intentions du belligérant.

Vouloir que certains actes puissent être tolérés ou interdits, suivant l'intention que l’on suppose aux navires de guerre, c'est jeter les neutres dans la plus grande incertitudé, c’est en tous cas, subordonner les actions des belligérants au bon plaisir des neutres, et donner à ceux-ci un pouvoir qui les fait surtir de leur devoir d'abstention, en les érigeant arbitres de la guerre.

La France considéra que certains actes, seuls, transfor-

maient ses eaux en base navale; que certaines fournitures ou certains services, seuls, étaient hostiles ; et qu’il ne lui appartenait pas, pour le reste, de le refuser à la flotte russe en route pour l'Extrème-Orient, parce qu’elle n'estimait pas que les secours reçus puissent avoir un rapport direct avec la guerre. Dans notre doctrine, pour juger si les eaux françaises étaient transformées en base navale de la 2° escadre du Pacifique, nous n'avions pas à considérer les intentions de Rojestvensky, mais les actes de Rojestvensky. Ses intentions finales, aux yeux d'un neutre, ne pouvaient en rien modifier la valeur ou la portée de ces actes.

D'ailleurs, la limitation actuelle des eaux territoriales fit, qu’en beaucoup de ses relâches, l'amiral russe mouilla sa flotte en dehors de notre territoire maritime. À Dakar, l’escadre stationna à une grande distance de terre, ainsi qu’au cap Lopez, dans notre colonie du Congo, et à Djibouti, où passèrent successivement les divisions de Felkersham, Enquist, Scheine, Nebogatoff et des bâtiments isolés. A Sainte-Marie de Madagascar, le détachement conduit par Rojestvensky mouilla, soit au milieu du canal

large de 10 milles, soit à l’entrée de la rivière Tang-Tang, toujours en dehors de notre juridiction (1). Quant à la baie de Passandeva où s’effectua la jonction des divisions de Rojestvensky, Felkersham, Enquist et Scheine, c’est une baie possédant une ouverture de plus de six milles, et laissant, entre les deux promontoires qui la ferment, un large espace de mer libre, où la flotte russe établit son mouillage. Au dire de tous les auteurs, à l'exception des Japonais (2), les relations qui existèrent entre Helleville, la localité principale de Nossi-Bé, et les divisions russes mouillées en baie de Passandeva, se bornèrent uniquement à l’'embarquement de vivres, principalement de bœufs.

Étant donnée la situation occupée par la flotte de l'amiral Rojestvensky, nous n'avions aucun droit de nous opposer à ce qu’elle appareillât fréquemment, ainsi qu’elle le fit, soit pour des tirs, soit pour des exercices (3), puisque sa base navale, pour être à proximité de nos côtes, n’en était pas moins en dehors de notre juridiction. Quelques navires, usant du droit que leur reconnaissait notre déclaration. vinrent à Diégo et à Majunga, mais il est certainement inexact, ainsi qu’on le prétendit au Japon, qu'un bâtiment se soit fait réparer à Majunga, dans un chantier de l’État, pour la raison que le gouvernement français n’y possède pas d'établissement de ce genre.

Ce ne fut guère qu'à Cam-Rhang et à Van-Phong, sur les côtes Indo-Chinoises, que l’escadre russe utilisa nos eaux territoriales. Mais il faut reconnaître qu'ils y adoptèrent la même ligne de conduite qu’à Madagascar, où ils

Séménoff, Sur le Chemin du Sacrifice, p. 160.

Suyematsu, Le Matin, 16 mai 1905 ; Nagaoka, R. G. D. I., 1905, p. 626.

(3) Séménoff, Sur le Chemin du Sacrifice, p. 91.

étaient en dehors de nos eaux; si bien que ces divers points des côtes Indo-Chinoises devinrent une base navale russe et que nous les en priâmes d'en partir. Si l'escadre russe fut contrainte d’appareiller des différents mouillages qu'elle occupa sur la cô‘e d'Annam, ce n'est pas parce que la France lui dénia le droit à un asile prolongé, ou même indéfini, et qu’elle abandonna sa doctrine traditionnelle, ce n'est point non plus parce qu'elle se rallia à l'opinion que cette escadre constituait une expédition hostile, mais bien, parce que les Russes, contre son gré, transformèrent Cam-Rhang eu base navale.

Du récit de Séménoff, la violation de la neutralité française ressort avec évidence. À l’arrivée de l’escadre, le 43 avril 1905, à 7 heures du matin, les torpilleurs russes draguèrent le mouillage, pendant que les croiseurs établissaient au large un service de garde s'étendant jusqu'à l'entrée même de la baie. Si bien que, le 21 avril, le gouvernement français, ayant eu connaissance de ces faits, fit prier le commandant en chef de vouloir bien appareiller dans les 24 heures, et l'amiral de Jonquières prit sous sa responsabilité de tolérer la présence des bâtiments auxiliaires dans nos eaux, jusqu'à ce que des instructions nouvelles, reçues le 26 avril, lui aient fait savoir de requérir aussi leur départ.

Nous appliquions à l’escadre russe la prescription de notre déclaration de neutralité dont nous avions déjà fait usage le 12 mars 1905, vis à vis du croiseur auxiliaire japonais Vawata, lorsque la chaloupe des douanes le Choren pria ce bâtiment de quitter la baie d'Hon Cohé où il effectuait des sondages (1).

(1; Courrier d'Haiphong, Moniteur de la flotte, du 12 avril 1905.

Le 26 avril, l’escadre de Rojestvensky venant de Cam Rhang mouilla à notre insu à Vau-Phong, et aussitôt que celte nouvelle fut counue, le Guichen fut dépêché pour la prier de quitter notre territoire (3 mai); puis sur un nouveau retour des forces russes, le Guichen, à la date du 9 mai, les chassa de nouveau.

Ce fut le 10 mai seulement, et au large, qu'eut lieu la jonction de Rojestvensky et de Nébogatoff. Le 11, toute l'armée navale revint en se dissimulant dans la baie de de Van-Phong où Rojestvensky stationna 12 heures, quant à Nébogatoff, il en appareilla le {4 au matin, à l'instant où le Guichen se dirigeait vers lui pour le prier de partir (1).

C'est pendant leur séjour à Cam Rhang que les bâtiments russes appareillèrent à plusieurs reprises de cette baie pour effectuer la visite de bâtiments neutres, tels que le vapeur allemand Brunehilde, arrêté à la hauteur du cap Padaran et divers bâtiments chinois.

Nul reproche ne peut être fait en ces circonstances au gouvernement français qui exerça son aulorité avec toute la diligence voulue. Il empècha nos eaux de servir de base navale ; el les diverses jonctions des fragments de la flotte russe n'eurent jamais lieu dans nos ports.

Par le fait que l’escadre russe stationna à Madagascar dans les eaux libres, et qu'en Indo-Chine, si elle séjourna sur nos rades, ce fut contre notre gré, les reproches que certains publicistes japonais adressèrent au gouvernement français, tombent d'eux-mêmes. Parsuile des circonstances, nous n'avons, en aucun Cas, accordé aux navires russes le droit à un séjour indéfini qui eut pu les aider à effectuer

(1) Séméncff, Sur le Chemin du Sacrifice.

leur jonction. Toutefois, l’on peut affirmer que dans un conflit futur, un belligérant eut pu trouver, grâce à notre extrème libéralité en matière d'asile, le moyen d'assurer la concentration de ses forces sous notre protection, c’està-dire dans un lieu où elles eussent été à l'abri de toute attaque, si la Convention de La Haye de 1907 n'était venue poser en principe la limitation obligatoire de la durée de l'asile.

Si la réglementation anglaise du séjour limité à 24 heures est d'une sévérité notoirement exagérée, elle a du moins le mérite de ne créer pour le neutre aucune responsabilité en cas de jonction des forces belligérantes. La fixation de la durée du séjour à un nombre de jours proportionnel à celui des jours passés en mer, depuis la dernière relâche, aurait ce même avantage, et celui de ne pas imposer au belligérant des obligations dracouiennes. Ainsi, d’ailleurs, que le fait la déclaration anglaise, semblable limitation ne serait pas applicable aux navires en avarie, pour lesquels, non seulement la durée du séjour serait prolongée, mais qui en outre auraient le droit de demander à être aidés pour leur mise en état.

Malgré la longue tradition qui autorise les neutres à effectuer certaines réparations à bord des navires belligérants, le Japon protesta à diverses reprises contre la conduite des neutres qui aidèrent à la mise en état de bâtiments russes.

Cependant, toutes les déclarations de neutralité sans exception, autorisaient l'exécution de réparations à bord des navires belligérants ; tous les jurisconsultes, les plus humanitaires comme les plus stricts, ont rangé cette assistance au nombre des devoirs de la neutralité. Mais malgré ce que peuvent dire, en faveur de cette coutume

séculaire, Galiani (1), Hautefeuille (2), Wheaton (3), Hall (4), Kleen (5) ou Holland (6), les neutres deviennent de moins en moins généreux en cette matière. Îls se sont enfin aperçus qu’en accordant des facilités trop grandes aux croiseurs, ils allaient directement contre les intérêts de leur commerce, et qu'ils forgeaient eux mêmes les armes que l'on utiliserait contre eux. Dès lors, l'humanité a consisté pour eux à interner, jusqu'à la fin de la guerre, les équipages des croiseurs en danger de couler.

Les principes français ont très nettement posé qu'il n’était pas du « devoir » d'un neutre d'arrêter ainsi les opéralion des belligérants, que ceux-ci pouvaient demander l'exécution des travaux les mettant à même de continuer leur route, mais non de ceux qui remettraient en état leur matériel mililaire. Seule avec la Grèce, elle appliqua vraiment sa déclaration de neutralité, en autorisant dans ses ports la réparation des navires russes avariés. D’autres nations, tel le Danemark, après avoir publié qu'elles autoriseraient cette sorte de secours, la refusèrent lorsque le moment fut venu de l’accorder. Le Prosorliviy, contre torpilleur de la 2° escadre russe, en route vers l'Extrême-Orient, ne reçut pas l'autorisation de se servir du matériel du port de Frederickshaven, où il était entré le 23 novembre 1904, pour réparer une avarie d'hélice, et

) Galiani, De doveri de principi neutrali, p. 448. ) Hautefeuille, op. cit., titre VI, chap. 11.

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} Whealon, Éléments de droit international, t. IL, &° part. chap. int,