CHAPITRE XVI

LES FOURNITURES DE CONTREBANDE RELATIVE AUX NAVIRES DE GUERRE BELLIGÉRANTS EN EAUX NEUTRES.

La doctrine française interdit, en eaux neutres, la fourniture aux belligérants, de matériel de guerre, c'est-à-dire d'objets de contrebande absolue; elle autorise, par contre, nos commerçants à leur livrer des objets de contrebande relative, vivres, combustibles, vêtements, matériel pour la réparation du navire, et seul l’état s’inlerdit à lui-même de venir en aide aux navires de guerre adverses en subvenant directement à leurs besoins, sauf dans le cas d’avarie, et pour la remise en état du bâtiment.

Désormais, en vertu de la déclaration de Londres du 26 février 1909, les vivres, les vêtements, le charbon, le matériel de réparation des navires. lorsqu'ils sont à destidation d'une flotte ennemie, sont saisissables, Il semble-

rait illogique que l'éta!, ayant approuvé ce traité, autorisât les navires belligérants à se fouruir directement chez lui de ces denrées. À part le matériel sanitaire, la conférence de Londres a tout interdit à destination desflottes adverses ; celles-ci n'auraient donc droit d'embarquer en ports neutres que des produits pharmaceutiques.

Cependant, la déclaration du 26 février 1909 a laissé intacts les principes que nous émettions en 1904, et n’a créé aux neutres aucun devoir nouveau à ce sujet. Du principe que les états n’ont pas à surveiller la contrebande faite par leurs sujets, et que cette surveillance est confiée aux belligérants, on peut conclure que l’état neutre n’a pas, en vertu des textes nouveaux, à interdire chez lui la fourniture des objets de contrebande. Puisque l’expédition des objets prohibés est considérée comme une aventure commerciale, le fait que ceite aventure soit sans aucuns risques n'oblige pas l'état neulre à une intervention. Uue puissance amie ne doit, chez elle, empêcher qu'une seule chose : Ja prise de son lerriloire comme base navale.

La doctrine anglaise, lelle qu'elle a été précisée en 1904, prétend que la fourniture du charbon, c'est à-dire d’une partie seulement des cenrées de contrebande relative, constilue, dans certains cas, un secours quil est interdit d'accorder aux navires belligérants. Ce qui siguifie que le port qui, dans certaines circonstances de la guerre, fouruit de combustible un bâtiment de combat, peut ètre transformé de ce fait en base navale.

Jusqu'en 1862, l'Angleterre avait considéré que ses commerçants pouvaient approvisionner les belligérants admis dans ses porls, de tous les objets constituant actuellement la contrebande relative, sans que la fourniture fut soumise à une limitation quelconque. Lors-

qu'éclata la guerre de Sécession aux États-Unis, le croiseur confédéré Sumiter put, par exemple, embarquer, 6 jours durant à la Trinidad, tout le charbon qu'il jugeait nécessaire à sa croisière. Quant au Nashville, il avait charbonné à Southampton ainsi qu'aux Bermudes, où il revint à deux reprises, en peu de temps (1). Les ports coloniaux anglais situés à proximité des côtes fédérales devinrent ainsi des lieux habituels de charbonnage pour les navires confédérés.

Le gouvernement de Washington protesta contre la conduite de l'Angleterre qui, soit par ce moyen, soit par d’autres, soutenait d'une façon déguisée les séparatistes, el celle-ci, cédant à la pression, se décida à modifier sa couduite. Le règlement du 31 janvier 1862 opéra une scission entre les objets de contrebande relative. Les vivres furent fournis sans limitation, le matériel nécessaire aux opérations resla comme auparavant soumis à l'obligation de ne pas comprendre de matériel de guerre, quant au combustible, lorsqu'il consistait en charbon, il fut traité d’une façon anormale.

Un même navire de guerre ne pouvait demander du charbon dans les ports britanniques que tous les trois mois.

La quantité de ce combustible donnée, devait être limitée à celle qui était nécessaire pour gagner le port national le plus proche, ou une destination neutre plus rapprochée.

Maintenant que le charbon n'est plus le seul combustible employé par les marines de guerre, el que certains navires, les sous-marins et certaius contre-torpilleurs, se. servent du mazout pour fournir la force motrice, consi-

(1) Gaborit, op. cit., p. 269,

dérer le charbon comme le seul combustible dont Îa fourniture puisse être limitée, serait illogique, et, dans un prochain couflit, l'Angleterre serait contrainte par la Convention de La Haye, de modifier sa déclaration en remplaçant le mot « charbon » par celui de « combusüble ». La marine britannique serait, pour ce produit également, beaucoup moins désavantagée que beaucoup d’autres, puisqu'elle pourrait être, en cas de guerre, abondamment pourvue de mazout par les gisements que l'on vient de commencer d'exploiter en Birmanie.

Ce qui estanormal, c’est de voir que le charbon ait été en 1904 l'objet de dispositions spéciales, etce, à l'exclusion des autres combustibles. Etl’on pourraitégalement s'étonner de ce qu'aucune mesure spéciale n'ait été prise au sujet de la fouruiture des vivres, lesquels ne sont pas moins indispensables aux navires de guerre que le charbon. Un auteur japonais, M. Nagaoka, poussait la logique jusqu'à demander leur interdiction.

Cependant, l'Angleterre ne se borna pas seulement à reproduire, le 10 février 1904, les dispositions du règlement de 1862, elle accentua, au fur et à mesure des événements, la différence qu'elle prétendait exister entre le charbon et les autres objets de contrebande relative.

La réglementation de 1862, sur laquelle reposaient les prescriptions nouvelles de 1904, était loin cependant d'être à l'abri de toute critique.

La disposition qui interdit de fournir du charbon dans un port anglais avant qu'un délai de 3 mois se soit écoulé, ne correspond plus aux nécessités de la navigation moderne. En 1862, les navires de guerre faisaient route la moitié du temps sous voiles, tous feux éteints :en 1904, un croiseur aurait fait le tour du monde, dans ce délai et il n’en exis-

taitpas un seul qui eût assez de charbon pour cela. De plus, ainsi que le dit M. de Lapradelle « la règle des trois mois est boiteuse; on comprend la défense, au même navire, de revenir, avant trois mois, charbonner au même port; mais si, dans ce délai, tous les ports de la nation doivent lui refuser du charbon sous peine de convertir les eaux neutres en base d'opérations, @ fortiori tous les navires de la même nation doivent-ils, dans les trois mois s'abstenir de reparaître dans ce même port, sous peine de le convertir en base d'hostilités; d'où cette conséquence, qu'ils ne peuvent pas faire en masse, simultanément, ce qu'ilne pourraient faire un à un qu'à trois mois de distance. Logiquement pressée, la règle actuelle nous amène à cette double conséquence : 1° que le même port ne peut avant trois mois fournir de charbon à aucun autre navire de guerre de la même nation ; 2° que la fourniture, qui ne peut pas être successive à plusieurs unités, peut encore moins être simultanée. (1) »

Cette réglementation est d'autant plus sévère que la deuxième règle de 14862 limite l’embarquement du charbon à la quantité nécessaire pour gagner le port national le plus proche, où une destination neutre plus rapprochée. Cette règle était destinée elle aussi à des difficultés pratiques d'application. Interprétée à la lettre, elle aboulissait, au cas où le navire belligérant se trouvait loin de ses ports, à autoriser l’'embarquement illimité du combustible, au cas où au contraire il se trouvait près de chez lui, il n’obtenait qu'une quantité ridicule.

Mais son plus grave défaut était de mettre le neutre à même de contrôler les actes des belligérants, et de s’in-

(4) De Lapradelle, R. G. D, I.. 1904, p. 559. La règle des3 mois a élé adoptée à [a Haye en 1907,

[Nr

gérer dans leurs opérations en leur fixant la route. Fourair du charbon pour le port national le plus proche, aboutit, en certains cas, à contraindre un navire de guerre à rentrer chez lui. La tendance à l’immixtion dans la guerre fut clairement manifestée par la déclaration de neutralité Egyptienne du 10 février 1904, rédigée par les Anglais au service du Khédive. Comme le belligérant aurait pu faire une fausse déclaration sur la route qu’il comptait prendre, le manifeste égyptien prescrivait de demander au commandant du navire sa parole de suivre la route la plus directe, vers le port qu’il indiquait comme destination. Le Dmitri Donskoïi qui, dans le courant de février 1904, avait charbonné à Port-Saïd, où il avait prétendu se diriger sur Cadix, entreprit une croisière en Méditerranée, au cours de laquelle il visita deux navires anglais. Le commandant se vit accuser de violation de parole, et M. Balfour annonça, le 29 juillet 490%, aux Communes, l’intention de refuser tout subside de charbon, en port anglais, aux navires commandés par cet officier, et au Donskoï quel que fut son commandant (1).

S'il appartient au neutre de régler comme il l'entend la fourniture du charbon, il appartient au belligérant d’user de ce charbon comme il est utile à son intérêt. En tout état de cause, le premier devoir d’un commandant est de ne pas indiquer les mouvements qu'il va entreprendre, ainsi que d'exercer à chaque instant la plus active surveillance sur les navires qu'il rencontre. L'Egypte, pour avoir reçu un navire de guerre dans ses eaux, ne pouvait prétendre enlever ce navire, pendant un délai imposé par elle, à l’autorité de ses chefs, et l'empêcher d'accomplir les

(1) Lawrence, op. cit., p. 116.

ordres reçus. Le commandant russe ne respecta pas les dispositions prises par le khédive, parce qu'elles constituaient une ingérence dans la guerre, dans le but de protéger le com merce illicite. Cette déclaration égyptienne était la conséquence logique des principes que l'Angleterre ayail posés en 1862. Or, à cette date, l'intention de l'Angleterre était d'empêcher que ses eaux ne puissent servir de base navale. Entre le fait de s'opposer à ce que la mer territoriale neutre soit employée pour un usage belliqueux, et celui d'imposer aux navires belligérants une route et de prétendre les contraindre à ne se livrer à aucun acte de guerre, dès l'instant où ils ont touché un port neutre, il y a une grande différence.

La doctrine anglaise, à la tête de laquelle se trouvait M. Lawrence, appuyait, cependant, afin d'obleuir le renforcement des dispositions prises, et, le 12 août 1904, Sir Ch. Mansfied Clarke, Gouverneur de Malte, par une proclamation déjà citée, interdisait à une force navale ou à un navire de guerre isolé se rendant sur le théâtre des hostilités, ou effectuant la course contre le commerce neutre, « de charbonner soit directement du rivage, soit au moyen de charbonniers l’accompagnant. » Comme il est impossible de faire une distinction entre les opérations hostiles et non hostiles, et surtout de savoir où est « le théâtre des hostilités, » que celles-ci s'étendent partout où il y à un navire de guerre belligérant et des commerçants neutres, sujets à visite, l’on peut conclure logiquement que les dispositions du 12 août 1904 amèneraient J’Angleterre à interdire totalement la fourniture du charbon, et qu'elle se dispose dès maintenant à suivre jusqu’au bout le conseil que lui donnait M. Lawrence (1).

(1) Lawrence, op. cit., pp. 129-132.

Cette doctrine, l'Angleterre n’eut d’ailleurs pas à l’appliquer, les escadres russes ayant évité toute relation avec les territoires anglais. Ce fut l'Espagne qui prétendit en faire usage, bien qu’elle n'en eût pas au préalable manifesté l'intention. Lorsque l'amiral Rojestvensky entra à Vigo, le 5 novembre 1904, il trouva les cinq transports allemands qui l'avaient précédé au port, gardés par la police : et l’Anadyr lui-même, bien quil battit pavillon de guerre avait été l’objet d’une mesure identique. On notifia au commandant en chef l'interdiction de faire du charbon dans les eaux espagnoles, interdiction qui fut d'ailleurs levée rapidement en face des protestations russes ; et lorsque le 1 décembre l’Oleg et l'Isomoroud touchèrent à la Corogne ils furent autorisés à charbonner (1).

Peu de jours auparavant, en touchant à Frederickshaven, l’Isomoroud avait reçu du Danemark l'interdiction de charbonner, et avait dü partir au large pour effectuer cette opération au moyen de transports (2).

Rien dans les théories juridiques ne laissait présager qu’il fut possible aux neutres de considérer la fourniture du charbon comme hostile. Lorsqu’en 1872, à Genève, à la suite d'un débat retentissant, l'incident soulevé par les États-Unis, au sujet de l’aide illégale donnée par la Grande- Bretagne à certains navires confédérés dont le plus célèbre est l'Alabama, eut été résolu par un arbitrage, aucune condamnation ne fut prononcée contre l’Angleterre pour le fait d’avoir fourni du charbon en quantité illimitée, aux corsaires confédérés.

(1) Séménoff, Sur le chemin du Sacrifice, p. 91. Moniteur de la flotte, 6 nov. et 4 déc. 1904.

(2) Moniteur de La flotte, & déc. 1908.

Le traité de Washington avait auparavant posé les règles d'apres lesquelles jugeraient les arbitres : « Un gouvernement neutre, disait l’articie 6$ 2, est tenu de ne permettre à aucun des belligérants de faire de ses ports ou de ses eaux, la base de ses opérations maritimes contre l’autre, ni de s'en servir pour augmenter ou renouveler ses approvisionnements militaires, ses armes, ou faire recruter des hommes. »

Nul arbitre, mieux que Sir A. Cockburn, le délégué anglais, ne précisa plus clairement que la fourniture de charbon ne pouvait être considérée comme hostile; ce qui, selon lui était interdit, c'était de se servir d'un port ou d'une eau « comme lieu d'attente de l’ennemi, pour l’attaquer, puis revenir à nouveau s’approvisionner, et recommencer son attente, puis son attaque. »

Deux autres arbitres exprimaient une opinion semblable d'une facon moins nette : « Si, dit le comte £Sclopis, une fourniture excessive de charbon s'accompagne d’autres circonstances qui montrent qu'on s'en est servi comme d’une véritable res hostlis, alors 1l y a une infraction à la deuxième règle de l’article 6 du traité. » — « La fourniture de charbon à un belligérant, dit M. Adams, le délégué américain, n'engage pas. la responsabilité du neutre, quand cette fourniture est faite en réponse à une demande présentée de bonne foi, dans le seul but de satisfaire un besoin légitime, ouvertement indiqué; d'autre part, la même fourniture entraîne une responsabilité, s'il apparaît en quelque manière que la concession a été faite soit tacitement, soit par entente, en vue d’aider ou d'achever ua acte hostile (1). »

(1) De Lapradelle, R. G. D. I. P., 1904, p. 536.

Pour ces deux arbitres, la fourniture du charbon n'engage pas en général la responsabilité du neutre. mais tous deux considèrent que le neutre peut encourir une responsabilité suivant l'intention qu'il a en effectuant la fourniture, ou suivant celle du belligérant qui la reçoit. Nul critérium n'est plus dangereux, et M. Lawrence l'a fait remarquer autrefois : « Rien, dit-il, n’est plus difficile à prouver que les intentions. Elles doivent souvent être induites d'actes dont le caractère est ambigu (1) » ; elles tendent, ainsi que le fait remarquer M. Dupuis, à rendre le neutre responsable de faits qu'il ne pouvait prévenir, parce qu'il ne pouvait les prévoir. Le seul moyen d'éviter toute difficulté est de refuser les fournilures, quelles qu'elles soient, ou, si on en accorde, d'interdire seulement celles qui portent sur des objets immédiatement et exclusivement destinés à la guerre, ou sur les pièces détachées caractérisées de ces objets. Un neutre ne peut avoir aucun doute sur l’usage qu'en compte faire le destinataire ; mais pour toutes les autres fournitures, si on oblige les états, avant d'en autoriser la livraison, à interroger les intentions du belligérant, on fait encourir à ces états une responsabilité en cas d'erreur, on les oblige de s'immiscer dans la guerre, pour effectuer la surveillance.

M. Lawrence voudrait voir interdire la fourniture du charbon, à cause de l'importance grandissante que celui-ci joue dans les hosulités. Cet auteur s'assume en même temps la lourde tâche de démontrer qu'il n’y a pas incompatibilité entre le devoir du neutre d'interdire dans ses ports la livraison de combustible aux croiseurs belligérants, et le

(1) Lawrence, Principles of international Law, p. 548. Dupuis, op. cil., p. 42.

droit que possèdent ses commerçants d'en approvisionner le pays ennemi, M. Lawrence prend’ dans ce but, comme point de départ, les besoins de la population civile de ce pays : « La suprême importance d’un article pour la guerre n'empêche pas moins la suprème importance pour la paix. La nécessité du charbon, pour l’une et pour l’autre, peut difficilement être exagérée, et, par conséquent, il est convenable que les neutres ne permeitent pas aux vaisseaux belligérants d'en prendre dans leurs ports, tandis que les belligérants ne doivent pas tenter d'arrêter le commerce neutre qui se propose à cet égard de subvenir aux besoins de la population civile du pays de l'ennemi(1). »

Mais justement, le refus du charbon aux navires de guerre est inadmissible, d’abord, parce que ce produit est indispensable, ensuile, parce que l'état neutre n'a pas le devoir de chercher si «le commerce neutre se propose de subvenir aux besoins de la population civile du pays ennemi », et que cette charge incombe au belligérant,

Refuser le combustible aux eroiseurs c'est aboutir à cette solution plus qu'équivoque ; un belligérant entrant, les soutes vides, dans un port, et contraint d'y désarmer à raison de la défense qu'il v à recu de s’approvisionner, verra pariir à ses côtés des navires chargés d'armes et de houille, et publiquement frétés à destination des ports de guerre ennemis.

Dire qu’un état n’est pas responsable des actes commis

(1) Lawrence, 06. eit., préface p. v-vi. À ce propos Daveluy dit, op, cit, p. 224. « Il est possible que la diplomatie, qui se paie volontiers en monnaie de singe, se déclare satisfaite de pareilles subtilités ; le bon sens public ne saurait s'y tromper, et il en conclura que le droit international, ainsi compris, n’a d'autre but que de substituer l’air à la chanson ».

par ses commerçants, ne signifie pas qu'un état soit à l'abri de toute responsabilité, s’il s'oppose pratiquement à ce que les belligérants exercent sur ses sujets leur droit reconnu de police. En accordant, aux navires contrebandiers la protection de ses agents et de ses consuls, cet état hâte l'accomplissement d’un acte hostile. Mais s'il refusait au belligérant le combustible nécessaire pour s'opposer à la réalisation des opérations de contrebande, cet état renforcerait la protection donnée à ses sujets fautifs : il se trouverait le véritable complice d’actes hostiles, au cas où un croiseur réclamerait vainement du combustible à un port qui viendrait de laisser prendre la mer à des contrebandiers notoires.

Devant le manque absolu de justice des théories, où de la pratique actuelle en matière de fourniture de charbon, la France était parfaitement fondée à tolérer que les russes en embarquassent dans ses eaux. au moyens de leurs convoyeurs. La solution qu’elle adoptait, pour être en opposilion avec les intérêts du Japon, n'en étaient pas moins conforme au droit: « Ce n'est pas un principe de droit international, disaient MM. Smith and Sibley, que les fournilures demandées par un croiseur belligérant dans un port neutre, doivent être limitées à une quantité déterminée » (1).

D'ailleurs, le Japon protesta sans énergie contre notre conduite, jusqu'au moment de la chute de Port-Arthur, en janvier 1905.

Pour empècher la jonction de la flotte de renfort et de celle bloquée dans la place, il pouvait être nécessaire à Togo d'aller au devant de Rojestvensky, et nos côtes

(1) Smith and Sibley, op. cit , p. 129.

Indo-Chinoises lui eussent alors servi. Notre règlement devint injuste, du jour où l’amiral japonais n'eut aucun avaniage à tirer des prescriptions qu'il édictait.

En deux circonstances, cependant, le gouvernement français crut bon de restreindre la liberté absolue d'embarquement du combustible.

Avec la complicité, et sous le nom de commerçants, les Russes étaient parvenus à créer à Saigon un dépôt naval de charbon, de même qu'ils en avaient élabli un autre à Shange-Haï. Lorsque des transports de la marine de guerre russe vinrent à Saïgon, dans le but d’y prendre un chargement complet, ils ne furent autorisés à embarquer que la. quantité nécessaire à leur consommation personnelle pour gagner Wladivostock.

Plusieurs mois auparavant, lors du passage de l’escadre à Dakar, notre gouvernement manifesta l'intention d’abandonner sa théorie, mais il ne persévéra pas dans cette voie nouvelle. Si nous en croyons Séménoff, les navires russes reçurent un délai de 24 heures pour effectuer les opérations du charbonnage, mais leur droit à l'asile restait néanmoins illimité. Cette réglementation n'en était pas une : craignant les difficultés qui pourraient leur être soulevées, à raison des règlements nouveaux de neutralité, les cuirassés de la première division russe, dont le plein des soutes élait de 1.100 tonneaux, en embarquèrent 2.200, et furent prêts avant l’expiration du délai (4).

À raison de la Convention de la Haye de 1907, qui nous oblige à réglementer la fourniture du charbon, la seule limitation possible, et qui ne nous fasse pas nous immiscer dans la guerre, serait d'autoriser les belligérants à n em-

(1) Séménoff, Sur le chemin du Sacrifice, pp. 114-117.

barquer que le plein normal de leurs soutes, sans surcharge

Dès le temps de paix, chaque nation sait exactement la. capacité des soutes de chacun des navires de guerre existants.

C'est seulement en donnant à ceux-ci une quantité fixe de combustible, connue à l'avance pour chacun d’eux, que pourra être supprimée l'enquête sur la destination du navire, et que tomberont toutes les difficultés soulevées par le principe de 1862.