C. — L'occupation du territoire

La guerre n'a pas pour but unique de battre les forces actives de l'ennemi et de détruire ses forces passives, mais aussi de s'emparer de son territoire. Ce territoire est, pour l'État, son corps, dont toute atteinte le prive d'une part de ses membres ou de ses facultés, le mutile même. Pour cette raison, l'occupation d'un territoire par l'une des parties belligérantes, sa défense par l'autre, est une des manifestations principales de la guerre. Une occupation progressive et continuelle est le moyen infaillible de briser la volonté de l'ennemi et de la plier à la sienne.

Le droit ancien de la guerre assimilait l'occupation à la conquête. Le vainqueur qui pénétrait dans le territoire de son ennemi n'hésitait point à le considérer comme une possession justement conquise et à y exercer tous les droits du souverain légitime. Le vae victis (malheur aux vaincus) ne frappait pas seulement la force armée, mais la nation toute entière. L'auto-

rite, qui s'était précédemment exercée, perdait de plein droit sa puissance de commandement pour faire place à l'arbitraire du vainqueur. Tant que les relations compliquées du moyen âge ne s'y opposaient pas, le vainqueur considérait le territoire occupé comme sa propriété, les habitants comme ses sujets, dont il exigeait le serment de loyauté, et il les soumettait à ses lois et ordres, surtout quant au service militaire et au payement des contributions. Si, plus tard, il était repoussé et forcé d'abandonner sa conquête, tout changeait une fois de plus, et la condition précédente se substituait aux innovations passagères. Si, au contraire, il conservait le pays conquis et que la conquête fût confirmée par la paix, le nouvel état de choses datait du moment de la conquête, non de la paix. Bref, la conquête était le titre généralement reconnu et réalisé sans scrupules. ' Quand il le juge utile ', dit Nys, citant Lameire, ' le vainqueur pubhe et rend obligatoire des lois déjà en vigueur dans son propre pays. Il y a davantage ; des cours de justice et de grands fonctionnaires sanctionnent la thèse d'après laquelle l'extension de la législation s'opère immédiatement, en vertu du changement de souveraineté, et sans qu'une pubHcation soit nécessaire. C'est notamment la prétention du gouvernement de Louis XIV, en ce qui concerne le comté de Nice. Parfois, la langue officielle change ; l'envahisseur oppose son idiome. Les tribunaux continuent à juger, mais la justice est rendue au nom du vainqueur, souvent par les mêmes juges.' ^

Ce n'est qu'à la fin du xvii^ siècle que quelques voix s'élèvent contre cette méthode. Pourtant la théorie de la conquête domine tout le xviii^ siècle. En Silésie et en Saxe, Frédéric le Grand l'appliqua sans hésitation ; les Russes en Poméranie, Napoléon I*"" en Italie et en Allemagne. La Révolution française la condamna, il est vrai : elle prétendit ne reconnaître que le consentement volontaire de la population comme titre légitime d'une conquête, mais elle mit en pratique sa belle théorie dans le décret du 15 décembre 1792 par l'ordre que les généraux,

' E. Nys, Le droit international, iii. 228 ; Lameire, Théorie et pratique de la conquête dans Vanden droit, 1902, p. 52 ; id., U occupation militaire en Italie pendant les guerres de Louis XIV, 1903, p. 32.

dans les territoires occupés, devaient abolir l'autorité, les contributions et les privilèges établis et traiter en ennemi chaque peuple qui préférait conserver un prince et des classes privilégiées. Les alliés de 1813 et de 1814 constituèrent des gouvernements généraux provisoires dans les pays occupés. Tant en Amérique qu'en Europe se fait jour l'idée d'une soumission temporaire, qui ne prête à l'envahisseur qu'un pouvoir limité, dont les effets doivent être reconnus et confirmés plus tard. Cependant, dans la guerre allemande de 1866, le Hanovre, la Hesse électorale et le Nassau furent simplement conquis, mais, en Bohême, la Prusse se borna à des arrangements provisoires. Aussi dans la guerre franco-allemande de 1870, l'invasion des armées allemandes ne fut suivie que de mesures temporaires, qui ont frayé la route à une doctrine plus juste. L'idée d'une acquisition de territoire par la conquête est re jetée par nombre d'auteurs et ne peut, en effet, être défendue qu'au cas d'une victoire tellement décisive que l'État ennemi perd son indépendance et, par cela même, la capacité de conclure un traité. En tout autre cas, la transition d'un territoire n'est pas la suite d'une occupation provisoire, mais d'une cession définitive par le traité de paix.

L'occupation du territoire ennemi pendant la guerre est un état de fait qui ne donne que des droits provisoires. L'invasion et l'occupation se rapportent comme la cause et l'effet.^ Les puissances secondaires alléguèrent à la Conférence de Bruxelles de 1874, contre la proposition originaire de la Russie de régler par une convention internationale le droit de l'occupation, qu'il n'était pas convenable de demander du vaincu que, par anticipation, il reconnût la légitimité d'une autorité qui s'était emparée de vive force de son territoire et en avait chassé l'autorité établie, ' en organisant en quelque sorte le régime de la défaite.' La délibération se termina par l'acquiescement à l'état de fait et le règlement des suites inévitables. La troi-

^ L'invasion suppose la lutte, Toecupation se place dans la période où la résistance en masse a cessé et où l'ennemi, ne se trouvant plus qu'en présence d'oppositions rares et isolées, est devenu possesseur de fait. Mérignhac, l. c, p. 241.

sième section du règlement de 1907 (art. 42-56) répète littéralement la disposition de 1899 : ' Un territoire est considéré comme occupé lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie. L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s'exercer.' De cette définition, il résulte, manifestement, qu'il n'est question que d'une impossibilité temporaire d'exercer régulièrement l'autorité légitime, ce qui appelle et réclame des mesures provisoires de la partie adverse. Il n'y a pas de cession ou de délégation d'autorité au vainqueur, bien moins d'accord fictif ; aucune figure du droit privé ou public ne se présente ; seul le fait brutal décide. La question en quoi ou à quel degré ce fait consiste dépend des circonstances, sans pouvoir se déterminer par une règle générale. Les autorités militaires, habituellement, prétendent que l'occupation d'un point fixe par un détachement, jointe à la possession des communications avec les autres troupes et ressources, sufi&t ; tandis que d'autres estiment indispensable une occupation plus complète et plus durable. En effet, la dernière opinion, celle des petits Etats, a prévalu. ^ La clause ' en mesure de s'exercer ' le prouve péremptoirement et n'est nullement superflue ; le fait doit être prouvé par l'exercice réel du pouvoir ennemi. On pourra donc s'étonner que quelques États, au sujet desquels on ne pouvait pas appeler chimérique la crainte d'une occupation par un ennemi puissant, aient persisté à s'opposer vivement à cette décision, oubliant qu'elle leur assurait plus d'avantages qu'elle ne leur faisait courir de dangers. ^

^ Le délégué nisse à Bruxelles, le général van Leer, déclarait en 1874 'que l'on peut considérer l'occupation comme établie lorsqu'une partie de l'armée occupante a assuré ses positions et sa ligne de communication avec les autres corps ' ; le délégué belge Lamberton répondit adroitement : ' Il faut que les moyens de l'exercer soient réels et suffisants ; question qui présente aussi de grandes difficultés ; la présomption n'est pas admise.'

2 Or, le grand avantage d'une réglementation très précise sur ce point pour tous les États, grands ou petits, forts ou faibles, tous exposés à l'invasion en cas de guerre, consiste à éviter l'arbitraire de l'armée d'occupation qui, à défaut de textes formels, se donnera nécessairement libre carrière. Cette réglementation est donc, au fond, plus favorable aux pays occupés qu'à l'occupant, et il ne faut pas, sous couleur d'un patriotisme exagéré, méconnaître cette vérité fondamentale qu'il vaut mieux, en temps de paix, quand les passions et les haines de la guerre ne sont pas déchaînées, quand on ignore à qui.

L'occupation dont il s'agit s'appelle Voccupation de guerre, et se distingue clairement de l'occupation pacifique dont traite le § 4L Elle crée des obligations quant à ce qui concerne : 1" La condition juridique du territoire occupé en général ; 2^ les habitants ; 2^ les biens ; 4^^ les réquisitions et les contributions.

1^ La condition générale. — Il suit du caractère moderne de l'occupation que l'autorité légitime n'est pas abolie mais suspendue et remplacée par celle de l'occupant. Ainsi la notion implique un élément négatif et positif, dont, en droit, le premier a le dessus : aussitôt que l'élément négatif fait défaut, l'élément positif disparaît. Ceci indique clairement le caractère provisoire et temporaire de tout ce qui émane de l'occupant. Il doit s'abstenir de tout ce qui est définitif et permanent ; par contre, il prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir, autant qu'il est possible, l'ordre et la vie publics (art. 43) en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays.

D'ailleurs, l'étendue de son autorité est illimitée : elle se manifeste sur le terrain de la législation, de l'administration et de la juridiction. Les lois en vigueur seront respectées autant que faire se pourra. L'occupant ne peut donc toucher à la constitution, ni décharger la population de sa loyauté, ni la contraindre à lui prêter serment. L'abolition des ' droits réunis ' par Bliicher en 1814 serait maintenant tout aussi contraire au droit positif que la dissolution des organisations politiques à la fin du xviii^ siècle par les armées révolutionnaires de la France. L'exception, ' sauf empêchement absolu,' si rigidement formulée soit-elle, permet toutefois à l'occupant de prendre les mesures législatives qu'il juge nécessaires pour ses

dans l'avenir, le sort des armes sera favorable ou contraire, déterminer, dans l'intérêt de tous, les règles qui président à l'occupation militaire. Non seulement les petits États ont, à ce sujet, les mêmes intérêts que les grands, mais, étant donné leur faiblesse qui les expose davantage au fléau de l'invasion, ils auraient dû, semble-t-il, loin de repousser le principe de la réglementation, insister, au contraire, énergiquement, pour son adoption, afin de tâcher de faire prévaloir l'idée de justice et de modération sur le régime brutal de la force.' Mérignhac, p. 245. Après la réglementation conventionnelle, ces paroles judicieuses gardent encore leur importance.

intérêts militaires ou politiques. Les Allemands qui, du reste, n'attentèrent point aux institutions existantes et consentirent, en 1871, aux élections pour l'Assemblée nationale sous leur protection, abrogèrent cependant la conscription en août 1870 et défendirent, plus tard, de quitter le territoire occupé sans consentement spécial, l'un et l'autre pour empêcher le renforcement des corps ennemis. Dans la guerre de sécession, les armées victorieuses du Nord, en pénétrant dans les États révoltés, déclarèrent immédiatement exécutoires la loi du 1^"^ juin 1863 sur l'abolition de l'esclavage. Auparavant, l'émancipation avait été appliquée par les Anglais dans leurs guerres américaines comme instrument de guerre.

La promulgation de la loi martiale qui se distingue de l'état de guerre ou de siège en ce que ce dernier concerne le territoire national, la loi martiale concernant au contraire le territoire ennemi, sera souvent exigée par les circonstances et par conséquent sera parfaitement légitime. Elle suspend en partie l'exécution des lois ordinaires, civiles et pénales, et, s'il est nécessaire, les droits constitutionnels eux-mêmes et remplace la juridiction normale par une justice militaire. Les circonstances ambiantes, vues et jugées par les chefs politiques et mihtaires de l'occupant, déterminent la natm-e et l'intensité de ces mesures. Son pouvoir législatif temporaire ne peut être nié, quelque défavorable et désagréable que cette législation puisse être aux habitants, pourvu que les mesures législatives soient justifiées par la nécessité et ne méconnaissent pas leur effet temporaire. L'occupant doit se considérer constamment comme administrateur et usufruitier du domaine public, dont il s'est emparé, et n'en peut disposer comme s'il était souverain ou propriétaire.

Ce qu'on vient de dire de la législation concerne de même l'administration. Les institutions existantes demeurent intactes autant que possible. D'habitude, les fonctionnaires supérieurs, d'un caractère plus ou moins poHtique, se retirent ou sont retirés à temps, les nombre jx fonctionnaires administratifs des différents services gardent leurs postes et sont respectés par l'occupant. Les Allemands, en 1870-1871, nommèrent successivement quatre gouverneurs généraux, revêtus

de pouvoirs civils et militaires, mais ils invitèrent, souvent en vain, les agents subalternes à continuer leur emploi. Des considérations analogues se rapportent aux agents diplomatiques et consulaires étrangers, et ceci, dans l'intérêt de l'occupant aussi bien que de la population du territoire occupé. Lorsque le gouvernement autrichien, lors de l'invasion prussienne en Bohême, en 1866, révoqua tous ses fonctionnaires du territoire occupé, il méconnut l'intérêt de ses sujets. Il faut en dire de même des fonctionnaires français qui, en 1870, refusèrent l'invitation du gouvernement prussien de continuer leurs fonctions. Pourtant, l'article de la proposition russe, qui confirmait les fonctionnaires administratifs disposés à rester en fonctions sur l'invitation de l'occupant sous sa protection, a échoué sur l'opposition des Pays-Bas et de la Belgique. Il disparut du projet de 1874 et ne fut pas repris en 1899. On ne voulait point d'une stipulation qui mettrait les fonctionnaires à la disposition de l'ennemi. Cependant, il va de soi que les fonctionnaires aussi sont soumis aux règles générales, qu'ils doivent accepter l'état de fait et obéir à l'autorité temporaire de l'occupant. Dans ce cas, ils jouiront de la protection dont ils ont besoin et des revenus et privilèges qui leur étaient accordés. Par contre, la résistance est punie d'une révocation, parfois de peines disciplinaires ou criminelles. Il n'est pas étonnant que ces conditions vagues et apparemment contradictoires fassent surgir des difficultés sérieuses, surtout si l'occupation se prolonge indéfiniment.

De même, la juridiction, dans le sens le plus large, reste entière tant que la juridiction militaire ne la remplace pas conformément à la loi martiale. Ici la difficulté se présente de savoir au nom de quelle autorité la justice sera rendue. Puisque la souveraineté du territoire occupé n'est pas perdue, il suit logiquement que la juridiction s'exerce au nom du souverain légitime et non de l'occupant temporaire. Les griefs des Allemands contre la Cour d'appel à Nancy ne découlèrent pas du refus de reconnaître la souveraineté française, mais du fait que la cour voulait prononcer ses arrêts, au nom de la république ' que le gouvernement allemand n'avait pas encore

reconnue.' ^ Le maintien de la justice est un des devoirs impérieux de l'occupant, parce que, en temps de décomposition de l'organisation sociale, celle-ci, plus que jamais, est réclamée par les véritables intérêts de la population. Il n'y a aucune raison pour les tribunaux de suspendre leurs fonctions, à moins que l'indépendance de la justice ne soit attaquée ou entravée ; sinon le corps judiciaire n'a pas seulement la faculté, mais le strict devoir de remplir ses fonctions.

Le règlement de la guerre n'a pas prononcé toutes les conséquences ci-dessus déduites du principe reconnu, mais s'est contenté de mettre en avant le caractère de fait de l'occupation et de poser en règle le respect de l'état de droit existant. A côté de la législation, de l'administration et de la juridiction normales de l'autorité légitime se dresse l'autorité extraordinaire de l'occupant qui, comme toute exception, est restreinte dans des limites étroites : les mesures prises par elle, si elles ont été exécutées, seront, en conséquence, reconnues et respectées par le gouvernement légitime après la fin de l'occupation. C'est par une contradiction flagrante avec les principes qui venaient d'être, à la Haye, à peine signés, que la proclamation de Sir F. Roberts, du l^"" septembre 1900, a déclaré la république Sud- Africaine annexée à l'Empire britannique, tandis que le gouvernement du Transvaal, avec ses généraux et troupes, poursuivait vigoureusement la guerre, et que quelques villes et lignes avaient été seules occupées. La Grande-Bretagne avait, il est vrai, empêché l'admission à la Conférence de la paix des républiques boers, qui ne pouvaient donc en appeler aux r^les alors posées.

2° Les habitants. — La proclamation de l'empereur allemand du 11 août 1870, datée de Sarrebrück, caractérise le principe du droit de la guerre moderne, dans les rapports de l'occupant et de la population civile du territoire occupé. Elle anticipe sur les stipulations des conventions postérieures : ' Les événements militaires m'ont porté à franchir les frontières françaises. Je fais la guerre aux soldats, non pas aux citoyens de la France.

' Mérignliac, /. c, p. 253. A Laon et à Versailles les tribunaux suspendirent également leurs fonctions.

Ces derniers jouiront d'une sécurité parfaite de personnes et de biens, tant que, par des actes hostiles vis-à-vis des troupes allemandes, ils ne me priveront pas du droit de les protéger.' Les auteurs français allèguent plutôt un ordre du jour semblable du commandant en chef russe du 12 août 1877 dans la guerre russo-turque : ' Les habitants paisibles, quelle que soit leur religion ou leur nationalité, doivent être respectés par vous ainsi que leurs biens.' En vérité nous ne trouvons ici que les conséquences directes du principe fondamental que la guerre, relation d'État à État, ne se fait pas aux populations inoffensives. On les retrouve dans le projet de 1874 et le règlement de 1907. ' L'honneur et les droits de la famille, la vie des individus et la propriété privée, ainsi que les convictions religieuses et l'exercice des cultes, doivent être respectés. La propriété privée ne peut pas être confisquée. Le pillage est formellement interdit' (art. 46, 47). Outre qu'il est interdit à tout belligérant de forcer les nationaux de la partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigés contre leur pays, il est spécialement interdit à l'occupant de forcer la population d'un territoire occupé ' à donner des renseignements sur l'armée et sur les moyens de défense de son ennemi ' (art. 44). Cette dernière disposition date de 1907 : elle est due à l'initiative et à la défense chaleureuse du général den Beer Poortugael, qui avait proposé de mettre fin au doute invétéré sur la faculté de forcer la population au service de guide. La délégation allemande l'estimait superflu après l'élargissement ajouté à l'art. 23, et la délégation autrichienne démontrait énergiquement qu'une armée qui a pénétré dans une région montagneuse inconnue et demi-sauvage ne saurait se passer de tels guides. Néanmoins, la clause fut votée à l'aide d'un appel au principe et au devoir de tonte armée de pourvoir elle-même à tous ses besoins moyennant des cartes, des explorations, etc. Cependant, il me paraît douteux que la rédaction de l'article 44 défende absolument les renseignements sur le terrain et les routes : d'abord l'application de la force seule est interdite ; puis on pourrait demander si les moyens de défense impliquent toute la physionomie de la contrée. L'intention n'est pas douteuse. Elle a porté quelques

grandes puissances à ne ratifier la convention que sous la réserve de l'article 44, notamment : l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, la Russie et le Japon.

Le respect et la protection de la population sont soumis à la condition qu'elle s'accommode aux circonstances, obéisse aux mesures et ordres de l'occupant, s'abstienne strictement de toute participation à la guerre. La résistance ne peut pas se tolérer, ce qui justifie sa répression par des moyens énergiques. Le droit de la guerre et la loi martiale contiennent, l'un et l'autre, des interdictions rigoureuses et menacent plusieurs actes de peines graves. Ces interdictions qui, en premier lieu, se rapportent au cas d'une occupation de guerre, sont du reste applicables partout, et en toutes circonstances.

Sont punissables, c'est-à-dire soumis à la loi martiale du belligérant :

(a) Les francs-tireurs, qui résistent les armes à la main, sans appartenir aux corps de volontaires reconnus comme belligérants. Nous avons vu déjà comment les efforts de faire reconnaître la population d'un territoire occupé comme belligérants ont échoué sur le refus peremptoire de plus d'une puissance. Par conséquent, les francs-tireurs ne sont protégés que par le droit coutumier et la morale. Ni l'un ni l'autre ne leur sont favorables. Le droit coutumier les traite comme des criminels dangereux ou des rebelles qu'il faut mettre hors d'état de nuire par des moyens sévères ; la morale ne les tolère pas davantage, parce qu'ils multiplient les fléaux de la guerre et, malgré des intentions souvent généreuses, se servent des moyens les plus odieux. L'humanité et une poUtique clairvoyante peuvent mitiger la rigueur de la répression. On ne peut considérer une telle résistance comme une rébellion contre l'oppresseur ; l'occupant n'exerce qu'une autorité provisoire ; c'est plutôt une participation illégitime et imprévue à une lutte qu'on a voulu soumettre à certaines règles dans un intérêt humanitaire. Parmi les nations civilisées, et dans des circonstances normales, si toutefois on peut ainsi parler d'une occupation de guerre, la morale ne peut pas davantage approuver des actes aussi irréfléchis.

{b) Les espions qui, par des voies secrètes, recueillent des renseignements pour les transmettre à l'ennemi. Le danger de ce métier a souvent effacé les limites de la justice et fait punir comme des criminels les individus qui n'étaient coupables d'aucun méfait. Pour cette raison le règlement de la guerre a arrêté quelques articles de valeur : ' Ne peut être considéré comme espion que l'individu qui, en agissant clandestinement ou sous de faux prétextes, recueille ou cherche à recueillir des informations dans la zone d'opérations d'un belligérant avec l'intention de les communiquer à la partie adverse.' Explicitement exclus de cette catégorie sont les militaires non-déguisés qui ont pénétré dans la zone d'opérations, les courriers, militaires et autres, chargés de transmettre des dépêches militaires qui accomplissent ouvertement leur mission, les individus envoyés en ballon pour la transmission de dépêches. Imphcitement, l'article protège beaucoup d'autres qui ne sont coupables d'aucune simulation. La tendance salutaire de la rédaction diffuse saute aux yeux quand on réfléchit à la coutume cruelle de mettre à mort l'espion, même sans forme de procès. Le règlement exige que, même pris sur le fait, l'espion ne puisse être puni sans jugement préalable et que, une fois échappé et ensuite repris, il doit être traité comme prisonnier de guerre, sans encourir aucune peine.^

(c) Les maraudeurs ou individus qui dépouillent les morts ou blessés, fouillent les cadavres et souvent achèvent les moribonds, véritables hyènes du champ de bataille, ne figurent pas dans le règlement ; il les abandonne aux lois martiales des belligérants.

{d) Même observation pour les traîtres, notion vague qui demande également une définition claire. Le droit de guerre entend parle mot 'traître' des individus qui, sans qu'ils portent des armes, accomplissent des actions contraires à la bonne foi. En droit pénal, traître est celui qui vend ou livre les intérêts

' L'art. 80 fut invoqué à la conférence comme preuve que l'exécution d'autres criminels sans jugement préalable était à fortiori défendue ; ce qui me paraît fort douteux. V. le livre curieux de P. S. Lenoir, ' Les grands espions,' annoncé R.D.I. 1911, p. 641 ; H. W. Halleck, 'Military espionage,' Amer. Joum. i. 690-703.

de son pays à l'ennemi et, ainsi, se rend coupable de la \4olation des lois pénales nationales. En droit international traître est celui qui trompe ou fourvoie l'envahisseur ou se dérobe aux engagements qu'il a pris. Le nom de perfidie convient à son acte parce que c'est une infraction à la condition tacite sous laquelle la population jouit de la protection de l'occupant. Quiconque participe aux hostilités abuse de sa situation protégée. Les guides qui égarent l'ennemi ou le font tomber dans une embuscade, les individus qui lui fournissent de faux renseignements ou inversement font des communications à l'adversaire concernant sa position ou ses mouvements, les habitants paisibles qui coupent ses communications sont condamnés comme des traîtres. La convention les passe sous silence et les abandonne à l'occupant qui, en vue des dangers imminents qui en dérivent, saura prendre des mesures efficaces, mais probablement trop sévères.

Ce danger, et surtout la difficulté parfois insurmontable de découvrir les coupables, induit maint belligérant à déclarer la population d'une contrée occupée solidairement responsable des attentats sérieux qui, é^^demment, supposent la coopération ou la complicité de plusieurs, sans que les principaux coupables puissent être trouvés. Les Prussiens, en 1870 et 1871, ont appliqué cette solidarité d'une façon extravagante et arbitraire. Napoléon P*" avait introduit la solidarité en Prusse en 1806 ; plus d'un demi-siècle plus tard, la réciproque s'en fit en France avec usure. Les proclamations du 11 août avertissent les conamunes. Les commandants allemands décrètent aussitôt que les communes dont les coupables relèvent, autant que celles dans la juridiction desquelles l'action coupable aurait été commise, pour chaque cas isolé, seraient punies d'une amende forte. Plus tard, la chose prit un tour plus fâcheux. Une proclamation du général Wenden du 10 décembre 1870 menaçait non seulement chaque franc-tireur de la mort du traître, mais encore chaque maison et chaque village, qui lui aurait prêté asile sans communication du maire, de combustion ou de bombardement ; en même temps, les conununes étaient rendues responsables de tous les dommages effectués sur leur

territoire aux télégraphes et chemins de fer, aux ponts et canaux. On ne peut s'étonner des effets funestes qui en découlèrent. L'aversion générale de la responsabilité solidaire — injustice qui saute aux yeux, mais est défendue par la raison de guerre ^ — a provoqué un article dans le projet de Bruxelles, qui a été transporté dans le règlement de 1907. ' Aucune peine collective, pécuniaire ou autre, ne pourra être édictée contre les populations à raison de faits individuels dont elles ne pourraient être considérées comme solidairement responsables ' (art. 50). Cette clause importante préviendrait désormais les scènes de meurtre et de destruction qui, en 1870, ont entaché les armes allemandes ; en même temps, elle empêcherait la population de s'exposer témérairement aux mesures de contrainte qui, à l'avenir, ne pourraient frapper que les vrais coupables. Toutefois, il faut avouer que la rédaction n'est pas heureuse et n'exclut nullement les dissentiments sérieux sous des conditions éminemment épineuses. A qui incomberont les considérations prévues ?

3^ Les biens. — Les rapports de l'occupant avec les biens sont plus compliqués qu'avec les habitants. D'abord il faut distinguer entre les biens de l'État et des particuliers ; puis entre les biens mobiliers et immobiliers ; enfin entre les biens affectés directement ou indirectement à la guerre et ceux qui ne sont pas susceptibles de servir à l'usage de la guerre.

Les biens des États belligérants, tant mobiliers qu'immobiliers, qui sont destinés à la guerre et, par là, constituent une partie de ses forces armées, sont l'objet direct de la lutte et, par conséquent, exposés à être saisis, confisqués ou détruits. Ce principe élémentaire, déjà posé, n'appelle aucune explication. Il ne concerne pas non plus exclusivement l'occupation de guerre, parce qu'il s'applique partout et toujours au cas d'occupation ; mais, dans ce cas, il attire particulièrement l'attention parce qu'il frappe aussi les immeubles.

Les distinctions à observer par l'envahisseur ou l'occupant

^ Le général den Beer Poortugael, l. c, p. 188, observe avec raison : («) qu'elle est inutile et déraisonnable ; {b) qu'elle est inefficace selon l'expérience ; (c) qu'elle retarde et entrave la paix ; (d) qu'elle sème la rancune même après la paix.

quant aux biens de l'ennemi étaient complètement inconnues aux siècles passés. L'occupant était le conquérant qui ne soumettait pas seulement le pays occupé à son autorité, mais considérait tout ce qu'il y trouvait comme butin légitime. Au moyen âge, on commençait à distinguer les immeubles qui, tout comme la souveraineté elle-même, appartenaient au prince, des biens mobiliers ou butin, au sens strict, qui tombait au partage du capteur, déduction faite de la part qui revenait au prince. La division du butin était partie intégrante du droit de la guerre. Habituellement, un tiers ou un cinquième revenait au souverain, chef de l'État ; le reste était destiné au capteur, soit immédiatement, soit après vingt-quatre heures ou par l'adjudication du prince conformément aux usages établis. Graduellement, la règle du droit romain que le butin entier revient au prince — belli paria cedunt reiptiblicae — prenait le dessus, de sorte que d'abord les armes et l'équipement, plus tard encore d'autres choses étaient dévolues à l'autorité publique. Garder le butin était, sans une permission spéciale, formellement interdit, comme une infraction à la discipline et un élément de dissolution. Vattel, qui distingue clairement le butin de l'objet de conquête ou des immeubles, exige que le butin soit cédé à l'État, sauf en cas de pillage du consentement exprès des chefs miUtaires. Les traces d'un certain respect de la propriété privée ne manquent pas tout à fait au cours du xviii^ siècle, mais la protection expresse s'en trouve pour la première fois dans le traité prusso-américain de 1785 et dans la déclaration fameuse de l'Assemblée nationale du 29 décembre 1791, qui déclare les habitants du pays occupé non pas ennemis, mais amis protégés et respectés !

Le droit de la guerre actuel reconnaît sans réserve le droit de Toccupant de s'emparer de tous les immeubles appartenant à l'État ennemi. Les immeubles destinés à la guerre, les forteresses, les fortifications, les camps d'armée, les magasins d'armes et de munitions, etc., deviennent la propriété de l'occupant et peuvent être utilisés, démolis ou détruits. Quant aux édifices publics, immeubles, forêts et exploitations agricoles appartenant à l'État ennemi, l'occupant ne peut se considérer

que comme administrateur et usufruitier ; il pourra jouir des revenus, mais devra sauvegarder le fonds de ces propriétés. Tout acte d'appropriation et de disposition est une injustice, tant que l'occupation dure et n'a pas fait place à une cession régulière par le traité de paix. L'art. 55, qui y a trait, n'est point irréprochable : il se sert d'une analogie fictive avec une institution du droit privé, qui rappelle des relations toutes différentes. De plus, l'énumération est incomplète ; elle passe sous silence d'autres entreprises gouvernementales. Toutefois le mot " administration ' suffit pour indiquer l'idée générale : les revenus échus reviennent à l'occupant, non les donations et les legs ; inversement, il effectuera toutes les restitutions et les paiements qui rentrent dans les dépenses périodiques, et accomplira tous les actes administratifs qui ne touchent pas le fonds. ' Les biens des communes, ceux des établissements consacrés aux cultes, à la charité et à l'instruction, aux arts et aux sciences, même appartenant à l'État, seront traités comme la propriété privée,' c'est-à-dire qu'ils sont inviolables. ' Toute saisie, destruction ou dégradation intentionnelle de semblables établissements, de monuments historiques, d'œuvres d'art et de science, est interdite et doit être poursuivie ' (art. 56). Ce principe, qui maintenant a été arrêté contractuellement,met fin à une série interminable de barbaries, dont l'histoire pourrait remplir] des volumes.^ Depuis les horreurs des dévastations des Vandales, dés Musulmans, des Mongols, qui, un jour, anéantirent] la culture de l'Orient et de l'Occident, jusqu'aux siècles pluSj récents, lorsque les rois de France, de Charles VIII à la fin duj xv^ siècle, jusqu'à l'empereur Napoléon P'^, au début du xix*: siècle, pillèrent les musées, les bibliothèques et les archives des' pays voisins pour enrichir et embellir leurs propres capitales, la cupidité non moins que l'ambition ont caractérisé les litiges prétendus politiques. L'insolence est vraiment incroyable, par laquelle les libérateurs français dépouillèrent leurs frères libérés aux Pays-Bas, en Allemagne, en Italie, des monuments

' ' Il résume en quelques lignes l'effort de longs siècles dans la doctrine et] dans les faits ', Nys, iii. 270. Cf. E. Miintz, dans la Revue d'histoire diplomatiqtte, xiii. 488 ; Ch. Saunier, Les conquêtes artistiques de la Révolution et de V Empire,

de leur gloire et de leur génie, comme la brutalité qui poussait Napoléon à leur donner un semblant de droit. Heureusement, après la deuxième paix de Paris en 1815, une grande partie des objets volés a été recherchée par les propriétaires légitimes ; mais, à ce moment même, maint objet d'art dans les musées de l'Europe donne témoignage de l'accaparement reconnu injuste dans le proche passé ; même, en 1860, les troupes françaises et anglaises pillèrent systématiquement le palais d'été de l'empereur de Chine à Pékin, et divisèrent le butin, après déduction de la part des souverains, entre les soldats. Pradier-Fodéré raconte comment, dans la guerre entre le Chili et les répubhques du Pérou et de la Bohvie en 1880, les vainqueurs pillèrent les musées et les bibliothèques de Lima et en emportèrent le butin. Maintenant, l'occupant d'un territoire ennemi ne pourra saisir que le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles appartenant en propre à l'État, les dépôts d'armes, moyens de transport, magasins et approvisionnements et, en général, toute propriété mobiUère de l'Etat de nature à servir aux opérations de la guerre. ' Tous les moyens affectés sur terre, sur mer et dans les airs, à la transmission des nouvelles, au transport des personnes ou des choses, les dépôts d'armes et en général toute espèce de munitions de guerre peuvent être saisis, même s'ils appartiennent à des personnes privées (soit ennemies ou neutres) mais ils devront être restitués et les indenmités seront réglées à la paix' (art. 53). Cette disposition démontre de nouveau que le droit de la guerre moderne attache plus de valeur à la destination des choses qu'à la question de la propriété. Pourtant, ceci n'est point indifférent: ce qui appartient à l'État est confisqué et perdu ; la propriété privée n'est que séquestrée et sera restituée. L'ancienne notion du butin de guerre a donc subi une transformation remarquable. Quant à la guerre sur terre, elle subsiste au sens restreint des biens mobiliers appartenant à l'État et de nature à servir aux opérations de la guerre. Tout objet qui ne correspond pas à cette double condition y échappe. Il est intéressant de noter qu'un article du décret français du 28 mai 1895 qui, sous une certaine réserve, accordait le butin au détachement qui l'avait remporté, fut aboU par un décret du 26 juin 1901

sur rapport du ministre de la guerre ' comme constituant un véritable anachronisme dans nos règlements '.

L'application de ces principes laisse place à des doutes. Que faut-il entendre par les valeurs exigibles 'i Dans les pays où l'on trouve des banques d'État, cette disposition peut causer de grandes difficultés, parce que la différence entre une institution politique comme la banque d'État et une banque nationale privilégiée sous le contrôle de l'État ne saute pas toujours aux yeux et est pourtant d'un intérêt extrême pour l'occupant ; il pourra s'emparer de la première et de tous ses trésors ; il faudra respecter l'autre comme la propriété privée.^

Parmi les valeurs exigibles figurent les impôts et rétributions que les habitants du territoire occupé doivent payer à leur gouvernement légitime. Tant que l'occupation était assimilée à la conquête, le droit de l'occupant à la perception des impôts était incontestable. Une conception différente et meilleure en fait maintenant douter. Cependant, l'art. 48 du règlement a résolu raisonnablement la question, en permettant à l'occupant de prélever dans le territoire occupé les impôts, droits et péages établis au profit de l'État, autant que possible d'après les règles de l'assiette et de la répartition en vigueur, et sous la condition tacite ' de pourvoir aux frais de l'administration du territoire occupé, dans la mesure où le gouvernement légal y était tenu '.

Cette obligation bilatérale est conforme au caractère provisoire de la condition créée, c'est-à-dire d'un côté au dioit de l'occupant aux valeurs exigibles de son ennemi, de l'autre à son devoir de maintenir l'ordre et de continuer l'administration. Pour la même raison il pourra recouvrer les dettes échues par ou pendant l'occupation et les utiliser à son profit ; elles aussi font partie intégrante de ce qui lui revient ; mais il devra s'abstenir des prélèvements par anticipation, qui dépassent la notion de l'administration. Le gouvernement légal, une fois rétabli, ne peut pas refuser d'approuver ce qui a eu lieu, nier la

' Voir E. Nys, l. c, iii. 285-02. Cf. l'étude approfondie de Max Huber, * La propriété publique en cas de guerre s«r terre,' traduite de ralleniand, R. G. D. I. P. 1913, p. 657-97.

validité des paiements effectués et en exiger le montant encore une fois.^

Une attention toute spéciale revient aux chemins de fer. Les moyens de transport n'ont pas seulement apporté une révolution profonde dans le commerce paisible ; mais encore plus dans les préparatifs et les opérations de la guerre. La guerre de 1859 le fit, pour la première fois, apparaître, dans le nord de l'Italie et, d'une manière frappante, les guerres postérieures de 1866, de 1870 surtout, le confirmèrent. Le progrès des armées allemandes en France se fit parallèlement à la prise des chemins de fer et des gares ; partout l'occupant s'empara immédiatement du matériel ennemi. Pour cette raison, la conférence de Bruxelles décida, en 1874, que, tout comme les lignes de l'État, les moyens de transport public appartenant aux personnes ou sociétés privées devraient être considérés comme des instruments de guerre et, par conséquent, ne pourraient pas être respectés. Ce n'était pas décisif et même un peu équivoque, bien que l'intention ne fût pas douteuse. Par suite de quelques amendements, le second alinéa de l'article 53 précité du règlement de la guerre implique les chemins de fer dans une formule plus générale, de sorte que le droit de s'en emparer est hors de doute. Ainsi les modes variés de construction et d'exploitation, les rapports du gouvernement avec les directions ou administrations perdent en grande partie leur valeur quant au droit de la guerre. Si les chemins de fer appartiennent à des personnes ou à des sociétés privées, l'usage leur en est enlevé pendant la guerre mais leur sera restitué avec indemnité après. Nous verrons plus tard que les neutres même doivent s'en contenter.

D'une importance presque égale pour les belhgérants sont les postes et télégraphes, à un moindre degré les téléphones. Il n'y a pas de dispositions spéciales à cet égard, mais il est constaté que l'occupant peut les régler et administrer à son gré et en prohiber l'emploi au public. Les neutres mêmes doivent y acquiescer ; les unions postales et télégraphiques universelles ont justement prévu le cas de force majeure où les stipulations normales doivent être suspendues.

> Bassett Moore, i. 49 ss.

Enfin, le règlement de 1907, sur la proposition du Danemark qui, déjà à la Conférence de Bruxelles, en 1874, avait suggéré l'idée d'étendre la protection internationale des câbles sousmarins à l'état de guerre, décréta dans un article nouveau : ' Les câbles sous-marins reliant un territoii'e occupé à un territoire neutre ne seront détruits ou saisis que dans le cas d'une nécessité absolue. Ils devront également être restitués et les indemnités seront réglées à la paix ' (art. 54). Cette clause insignifiante ne pourvoit qu'insuffisamment à la solution de l'importante et épineuse question de la condition juridique des câbles sous-marins en temps de guerre ; notamment elle n'empêche pas de couper les câbles sous-marins qui relient le territoire de l'ennemi à celui de son adversaire ou de ses alliés. Cette éventualité, qui fut expressément réservée à la Convention de Paris du 14 mars 1884, s'est présentée dans la guerre hispanoaméricaine de 1898. L'Institut s'en était occupé depuis 1878, et, sur rapport de L. Renault, avait arrêté en 1879 et 1902 cinq articles, qui font des distinctions raisonnables, mais n'ont pas encore été repris dans les conventions. Pourtant le droit des neutres s'oppose évidemment à la destruction en haute mer d'un câble qui relie un État neutre à celui d'un belligérant.^

4*^ Les réquisitions et les contributions. Nous avons vu que le droit de la guerre garantit à l'habitant paisible du territoire occupé la protection, non seulement de sa personne, mais aussi de ses biens. Le règlement impose l'inviolabilité de la propriété privée qui ne peut être confisquée, et interdit formellement le pillage.2 Évidemment il en est ainsi de toute propriété privée, quel qu'en soit le propriétaire, prince ou sujet, présent ou absent. Les possessions des princes chassés sont protégées, tout autant que celles des particuliers fugitifs. Seulement, il ne faut pas oublier ce qui a été dit des biens qui servent à la guerre, même appartenant à des personnes privées. D'ailleurs, il paraît superflu de discuter le principe ; deux exceptions seules méritent l'attention.

1 Westlake, ii. 280.

* Les reproches, d'origine française, reproduits dans un rapport ministériel (Cire. Chandordy, 29 novembre 1870), que Tarmée d'occupation allemande, en 1870, avait emporté pour 264 millions de valeurs, prouvent que cette interdiction n'était pas hors de saison.

(a) Les réquisitions sont les prestations obligatoires de services et de fournitures, livraisons en nature, dont les armées ont besoin dans un pays étranger. Ici encore se recommande une comparaison avec les siècles passés, lorsque les armées belligérantes, mal équipées, cherchaient une compensation de leurs privations dans les contrées occupées et, malgré la protection accordée à la population, se croyaient autorisées à requérir ce qui leur paraissait nécessaire ou désirable. Tant que les armées étaient relativement peu nombreuses, constituées de troupes mercenaires ou de soldats enrôlés, et, conMne souvent, elles pénétraient dans des pays florissants et populeux, cet usage était conforme à la notion généralement acceptée de la guerre et par cela même, explicable et excusable. Après qu'en principe on eut compris que la guerre se fait d'État à État, que les armées nationales eurent partout remplacé les mercenaires et que par conséquent les citoyens en état de porter les armes d'une partie belligérante envahirent parfois un territoire ennemi dont les habitants valides étaient partis pour défendre la patrie, ne laissant derrière eux que des femmes, des enfants et des vieillards, l'état de choses dut complètement changer, et les réquisitions, bien qu'elles n'aient pas totalement disparu, sont devenues incompatibles avec les justes principes et les conditions pratiques, surtout si l'on pense à l'énorme améhoration des moyens de transport, qui rendent possible l'équipement et l'approvisionnement d'une armée, même à grande distance. Pourtant les réquisitions ne peuvent être écartées tout à fait : les mouvements rapides et les péripéties inévitables de la guerre peuvent créer des urgences imprévues, auxquelles seul un appel aux habitants peut satisfaire. Même en temps de paix, observe le rapporteur de la loi française sur les réquisitions miHtaires du 3 juin 1877, on ne pourra s'en passer. ' Il ressort de la réahté des faits que le droit de l'armée de faire appel aux habitants pour suppléer à ses besoins n'est pas de ceux qu'on puisse discuter ; car il est, a été et sera toujours le droit de la nécessité. S'il est souvent de ceux que la morale réprouve, que les lumières plus répandues dans notre siècle tendent à faire tomber en désuétude et que la civiUsation doit s'efforcer de proscrire, il n'en est pas

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moins vrai que, toutes les fois que des masses d'hommes armés se trouvent privées des moyens nécessaires à leur subsistance, leur premier sentiment sera de les chercher autour d'elles, et aucune force humaine ne sera suffisante à protéger les populations, si des règles ne président pas à ces circonstances spéciales.' A plus forte raison en cas de guerre ! ' Requérir,' écrit un général, ' c'est militairement demander, exiger non en vertu d'un droit, mais au nom de l'obHgation de vivre.' Si l'on y réfléchit, on sera donc enclin à apprécier les maigres résultats du règlement de la guerre à leur juste valeur, mais à mieux attendre de la capacité et de la bonne volonté des autorités militaires pour perfectionner l'équipement et l'approvisionnement des armées ,et subvenir à temps à toutes les éventualités.

Il y a deux espèces de réquisitions : personnelles et réelles, des personnes et des biens. Après ce qui précède, il y a peu à ajouter, en ce qui concerne les premières. Elles sont dominées par l'interdiction générale que les sujets de l'ennemi ne peuvent jamais être forcés ' à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays '. D'où, pour les habitants d'un territoire occupé, la défense à l'occupant ' d'exiger des renseignements sur l'armée de l'autre belligérant ou sur ses moyens de défense '. L'observation S du délégué allemand à la deuxième Conférence de la paix, qu'en " formulant cette conséquence unique, on risquait de faire nier ou mettre en doute toutes les autres, ne me paraît point chimérique. Cependant l'art. 52 dispose des deux catégories de réquisitions ' qu'elles ne peuvent être réclamées des communes et des habitants que pour les besoins de l'armée d'occupation '. Cela exclut toute idée de vengeance, de peine ou de butin et recon naît la nécessité comme seul titre.

D'ailleurs, la nature et l'étendue des réquisitions n'est pas déterminée ; une énumération en serait absolument impossible. Les services consistent ordinairement en travaux effectués aux routes, ponts, digues et autres, qui ne sont pas destinés à la guerre, en services de transport, à la sépulture des morts, aux . soins aux blessés. Parmi les réquisitions en nature, on trouve ^\ tout d'abord les vivres, puis les vêtements, notamment la chaussure, les couvertures, le logement, les moyens de transport

par terre et par eau. Puisque c'est la nécessité seule qui décide, l'occupant n'est pas lié par les lois de son pays, ni par celles de la partie adverse. Suivant les circonstances, les besoins peuvent varier.i Seulement, toutes les réquisitions sont soiunises à trois conditions : {a) elles seront en rapport avec les ressources du pays ; (b) elles ne pourront jamais impliquer l'obligation de prendre part aux opérations de la guerre, clause superflue après l'art. 23 ; {c) elles ne seront réclamées qu'avec l'autorisation du commandant de la localité occupée (art. 52). Les circonstances actuelles peuvent seules désigner le commandant compétent. Le seul titre de réquisition écarte le commandant en chef, et rend toute autre indication inopportune. Enfin, l'article dispose, quant aux prestations en nature, qu'elles seront, autant que possible, payées au comptant, sinon, constatées par des reçus. Le paiement des sommes dues sera effectué le plus tôt possible. Cette dernière clause date de 1907 ; elle a apparemment en vue l'occupant qui a exigé la réquisition, mais ne lui enlève nullement la faculté de porter les sommes payées au débit de son ennemi.^ L'art. 52 indique un progrès considérable sur la pratique suivie en 1870. Cependant, il laisse beaucoup à désirer. Il ne détermine rien quant au genre des services et fournitures qui peuvent être requis ; tandis que la condition {b) prête à l'ambiguïté et laisse une trop grande latitude au commandant qui pourrait y attribuer un sens soit large, soit étroit. La condition qu'elles seront en rapport avec les ressources du pays suppose que le requérant en a une certaine notion, ce qui n'est pas probable et ce qui n'est pas d'accord avec les besoins momentanés d'un corps d'armée. Elle n'a de valeur que pour les réquisitions sur une grande échelle et d'une large étendue, émanant de l'état-major, qui pourra ménager les proportions. Ensuite, l'article pourrait avoir ordonné plus clairement que la réquisition doit être adressée aux autorités locales, qui, alors, auront le soin de la répartition ; surtout il aurait dû désigner

' Mérignhac, /. c, p. 274, cite les lois françaises et allemandes : la loi française de 3 juillet 1877 et le décret du 22 août ; la loi allemande du 13 juillet 1873. Cf. la loi néerlandaise du 14 sept. 1866, révisée en 1892.

^ Voir Rouard de Card, p. 166 ; Mérignliac, p. 297, enseigne à tort que le silence du traité de paix décharge le vainqueur de toute responsabilité,

qui sera responsable des paiements, ce qui n'est pas toujours stipulé dans les traités de paix. Il est clair que l'occupant, qui ne peut ou ne veut payer, ne peut être obligé ni cité en justice par les habitants frappés de la réquisition ; que, par conséquent, le paiement dépend en fait du gouvernement légal restauré, qui n'y est tenu qu'en vertu du droit national.^ Pourtant le reçu constitue la preuve valable d'une réquisition accomplie, qui pourra être hautement utile à l'heure du paiement ou au cas de nouvelles réquisitions.

La question de savoir si les dispositions nouvelles seront de nature à prévenir les excès d'autrefois est difficile. Sans doute, l'art de l'intendance a fait des progrès énormes depuis la première organisation de Gustave-Adolphe. Ce qui parut alors impossible est atteint et des armées nombreuses sont approvisionnées à une grande distance dans un pays ennemi d'une façon admirable. Il est douteux toutefois que les organisations les meilleures pourront faire face aux dimensions toujours plus étendues des armées nationales. Les ultra-pacifistes se flattent que cette difficulté mettra fin un jour à la guerre même.

(b) Les contributions se distinguent des réquisitions en ce qu'elles ne sont pas prélevées en nature, mais en argent ; d'ailleurs, elles se ressemblent beaucoup. Les contributions ont particulièrement discrédité la politique militaire de la République et de l'Empire français. En appelant à la doctrine romaine que la guerre doit nourrir la guerre, bellum alit bellurn, la République n'hésitait pas à lancer ses troupes affamées et déguenillées dans les pays voisins pour les nourrir et les vêtir ; l'empereur Napoléon organisa un système de pillage, pour exploiter l'Italie, l'Allemagne, les Pays-Bas, afin de remplir son propre trésor et d'en former une caisse d'épargne pour des conquêtes postérieures. Plus tard, on défendit les contributions pour remplacer les impôts, imposer des amendes ou pourvoir aux besoins des armées sans réquisitions. Cette dernière assertion est manifestement fausse. Les réquisitions en nature, qui réellement sont urgentes, ne peuvent pas être compensées par

^ Une loi française du 6 septembre 1871 accorda une somme de 100,000.000 de francs pour subvenir aux personnes et communes les plus éprouvées.

les contributions en argent, parce que celles-ci, ne suppléant pas aux besoins momentanés, sont, par suite, irrationnelles et injustes et, de plus, stimulent une avarice sans bornes.

Après les expériences de 1870 et 1871, la Conférence de Bruxelles fraya la route. Le règlement de la guerre dispose que l'occupant, en dehors des impôts ordinaires, ne peut lever de contributions que "pour les besoins de l'armée ou de l'administration du territoire occupé', c'est-à-dire au cas d'insuffisance des revenus ordinaires. Les peines collectives, en forme de contributions, pécuniaires ou autres, sont interdites. D'ailleurs * aucune contribution ne peut être perçue qu'en vertu d'un ordre écrit et sous la responsabilité d'un général en chef. La perception, autant que possible, se fera d'après les règles de l'assiette et de la répartition des impôts en vigueur '. En tout cas, un reçu sera délivré aux contribuables. Les détails de la perception et les formaHtés qui s'y rattachent sont réglés par l'occupant qui, probablement, suivra les prescriptions et normes nationales. Les clauses du règlement ont mis quelques bornes à l'arbitraire de l'occupant, qui d'ailleurs ne peut en être embarrassé que légèrement !

§ 47. — La guerre sur terre.

D. — Les négociations et les conventions.

La guerre ne rompt pas toutes les relations jmidiques entre les parties belhgérantes, mais les modifie sensiblement. Non seulement elle met en vigueur les traités qui ont été conclus pour le temps de guerre, mais elle rend possibles des conventions spéciales, qui se distinguent des conventions internationales usuelles, en ce qu'elles sont conclues par les commandants militaires et n'ont pas besoin d'une ratification gouvernementale. Nées des exigences du moment, avant tout elles demandent l'esprit du moment et, dans certaines limites, sont reconnues comme obligatoires par le droit de la guerre. Elles sont de nature et tendances diverses, et peuvent être divisées en deux espèces, suivant qu'elles consistent en licences ou concessions unilatérales, ou en conventions bilatérales expresses

entre les belligérants. Les dernières sont les plus importantes, et dignes d'une exposition plus détaillée ; quelques mots suffisent à faire justice des premières : le règlement les passe sous silence.

On appelle sauf- conduits ou sauvegardes les concessions faites à des personnes déterminées ou les licences données pour des biens spéciaux, qui, sans cela, seraient exposés aux risques de la guerre. Au sens strict, elles ne répondent pas à la notion d'une convention. Sans doute elles s'en rapprochent, parce qu'elles sont fondées sur l'hypothèse tacite que celui qui en a été favorisé observera de bonne foi les conditions mises à la faveur concédée et, au cas contraire, s'exposera à un retrait immédiat. Mais elles ne constituent pas une entente directe entre les parties belUgérantes et c'est à tort que plusieurs auteurs les rangent parmi les conventions de la guerre. On distingue la licence, qui est donnée pour le transport de marchandises ou autres choses déterminées, du sauf-conduit, qui donne à une personne la faculté de séjourner ou de voyager librement sur le théâtre de la guerre ou dans les lignes militaires, seule ou avec sa famille. Les personnes qui en sont munies ne sont pas arrêtées par les troupes et les gradés, tant qu'elles observent scrupuleusement les conditions imposées. Les émigrés, les journaUstes, les voyageurs de distinction, parfois, jouissent de tels privilèges ; seuls les agents diplomatiques peuvent y prétendre. Les saufconduits ont, comme il va sans dire, une portée très restreinte, ne sont pas transmissibles et peuvent être retirés à tout instant pour des raisons militaires ou politiques, même sans la moindre faute de la part de l'intéressé.

La sauvegarde, au contraire, est l'immunité et protection spéciale accordée à des personnes ou des localités déterminées, qui, par cela même, sont placées en dehors des opérations. Elle consiste, soit dans une simple permission entourée des garanties nécessaires, soit dans une garde protectrice : d'où la distinction entre la sauvegarde morte et vivante. La violation de l'immunité concédée est punie militairement ; Louis XV, en 1745, délégua une telle protection à Turnhout, possession du roi de Prusse, Frédéric II ; plusieurs fois les villes d'eaux en ont profité.

Un contact direct entre les belligérants doit, autant que possible, être évité. D'un point de vue stratégique, les militaires s'y sont toujours opposés, parce que tout contact ouvre la porte aux intrigues, à la trahison, à l'espionnage, à l'excitation ou à l'énervement des troupes. L'intelligence avec l'ennemi est un délit müitaire des plus graves et puni de peine capitale. Pourtant, il y a des circonstances qui, par exception, demandent une entente. Les intermédiaires militaires qui la provoquent portent le nom ancien de parlementaire. ' L'individu autorisé par l'un des belligérants à entrer en pourparlers avec l'autre et se présentant avec le drapeau blanc est considéré comme parlementaire. Il a droit à l'inviolabilité, ainsi que le trompette, clairon ou tambour, le porte-drapeau et l'interprète qui l'accompagneraient.' C'est ainsi que le règlement définit son caractère, circonscrit sa position et étend son inviolabilité (art. 32-34).

L'inviolabilité des parlementaires, comme celle des ambassadeurs et la bonne foi appartiennent aux parties les plus anciennes et les plus généralement acceptées du droit international. En effet, pour rendre possible une négociation quelconque, c'est une condition absolue. Mais elle suppose un signe non équivoque, perceptible d'une grande distance, soit à la vue, soit à l'ouïe : un usage de longue date désigne, à cette fin, le drapeau ou mouchoir blanc et les sons de trompette ou de clairon. Aussitôt que ce signe est perçu, le droit à l'inviolabihté est né. Cependant, le chef auquel le parlementaire est expédié n'est pas obligé de le recevoir en toutes circonstances. S'il suspecte une ruse de guerre ou risque un avantage acquis, il peut renvoyer le parlementaire. Il y a eu des commandants qui annoncèrent d'avance qu'ils n'en voulaient pas admettre. Dans le projet de Bruxelles, il se trouvait un article qui permettait cette méthode et qui, en même temps, coupait tout appel à l'inviolabilité. H fut repoussé à la Conférence de la paix de la Haye, jugeant le procédé désobligeant et injuste. Mais la Hberté de refuser le parlementaire reste et les avant-postes en donnent connaissance à celui qui s'annonce. Si le commandant le reçoit, il faut prendre toutes les précautions possibles, afin de l'empêcher d'utiliser sa mission pour se renseigner sur la situation II est parfaitement

correct de lui bander les yeux, ou lui faire faire des détours, ou se garantir d'une autre façon contre toute action illicite. En cas d'abus, le parlementaire peut être retenu temporairement : disposition très indulgente, parce que l'abus peut être de telle nature qu'il prenne le caractère de trahison et mérite des peines plus graves. U perd ses droits à l'inviolabilité, s'il est prouvé d'une manière positive et irrécusable qu'il a profité de sa position privilégiée pour provoquer ou commettre un acte de trahison.' Les exemples de trahison ne sont pas rares ; la flotte batave, sous le contre-amiral Story, se perdit, en 1799, après qu'un parlementaire anglais eût parlé à l'équipage. Napoléon se méfiait des parlementaires et les retenait en dehors des lignes. Leur tâche périlleuse demande du courage et de la circonspection, de l'intelhgence et de la sérénité et, en général, n'est confiée qu'aux officiers expérimentés.

Si l'emploi des parlementaires suppose et demande une bonne foi réciproque très prononcée, il en doit, à fortiori, être de même des conventions entre les belligérants. Ceux-ci, parfois aigris et exaspérés, se trouvent pourtant forcés à des ententes qui, souvent, impliquent des revers, sinon des défaites de l'une des parties, peut-être mettent en péril le but de la guerre. Aussi la conscience juridique et la bonne volonté, qui, en temps de paix, garantissent l'exécution fidèle des traités, souvent conclus après des négociations prolongées, font ici défaut. C'est pourquoi l'appel à la bonne foi n'est point superflu. La parole de saint Augustin : Fides enim quundo 'promittitur etiam hosti servanda est contra quem helium geritur se trouve dans le décret de Gratiën et a été répétée mille fois depuis, sans être toujours respectée et suivie. Pomtant les commerda belli étaient déjà connus des Romains et les pacta bellica sont nombreux au moyen âge. Ils ont bravé les siècles et remplissent les pages peut-être les plus remarquables de l'histoire militaire de toutes les nations. Naturellement, il y en a une grande diversité et ce qui vient d'être dit, en général, s'y applique à des degrés très différents.

{a) Les conventions les plus générales et les moins importantes sont les cartels pour la neutralisation de certaines localités, le

traitement et surtout l'échange des prisonniers de guerre. Après que les barbaries contre les prisonniers de guerre eurent cessé et qu'ils furent considérés plutôt comme un butin précieux, l'usage s'établit de conclure des conventions avec l'ennemi pour libérer les prisonniers à raison d'une rançon pécuniaire et de les rendre à leur pays et à leurs parents. Plus tard, lorsque les prisonniers de guerre ne firent plus partie du butin, tout en restant temporairement au pouvoir de l'ennemi, dans les guerres prolongées du xvi° et du xvii^ siècle, on procéda à l'échange des prisonniers de guerre pour se débarrasser de leur entretien et se procurer le retour de ses propres soldats. Dans l'application de la rançon comme de l'échange, on tenait rigoureusement compte de la qualité, du rang et du grade des prisonniers, mais la Révolution française s'opposait à ceci comme à une infraction intolérable à l'égahté ! Néanmoins on a persévéré à observer la différence de rang, parce que cet échange, qui se fait sans bourse délier, est fondé et doit être fondé sur l'égalité présumée des concessions réciproques, c'est-à-dire des prisonniers réciproquement rendus. Les cartels sont conclus habituellement par les commandants en chef, qui disposent du sort des prisonniers et, par conséquent, sont compétents et capables d'effectuer l'échange. Dans les guerres les plus récentes, ces cartels sont rares et ne se présentent qu'en faveur des militaires gravement blessés ou mutilés ; la durée en général plus courte de la guerre et l'ascendant, souvent fort marqué, de l'un des belligérants en ont beaucoup diminué l'importance. Le projet de Bruxelles de 1874 y consacre encore une clause de peu d'importance. Les Conférences de 1899 et de 1907 l'ont considérée comme illusoh-e et ne l'ont pas insérée dans le règlement. ' Il était absolument inutile de prévoir cette hypothèse pour deux motifs, d'abord parce que le droit d'échange appartenant naturellement aux belligérants n'a pas besoin d'une mention spéciale, et ensuite parce que tout dépend, en cette matière, des conventions intervenues, et qu'il est, dès lors, impossible de tracer à cet égard des règles générales.' ^

(6) Une signification d'une toute autre importance convient aux capitulations, c'est-à-dire aux conventions par lesquelles ' Mérignhac, La Conférence de 1899, p. 188.

le commandant d'une forteresse, d'une place forte ou d'un corps d'armée cerné, sous certaines conditions, rend la place ou l'armée sous ses ordres à l'ennemi. La reddition peut s'effectuer de manières différentes : par l'évacuation d'une place occupée, par la tradition ou la dissolution d'une armée, etc. Un tel acte peut décider de l'issue de la guerre et a toujours été condamné sévèrement. La capitulation d'une armée en campagne a, notamment, soulevé des critiques irréfutables. Un corps d'armée fait partie de la force armée d'une nation, destinée à défendre sa cause par les armes. Si, au comble d'embarras ou poussé au désespoir, il met bas les armes, renonce à son devoir pour sauver sa vie et préfère l'état supportable de prisonnier de guerre au combat à outrance, c'est seulement si ses forces sont épuisées, que les armes ou les munitions font défaut ou que d'autres circonstances ne permettent pas de continuer la lutte, qu'une capitulation peut paraître justifiée. Toutefois, il faut bien se rappeler qu'elle ne consiste pas dans une capture de fait, les armes à la main ou par ruse de guerre, mais dans une convention volontaire qui, ordinairement, est arrêtée par écrit et précédée de négociations, souvent suspectes. Au cas d'une place forte, il y a encore d'autres considérations, parce que la condition des moyens de défense peut mettre l'inutilité d'une résistance prolongée hors de doute, que le sort d'une population sans défense y est intimement lié et que d'autres intérêts d'ordre économique ou politique s'y attachent. Pour cette raison, les capitulations de places assiégées sont plus fréquentes et plus excusables. Pourtant elles aussi demandent de hautes qualités du commandant. Il ne devra tenir compte que des intérêts militaires qui lui ont été confiés et ne se laisser fléchir ni par les prières ni par les arguments de la population pour leur sacrifier son devoir militaire.

L'histoire nous rapporte de nombreux exemples de chefs militaires qui ont été persécutés, assignés en justice ou exécutés à cause de la prétendue légèreté avec laquelle ils avaient rendu des troupes ou forteresses qui leur avaient été confiées. En 1757, un amiral anglais fut exécuté pour cette raison. Le général autrichien Mack, qui, en 1805, signa la capitulation d'Ulni,

fut condamné à mort, mais plus tard gracié. La République française fit un pas de plus ; elle guillotina ses généraux, s'ils avaient seulement subi une défaite. L'exemple le plus frappant est la condamnation à mort du maréchal Bazaine, qui, par une capitulation en campagne, avait rendu à l'ennemi Metz, place de guerre de première importance. De même pour son compatriote Dupont, en 1808, après la capitulation de Baylen. Dans la guerre russo-japonaise, plusieurs généraux et amiraux russes ont été accusés de reddition impardonnable, dont la plus fameuse fut la capitulation précoce du général Stössel à Port- Arthur.

Les capitulations sont éminenament le produit de circonstances imprévues et la cause d'effets souvent incalculables, de sorte qu'une réglementation en est presque impraticable. Légitimée exclusivement par une nécessité pressante, c'est celle-ci seule qui peut déterminer les conditions et les détails de la capitulation. Elle peut s'effectuer avec ou sans conditions. Au dernier cas, le sort de la place ou de l'armée rendue dépend presque uniquement du vainqueur, mais la garnison sera épargnée et faite prisonnière en vertu des stipulations prémentionnées. Si la capitulation, comme elle l'est presque toujours, est soumise à des conditions, celles-ci, totalement déterminées par les circonstances ambiantes, n'admettent pas une description générale. Le droit coutumier apprend que les conditions se rapportent aux intérêts militaires, en premier heu aux intérêts qui ont été confiés au commandant et qu'elles ne peuvent excéder les limites de son pouvoir. Nys emprunte à Lameire l'exemple de Furnes et d'Ypres, qui capitulèrent au xvii* siècle dans la guerre franco-espagnole, sous la condition expresse qu'elles appartiendraient pour toujours à la couronne de France ; tandis qu'inversement, la capitulation de Verdun, du 8 novembre 1870, stipulait que la place serait rendue à la France à la paix ; clauses qui, dans l'un et l'autre cas, dépassent les pouvoirs d'un conamandant local et manquent de force obligatoire. D'ailleurs les conditions peuvent varier à l'infini et sont observées avec la ponctualité la plus stricte.

L'article 35 du règlement de la guerre ne décide rien de

plus: 'Les capitulations arrêtées entre les parties contractantes doivent tenir compte des règles de l'honneur militaire. Une fois fixées, elles doivent être scrupuleusement observées par les deux parties.' Clause vague et apparemment vaine, à laquelle cependant on attribue cette signification importante que, quel que soit le jugement du gouvernement national quant à l'action de son représentant militaire, même s'il l'estime coupable d'un crime capital, la capitulation demeure cependant absolument obligatoire, d'où l'exécution stricte des conditions convenues. L'honneur militaire ne défend pas la livraison d'armes, de munitions, de drapeaux et de matériel de guerre, ni la condition de prisonnier de guerre de la garnison ; mais il défend incontestablement les mesures humiliantes, déshonorantes ou traîtresses. En hommage à la vaillance ou à la persévérance de la défense, parfois le vainqueur permet la libre retraite de la garnison en conservant ses drapeaux et ses armes, comme à Phalsbourg et Belfort en 1870 et 1871. Jusqu'au moment de la capitulation, c'est-à-dire pendant les négociations, le commandant peut faire fausser ou briser les armes, détruire les magasins et les approvisionnements, faire exploser les fortifications ; après la capitulation, les mêmes actions constitueraient mauvaise foi, sinon trahison. Enfin, la portée de la capitulation est quelquefois douteuse : par exemple lie-t-elle les chefs subalternes ? Lnplique-t-elle des forteresses ou garnisons subordonnées ? En général, la question se règle d'après les pouvoirs du commandant et les devoirs de ses subalternes ; l'amiral Koopman, devant Anvers en 1832, ne se crut pas tenu par la capitulation du général Chassé.

(c) La troisième convention entre belligérants est la plus importante de toutes: c^estVarmistice, qui met temporairement fin à la violence, légitimée par la guerre et, en même temps, précède souvent la paix définitive. On en distingue en général deux espèces: la suspension d^ armes, restreinte quant à la durée, l'espace, la tendance et conclue par les commandants militaires; Varmistice, qui est engagé pour une durée prolongée ou indéfinie, qui a une tendance générale et ne se fait qu'au nom ou de l'assentiment des gouvernements respectifs.

La suspension d'armes est un fait ordinaire ; l'une des parties belligérantes la sollicite de l'autre pour recueillir les blessés, enterrer les morts, célébrer un culte religieux, demander ou attendre des ordres supérieurs, ou pour d'autres raisons semblables, temporaires ou locales. Naturellement, elle ne peut pas être exigée et l'autre belligérant la refusera, s'il soupçonne une ruse de guerre ou qu'il craigne la mise en péril d'un avantage acquis. Il est arrivé que, après une lutte acharnée, une suspension d'armes se soit faite pour ainsi dire spontanément et tacitement, comme à Saint-Sébastien en 1813.

L'armistice, au contraire, qui, dans les cas de longue durée et d'une généralité absolue, porte souvent le nom distinctif de trêve, est conclu généralement pour un nombre d'années déterminé, quelquefois pour une période illimitée. Il met fin à toutes les hostilités et, pour cette raison, requiert la collaboration ou l'autorisation du pouvoir souverain. La terminologie n'est pas constante : l'armistice de Villafranca du 8 juillet 1859, qui devait durer jusqu'au 15 août, est appelé dans les documents officiels tantôt suspension d'armes, tantôt armistice ou trêve.

Le règlement de la guerre qui, au début, avait observé cette juste distinction, s'en est départi à la demande des délégués anglais qui prétendirent n'en avoir dans leur langue aucun équivalent exact (art. 36-41). Il parle maintenant d'un armistice local ou général. Le premier ne suspend les opérations de guerre qu'entre certaines fractions des armées belligérantes et dans un rayon déterminé ; le second suspend toutes les opérations et partout. ' L'armistice doit être notifié officiellement et en temps utile aux autorités compétentes et aux troupes. Les hostilités sont suspendues immédiatement après la notification ou au terme fixé.' Une organisation insuffisante et une notification tardive amenèrent la perte de l'armée de Bourbaki en 1871. Si un terme a été fixé, les hostilités peuvent être réouvertes immédiatement après l'expiration de ce terme ; si un terme n'est pas fixé, les belligérants peuvent renouveler les hostilités à tout moment, pourvu que l'ennemi soit averti en temps convenu, conformément aux conditions de l'armistice. Chaque armistice peut régler les obligations mutuelles et spéciale-

ment les rapports qui pourraient avoir lieu sur le théâtre de la guerre avec les populations et entre elles. Par contre, le règlement n'a pas réussi à déterminer les conséquences juridiques de l'armistice pour les belligérants eux-mêmes. Sauf stipulation contraire expresse, on suppose que l'armistice exclut toute hostilité directe, mais qu'il permet aux belHgérants de prendre toutes les mesures pour réparer et renforcer leurs positions, amener des troupes, des vivres ou autres approvisionnements, en un mot, ne défend que les mesures que, sans un armistice, l'ennemi aurait probablement voulu et en même temps pu empêcher.

Le manque de précision de cette formule scientifique rendait hautement désirable une décision nette dans le règlement de la Haye. A défaut, il est plus que jamais nécessaire que chaque armistice exclue toute ambiguïté. La question de savoir si l'approvisionnement des places assiégées pendant l'armistice est permis ou non a donné lieu à une grande diversité d'opinions. Évidemment, les parties peuvent disposer comme elles l'entendent et alors il n'y a pas de raison de se plaindre. Si, au contraire, rien n'est arrêté à cet égard, je crois, avec Mérignhac et d'autres, qu'un approvisionnement n'est pas en contradiction avec la notion d'armistice, qui suppose plutôt que l'état de choses existant au moment de sa conclusion n'est pas changé pendant l'armistice et qu'aucune des parties ne doit s'en trouver placée dans une condition moins favorable ; or la défense d'amener des vivres et autres articles de première nécessité empirerait la situation. Pas davantage, l'armistice ne peut modifier les relations dans un sens défavorable à l'autre belligérant, ce qui, sans doute, arriverait par des convois ilhmités de vivres et d'autres articles. Pour cette raison, on a recommandé une admission proportionnelle de vivres exactement égale à la consommation pendant la durée de l'armistice ; mais, le calcul en est irréalisable et le contrôle impossible : des considérations et argumentations semblables ne constituent donc qu'une spéculation vaine ; elles ne prouvent que la nécessité de disj:)ositions contractuelles à défaut d'une règle fixe.

Il faut ajouter encore qu'en cas de suspension d'armes ui ligne de démarcation est souvent tracée, qui ne peut être

franchie par aucune des parties ; cette ligne s'étend parfois à une largeur de plusieurs kilomètres, zone neutre, où aucune des deux parties ne peut entrer, pour éviter, manifestement, des rencontres qui pourraient faire échouer le but de l'armistice. ' Toute violation grave de l'armistice, par l'une des parties, donne à l'autre le droit de le dénoncer et même, en cas d'urgence, de reprendre immédiatement les hostihtés.' Le mot ' grave ' a été ajouté en 1899 pour exclure de simples bagatelles ou chicaneries en une si épineuse matière. Pour la même raison, l'article final dispose que ' la violation des clauses de l'armistice par des particuliers agissant de leur propre initiative donne droit seulement à réclamer la punition des coupables et, s'il y a lieu, une indemnité pour les pertes éprouvées '.

Il apparaît, de ce qui précède, que le règlement de la Haye a apporté à l'armistice un soin tout particulier, sans cependant avoir résolu les questions les plus graves ni prévenu de sérieuses difficultés d'application.

§ 48. — La guerre maritime.

A. — Les belligérants.

En principe, il est indifférent que la guerre se fasse sur terre, sur mer ou dans l'air. La guerre, qui substitue une relation anormale et hostile à la relation normale et pacifique, étend son influence fatale à tous les éléments où une rencontre de belligérants se fait sentir ou prévoir. Sur mer comme sur terre le droit international général fait par suite place à un droit spécial ou exceptionnel, qui sort, il est vrai, des mêmes principes que le droit de guerre terrestre, mais ne les appUque pas sans modification, et les a développés moins complètement. En général, c'est la conséquence directe de la différence du théâtre de la guerre. Tandis que la guerre sur terre ne peut se faire que sur le territoire des belligérants et respecte scrupuleusement tout ce qui se trouve en dehors, la guerre maritime ne se fait point uniquement dans les eaux territoriales des beUigérants, mais plutôt sur la haute mer, qui n'est soumise à aucune souveraineté ; les eaux territoriales neutres sont seules à l'abri

des hostilités.^ Ce fait empêche la concentration des forces actives, prive la guerre maritime d'un objet stratégique déterminé et, de plus, influence les intérêts neutres d'une tout autre façon que la guerre terrestre, parce qu'eux aussi se servent de la mer et risquent à tout moment de se heurter aux préparations ou opérations des belligérants. La différence d'élément exige, d'ailleurs, d'autres instruments. Enfin, les deux principes fondamentaux du droit de guerre terrestre qui maintenant sont reconnus généralement — que la guerre est une relation d'État à Etat et respecte la propriété privée ; que même dans ces limites, elle ne peut justifier que le moins de mal possible — ont si peu pénétré dans la guerre maritime que la propriété privée, loin d'être inviolable, en est plutôt l'objet direct et la victime principale et que les calamités s'en répandent toujours davantage.

De tels motifs justifient une exposition séparée. La prépondérance de la mer ne peut faire oublier que le droit maritime s'applique également à la lutte dans les eaux territoriales, même intérieures, des belligérants, tant qu'elles sont accessibles à la marine. D'ailleurs, l'analogie avec la guerre sur terre permet une certaine concision, parfois un renvoi aux détails qui ont été précédemment donnés. D'un autre côté, le droit maritime crée des problèmes nouveaux et compliqués, qui en expliquent et, en partie, excusent l'état juridique arriéré. Comme on l'a observé déjà et comme on l'expliquera bientôt, le droit de la guerre maritime est intimement lié au droit de la neutralité. La réglementation en est à peine possible sans y rattacher les droits des neutres, qui, malheureusement, constituent la partie la plus jeune du droit international. Pour faciliter la comparaison, nous traiterons successivement : (a) les belligérants ; (6) les hostilités ; (c) le droit de prise. Les négociations et conventions entre les belligérants ne méritent pas une place à part.

Une codification du droit de la guerre sur mer, analogue

» La distinction entre le théâtre de la guerre, embrassant la haute mer. et la région de guerre, où les hostilités ont lieu actuellement, suggérée par quelques auteurs et proposée par l'Allemagne à la Conférence de la paix en 1907. a été repoussée.

à celle du droit de la guerre terrestre, n'existe pas. Cependant, on doit à la deuxième Conférence de la paix quelques réglementations partielles d'importance ; en outre, elle a frayé la voie à des progrès plus marqués. Conformément au programme russe de mars 1906, six points spéciaux du droit maritime étaient recommandés aux soins de la Conférence, tandis qu'on y avait ajouté la recherche des dispositions relatives à la guerre sur terre qui seraient également applicables à la guerre maritime. La quatrième commission, sous la présidence de M. de Martens, s'en chargeait. Son questionnaire avait mis le sujet en rapport direct avec le règlement de 1899, mais l'examen en fut renvoyé à un comité, alors que les autres déUbérations touchaient à leur terme. Le résultat n'en a pas été mis à l'ordre du jour, mais absorbé dans un vœu qui, proposé par la commission, a été accepté par la Conférence à l'unanimité, pour prendre place dans l'Acte final: 'de voir les puissances, en attendant un règlement spécial, appliquer autant que possible à la guerre sur mer les principes de la Convention de 1899 relatifs à la guerre sur terre.' Ce texte entend combler les lacunes que les réglementations partielles auront laissé subsister.^

L'institution de la Cour des prises, qui, d'après l'article 7, statuerait sur la base des conventions en vigueur et, à défaut de telles stipulations, d'après les principes généraux du droit et de l'équité, offrait une nouvelle occasion de combler les lacunes. Sur l'invitation de la Grande-Bretagne, les délégués de dix puissances maritimes : la Grande-Bretagne, la France, l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, la Russie, l'Itahe, l'Espagne, les Pays-Bas, les États-Unis et le Japon, se réunirent à Londres, du 4 décembre 1908 au 26 février 1909, pour s'accorder autant que possible sur les questions de droit maritime, dont la cour nouvelle aurait à connaître. En effet, cette Conférence navale a réussi, dans une déclaration de 71 articles, à résoudre d'une façon surprenante plusieurs questions épineuses que la Conférence

' Le rapport du comité a été rédigé par le délégué-adjoint des Pays-Bas, le Dr. H. A. van Karnebeek, avec l'assistance du premier délégué de la Belgique, le ministre d'État Beemaert. On en trouvera un aperçu succinct dans le rapport final de Fromageot, délégué technique de la France. Actes et Documents, iii. 1053 j., 312 ; i. 264 j., 237.

1569.19 II y

de la paix avait laissées sans réponse. On ne saurait donc s'étonner que les amis de la justice et de la paix se fussent flattés de voir enfin se réaliser leur rêve chéri d'une solution pacifique des conflits internationaux en commençant par l'une des parties les plus controversées. Ils se sont trompés. Leur espoir a échoué devant la résistance de l'opinion publique anglaise, qui a craint de voir échapper à son pays la domination des mers. Le gouvernement avait présenté un projet de loi pour modifier la pratique anglaise d'après les stipulations de la convention relative à la Cour des prises et de son annexe, la Déclaration de Londres. La Chambre des Communes l'accepta, la Chambre des Lords le repoussa le 15 décembre

1911. Soudain, la marche progressive du droit international se vit arrêtée. L'opposition de la première puissance maritime entraîna l'hésitation de toutes les autres puissances signataires, dont une dizaine — quelques républiques latines d'Amérique, puis la Turquie, la Perse et le Siam — avaient fait des réserves. Bien que trente-trois États eussent signé la convention n^ XII, aucun ne l'a ratifiée ; la Déclaration de Londres n'a pas dépassé l'état de projet. Néanmoins, elle servira de base à notre exposé. La Conférence a expressément déclaré ne pas établir un droit nouveau, mais seulement préciser ce qui était le droit coutumier. Les grandes puissances ont proclamé solennellement, lors du commencement de la guerre actuelle, que cette déclaration leur servirait de règle de conduite sauf dérogations expresses. Enfin, elle constitue la seule base officielle du droit positif et probablement marquera un jour le point de départ ,

. d'un nouveau développement.^ flj

Quant aux tentatives inefficaces de 1899 et 1907 pour arrêterai les armements sur terre et sur mer, il n'y a pas beaucoup à ajouter à ce qui a été dit ailleurs (§ 38). Les États souverains sont parfaitement libres de perfectionner et d'augmenter

> V. e. a. un aperçu succinct, C. H. Stockton, ' The International naval conference of London,' Amer. Joum. iii. 596-618 ; une notice judicieuse sur les causes de la répugnance britannique, ibid. vi. 180 ss. Elihu Root, * The real significance of the Déclaration of London,' discours d'ouverture du 25 avril

1912, ibid. vi. 583-94 ; surtout l'étude consciencieuse de J. B. Scott, ibid. vii. 274-329, 520-64.

continuellement leurs forces maritimes ; dans ces derniers temps ils ont fait, tant au point de vue militaire qu'au point de vue financier, un inquiétant usage de cette incontestable faculté. La déclaration de Sir Edward Fry au nom de la Grande-Bretagne, en 1907, qu'elle était, sous la condition de réciprocité, prête à communiquer annuellement d'une manière officielle aux autres puissances ses projets de construction de navires de guerre nouveaux et les prévisions de dépense qui en dérivaient, n'était pas en état d'éveiller un écho, quoique sa belle motion en faveur de la désii*abilité d'une restriction des armements eût été l'objet d'un vote unanime. Une mutuelle méfiance empêcha toute entente des puissances européennes quant à la restriction éventuelle de leurs forces navales. D'autant plus mémorable est la Convention du 28 mai 1902 entre deux Etats américains, l'Argentine et le Chili, par laquelle, renonçant à la poursuite d'une construction en cours de navires, ils s'engagent à diminuer leurs escadres et à ne plus les renforcer dans les cinq ans.^

Dans la guerre maritime, l'armée est remplacée par la flotte ou marine de guerre. La flotte et son équipage constituent en même temps les forces militaires actives et passives de l'Etat qui, ici, se trouvent inséparablement combinés. La force, l'organisation, l'équipement de la flotte sont à la disposition de chaque État souverain, tant qu'il n'y a pas de convention collective qui les restreigne. La construction et l'équipement de la marine a une histoire remarquable qui, d'ailleurs, ne serait pas à sa place ici. Sur ce terrain se présentent des mutations et des progrès techniques incessants, qui semblent exclure toute stabilité. Les bâtiments à vapeur ont supplanté les navires à voile ; les vaisseaux cuirassés les non-cuirassés ; aujourd'hui encore, la pesanteur de l'armement et la célérité de la marche rivalisent dans les constructions modernes. Ici se présente

' Le 12 janvier 1903, un protocole supplémentaire fut signé pour vendre les bâtiments en construction en Europe et régler un désarmement proportionnel. Jusqu'à ce moment cette mesure est demeurée unique. Elle fut communiquée à la séance de la Conférence du 17 août 1907, avec le texte de la convention ; Actes et Documents, i. 93, 120-2. Le Christ des Andes, qui •lécore le vestibule du palais de la p>aix, en est le symbole touchant.

la distinction entre les cuirassés et les croiseurs qui sont plutôt destinés à marcher vite pour s'emparer des navires de commerce. Depuis peu, les sous-marins y ajoutent une escadre redoutable, dont les opérations imprévues ouvrent la voie à des problèmes nouveaux et embrouillés. On ne pourra nier que les sousmarins soient aussi licites que les hydroplanes. Nulle part, l'usage n'en est interdit, pourvu que cet usage s'accommode aux règles universellement admises de la guerre maritime. Si la technique ou les opérations d'un sous-marin sont telles qu'elles ne permettent pas d'observer les stipulations d'un traité ou les préceptes péremptoires du droit coutumier, l'alternative se dresse entre l'abstention d'un emploi illicite et la violation du droit positif: on ne peut admettre que des inventions techniques dispensent, par elles seules, d'une soumission au droit établi. La marine militaire, quelle que soit sa composition, consiste en vaisseaux de guerre sous le drapeau national, équipés par l'État et commandés par ses officiers. C'est un organe d'État des plus importants.

Pendant plusieurs siècles, la marine militaire fut secondée par la course. Le principe invétéré de la guerre maritime que l'ennemi doit être frappé dans son commerce et que la propriété privée est considérée comme une victime légitime, stimulant le lucre, invitait les aventuriers de tout genre à parcourir les mers en convoitant de gros profits. En temps de paix, la cupidité seule était le motif ; elle créait la 'piraterie, qui ne distinguait pas sa proie et, menaçant tous les navires, fut combattue et exterminée par le concours général de toutes les nations. En temps de guerre, les belligérants trouvaient, dans ces écumeurs de mer, des coopérateurs précieux, qui pouvaient nuire à l'ennemi plus que les vaisseaux de guerre n'en étaient capables. Ils leur délivraient des lettres de marque, par lesquelles ils autorisaient des particuliers à donner la chasse aux navires de commerce ennemis et à les confisquer ou détruire. Ces aventuriers autorisés s'appelaient armateurs ou corsaires. Ils jouèrent un grand rôle dans l'histoire de la guerre maritime. Se représenter la valeur considérable d'un navire et de sa cargaison, c'est comprendre combien engageant cet usage

devait être pour le corsaire, et nuisible pour le marchand. Réfléchissant à ce que la notion de vaisseaux ennemis avait de vague, tandis que les neutres n'avaient ni di'oit ni défense, on pourra s'imaginer quels dommages incalculables ce triste métier devait provoquer * a System begotten in greed and nurtured in fraud '. Longtemps avant de songer à la protection de la propriété privée, on avait reconnu les désavantages de la course. La simplicité de la méthode, qui permettait sans frais une application directe, la plausibilité apparente de subordonner la cupidité privée aux intérêts de l'Etat, ne pouvaient à la longue en contrebalancer le caractère méprisable, l'arbitraire excessif, sans aucun contrôle, et ces deux conséquences, inévitables conflits avec les neutres, encouragement à la piraterie, qui, en fin de compte, menaçaient tout le monde. La réglementation légale de la course, entreprise dans plusieurs pays, n'en put réprimer les excès. L'invitation publique aux sujets nationaux ou neutres de solliciter des lettres de marque, les cautionnements pour les iniquités qui pourraient être après coup découvertes, les règlements sur l'arrêt et la saisie des prises, l'institution des tribunaux de prises, etc., assurèrent à cette pratique une notoriété telle que des compagnies de corsaires se formèrent dont on négociait les actions. Ce ne fut pas avant la fin du xvii^ siècle qu'une conception plus juste put commencer à se former. Des exemples isolés d'abolition se produisent; ainsi dans le traité de 1675 entre les Pays- Bas et la Suède. Ce fut une exception. Avant et après, la course fut l'objet de nombreux règlements nationaux : ordonnances françaises de 1584 et de 1681 ; espagnole de 1621 ; hollandaises de 1597, 1622, 1705 ; anglaise de 1707. La résistance devint plus efficace après les démarches vigoureuses des neutres sous l'impératrice Catherine II de Russie. Dans le traité de 1785 entre la Prusse et les États-Unis, qui se signale plutôt par sa valeur théorique que pratique, la course est abolie. Un décret de la République française, à la fin du xviii* siècle, l'interdit formellement. Au commencement du xix% les États-Unis s'y opposent d'une façon toujours plus accentuée ; mais, en Europe, elle apparaît encore dans la guerre

d'indépendance de la Grèce et ne s'efface que dans la guerre de Crimée.

L'abolition de la course date de la paix de Paris de 1856. L'art. P'^de la Déclaration du 16 avril décrète : 'La course est et demeure abolie.' Ce n'est pas seulement la reconnaissance d'un fait, mais l'affirmation d'un principe juridique futur. La convention trouva partout favorable accueil et bientôt trente-cinq États l'eurent signée. L'Espagne et le Mexique seules s'abstinrent, en invoquant la faiblesse de leur marine militaire, qui ne pourrait se passer de l'assistance de la course ; les États-Unis refusèrent leur adhésion tant que leur principe de prédilection, l'inviolabilité de la propriété privée, ne serait pas reconnu.

Une addition proposée par eux dans ce but échoua sur la résistance décisive de la Grande-Bretagne. La course n'était donc pas défendue partout. Elle se développa, sinon dans la guerre de sécession, du moins plus tard dans la guerre du Chili contre le Pérou et la Bolivie en 1879. D'ailleurs l'abolition de 1856 repose sur la mutuelle convention et ne défend pas la course vis-à-vis de non participants. Néanmoins l'Espagne et les États-Unis n'y recoururent pas dans leur guerre de 1898. On ne peut nier toutefois que plus tard, à l'ouest de l'Europe, des voix se firent entendre qui en déplorèrent l'abolition et en demandèrent la remise en vigueur pour les États qui ne possédaient qu'une faible marine. Le premier délégué du Brésil, Ruy Barbosa, en peignit les inconvénients, sous de vives couleurs, à la quatrième commission, le 12 juillet 1907. D'un autre côté, il est clair que l'architecture navale moderne a fait de tels progrès que la construction et l'équipement des bâtiments de course deviennent de plus en plus difficiles.

La nécessité du combustible et les frais considérables de construction et d'équipement avaient porté quelques gouvernements à invoquer d'une autre façon l'assistance de leurs sujets. En 1652, déjà, les Hollandais avaient complété leur force navale par des navires de commerce armés. En 1673, une proclamation du stadhouder Guillaume III invita ses compatriotes à lui prêter un secours semblable. D'autres puissances maritimes

suivirent cet exemple. Il est notoire que la flotte volontaire russe consiste en navires de commerce construits et équipés par des particuliers, qui, en temps de paix, ne font qu'un commerce paisible, mais qui sont commandés par des officiers de la marine et peuvent être transformés en vaisseaux de guerre aussitôt que la nécessité s'en présente. Enfin, un décret royal du 24 juillet 1870 a créé une flotte volontaire en Prusse : les propriétaires des navires de commerce furent invités à les équiper pour combattre la marine française ; les capitaines et l'équipage étaient des navigateurs pourvus d'une nomination temporaire et soumis à la discipline militaire, qui devaient être largement récompensés pour la destruction de vaisseaux ennemis. La France protesta en dénonçant cette mesure comme une infraction à l'interdiction de la course ; mais cette interprétation, contestée par la Prusse, fut écartée par l'Angleterre, qui, elle-même, avait conclu plusieurs contrats de subvention avec des compagnies privées pour s'assurer leur concours en temps de guerre. Dans la guerre russo-japonaise, le caractère équivoque de la flotte volontaire russe se révéla d'une façon frappante, lorsque deux navires, Pétersbourg et SmoUnsk, passèrent les Dardanelles sous pavillon de commerce et, peu après, commirent des actes de guerre sous pavillon de guerre.

Ces incidents fournirent l'occasion d'assigner la première place, entre les sujets du droit maritime proposés à la deuxième Conférence de la paix, à la transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre. La quatrième commission réussit à tracer le projet d'une courte convention qui a été adoptée par la Conférence et figure sous le n'^ VII de la série. Son contenu, excessivement discret, se borne aux conditions dont la légitimité d'une transformation dépend.

Elle compte douze articles dont six constituent sa teneur réelle, et les six autres ont trait à la mise en vigueur, la ratification, l'adhésion postérieure et la dénonciation. Pour exercer les droits et être tenu des obligations attachées à la qualité de navire de guerre, le navire de commerce doit (a) être sous l'autorité directe, le contrôle immédiat et la responsabilité de la puissance dont il porte le pavillon ; {h) porter les signes

extérieurs distinctif s des bâtiments de guerre ; (c) avoir un commandant qui soit au service de l'État et dûment commissionné par les autorités compétentes et dont le nom figure sur la liste des officiers de la flotte militaire ; (d) avoir un équipage soumis aux règles de la discipline militaire ; (e) observer, dans ses opérations, les lois et coutumes de la guerre. En outre, le belligérant qui effectue cette transformation doit, le plus tôt possible, la mentionner sur la liste des bâtiments de sa marine.

Il va de soi que ces conditions doivent toutes être réalisées avant qu'un navire de commerce puisse être considéré ou traité comme un bâtiment de guerre. Seule l'inscription sur la liste de la marine ne constitue qu'un devoir subjectif. Par ces dispositions, on espère empêcher le retour à une course déguisée, contre laquelle le délégué brésilien Barbosa mit en garde d'une façon aussi vigoureuse qu'éloquente.

Des doutes plus sérieux n'ont pas été résolus. Personne ne conteste la faculté de tout État de transformer des vaisseaux de commerce en navires de guerre, pourvu que la transformation s'achève dans ses eaux territoriales, celles de ses alliés, ou d'un territoire occupé. Mais la question devient douteuse si la transformation s'opère en haute mer. L'Allemagne, la France et la Russie n'en voulaient pas douter, parce que la haute mer n'est soimaise à aucune souveraineté, et que tous y exercent des droits égaux, surtout quant à leurs propres navires. Mais leur opinion fut vigoureusement combattue par la Grande- Bretagne, les Pays-Bas et le Brésil dans l'intérêt des navires de commerce, nationaux et neutres, qui, par une transformation imprévue, seraient exposés à des dangers subits. L'Italie tenta une conciliation ; elle voulait n'interdire la transformation qu'aux vaisseaux qui quitteraient les ports nationaux après l'ouverture des hostilités, mais cette concession n'eut pas de succès. Au vote, dans le comité, les parties se tinrent presque en échec, 9 contre 7. De même, la question de savoir si la transformation, une fois opérée, devait persister jusqu'à la fin de la guerre, question que Lammasch avait proposée au nom de l'Autriche-Hongrie, ne put trouver une solution satisfaisante. Avec une franchise remarquable, les considérations de Ja

convention en avouent la non-réussite : ' Que toutefois les puissances contractantes, n'ayant pu se mettre d'accord sur la question de savoir si la transformation d'un navire de conmaerce en bâtiment de guerre peut avoir lieu en pleine mer, il est entendu que la question du lieu de transformation reste hors de cause et n'est nullement visée par les règles ci-dessous.' Déception déplorable à l'égard d'une question de haute importance et de droit purement maritime.^

Des conditions ont été arrêtées auxquelles les navires de commerce doivent satisfaire pour être assimilés aux bâtiments de guerre, c'est-à-dire subir leur sort et en même temps jouir de leurs droits, tant vis-à-vis des ennemis que des neutres. Nous en parlerons plus loin. Il me paraît douteux que tous ceux qui participaient à la délibération et au vote en aient eu la conception claire. Du moins, il semble heureux que la proposition britannique de considérer tous les bâtiments de transport, ennemis ou neutres, comme navires de guerre auxi- Uaires ait été écartée à temps. Son adoption aurait fortifié considérablement le pouvoir des belhgérants, surtout vis-à-vis des neutres. Cependant, les difficultés ne sont pas résolues. Elles concernent principalement le point de savoir si la haute mer peut offrir aux belligérants la faculté d'y effectuer des opérations de guerre qui créent, pour les neutres, un danger direct et imprévu. Tandis que Lord Reay le niait absolument au nom de l'Angleterre, le délégué allemand l'affirmait d'un ton non moins décidé que le judicieux Français, L. Renault. Ici se montre une lacune qu'une troisième conférence aura mission de remplir. La marche du droit fait pressentir que les droits des neutres, c'est-à-dire le droit normal de la paix, prévaudra sur les droits des belhgérants, c'est-à-dire le droit spécial de la guerre.^

' Actes et Documents, i. 235 ; rapport Fromagcot, p. 239-45 ; iii. 813-25, 846-50, 91&-17 (quatrième commission), 930-^, 1004-14, 1038-40 (comité d'examen). J. Brown Scott, p. 576, déclare non sans ironie : ' Cela veut dire simplement que les vaisseaux de guerre sont des vaisseaux de guerre, et que les vaisseaux marchands comme tels ne doivent pas être considérés comme vaisseaux de guerre.'

* Le délégué anglais, Sir Ernest Satow, dit : ' Nous déclarons sans hésitation

Il a été expliqué, dans la guerre sur terre, que les belligérants vaincus et désarmés deviennent prisonniers de guerre, et sont protégés par des dispositions détaillées et précises. Évidemment, dans la guerre sur mer, on peut aussi faire des prisonniers ; mais ils s'y présentent plus rares et en plus petit nombre. On n'a pas encore jugé nécessaire d'y pourvoir par des règles spéciales. Tant qu'il n'y a pas de règlement général sur la guerre maritime, les Etats souverains sont libres de prendre, à leur égard, les mesures qui leur conviennent. Ces mesures ne s'écartent pas beaucoup de celles qui ont été arrêtées en 1907. La deuxième Conférence de la paix a voulu déclarer, par le quatrième vœu de l'Acte final, que, pendant l'élaboration d'un projet de règlement relatif aux lois et coutumes de la guerre maritime, elle attendait l'application, autant que possible, à la guerre sur mer, des principes de la convention qui contient le règlement de la guerre. Il va de soi que, seuls, les belligérants peuvent être faits prisonniers de guerre et que d'autres, qui tomberaient au pouvoir des belligérants, ne peuvent pas l'être (§ 59).

Une toute autre question est celle des malades et blessés, auxquels il faut tout de suite ajouter les naufragés, eux aussi victimes de la guerre. La Convention de Genève du 22 août 1864 ne visait, à l'origine, que la guerre terrestre et les efforts faits en 1868 pour l'adapter à la guerre maritime n'eurent pas de succès, car les gouvernements respectifs omirent d'en ratifier le résultat. Cependant, elle fut appliquée des deux côtés, en 1870 dans la guerre franco-allemande et, en 1898, dans la guerre hispano-américaine. La première Conférence de la paix compta, parmi ses fruits les plus mûrs, la convention du 29 juillet 1899 ' pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève '. Conformément au vœu qui y fut exprimé, cette dernière avait été soumise, d'urgence, à une révision approfondie, qui bientôt fut signée par plus de trente États. La révision de 1906 a largement profité du

que le droit du neutre à la sécurité dans la navigation des hautes mers doit l'emporter sur le droit passager du belligérant de s'en servir comme lieu d'opérations de guerre.'

travail de la Conférence de 1899 et lui doit sans doute en grande partie son succès. Néanmoins il parut raisonnable en 1907 de reprendre l'œuvre de 1899, afin que les dispositions relatives aux guerres teiTestres et maritimes fussent, autant que possible, harmonisées. Cette tâche fut confiée à la troisième commission, qui s'en acquitta d'une façon admirable avec l'assistance du rapporteur éminent, L. Renault, qui, en 1899, s'en était déjà occupé et, par conséquent, en connaissait toutes les finesses. Il établit expressément que la révision actuelle ne touchait pas les principes de 1899, mais y insérait les dispositions de 1906 en \'ue des modifications découlant de la différence des guerres terrestre et maritime. Quoique la Convention de 1899 soit formellement remplacée par la Convention n" X du 18 octobre 1907, en 28 articles, elle en reste la base et les modifications n'ont qu'une importance secondaire. La nouvelle convention fut votée, le 20 juillet 1907, à l'unanimité, sauf une seule réserve formelle, et saluée comme le premier fruit de la Conférence.^

La Convention pour Vadaptution à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève prête également sa protection aux blessés, aux malades et aux naufragés. Elle déclare que les bâtiments-hôpitaux construits ou aménagés par les États spécialement et uniquement en vue de porter secours aux blessés, malades et naufragés et dont les noms auront été communiqués avant toute mise en usage aux puissances belUgérantes, seront respectés et ne pourront être capturés. Ce privilège s'étend aux bâtiments hospitaliers, équipés en totahté ou en partie aux frais des particuliers ou des sociétés de secours ofiiciellement reconnues, si la puissance belligérante dont elles dépendent leur a donné une commission officielle, ou, neutres, les a pris sous sa direction avec l'assentiment de leur propre gouvernement, et à la condition d'une notification préalable à l'adversaire (art. 1-6). Pour écarter tout malentendu, cette dernière clause a été ajoutée en 1907 ; elle est conforme à la formule adoptée pour la guerre terrestre.

• Actes et Documents, i. 66-8 ; rapport L. Renault, i. 70-84 ; iii. 293-340, 533-68, 681-94 (troisième commission et sous-commission).

Ces immunités sont légitimées par l'exigence d'une stricte impartialité. Tous ces bâtiments portent secours sans distinction de nationalité. Ils ne peuvent être utilisés pour aucun but militaire, sont soumis aux ordres et au contrôle des belligérants et agissent à leurs risques et périls. Ils sont distingués par une peinture extérieure blanche avec bande horizontale verte ou rouge, et se font reconnaître en hissant, avec leur pavillon national, le pavillon blanc à croix rouge, et en outre celui du belligérant dont ils dépendent ; le soin de faire ressortir ces signes distinctifs pendant la nuit incombe aux parties respectives. Au cas d'un combat à bord d'un vaisseau de guerre, les infirmeries sont respectées et ménagées autant que faire se pourra ; elles sont soumises aux lois de la guerre, mais ne peuvent être détournées de leur emploi qu'au cas d'une impérieuse nécessité.

Naturellement, tous ces privilèges cessent du moment qu'on en use pour commettre des actes nuisibles à l'ennemi ; toutefois, ces actes doivent être bien constatés. Les belHgérants pourront faire appel à la charité des bâtiments de commerce neutres : s'ils prennent et soignent les blessés ou les malades, ils jouiront d'une protection spéciale et ne pourront être capturés pour le fait d'un tel transport.

Le personnel religieux, médical et hospitalier d'un bâtiment capturé est inviolable, et ne peut être fait prisonnier de guerre. Il continuera à remplir ses fonctions, et pourra se retirer lorsque le commandant en chef le jugera possible ; en attendant, il recevra la même solde que le personnel équivalent de la marine du capteur. Les blessés et les malades, à quelque nation qu'ils appartiennent, seront respectés et soignés par les capteurs ; mais, comme les naufragés, ils sont prisonniers de guerre, et, suivant les circonstances, peuvent être gardés ou dirigés sur un port ami, ennemi ou neutre. C'est pourquoi un vaisseau de guerre peut les réclamer de tout bâtiment hôpital belligérant ou neutre. S'ils sont recueillis à bord d'un vaisseau de guerre neutre ou débarqués dans un port neutre, il devra être pourvu autant que possible à ce qu'ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de guerre.

Après chaque combat, les belligérants, en tant que les intérêts militaires le comportent, prendront toutes mesures pour rechercher les blessés, les malades et les naufragés, et les protéger contre toute injure, pour examiner attentivement les cadavres avant de les abandonner à la mer, pour se tenir réciproquement au courant de leurs prisonniers et pour s'envoyer les marques d'identité trouvées sur les morts et l'état nominatif des blessés et malades. Les commandants en chef auront à prendre soin des détails et des cas non prévus. Les puissances signataires s'engagent à instruire leurs marines, spécialement le personnel protégé, et à remanier leur législation afin de la rendre conforme aux stipulations de la Convention. Elle ne He que les signataires dans une guerre entre eux. La Grande-Bretagne et ritaUe ne l'ont pas ratifiée et, par conséquent, ne sont liées que par la Convention de 1899, qui en est une édition moins complète.

§ 49. — La guerre maritime, B. — Les hostilités.

Dans une guerre maritime, l'idée de réduire au minimum les calamités de la guerre n'est pas plus respectée que le principe du droit de guerre moderne qu'il ne s'agit que d'une relation d'État à État. D'ailleurs, on pourrait répéter ce qui a été dit quant au but de la guerre, aux efforts violents qu'elle réclame et justifie, aux obstacles presque insurmontables contre la limitation des instruments de guerre licites. Pourtant, on a réussi enfin à dresser même ici quelques bamères qu'il n'est pas permis de dépasser. Elles sont dues plutôt à l'influence salutaire des neutres, dont les intérêts sont plus intimement liés à la guerre maritime, tandis que la population paisible des parties belligérantes n'est frappée que dans ses relations de commerce et dans les effets économiques qui en dérivent. L'une et l'autre font naître une différence indéniable entre les besoins de la guerre terrestre et de la guerre maritime, qui se reproduit dans les hostilités et les armes employées, et qui mérite, aujourd'hui plus encore que jamais, l'attention du jurisconsulte.

Une énumération d'armes illicites, telle qu'elle se trouve dans le règlement de la guerre, fait défaut ici. La violence et la ruse, qui, ici comme là, sont légitimes, ne sont limitées que par quelques dispositions contractuelles. Le droit coutumier distingue également entre la ruse de guerre licite et la mauvaise foi prohibée. Tandis qu'il permet les mouvements simulés, les positions couvertes et la dispersion de fausses rumeurs, il défend l'abus de signes distinctifs généralement reconnus et exige, avant le combat, le déploiement du vrai pavillon, sur l'invitation de l'adversaire, qui, en hissant de son côté son propre pavillon, le demande par ' le coup de semonce ou d'assurance '. Après cette démonstration, le pavillon faux serait une marque de mauvaise foi, stigmatisée depuis l'antiquité, contrairement au principe vénérable tant de fois rappelé jides etiam hosti deservanda.^ Le pavillon, qui occupe une première place dans la guerre maritime, combine plusieurs éléments distinctifs de la guerre terrestre et, par exemple, rend superflus les uniformes. La nécessité de marques distinctives parfaitement nettes a puissamment contribué au résultat peu satisfaisant de la délibération sur la transformation de vaisseaux de commerce en bâtiments de guerre. Pour l'œil exercé du navigateur, la figure extérieure d'un navire de guerre n'a rien d'équivoque et le pavillon ne peut lever de doute que quant à la nationalité.

Tandis que la perfidie, sous quelque forme que ce soit, est partout illégitime, au contraire, la liberté quant au choix des instruments de destruction est presque tout à fait illimitée. La Convention de Saint-Pétersbourg du 29 novembre 1868, qui interdit l'emploi de tout projectile d'un poids inférieur à 400 grammes, qui serait ou explosible ou chargé de matières fulminantes ou inflammables, concerne la guerre maritime autant que la guerre terrestre. La Russie, dès l'invitation à la première Conférence de la paix, fit un pas sérieux en avant. Dans la circulaire du comte Mouravieff du 30 décembre 1898, on trouvait cités parmi les objets delà délibération : '^^l'interdic-

» L'ordonnance française du 17 mars 1696 : ' C'est un procédé contraire^ à la foi publique et à l'honneur du pavillon que de tirer le coup de semonce sous pavillon étranger.'

tion de la mise en usage, dans les armées et les flottes, de nouvelles armes à feu quelconques et de nouveaux explosifs, aussi bien que des poudres plus puissantes que celles adoptées actuellement ' ; ' 4° la défense de l'emploi dans les guerres navales de bateaux torpilleurs sous-marins ou plongeurs ou d'autres engins de destruction de la même nature ; l'engagement de ne pas construire à l'avenir de navires de guerre à éperon.' Sans doute, ces propositions dérivaient du vœu sincère de mitiger les horreurs de la guerre et d'arrêter les changements incessants dans le choix et la construction des armes à feu ; elles avaient donc un double but. Cependant, on se heurta bientôt à des obstacles insurmontables. La proposition russe de ne pas remplacer, pendant un nombre d'années déterminé, l'artillerie navale, tout comme l'artillerie terrestre, mais de permettre à chaque État en particuHer des améhorations qui ne touchaient pas le type, provoqua des discussions techniques compliquées. Quelques délégués l'applaudirent, par exemple le général den Beer Poortugael, qui tenta de sauver le principe en limitant la durée de la convention à cinq ans et en élargissant en même temps la faculté d'apporter des améliorations, mais la majorité ne le suivit pas. Enfin, un examen renouvelé de la question des armes à feu, tant sur terre que sur mer, fut recommandé à chaque gouvernement particulier. Par conséquent, chaque État reste libre et la question de l'armement n'a pas avancé d'un pas. La deuxième Conférence de la paix, instruite par l'expérience acquise en 1899, évita donc cet écueil aussi scrupuleusement que la question générale de la limitation des armements et des dépenses de guerre. Le programme de 1907 ne fait mention que de quelques armes et instruments de guerre.

Parmi ceux-ci les engins de destriLction scms-marins occupent la première place. Ils n'étaient pas inconnus autrefois, mais avaient, pour la première fois, révélé leur nature véritable et leurs formidables effets dans la guerre russo-japonaise de 1904. Ces effets ne concernaient pas seulement l'ennemi pendant la guerre, mais ils menaçaient amis et ennemis, même longtemps après la conclusion de la paix. La délégation chinoise

déclara officiellement à la deuxième Conférence de la paix de 1907 :

Le gouvernement chinois est encore aujourd'hui dans l'obligation de munir les vaisseaux de sa navigation côtière d'instruments spéciaux pour repêcher et détruire les mines flottantes qui encombrent, non seulement, la mer libre, mais aussi ses eaux territoriales. Malgré toutes les précautions prises, un nombre très considérable de navires de cabotage, de bateaux de pêche, de jonques et de sampans a sombré par suite de rencontres avec ces mines automatiques sous-marines et ces vaisseaux se sont perdus, corps et biens, sans que les détails de ces désastres soient parvenus au monde occidental. On a calculé que de cinq à six cents de nos nationaux, qui vaquaient à leurs occupations pacifiques, ont trouvé ainsi une mort cruelle par suite de ces engins dangereux.

Ce témoignage jette une vive lumière sur les problèmes à résoudre. Même si l'emploi des engins de destruction les plus affreux est considéré comme licite dans la lutte contre l'ennemi — la force des torpilles s'était souvent révélée dans la guerre de sécession — il est insupportable que les belligérants changent la mer libre, la route internationale par excellence, la surface du globe soustraite à toute souveraineté, en un danger menaçant et mortel en la jonchant de machines infernales qui, pour un temps illimité, font périr tout ce qui, par hasard, se trouve sur leur chemin. Le problème dépasse les limites du droit de la guerre et touche au cœur la liberté de la haute mer. N'est-elle pas seulement le terrain ouvert à tous pour un commerce international pacifique, mais aussi le théâtre où tous également peuvent déchaîner leurs haines et excès, sans se soucier des effets pour autrui? Les puissances maritimes, la Russie et le Japon, y avaient donné, sans scrupules, une réponse affirmative ; par conséquent leurs mines n'avaient pas seulement détruit des bâtiments ennemis, mais aussi des vaisseaux neutres, probablement même nationaux ; seuls l'éloignement et la relative rareté de la navigation des neutres d'Europe et d'Amérique sur les mers de l'Extrême-Orient avaient détourné l'attention et limité les plaintes. Toutefois, on ne pouvait s'étonner que la Russie, dans le programme de la seconde Conférence de la paix, accordât une place aux torpilleurs et mines sous-marines parmi les moyens de la guerre maritime.

Le problème fut confié à la troisième commission qui, sous la présidence du comte Tornielli, assisté par son rapporteur infatigable, Streit d'Athènes, entreprit une tâche ardue.

Cependant, il ne faut pas oublier que cette tâche avait été préparée par les délibérations de l'Institut de droit international, dans sa session de Gand en 1906. Après un rapport du professeur Kebedgy, il avait décidé en première lecture : 'qu'il serait interdit de placer en pleine mer des mines fixes ou flottantes, et que, dans les eaux territoriales des belligérants, il ne serait permis que de poser des mines fixes non susceptibles de causer par leur déplacement un danger pour la navigation en dehors de ces eaux.' Les débats témoignèrent d'iuie certaine précipitation et de quelque désappointement, par manque de distinctions précises et d'une connaissance suffisante du matériel technique. Aussi l'on différa le vote final. A la suite de la convention intervenue en 1907, un rapport provisoire, apporté par Ed. Rolin à la session de Florence en 1908, n'attira qu'une délibération préhminaire mais fut retenu pour constituer plus tard la base d'une discussion approfondie.^

Avant d'aborder les délibérations souvent confuses de la Conférence sur ce sujet difficile, il est désirable de poser quelques définitions : * Les mines sous-marines lato sensu,'' dit M. Charles Dupuis, ' peuvent être divisées en quatre catégories : P les mines immergées qui ne peuvent faire explosion que sous l'action d'un courant électrique déterminé par une impulsion donnée en connaissance de cause ; ces mines ne diffèrent que par la rapidité et la puissance de leurs effets des armes ordinaires, mues comme elles par la volonté des combattants ; elles ont été qualifiées par abréviation mines à commande électrique ; 2° les mines immergées qui flottent au gré des vagues entre deux eaux s'en vont librement et aveuglément à la dérive et éclatent au simple choc des obstacles ou des navires qu'elles viennent à heurter ; elles ont été désignées à la Haye sous le nom de mines sous-marines automatiques de contact non-amarrées ; 3° les mines de la même nature que les précédentes, immergées comme

' Annuaire, xxi. 80-99 ; rapport Kebedgy, p. 330-45 ; délibération et texte, ibid. xxii. 156 ; projet Rolin, 222-27.

1569.19 II .y

elles, mais retenues par des amarres qui limitent leur action destructive dans un faible rayon, au moins tant que les amarres ne sont point rompues ; elles sont dénommées depuis 1907 : mines sous-marines automatiques de contact amarrées ; 4" les torpilles, lancées par des navires de toutes dimensions ou par des batteries côtières en vue de frapper des bâtiments à distance et destinées à faire explosion par le choc contre leur but.' ^

Le sujet était nouveau pour la Conférence de la paix ; l'intérêt était vif, ce qui se révélait par la quantité d'amendements proposés et d'antithèses tranchantes qui se firent jour pendant des délibérations prolongées. La proposition britannique en formait le point de départ, mais elle fut obscurcie par des amendements et repoussée en quelques points essentiels. Les projets élaborés par le comité d'examen ne furent pas, comme à l'ordinaire, transmis sans modification par la commission mais offerts à la Conférence après un remaniement considérable. Le résultat s'en présenta dans la Convention n*^ VIII du 18 octobre 1907, relative à la pose des mines sous-marines automatiques de contact, en treize articles, dont six à sept constituent le noyau, le reste, ici comme ailleurs, ajoutant les dispositions générales qui se trouvent dans presque toutes les autres. Elle a été conclue pour sept ans, après le soixantième jour qui suit les premières ratifications, date présumée d'une troisième Conférence de la paix, à moins toutefois qu'une nouvelle convention relative à cette question n'y soit antérieurement substituée.

La proposition britannique interdisait l'emploi de mines non-amarrées, de mines amarrées qui ne perdent pas leur puissance explosive immédiatement après s'être détachées de leurs ancres, enfin de toute espèce de mines en vue de constituer un blocus commercial. Les mines automatiques de contact ne devaient être admises que dans les eaux territoriales des belligérants et dans une zone de dix milles devant les ports de guerre ou bases navales. La haute mer ne devait donc pas être menacée.

C'était l'application du système adopté par l'Institut à Gand en 1906. Cependant, tout de suite, de graves raisons s'élevèrent en sens contraire. Les mines, prétendirent l'Allemagne et

» Ch. Dupuis, R. G. D. I. P. 1910, p. 598.

d'autres puissances, étaient, spécialement pour le pays qui avait des côtes étendues, sans forte marine militaire, un moyen indispensable de défense : efficace, peu coûteux, moralement irréprochable. Même pour l'attaque, on ne pouvait pas s'en passer. Il fallait donc se contenter des moyens d'en détourner les effets nuisibles pour les neutres : ces moyens consistaient dans la durée de l'explosivité, et le lieu de la pose. En ce qui concerne la première question, la Conférence a réussi, non sans difficulté, à formuler l'interdiction : 1'^ de placer des mines automatiques de contact non amarrées, à moins qu'elles ne soient construites de manière à devenir inoffensives une heure au maximum après que celui qui les a placées en aura perdu le contrôle ; 2^ de placer des mines automatiques de contact amarrées qui ne deviennent pas inoffensives dès qu'elles auront rompu leurs amarres ; 3*^ d'employer des torpilles qui ne deviennent pas inoffensives lorsqu'elles auront manqué leur but (art. 1^*^). L'emploi des mines automatiques de contact n'est donc pas absolument prohibé, mais le danger des effets nonprévus ni voulus est effectivement diminué. Une proposition allemande d'en interdire l'emploi pendant cinq ans, en attendant des inventions nouvelles, fut rejetée comme insuffisante. Un remarquable projet de la Colombie, en vue d'en permettre l'emploi exclusif pour la défense des côtes et des baies, fut combattu par des arguments, qui, à mon sens, étaient peu fondés et exagéraient la difficulté de distinguer l'attaque et la défense ; de sorte qu'il ne put réunir la majorité. Cependant, après une discussion animée, il était décidé que le projet adopté s'appliquerait aux neutres tout autant qu'aux belligérants.

Quant au lieu de la pose, on fut moins heureux. La proposition, soigneusement réfléchie, du comité d'examen de la permettre dans les Hmites des eaux territoriales et à une distance de dix milles devant les ports de guerre, les arsenaux et les chantiers militaires, mais ailleurs exclusivement par exception et sous condition, ne trouvant pas suffisamment (l'appui, dut être retirée. Il n'en restait que la défense problématique de poser des mines automatiques de contact devant les côtes et les ports de l'adversaire dans le seul but d'intercepter

la navigation de commerce (art. 2). Le blocus commercial exclusivement par des mines est donc formellement interdit. Malgré les réserves de la Turquie, les articles suivants ont été adoptés presque à l'unanimité. L'emploi des mines automatiques de contact amarrées n'est permis qu'en prenant toutes les précautions possibles pour la sécurité de la navigation pacifique. Les belligérants et les neutres qui placent ces mines devant leurs côtes s'engagent à pourvoir, dans la mesure du possible, à ce que ces mines deviennent inoffensives après un laps de temps limité et, si elles ne peuvent plus être surveillées, à signaler les régions dangereuses, aussitôt que les exigences militaires le permettront, par un avis à la navigation communiqué aux gouvernements par la voie diplomatique. A la fin de la guerre, toutes les parties contractantes s'engagent à faire tout ce qui dépend d'elles pour enlever, chacune de son côté, les mines qu'elles ont placées et à s'entr'aider dans cette opération délicate. Les puissances contractantes qui ne disposent pas encore de mines perfectionnées comme celles que la Convention envisage et qui, par conséquent, ne sauraient actuellement se conformer aux règles établies, s'engagent toutefois à transformer autant que possible leur matériel conformément aux conditions convenues.

Évidemment cette convention n'est qu'une solution partielle et insuffisante, le premier pas sur la longue route d'une protection de la haute mer contre les opérations des belligérants. Pour le moment, elle n'est nullement sûre, puisque aucune délimitation d'emploi licite n'est intervenue. Quant aux mines à commande électrique, rien n'a été résolu. La convention a un caractère temporaire et provisoire très accentué. De plus, elle n'a été signée que sauf réserves par l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne. Enfin il est évident que l'absence d'une interdiction formelle n'implique nullement la légitimité d'un instrument de guerre qui, par sa nature, met en péril des étrangers innocents. C'est ce que les plénipotentiaires anglais ont très bien fait ressortir.^

i Actes et Doc.i. 277-82 ; rapport, 287-95 ; iii. 364-460 (troisième comi 518-37 (sous-commission), 660-80 (annexe). Wcstlake, ii. 322, est scandai

L'Institut s'occupa de la question de nouveau à Paris en 1910 et à Madrid en 191L Ed. Rolin, rapporteur, n'avait modifié le premier rapport de Kebedgy que pour y insérer la terminologie adoptée à la Haye. Après des discussions prolongées et souvent pénibles, on réussit à voter un texte complet en neuf articles qui désormais constitue le point de vue scientifique atteint avant la guerre de 1914. un aperçu succint n'en est donc pas inutile. Le projet, qui rappelle, en débutant, la liberté de la pleine mer, interdit explicitement d'y placer des mines automatiques de contact, amarrées ou non, comme un péril imminent pour la navigation pacifique de toutes les nations. Grâce aux observations judicieuses du Norvégien Hagerup, qui défendit la liberté de combat des belligérants, la question des mines à commande électriques fut réservée. Dans les eaux territoriales des belligérants, au contraire, la pose des mines est déclarée admissible sous les conditions formulées par la Convention de la Haye. Malgré des objections sérieuses, l'Institut a repoussé la distinction de la défense et de l'attaque : l'emploi de torpilles est légitime partout, dès qu'elles deviennent inoffensives après avoir manqué leur but. Un blocus de commerce par mines est interdit ; mais le belligérant peut placer des mines devant les côtes et les ports de son ennemi dans un but naval ou militaire, ce qui réduit l'interdiction qui précède à bien peu de chose. De même, l'État neutre peut placer des mines dans ses eaux territoriales pour la défense de sa neutralité en observant les mêmes règles et en prenant les mêmes précautions. Un amendement qui se proposait de défendre aux neutres de placer des mines automatiques de contact et de n'admettre que des mines à commande électrique, fut écarté à une forte majorité. Le placement des mines dans

du maigre résultat de cette ' emasculated draft convention ', dont la disposition capitale de l'art. 1^^ est ' watered down ' par l'art. 6. En effet, ici se cache le danger imminent d'une flotte supérieure. De Lapradelle obser\'e plus judicieusement : ' Faute par lAngleterre de renoncer au blocus et par l'Allemagne de renoncer à la mine, tous les progrès, sauf en des points de détail, se trouvent indéfiniment suspendus,' Revue des Deux-Mondes, l*"" août 1908. Cf. C. H. Stockton, ' The use of submarine mines and torpedoes in time of war,' Amer. Journ. p. 276-84. Dr. E. Rocholl, Die Frage der Minen im Seekrieg, Marburg, 1911.

les détroits est exclusivement réservé. Enfin, la responsabilité de l'État qui aurait violé une des règles convenues est formellement reconnue et pourra être mise en jeu, même par des particuliers, devant un tribunal international compétent. L'ensemble de ces articles ne présente pas une unité solide et ne peut être le dernier mot de la science dans ce problème d'importance prépondérante qui, dans la guerre actuelle, est entré dans une phase nouvelle et redoutable.^

L'attaque des fortifications, dans la guerre terrestre, trouve en un certain sens son équivalent dans l'attaque des ports et des côtes dans la guerre maritime. Mais le but n'est pas de s'emparer de la place attaquée, ce qui exigerait une occupation, mais un endonunagement, ou plutôt une destruction, qui peut être effectuée par une canonnade de navires de guerre et s'accommode aux armes dont la guerre sur mer dispose. Deux méthodes y peuvent servir: l'une, de longue date et d'une histoire séculaire, l'autre, relativement nouvelle et rare, toutes les deux très importantes et pour ainsi dire rajeunies par les événements des dernières guerres : le blociis et le bombardement.

Le blocus est la fermeture d'une partie de la côte, port, rade, bouche de fleuve ou de canal, etc., au commerce maritime tant pour l'entrée que pour la sortie. Un blocus, au sens large, peut aussi avoir lieu sur terre, mais alors il perd son nom et prend le caractère d'un siège. Un port de mer peut être en même temps assiégé sur terre et bloqué par mer, tel Sébastopol dans la guerre de Crimée. Ainsi s'explique la distinction que quelques auteurs défendent entre le blocus stratégique et k blocus commercial: distinction qui, pour le droit positif, n'ai pas d'intérêt, parce qu'il reconnaît la légitimité des deux et ne' fait, dans l'application, nulle différence.

Il y a aussi des blocus qui empêchent soit l'entrée, soit la sortie seule, mais c'est une exception motivée par des circonstances spéciales. La clôture se fait ordinairement par un arc

1 Annuaire, xxiv. 177-204, rapport Rolin, 429-57, délibération à Paris xxiv. 286-302, continuation à Madrid ; 301, texte voté complet ; cf. Ch. Dupuis, Aperçu, R. G. D. I. P. 1910, p. 597-608 ; 1911, p. 621-7.

de bâtiments de guerre qui embrasse l'objet du blocus et empêche l'entrée et la sortie ; mais le même but peut quelquefois être atteint par un seul vaisseau, si l'entrée de la baie est extrêmement étroite. Le blocus ne vise pas la conquête ou l'investissement d'une place déterminée, ni un endonomagement direct de personnes ou de biens, mais il frappe le commerce d'un certain port, il attaque l'adversaire dans ses richesses et ressources matérielles, ce qui peut avoir des suites non moins fâcheuses que les rencontres armées directes. Cependant il frappe tout autant le neutre qui y fait négoce et qui, par le blocus, voit ses relations commerciales troublées et ses vaisseaux et marchandises exposés aux plus grands dangers. C'est même la chose principale dans le droit de blocus, qui induit Ch. Dupuis à cette déclaration incomplète : ' Le blocus n'a jamais été autre chose que la justification de l'interdiction du commerce des neutres avec l'ennemi au moyen d'un déploiement de forces du belHgérant devant les places spécialement frappées de cette interdiction.'

La nature équivoque du blocus, qui frappe les neutres comme les ennemis, a donné Heu aux explications les plus divergentes. Quelques auteurs considèrent le droit de blocus comme l'effet d'une conquête du territoire maritime occupé, qui en défend l'entrée à tous, amis ou ennemis, sans la permission de l'occupant. Cette interprétation est en contradiction tant avec le but du blocus qu'avec le principe fondamental de la hberté de la mer et paraît abandonnée depuis longtemps.^ D'autres expHquent le blocus comme un moyen de contrainte nécessaire, et par cela même licite, qui se distingue à plusieurs égards favorablement d'autres moyens, parce qu'il ne sacrifie pas de vies humaines et ne détruit pas les biens, mais entrave seulement le commerce pacifique. Grotius, Bynkershoek, Vattel et plusieurs successeurs, conmae Travers Twiss, Cauchy, Bluntschli, préférant ce point de vue, défendent la force obligatoire du blocus envers les neutres, uniquement par l'intérêt des belligérants qui réclame ce moyen et le légitime

' Par exemple Hiibner, Kliiber, Ortolan, Hautefeuille. Cette doctrine vient de revivre récemment.

en même temps. Ils méconnaissent l'objection que cet instrument ne frappe pas directement l'État ennemi ou ses organes, mais des particuliers inoffensifs, même parmi les neutres et amis. Pourtant cette objection ne pouvait être négligée que dans un temps où l'on ne distinguait pas entre les nations et les nationaux, entre les ennemis et les neutres. Kleen rejette toute base juridique et flétrit le blocus comme injuste vis-à-vis des neutres.^

Maintenant que le principe de l'inviolabilité de la propriété privée jusque dans la guerre maritime réclame de plus en plus une reconnaissance générale et que les droits des neutres se font entendre davantage, il est à présumer que le droit de blocus sera, lui aussi, soumis à un examen plus approfondi et à un contrôle plus efiicace. En outre, l'expansion énorme des moyens de communication par terre a enlevé au blocus la portée qu'il avait, lorsque le trafic se faisait presque tout par mer, et se concentrait dans quelques ports de commerce. P^r conséquent, le blocus n'occupe plus la place de premier ordre, que les hommes politiques et les jurisconsultes étaient unanimes à lui attribuer autrefois. Néanmoins les belligérants prétendent ne plus pouvoir s'en passer, parce qu'il constitue un moyen précieux pour attaquer l'ennemi, dont les flottes ont été saisies, détruites ou chassées, et pour le réduire à la soumission. Plus le commerce d'une place déterminée est étendu et important, plus il exerce une influence profonde sur les ressources et la résistance de l'ennemi, et s'il peut être coupé complètement, plus l'efficacité du blocus sera sensible et son influence grande sur l'issue de la guerre. Il s'entend que, de ce point de vue, les blocus modernes qui frappent, non pas des ports spéciaux, mais des côtes entières, à la seule condition d'être effectifs, exerceront une influence plus décisive encore.

Le choix et l'étendue de la place ou région bloquée, l'emploi des moyens nécessaires, la durée de l'opération et ses effets vis-à-vis de l'ennemi dépendent entièrement de la volonté des belligérants. Le droit de la guerre n'empêche pas de se servir d'autres moyens techniques pour barrer le passage. La Coi * Kleen, Lois et usages de la neulralité, i. 544, 550 ss.

vention du 18 octobre 1907, relative à la pose des mines, défend seulement de placer des mines automatiques de contact devant les côtes et les ports de l'adversaire dans l'unique but d'intercepter le commerce. Si ce but manque, en tout ou même en partie, rien n'empêche d'en user largement. On ne pourra donc s'étonner que ni la France ni l'Allemagne n'aient voulu signer. Pour être obligatoire pour les neutres, le blocus doit satisfaire à quelques conditions et respecter quelques délimitations, qui toujours ont attiré l'attention et occupent aussi une large place dans les délibérations et conventions des dernières années. La force obligatoire, ainsi que les conditions dont elle dépend, appartiennent au droit de la neutralité ; c'est là qu'elles trouvent leur base juridique et produisent leurs effets. Suivant l'exemple des ouvrages les plus récents et l'opinion de la plupart des auteurs, le blocus à l'égard des neutres sera exposé plus loin (§ 57). A côté du blocus on rencontre le hombardeinent, déjà traité dans la guerre terrestre. En effet, il y a conformité : les armes et les effets sont presque identiques ; la différence se trouve dans l'intention, qui, sur terre, vise la conquête et l'occupation, sur mer, la destruction pure. C'est pourquoi la canonnade ou bombardement des villes ouvertes a toujours excité une indignation profonde et la réprobation générale. On le vit bien, encore que d'autres questions s'y mêlassent, lors du bombardement inattendu de Copenhague par la flotte anglaise en 1806. En 1834, San Juan de Nicaragua fut canonné par un croiseur américain ; surtout le bombardement de Valparaiso, le port de commerce florissant sur le Pacifique, en 1866, par une escadre espagnole, acquit une notoriété fâcheuse. Quelques exemples postérieurs d'importance secondaii-e attirèrent moins l'attention. Cependant, la destruction des côtes et ports était souvent représentée comme un moyen de contrainte excellent : en 1844, le prince de Join ville le recommandait publiquement. L'amiral Aube, dans un article de la Revue des Deux-Mondes, qui fit grand bruit, plaida la même cause avec vigueur.! Les améliorations techniques et la portée plus

* 'La guerre maritime et les ports militaires de France,' Revue de droit maritime, i. 314-46.

grande de l'artillerie navale menaçaient de dangers toujours croissants les villes ouvertes, même situées à quelque distance de la côte. Les premiers efforts, tentés à Bruxelles en 1874, de régler le droit de la guerre terrestre, impliquaient nécessairement le bombardement naval. On pouvait même se demander s'il était raisonnable de séparer les deux canonnades, puisque le bombardement d'un port appartient autant à la guerre terrestre qu'à la guerre maritime, à moins qu'on ne préfère l'endroit d'où les projectiles sont lancés à celui où ils éclatent. En 1874, à Bruxelles, et en 1899 à la Haye, toute tentative de ce genre échoua sur le refus peremptoire de l'Angleterre d'étendre la délibération à la guerre maritime. La question fut ajournée à la deuxième Conférence de la paix, où le programme russe en fit expressément mention. I^ troisième commission, sous la présidence du comte Tornielli, en fut saisie en même temps que des mines.

Entre temps, l'Institut de droit international s'était occupé du problème, et, conformément à l'avis de Th. E. Holland et du général néerlandais den Beer Poortugael, il avait adopté à Venise en 1898 cinq règles, fondées sur le manuel arrêté à Oxford en 1880. Ce projet ne distinguait pas entre les prescriptions juridiques sur le bombardement de terre et de mer. Il appliquait les dispositions, déjà adoptées pour la guerre sur terre, sans changement au bombardement naval ; par conséquent le bombardement d'une place non fortifiée ne serait licite qu'aux cas indiqués explicitement. Sur la proposition de Lord Reay, les représailles furent réprimées. ^ La commission de 1907, grâce à ce travail préliminaire, pouvait présenter à la Conférence un projet acceptable.^

La Convention n" IX du 18 octobre 1907 concernant le bombardementpar des forces navales en temps de guerre compte treize articles, dont sept sur le sujet même. Ils sont répartis en deux

* Anniiaire, xv. 145-51 (rapport), 309-15 (discussion et texte).

2 Actes et Doc. i. 89, avec le rapport de Streit, 111-20 ; iii. 341-61 (troisième commission) ; 538-50 (sous-commission) ; 655-60 (annexes). Le général den Beer Poortugael signala plus tard son discours du 18 juillet connue l'interprétation olUcielle de ce qu'il fallait entendre sous le nom d'une ville non défendue.

chapitres dont l'un s'occupe des bombardements des ports, villes, \'illages, habitations ou bâtiments non défendus. Sauf l'addition des ports, l'art. 1^' est conforme à l'art. 25 du règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre : ' Il est interdit de bombarder par des forces navales des ports, villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus.' Cet article acquit l'assentiment à peu près unanime, en é\dtant d'une façon heureuse la question épineuse de ce qu'il faut entendre par villes ouvertes. L'interprétation habituelle, il est vrai, considère comme telles les villes non défendues ' par des fortifications ou d'autres moyens d'attaque ou de résistance pour la défense immédiate ou par des forts détachés situés à sa proximité ', comme l'Institut le déclara en 1896, mais cette explication ne lève pas tous les doutes : la seule chose décisive est la question de savoir si la place est défendue, non si elle peut l'être.

Conformément à cette disposition, le second alinéa détermine qu'une place ne peut pas être bombardée ' à raison du seul fait que devant son port se trouvent mouillées des mines sousmarines automatiques de contact ' : disposition contre laquelle des objections sérieuses se sont, comme on pouvait s'y attendre, élevées et qui n'est adoptée que sous la réserve expresse de plusieurs Etats, notamment de l'Allemagne, de la France, de la Grande-Bretagne et du Japon. Le délégué de la marine anglaise, le colonel Otley, demanda justement s'il était désirable de prendre sous sa protection ces engins infernaux et s'il n'était pas singulier d'interdire à une escadre de bombarder une place apparemment inoffensive, dont les moyens de défense la feront bientôt sauter. Quoiqu'il en soit, l'article voté par la majorité prouve clairement que la convention exige une défense directe et active pour légitimer un bombardement. Ce principe est particulièrement important pour les Pays-Bas, en vue de la situation de la Haye, le centre de la vie internationale officielle, assez proche de la mer pour rendre possible une canonnade par des navires de guerre. Tant que la ville restera non défendue, comme actuellement, ni la construction de forteresses ni la défense de la côte ne pourront justifier un bombardement.

Cette prohibition importante est le complément et la sanction des principes reconnus en 1899 et, en même temps, la première application à la guerre maritime de la maxime que les particuliers ne peuvent pas être frappés par la guerre. On peut donc espérer que ce premier pas sera, un jour, suivi d'autres plus décisifs.

La règle est sujette à quelques exceptions raisonnables. D'abord il n'est point défendu de détruire les établissements militaires qui constituent l'objet principal de la guerre. L'art. 2 nomme ' les ouvrages militaires, établissements militaires ou navals, dépôts d'armes ou de munitions, ateliers et installations propres à être utilisés pour les besoins de la flotte ou de l'armée ennemie, et les navires de guerre se trouvant dans le port '. Le commandant d'une force navale pourra, après sommation avec délai raisonnable, les détruire par le canon, si tout autre moyen est impossible et lorsque les autorités locales n'ont pas procédé à la destruction dans le délai fixé. D'un point de vue militaire, on a allégué des objections sérieuses contre cet avertissement préalable et le délai obligatoire à l'aide d'exemples frappants. Pour cette raison on a non seulement constaté, ce qui d'ailleurs va de soi, que, dans ce cas, le commandant ' n'encourt aucune responsabilité pour les dommages involontaires occasionnés par le bombardement, mais, en outre, que des nécessités militaires peuvent exiger une action immédiate qui exclut tout délai '. Ici même l'interdiction en principe est maintenue et le commandant fera son possible pour épargner la ville autant que faire se pourra. La rédaction artificielle est le fruit d'une conciliation d'opinions contraires tentée avec succès par la délégation française.

Outre cette exception, qui dérive nécessairement du droit de la guerre, l'art. S fait mention d'une autre exception qui est moins évidente. Après notification expresse, le commandant d'une force navale peut procéder au bombardement d'une localité non défendue, si les autorités locales, mises en demeure par une sommation formelle, refusent d'obtempérer à des réquisitions de vivres ou d'approvisionnements nécessaires aux besoins présents de sa flottille. Ces réquisitions doivent être

réclamées par le commandant. Le non-paiement de contributions en argent ne légitime jamais le bombardement.

Les trois articles suivants constituent le second chapitre et contiennent les dispositions générales. Us sont presque entièrement conformes aux art. 26-8 du règlement de la guerre, et ne demandent plus d'explications. Le devoir d'un avertissement préalable dépend des exigences militaires. Les signes visibles, désignant les édifices, etc., qui, autant que possible, seront épargnés, sont arrêtés par la convention elle-même et consistent en grands panneaux rectangulaires rigides, partagés en deux de couleur noire et blanche.

La convention ne règle, il est vrai, qu'une seule opération de guerre, mais une des plus fatales et des plus tentantes dans un avenir prochain. Malgré quelques taches légères, elle prend rang parmi les meilleurs résultats de la Conférence.^

§ 50. — La guerre maritime C. — Le droit de prise.

Le principe que la guerre n'est qu'une relation entre États et, dès lors, ne permet pas la violation de la propriété privée tant qu'elle n'entrave pas les opérations de guerre, ne s'applique pas à la guerre maritime. Cette différence de principe est rappelée plusieurs fois, puisqu'elle est d'une importance extraordinaire, et explique une institution de la guerre maritime, qui ne trouve pas d'équivalent ailleurs. On ne peut donc se dispenser d'une explication et d'une exposition plus détaillée.

Les siècles passés, qui ne distinguaient pas l'État et les sujets, ne connaissaient pas non plus la différence des biens ennemis sur mer et sur terre. De même que ces derniers constituaient sans aucune réserve le butin légitime de l'armée d'invasion, les vaisseaux de commerce et leur cargaison tombaient au pouvoir des croiseurs et corsaires ennemis. La course n'était autre chose que l'élargissement d'un droit de guerre généralement

^ Cf. J. Brown Sicott, ' Bombardment by naval forces,' Amer. Joum. ii. 285-94, qui compare les résultats obtenus aux opinions de feu W. E. Hall, International Law, 5« éd., et en loue hautement les mérites.

reconnu. Cependant, dans la guerre terrestre, la chasse au butin vint se heurter aux exigences d'une discipHne sévère, qui demandait l'abstinence et la modération vis-à-vis de la population inoffensive, afin d'être prête à tout moment pour le combat avec les armées ennemies. Ainsi le butin et le pillage se discréditèrent dans la guerre sur terre et ne se rencontrèrent plus qu'exceptionnellement, longtemps avant que des motifs de morale et de culture aient réussi à abolir tout à fait ces excès et à restreindre la guerre actuelle aux forces armées. Sur la mer c'était autre chose. Ici, la discipline ne pouvait s'opposer à la chasse des vaisseaux de commerce inoffensifs qui, non seulement, promettaient une proie facile et un gain précieux, mais aussi semblaient incorporer la résistance économique de l'adversaire et justifier la capture à plusieurs égards. La chasse aux marchandises devenait la tâche principale, sinon unique, de la guerre maritime ; elle empirait par la course et s'étendait à tous les vaisseaux qui, au début de la guerre, se trouvaient à portée.

Depuis le Consolato del Mare, on ne doutait plus de la parfaite légitimité du droit de prise; la théorie et la pratique coopéraient pour l'élever à la hauteur d'une des institutions les plus solides. La protection des vaisseaux de commerce et l'abolition de la course se présentent pour la première fois dans le traité de 1785 entre la Prusse et les États-Unis, représentés par Frédéric II et Benjamin Franklin, 'le roi-philosophe et le prince des philosophes,' remarque, avec esprit, de Martens. Dès lors, l'inviolabilité de la propriété privée est restée l'idée favorite des Etats- Unis, qui l'ont mise en avant dans leurs relations internationales avec une grande persévérance. C'est ce que le secrétaire d'État, J. Quincy Adams, exprimait en termes concis et vigoureux dans ses instructions à l'envoyé américain à Londres en 1823 :

Il est à remarquer que, par les usages de la guerre moderne, la propriété privée d'un ennemi est protégée de la capture ou de la confiscation comme telle, et la guerre privée elle-même a presque universellement disparu sur terre. Par une exception, dont il n'est pas aisé de percevoir la raison, la propriété privée de l'ennemi sur mer n'a pas reçu aussi pleine-

ment le bénéfice du même principe. La guerre privée, bannie par le consentement tacite et général des nations chrétiennes de leur territoire, a trouvé son dernier refuge sur l'océan et là continue à les affliger et à les déshonorer par un système de vol autorisé, qui porte les caractères les plus atroces de la piraterie.

En conséquence, le président Monroe proposa en 1823 à quelques puissances européennes d'en prononcer l'abolition dans un traité collectif et permanent pour toutes les guerres futures. Le sujet ne fut pas discuté au Congrès de Vienne ; mais, en 1823, la France s'abstint d'employer cette arme de guerre vis-à-vis de l'Espagne. Lorsque la Déclaration de Paris du 16 avril 1856 abolit la course, les États-Unis n'y refusèrent leur consentement que parce qu'ils voulaient porter plus loin la réforme en abolissant le droit de prise tout entier.

Dans la guerre de 1866 de l'Autriche contre la Russie et l'Italie, la propriété privée fut, pour la première fois, déclarée inviolable, mais la nature et la durée de la guerre empêchèrent cette déclaration d'avoir un effet important. Au commencement de la guerre franco-allemande de 1870, la Prusse déclara, le 15 juillet, vouloir respecter la propriété privée, mais révoqua son décret, lorsque la France refusa de suivre son exemple. Entre temps l'ItaKe, dans son nouveau code de commerce de 1865, avait interdit la capture de vaisseaux marchands ennemis sous la condition de réciprocité et, dans ce sens, elle conclut une convention avec les Etats-Unis en 1871. En 1868, la Diète allemande avait voté une motion ^Egidi de même tendance. De nombreuses chambres de commerce, dans tous les pays d'Europe, se déclarèrent résolument partisans du principe nouveau ; même en Angleterre quelques voix le soutinrent.^

La Conférence de Bruxelles et la première Conférence de la

^ Actes et Doc, B, n° 12, contient une circulaire du ministre néerlandais du 13 février 1871, aux envoyés diplomatiques à l'étranger, pour recommander le même principe aux gouvernements étrangers, ainsi qu'une définition de la contrebande de guerre. Un aperçu des opinions d'auteurs, des efforts de corporations de commerce, des conventions spéciales, se trouve cliez le Dr. G. Schramm, Das Prisenrecht, p. 100-5. Il réduit la différence entre la situation de la propriété privée par terre et par mer à une question d'indemnité douteuse et se déclare partisan du droit des prises, auquel il prédit une longue vie.

paix écartèrent expressément le droit maritime. Le discours concluant et éloquent du délégué américain White, ambassadeur à Berlin, du 5 juillet 1899, en vue de signaler l'inviolabilité de la propriété privée sur mer comme une question d'intérêt commun à toutes les nations civilisées, fut simplement reçu pour notification. Le programme de la deuxième Conférence de la paix fit de la question mention expresse ; la délégation américaine saisit avec ardeur cette occasion. Le premier délégué, J. H. Choate, prononça, le 28 juin 1907, à la quatrième commission, un discours qui, d'après le premier délégué néerlandais, W. H. de Beaufort, comptera sans doute parmi ' les documents les plus remarquables émanés de cette Conférence '. Après un aperçu historique succinct, il cita les autorités, puis les arguments marquants. C'était un exposé d'ensemble. Une délibération approfondie suivit. Mais il apparut bientôt que l'unanimité n'était qu'une chimère ; la Grande-Bretagne, l'Argentine et la Colombie firent une violente opposition ; la France, l'Allemagne et la Russie exposèrent des objections sérieuses ; la Belgique, le Brésil et la France suggérèrent des propositions médiatrices qui, sans abolir l'institution, voulaient en retrancher les plus graves abus.

La délibération prit fin après que la proposition américaine ' de déclarer inviolable la propriété privée de tous les citoyens ou sujets des puissances signataires, excepté en cas de contrebande de guerre ou de rupture de blocus ' eut été adoptée le 17 juillet par 21 voix contre 11 et une abstention (le Chili). Les propositions de transaction ne trouvèrent pas assez de soutien et furent successivement retirées. Le résultat était négatif. Il n'en pouvait sortir aucune mesure pratique ; mais une abondante lumière s'est répandue sur une route obscure qui promet de conduire enfin au résultat désiré. Ici comme ailleurs, l'effort qui ne donne pas encore de fruits inmaédiats n'est cependant pas vain.^

Le droit de prise peut mieux s'expliquer d'un point de vue historique que se défendre d'un point de vue juridique. Héritage

1 Actes et Doc. iii. 750-812, surtout 766 ss. ; vote p. 831-7 ; Schramm. l. c, p. 105-20.

d'une conception surannée, il a trouvé des défenseurs convaincus, même au xix^ siècle.^

{a) D'abord on met en évidence la différence entre la guerre sur terre et la guerre sur mer, qui ne permet pas une marche suivie vers le siège d'un gouvernement ennemi et, par conséquent, nécessite l'attaque de ses richesses et ressources. Si ces dernières sont frappées au cœur, on obtiendra par les prises maritimes ce que par terre on poursuit par l'occupation de territoire et la conquête des centres de la défense. L. Renault, par exemple, démontra le 5 juillet, avec sa particulière sagacité, que le droit de prise ne visait pas le butin aux dépens de personnes privées, mais l'affaiblissement de l'État ennemi par la destruction des sources de sa vitahté et de sa résistance : ' La saisie du bâtiment de commerce ennemi peut amener une perturbation dans la vie économique du pays auquel il appartient. C'est donc un puissant moyen de coercition.' L'idée de la délégation française de provoquer une déclaration explicite de la Conférence qu'elle jugeait désirable d'en éliminer toute idée de lucre et d'indemniser les particuliers qui en avaient souffert, en était la conséquence logique.

(6) En second lieu, le droit de prise menace le commerce de tels dommages qu'il s'oppose vigoureusement à toute guerre : les commerçants et les industriels mettront en œuvre toute leur influence pour prévenir une guerre qui leur annonce des pertes énormes ; tandis que, sans cela, ils seront spectateurs passifs et en attendront plutôt des profits pécuniaires. Raison refutée par la juste observation que l'influence du commerce sur le consentement et le cours de la guerre n'est que secondaire et que, même sans droit de prise, le commerce souffre tant de maux par la guerre que, toujours, il fera tout ce qu'il peut pour l'éviter.

(c) Un troisième argument, d'un ordre inférieur, est le caractère nuisible du droit de prise, qui multiplie et répand les fléaux de la guerre, de telle façon que l'on n'a plus qu'une hâte : raccourcir sa durée et rétablir la paix. Cette argumentation

' Par Th. Barclay, R. D. I. 1899, p. 545 ; en sens inverse H. Wehberg, Das Beuterecht im Land- und Seehriege, traduit en anglais, London, 1911.

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étrange, que l'on rencontre partout, se tourne évidemment contre tout adoucissement des calamités de la guerre ; elle ouvre inexorablement contre le développement moderne du droit de la guerre la route de la réaction. Son idéal est dans les guerres dévastatrices du moyen âge, les horreurs des Espagnols envers nos ancêtres, les violences de Louis XIV contre les Pays-Bas espagnols et le Palatinat. L'histoire nous apprend que, loin d'abréger la durée des guerres, ces pratiques ont endurci les cœurs et éternisé les hostilités.

(d) Un quatrième argument est plus sérieux. La révolution dans l'art de la navigation par l'application de la vapeur et les progrès de la technique ont créé entre les vaisseaux de guerre et les vaisseaux de commerce un lien étroit. Il est devenu possible de transformer à un moment imprévu des bâtiments de commerce apparemment inoffensifs en navires de guerre ou auxiliaires, de sorte que le respect requis par la propriété privée cache un secours précieux et inattendu pour un ennemi adroit. Sans doute, ce risque réclame contre l'abus des garanties, qui cependant ne peuvent consister dans le maintien d'un abus plus grave, mais dans une réglementation raisonnable du droit de transformation des bâtiments de commerce en navires de guerre en haute mer (§ 49).

(e) En cinquième lieu, on prétend que la capture est une méthode relativement calme et clémente et se distingue favorablement des combats entre les cuirassés modernes, tombeaux sans merci de centaines de vies humaines, tandis que, partagés, dans les compagnies de commerce et de navigation modernes, par un nombre considérable d'actionnaires les dommages, purement pécuniaires, des captures n'écrasent plus une seule victime.

(ƒ) Enfin le droit de prise, contestable en théorie, est excusable en pratique comme moyen de défense indispensable à un État de côtes étendues, mais sans marine suffisante contre un ennemi puissant qui, invulnérable par d'autre moyens, ne peut être frappé que dans sa marine marchande. Cet argument a été développé à la Conférence avec force par l'éloquent délégué de la Colombie, qui prouvait la sincérité de ses intentions lorsque, plus tard, il proposa d'admettre la pose des mines dans

les eaux territoriales uniquement pour les intérêts de la défense. Il est clair cependant que ce motif prouve trop : il légitimerait le retour à la course.

Avant d'aborder les arguments contre le droit de prise, il faut remarquer que la Déclaration de Paris de 1856 a, par l'abolition de la course et l'inviolabilité du pavillon neutre, battu en brèche l'ancien droit de prise, dont la portée se trouve sensiblement diminuée.

(a) D'abord, des motifs d'humanité et de culture essentiels s'opposent au droit de prise. Bien que les conflits armés entre les Etats et leurs forces militaires soient encore inévitables, ])ourtant il est directement contraire aux notions les plus élémentaires de la morale et de la justice d'en rendre victimes les marchands innocents. L'évolution du droit moderne s'y oppose avec une croissante énergie.

(b) Mais ce ne sont pas seulement les motifs éthiques qui révoltent contre les restes d'une barbarie séculaire et d'un aveuglement invétéré ; c'est aussi le droit positif moderne qui a reconnu et sanctionné les postulats de la morale. La guerre n'est pas un combat de tous contre tous, mais une lutte entre des États, qui disposent des moyens nécessaires pour la réaliser. C'est une injustice d'y entraîner les particuliers, tant qu'ils ne participent pas à la lutte en s'identifiant avec l'État belligérant. Ce principe a été reconnu dans la guerre sur terre pour des motifs qui réclament avec la même force sa reconnaissance dans la guerre maritime. Le fait que ce n'est pas encore réalisé prouve seulement que le droit de la guerre maritime est arriéré, mais ne s'explique pas logiquement. Il faut que ce manque d'harmonie disparaisse au plus tôt.

{c) D'autant plus qu'ici ce ne sont pas seulement les intérêts nationaux ennemis, mais ceux des neutres, qui le demandent. Le commerce international est éminemment universel. Il ne peut pas être impunément exposé à des entraves et à des attaques, en un certain point, sans que les conséquences s'en fassent, de proche en proche, sentir dans un cercle immense, n frappant, par des détours insondables, des innocents nombreux. Or, les neutres ont le droit, et ils mettent à le faire

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respecter une énergie croissante, d'être tenus en dehors de la guerre. Leurs intérêts sont scandaleusement méconnus par le droit de prise et leurs protestations croissent en nombre et en vigueur.

(d) Toutefois, ni les intérêts des sujets ennemis ni ceux des neutres ne peuvent empêcher ce qui est absolument indispensable pour atteindre le but de la guerre. La défense du droit de prise s'est retirée dans cette redoute et c'est ici qu'elle livre, avec obstination, le dernier combat. Un examen plus exact montre, toutefois, que les temps, en changeant, ont considérablement restreint l'utilité et l'effet du droit de prise. Aux xvii^ et xviii^ siècles, le commerce d'outre -mer était la source principale de l'opulence et de la grandeur de plusieurs puissances maritimes ; il s'exerçait exclusivement par des vaisseaux de commerce sous pavillon national : le mercantilisme, qui dominait partout et s'appliquait spécialement aux colonies, entravait le commerce sous pavillon étranger et n'avisait qu'aux moyens de favoriser le commerce et la navigation nationaux. Les marchandises ennemies étaient légitimement de bonne prise, même sous pavillon neutre. Si, dans la guerre, l'adversaire réussissait à saisir les vaisseaux et les marchandivses de son ennemi sur une grande échelle, il le frappait réellement au cœur et pouvait endommager son commerce de façon que ce commerce fût entièrement anéanti.

La république des Provinces-Unies a éprouvé au xviii^ siècle, à son grand désavantage, cette indéniable vérité. Mais, depuis, les circonstances sont devenues toutes différentes. L'expaUvsion du commerce par terre et de nombreuses relations avec des ports étrangers neutres assurent le trafic même si le commerce maritime sous pavillon national est totalement arrêté. Une partie considérable du commerce d'outre -mer se fait sous pavillon étranger neutre et ce pavillon a été déclaré inviolable à Paris en 1856. Il s'ensuit naturellement qu'au début d'une guerre les marchands des deux belligérants transportent leurs marchandises autant que possible sous pavillon étranger et que le pavillon national, qui peut être saisi et confisqué par l'ennemi, ne se risque que par exception en pleine mer. EnfiM,

l'abolition de la course a dévolu la faculté de faire la chasse aux vaisseaux de commerce aux seuls navires de guerre et ces navires prennent de plus en plus la forme de vaisseaux de combat formidables qui ne sont pas aptes à poursuivre les bateaux à vapeur modernes. Cette poursuite demande des croiseurs spéciaux, qui rivalisent de vitesse avec les vapeiu-s les plus rapides. Pour toutes ces raisons, l'effet du droit de prise est modifié et a diminué considérablement : l'institution ellemême ne peut plus être représentée comme un moyen de nuire indispensable.

(e) Enfin, il y a encore une cinquième raison subsidiaire de condamner péremptoirement le droit de prise. Il nourrit la haine et l'amertume et recèle le germe de guerres futures. Même celui qui accepte les suites nécessaires de la guerre comme un sort inévitable subit avec rancune ce qu'il considère comme une cruauté et une rapine inutiles. L'histoire répète sans cesse cet enseignement que, si la conviction de l'inévitable entraîne l'acquiescement et le pardon, par contre la présomption de violences inutiles suscite l'appétit de vengeance parmi les contemporains et les épigones. Ce ne sont pas les champs de bataille et les combats maritimes qui ont répandu la semence de guerres nouvelles malgré toutes leurs horreurs, mais les outrages aux habitants inoffensifs et le pillage de leurs biens. A mesure que ces méfaits seront plus soigneusement évités, la guerre deviendra plus courte, ses blessures seront plus tôt guéries, la paix sera plus solidement fondée.

Si l'on réfléchit à ce qui vient d'être dit, et si l'on parcourt attentivement les délibérations prolongées de la deuxième Conférence de la paix, on ne peut échapper à l'impression que les jours du droit de prise sont comptés et que ces restes du passé rejoindront d'autres antiquités aux archives de l'histoire. Les attaques étaient vigoureuses, les défenses étaient faibles, plus ingénieuses que concluantes, presque plus spécieuses qu'adroites. La plupart des défenseurs plaidaient par exceptions et niaient moins la justesse du principe de leurs adversaires que la possibilité d'accepter l'abolition dans les circonstances actuelles. Aucune de ces exceptions ne paraît plus juste que celle qui, en

termes modérés, fut énoncée par le délégué allemand, savoir que, ' tant que les exceptions de la contrebande et du blocus ne sont pas mieux connues et délimitées, l'abolition de la capture en principe perd une grande partie de sa valeur.' Est-il téméraire d'en déduire qu'après que ces deux points ont été réglés à Londres en 1909, l'abolition de la capture ne peut tarder ?

Dès maintenant, le droit du belligérant de saisir et confisquer les navires de commerce de son ennemi est restreint. D'abord se présente Vindult ou délai de faveur, c'est-à-dire le temps concédé au début de la guerre pour que les vaisseaux marchands, ancrés dans les ports ennemis, puissent s'éloigner et se dérober au danger. Autrefois, c'était plutôt le dessein de commencer la guerre au moment où de nombreux vaisseaux marchands se trouvaient dans les ports pour les saisir et les confisquer inopinément et d'un seul coup. Souvent, l'opération était anticipée par un embargo, qui avant la déclaration de guerre, séquestrait les vaisseaux de l'adversaire afin de s'assurer à temps d'un riche butin, lorsque plus tard les hostilités éclateraient.^

Cette pratique honteuse a disparu depuis la seconde moitié du xix^ siècle. Au commencement de la guerre de Crimée, la Turquie fut la première qui offrit l'occasion aux vaisseaux russes dans les ports turcs d'en sortir en toute sûreté. La Russie suivit l'exemple ; en même temps, un induit de six semaines fut concédé aux vaisseaux marchands russes dans les ports français et anglais. En 1859 et 1866 se rencontrent des mesures analogues. De même, dans la guerre franco-allemande, les parties belligérantes se garantirent mutuellement un induit de trois à quatre semaines. Dans les guerres postérieures entre l'Espagne et les États-Unis et entre la Russie et le Japon, les délais furent déterminés d'une autre manière et les immunités différèrent. Cependant, à la deuxième Conférence de la paix, la plupart des États pouvaient en toute vérité déclarer qu'ils

^ Un exemple frappant d'une argumentation vicieuse par un juge de prise» d'ailleurs renommé, Lord Stowell, se trouve chez J. Brown Scott. ' Status of enemy merchant ships,' Amer. Journ. ii. 259-70 : Un vaisseau hollandais, Voedes Lust, en route de Démérara à Batavia, avait été détenu à Capetown avant que la guerre ait éclaté et confisqué en vertu d'ime prétendue force rétroactive.

avaient strictement observé cette coutume nouvelle depuis un demi-siècle. De cette manière, on espérait concilier les intérêts du commerce avec les exigences de la guerre et protéger les entreprises commerciales engagées de bonne foi avant le commencement de la guerre.

Le sujet, qui avait été inscrit explicitement au programme russe, amena la délégation russe à proposer d'élever au rang de droit positif et de soumettre à des règles fixes ce qui, jusqu'alors, n'était concédé qu'à titre de faveur. Aussitôt des objections s'élevèrent de la part des États qui, ne voulant pas renoncer à leur liberté d'agir, prétendaient que des circonstances inégales réclamaient des mesures inégales et qu'on pouvait très bien s'imaginer des cas où un délai constituerait un acte d'imprudence impardonnable. Quoique le sujet fût mentionné et traité séparément, il n'était cependant pas douteux que les puissances qui, comme la Grande-Bretagne, ne voulaient pas renoncer au droit de prise, s'opposeraient aussi obstinément à un induit obligatoire. En effet, ce dernier n'est qu'une limitation du droit de prise. On ne put s'accorder sur la question de savoir si l'on était en présence d'une faveur ou d'un droit ; après mainte délibération et plusieurs propositions de transaction, le projet russe initial céda le pas à une proposition suédoise qui, avec l'appui des délégations néerlandaise et française, aboutit à une convention de 11 articles.

Dans la Convention n'> VI du 18 octobre 1907, relative au régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités, les contractants déclarent que ' désireux de garantir la sécurité du commerce international contre les surprises de la guerre, et voulant, conformément à la pratique moderne, protéger autant que possible les opérations engagées de bonne foi et en cours d'exécution avant le début des hostilités,' ils ont résolu de conclure une convention à cet effet. Lorsqu'un navire de commerce relevant d'une des puissances belligérantes se trouve, au début des hostilités, dans un port ennemi, ou, ayant quitté son dernier port de départ avant le commencement de la guerre, entre dans un port ennemi sans connaître les hostilités, il est déclaré désirable qu'il lui soit permis de sortir librement, immédiatement ou

après un délai de faveur suffisant, et de gagner directement, après avoir été muni d'un laissez-passer, son port de destination ou tel autre port qui lui sera désigné. La désirabilité exclut expressément l'idée d'une obligation, tandis que la durée du délai est laissée entièrement au bon vouloir des belligérants. Il n'y a donc rien de changé dans la pratique moderne. Si, par cas de force majeure, le navire n'a pu quitter le port ennemi pendant le délai visé, le belligérant ne peut le confisquer, mais seulement le saisir, moyennant l'obligation de le restituer après la guerre sans indemnité ou de le réquisitionner moyennant indemnité. Cette décision, manifestement injuste, révèle clairement le caractère équivoque de la convention. Le même sort frappe les navires marchands ennemis qui ont quitté leur dernier port de départ avant la guerre et qui, sans avoir touché à un port neutre, sont rencontrés en mer ignorants des hostilités. Ils pourront même être détruits à charge d'indemnité, mais sous l'obligation de pourvoir à la sécurité des personnes ainsi qu'à la conservation des papiers de bord. Ce qui se dit du vaisseau s'applique également aux marchandises qui se trouvent à bord. La délégation allemande tenait l'obligation de l'indemnité consécutive à la destruction en pleinemer pour un désavantage injustifiable aux États qui ne possédaient pas en toutes parties du monde des colonies ou des stations où ils pourraient conduire leurs prises. De plus, à la demande de la Grande-Bretagne, il fut constaté que la convention ne vise pas les navires de commerce dont la construction indique qu'ils sont destinés à être transformés en bâtiments de guerre. Enfin ces dispositions fj^: ne sont applicables qu'entre puissances contractantes et seulement si les belligérants sont tous parties à la convention. L'Allemagne et la Russie firent des réserves. L'Italie et la Turquie n'ont pas ratifié. Quoique faible et insuffisante, la convention contient pourtant quelques restrictions du droit de prise qui ne sont pas trop méprisables.^

1 Actes et Doc. i. 235 ; rapport Fromageot, p. 250-6; iii. 935-57; comité d'examen, p. 825 ss., 852 ss., 884 ss., 917, quatrième commission ; p. 1150 ss. annexes. La Turquie qui n'a pas ratifié s'empara en 1911 de vaisseaux de commerce italiens dès le jour de la déclaration de guerre ; v. liiszt, p. .'{30.

La deuxième Conférence de la paix a réussi, en outre, à arrêter quelques infractions au droit de prise par la Convention n" XI du 18 octobre 1907, relative à certaines restrictions à Vexercice du droit de capture dans la guerre maritime, qui, par conséquent, s'enfonce comme un coin dans le droit de prise abhorré. Elle compte 14 articles dont les six derniers contiennent les dispositions générales de style et dont les huit premiers, répartis en trois chapitres, forment le fond.

' Les parties contractantes déclarent qu'il convient, en abandonnant ou en conciliant, le cas échéant, dans un intérêt commun, certaines pratiques, divergentes anciennes, d'entreprendre de codifier les garanties dues au commerce pacifique et au travail inoffensif ainsi que la conduite des hostilités sur mer.' Le contenu est fragmentaire et manque de cohésion.

D'abord la correspondance postale. La délégation allemande avait ajouté à ses propositions sur la contrebande l'idée d'y soustraire sans réserve la poste aux lettres. Jusqu'à ce moment, elle dépendait, pendant la guerre, entièrement du bon plaisir des belligérants qui négligeaient les malles-postes dans les navires saisis, soit ennemis soit neutres, ouvraient les malles ou les lettres, les confisquaient ou les perdaient. Pour y mettre fin, l'Allemagne proposait de déclarer inviolable la correspondance des belligérants et des neutres et d'en rendre obligatoire l'expédition immédiate. On aurait même préféré soustraire entièrement les paquebots-postes réguliers au droit de prise, mais, puisqu'on n'y pouvait parvenir, on se contentait de l'inviolabilité de la correspondance. Accueillie avec faveur la proposition fut acceptée sans objections sérieuses. Ainsi, un service important est rendu au commerce et l'arbitraire des belligérants a trouvé des bornes. L'observation avait été justement faite que le contrôle des belligérants sur la poste, autrefois souvent considérée comme un article de contrebande, avait à peu près perdu toute sa valeur par l'invention de la télégraphie, et surtout de la radiotélégraphie et, dès lors, n'était point en proportion du dommage fait au commerce par la perturbation de la correspondance. Le sujet, bien qu'ainsi mis à la suite de la contrebande de guerre, a évidemment une portée plus large ; il touche

les navires ennemis autant que les neutres. Le premier chapitre de la convention l'exprime clairement. ' La correspondance postale des neutres ou des belligérants, quelle que soit son caractère, officiel ou privé, trouvée en mer sur un navire neutre ou ennemi, est inviolable.' Elle doit être expédiée avec le moins de retard possible par le capteur. L'inviolabilité ne s'applique pas à la correspondance à destination ou à provenance d'un port bloqué et ne soustrait pas les paquebots-postes neutres aux lois de la guerre, pourvu que la visite soit effectuée avec toute la célérité et tous les ménagements possibles. Ainsi, un intérêt spécial, mais d'importance supérieure, a été délivré du droit de prise d'une façon qui semble suffisante.

Une deuxième exception concerne une coutume séculaire : l'exemption de capture en faveur des bateaux de pêche. La pêche côtière avait, en général, échappé à la capture, en partie par pitié pour un humble métier, qui ne fournit aux habitants des côtes qu'un pauvre entretien, en partie par la réflexion qu'ici l'avantage est minime pour le capteur et la perte de peu d'importance pour la partie adverse. Déjà en 1603, une ordonnance de Henri IV avait pris les pêcheurs sous sa protection : en 1521, Charles-Quint et François I" s'y étaient engagés formellement. Beaucoup plus tard, à la fin du xviii^ siècle, l'Angleterre commençait à négliger cette ancienne coutume. La Cour suprême des États-Unis avait maintenu la doctrine par un arrêt du 8 janvier 1900 à l'égard de quelques bateaux pêcheurs cubains, devant la Havane, qui avaient été confisqués en première instance.^

Sans toutefois avoir été l'objet d'une expresse mention au programme russe, la question s'inscrivit au questionnaire de la quatrième commission et prit place dans les propositions transactionnelles sur l'inviolabiUté de la propriété privée. D'abord, on ne parla que des bateaux de pêche ; la délégation autrichienne y ajouta d'autres bateaux côtiers, l'Italie les expéditions scientifiques ou d'exploration. Sans que les opinions fussent différentes quant aux principes, il se révélait une grande divergence quant aux détails, surtout à propos des garanties

contre les abus ; enfin, le second chapitre fut unanimement adopté. ' Les bateaux exclusivement affectés à la pêche côtière ou à des services de petite navigation locale sont exempts de capture,' ainsi que tout ce qui s'y rattache, tant qu'ils ne participent d'aucune façon aux hostilités. En même temps, les puissances contractantes s'engagent à ne pas les employer dans un but militaire en leur conservant leur apparence pacifique et inoffensive (art. 3). L'immunité ne s'étend pas aux navires bien équipés destinés à la pêche de la baleine, de phoques et d'autres animaux marins, pêche faite souvent à grande distance, qui demande des capitaux et dont le produit requiert des opérations sur terre. La convention n'envisage que le petit peuple de la mer, qui, immédiatement, apporte le produit de sa pêche au marché. Cependant les limites ne sont pas tracées distinctement, ce qui peut, en pratique, amener des difîicultés. Par exemple, rien n'est dit quant à la grandeur, l'équipement ou la construction des bateaux ; la distinction des bateaux à voile et à vapeui- a été écartée, ainsi que celle des eaux territoriales et de la haute mer. En Norvège, où la pêche constitue une industrie capitale de la population, elle s'étend à une distance considérable en vue des fjords, si nombreux le long des côtes ; en Portugal elle atteint même les côtes du Maroc. On a donc sagement abandonné l'idée de restreindre l'exercice de ce métier aux eaux territoriales.

La convention exempte de la même manière les navires chargés de missions religieuses^ scientifiques et philanthropiques. C'est ime amplification des bâtiments hôpitaux déjà protégés par la convention précédente.

Le droit coutumier reconnaît encore l'exemption de navires en détresse, des bateaux de pêche et des bâtiments parlementaires ou de cartel. Les papiers de légitimation et les garanties contre l'abus suscitèrent ici une variété d'opinion telle qu'enfin toute définition plus précise fut abandonnée. L'intention doit servir de guide, s'il y a doute sur un point de fait. Le droit coutumier qui lentement se développe quant à la pêche, la navigation côtière et les missions spéciales, a été confirmé par la convention, sans être soigneusement limité ni garanti contre les abus.

Les quatre articles du troisième chapitre mettent un terme à l'usage honteux de déclarer simplement prisonnier l'équipage d'un vaisseau marchand ennemi, sans même distinguer parfois entre les sujets ennemis et neutres. Sur l'initiative de la Grande- Bretagne, les neutres en furent affranchis ; la Belgique demanda qu'il en fût ainsi des sujets ennemis. Une combinaison des deux propositions fut adoptée unanimement. Lorsqu'un navire de commerce ennemi, qui ne prend aucune part aux hostiKtés, est capturé par un belligérant, l'équipage relevant d'un État soit neutre, soit même ennemi, n'est pas fait prisonnier de guerre, pourvu que le capitaine et les officiers neutres promettent formellement de ne prendre aucun service ayant rapport avec les opérations de la guerre. Les noms des individus laissés libres dans ces conditions sont notifiés par le capteur à son adversaire, qui désormais ne peut plus sciemment les employer. Le droit coutumier ajoute à la liste la propriété individuelle de l'équipage, également soustraite au droit de prise.^

Les résultats de la deuxième Conférence de la paix ont resserré, il est vrai, le droit de prise dans la guerre maritime ; ils ne l'ont pas aboli. Si l'abolition de la course et la reconnaissance des droits du pavillon neutre l'avaient, dès 1856, privé d'une large part de ses excès antérieurs, en le réservant à la marine militaire des belligérants et au pavillon ennemi, maintenant l'adoption de l'induit, l'exemption de quelques navires et d'une partie de la cargaison, enfin la libération de l'équipage ont adouci de nouveau les duretés traditionnelles. Pour compléter ce résultat, il faut y ajouter les bateaux hôpitaux privés, suivant les règles de la Convention n» X et encore les vaisseaux en détresse de mer, qui, jetés sur les côtes ennemies, jouissent plutôt de secours qu'ils ne souffrent de confiscation : ce n'est d'ailleurs qu'un devoir d'humanité qui dépend entièrement du bon vouloir du capteur.

Pour conclure, le droit de prise occupe encore une large place

1 Actes et Doc. i. 236 ; rapport Fromageot, p. 266-71 ; iii. 896, 909 ss., 921 ; quatrième commission ; p. 958, 967 ss„ 1000, 1020 ss. Cf. Sinieon BaUlwin, Amer. Joiim. ii. 307-12. Aucun État n'a fait des réserves ; mais il y en a qui n'ont pas ratifié, comme la Turquie ; la Riissie ne l'a même pas signée.

dans le droit de la guerre maritime ; il n'implique pas seulement le droit du belligérant de s'emparer des vaisseaux marchands ennemis et de leur cargaison appartenant à des sujets ennemis, mais aussi de saisir les vaisseaux qui, sous pavillon neutre, se rendent coupables de violation des devoirs de la neutralité.

Le droit des prises appartient donc autant au droit de la neutralité qu'au droit de la guerre : le premier y trouve même un intérêt supérieur. Les questions juridiques épineuses qui, autrefois, plus qu'aujourd'hui, s'y liaient, avaient amené depuis des siècles une sorte de juridiction qui consistait dans l'enquête et la décision sur la justice de la saisie par des tribunaux nationaux, c'est-à-dire par une juridiction unilatérale. Ces tribunaux de 'prises étaient d'origine et d'organisation variées, mais leurs sentences, souvent émanées de jurisconsultes célèbres, acquirent une grande renommée dans quelques États et constituèrent une jurisprudence dont la valeur, sinon la force obligatoire, était ailleurs reconnue. Pourtant, elles ne pouvaient exprimer que des opinions sur la teneur du droit international ou, à défaut d'un tel droit, sur les postulats de la justice qui, dans des circonstances spéciales, s'étaient formées chez une nation déterminée. Cette conviction, bien qu'elle fût repoussée avec hauteur par les juges de prises anglais et américains, amenait l'Institut de droit international, en 1875, à mettre à l'ordre du jour la réforme du droit international maritime et à déclarer expressément, en 1877, à Zurich, que la juridiction actuellement en vigueur présentait tant de défauts qu'il convenait de nommer une conamission spéciale afin de codifier le droit, tant de fond que de procédure, des prises. On doit principalement au zèle incomparable du savant Bulmerincq le grand projet qui a été adopté successivement à Turin en 1882, à Munich en 1885, à Heidelberg en 1887, et qui, divisé en 122 articles, demeure un monument vénérable du travail scientifique de l'Institut et de son infatigable rapporteur. Très distancé aujourd'hui, il n'en a pas moins rendu de grands services aux études postérieures et renferme les principes qui ont triomphé lors de l'institution de la Cour des prises à la

deuxième Conférence de la paix, principes dont l'inviolabilité de la propriété privée restait le pivot depuis- 1875.^

Cette Conférence fit un progrès important par l'établissement de la Cour internationale des prises, pour décider en dernier ressort tous les litiges dérivant du droit de prise. Il est clair, d'ailleurs, que cette cour doit son origine au désir de protéger les droits des neutres et que les droits mutuels des belligérants n'y jouent qu'un rôle secondaire. C'est pourquoi elle ne pouvait pas se constituer avant que le droit de la neutralité dans la guerre maritime fût réglé d'une façon plus complète et plus précise. Nous en traiterons après avoir pris connaissance de la neutralité (§ 60).

Ajoutons, pour compléter ce qui précède, que la nationalité d'un vaisseau est indiqué par le pavillon. Comment le droit au pavillon est-il acquis, quels droits et devoirs en dérivent, le § 22 s'en est expliqué. De même on a déjà dit comment un navire de guerre peut s'assurer de la sincérité du pavillon, en hissant le sien, avec accompagnement d'un coup de canon et en invitant de cette façon le navire rencontré à déployer le sien. Les ordonnances récentes connaissent encore d'autres méthodes d'avertissement, signaux, sirène, etc. Cette manière d'agir qui, en temps de paix, s'explique, n'a pas de signification en temps de guerre, parce qu'alors le pavillon seul détermine les droits du belligérant vis-à-vis de chacun. Quant aux navires sous pavillon ennemi, le droit de capture, sauf les exceptions prémentionnées, n'est pas douteux, de sorte que l'enquête du pavillon est inutile ; la visite ne concerne que le caractère des bateaux exempts de capture. Quant aux navires sous pavillon neutre, qui, en général, ne sont pas susceptibles de capture, l'enquête du pavillon, de la cargaison et de la destination est souvent d'une importance prépondérante. Pour cette raison, le droit de visite trouvera sa place plus tard (§ 59).

La saisie d'un navire ennemi s'effectue d'une manière très simple. Un vaisseau de guerre qui rencontre un navire marchand

' Annuaire, ii. 113-21 ; iii. 296, avec le rapport détaillé ; R. D. I. x-xiv ; Annuaire, vi. 100-223 ; vii. 23, 163-201 ; ix. 188-218 ; texte, 218-43, Règlement des prises maritimes. •

sous pavillon ennemi sur la haute mer ou dans les eaux territoriales, le force à mettre en panne et prendre à bord une partie de l'équipage du capteur, qui conduit le navire saisi vers un port voisin de l'État dont le vaisseau de guerre relève. Le combat ou la violence sont superflus : un vaisseau marchand est sans défense contre un navire de guerre moderne. Toutefois une tentative de fuite, même de résistance, n'est pas interdite. C'est pourquoi on a commencé à armer les vaisseaux de commerce de canons et de munitions, suffisant à une action défensive. La prise, une fois capturée, n'est pas encore confisquée ; ceci exige la sentence d'un tribunal de prises. Pour cette raison, le capteur doit faire son possible pour conserver la prise et l'amener dans un port sûr. Il doit sceller les papiers de bord, fermer les sabords, les abattants et la soute aux poudres, inventorier la cargaison, dresser le procès-verbal de la saisie et placer à bord un équipage suffisant. Ce n'est qu'au cas d'une nécessité absolue qu'il est permis de détruire ou de couler la prise ; ce serait anticiper sur la décision du juge, on ne peut l'admettre qu'au cas d'avarie grave, qui supprime toute chance d'un transport sain et sauf, de danger de reprise par l'adversaire, de manque ou d'éloignement d'un port national où la prise pourrait être conduite, etc. Ces cas ne se laissent pas déterminer minutieusement ; leur nature est élastique et laisse la porte ouverte aux abus ; quantité de prises ont été détruites sans enquête ni sentence. Les croiseurs du Sud, dans la guerre de sécession, firent couler leurs prises sans scrupules. En effet, c'est ordinairement le moyen le plus sûr et le plus commode, par suite le plus tentant.

La reprise ou rescousse par le belhgérant duquel relevait la prise la fait perdre au capteur. Les questions compliquées, relatives à la propriété du navire et de la cargaison qui y sont liées, appartiennent au droit interne de chaque État. Même observation pour le remboursement que le propriétaire doit au recapteur sous le nom de gratification ou de récognition, qui, aux États-Unis, porte le nom de salvase et est fixé par le juge.

Les prises tombent en partage à l'État, non plus au capteur. Cependant, l'État peut céder la valeur en tout ou en partie

au capteur, officiers ou équipage, bien que ce soit maintenant une exception. La proposition française, à la deuxième Conférence de la paix, tendait même à exclure toute idée de lucre et à indemniser à la paix les propriétaires par l'État. En même temps disparaît la rançon, par quoi le propriétaire persuadait le capteur de rendre la prise : quelques Etats l'avaient défendue, d'autres la toléraient sous certaines conditions. Depuis 1856, toutes ces questions ont perdu beaucoup de leur valeur, tant en nonibre qu'en importance. Les limitations et délibérations de 1907 y portent une atteinte nouvelle.

§ 51. — La guerre aérienne.^

La guerre ne dédaigne aucun élément, terre, eau, air, pour atteindre son but : la soumission de l'adversaire. Ce point était constant bien avant que la navigation aérienne et la radiotélégraphie eussent soulevé de nouveaux problèmes. Aucun État n'a jamais douté qu'il pourrait utiliser la colonne d'air au-dessus de son territoire tout autant pour des fins de guerre que de paix. L'emploi, qui toutefois était nécessairement restreint aux couches d'air les plus basses, n'était alors disputé par personne. Lorsque le génie de l'homme lui permit de s'élever à des hauteurs inconnues et d'y circuler en se dirigeant à volonté, comme d'utiliser les ondes de l'atmosphère pour transporter les nouvelles aux régions les plus éloignées, alors une question épineuse se présenta. La souveraineté d'un État s'étend-elle à la colonne d'air au-dessus de son territoire, de sorte qu'il peut s'en réserver l'usage ou en concéder le passage à d'autres, tout en demeurant responsable de leur conduite, tant en temps de paix qu'en temps de guerre ? La sujétion de la nature à la domination humaine a fait naître des problèmes juridiques tout nouveaux qui envahissent le domaine du droit tout entier et par conséquent, se rapportent également au

* On a remarqué avec raison que cette dénomination n'est pas exacte, parefe*" qu'aussi les guerres terrestre et maritime se font par l'intermédiaire de Pair. Il vaudrait mieux parler de la guerre terrestre ou maritime aérienne. Ccpon- ^ dant, je préfère la terminologie des textes, qui est usuelle et parfaitement intelligible.

droit international. Ces dernières questions ne concernent pas le seul droit de la guerre, mais y trouvent, avec un intérêt direct, un terrain favorable. Toutefois, les principes fondamentaux remontent plus haut et ont été traités auparavant (§ 19). ;0n ne trouvera donc ici que les conséquences qui en découlent et qui, en droit positif, ne présentent que quelques fragments élémentaires, ébauche d'un droit futur iji statu nascenti. Maljheureusement, la guerre actuelle a devancé la genèse du droit |et bouleversé les germes délicats qui pouvaient y conduire.

L'état de guerre n'annule point les traités qui ne sont pas en [contradiction directe avec la cessation des rapports pacifiques, tout au plus en suspend-il l'application ; par exemple, la co?i- 'jentioîi radîotélégraphiqîie internationale du 3 novembre 1906 [§ 30) subsiste malgré des perturbations inévitables. Reste tta navigation aérienne qui, depuis longtemps, a été employée comme machine de guerre, mais qui, dans les dernières dizaines d'années, a fait preuve d'une énergie prodigieuse. Elle n'a pas encore été réglée par une convention internationale. E. Nys rappelle, dans un important rapport, que l'idée de s'élever dans les airs se rencontre déjà dans les mythes helléniques de Dédale et d'Icare, puis n'est pas étrangère à la magie du moyen âge. Bacon présageait la possibihté de construire des instruments qui permissent à l'homme de voler comme les oiseaux. Les hvres et les épreuves qui s'occupent de l'art de voler datent des xvii^ et xviii^ siècles. Après l'invention de l'hydrogène et de l'oxygène, les frères Montgolfier réussirent à construire des ballons, dont les premiers essais furent commencés à Annonay en Vivaraig, puis répétés à Paris. Des expériences nombreuses s'ensuivirent, qui ne réussirent pas toutes. La tentative de traverser la Manche en 1785 finit par la mort de deux aviateurs et n'a été renouvelée que beaucoup plus tard. De même les avions en forme d'aéroplanes et d'hélicoptères étaient connus et essayés avant la fin du xviii^ siècle.^

Pour la première fois, les aérostats ont été utilisés pour des buts militaires dans les guerres de la Révolution, après 1792 ; d'abord sous la forme de ballons captifs qui, aux sièges de ' V. Annuaire de Vlnstitut, xix. 86-114 ; JR. D.I., 1902, i. 501-26.

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Maubeuge et de Charleroi, servirent de postes d'observation mobiles. A Fleurus, le 26 juin 1794, le ballon captif rendit des services notables, de sorte que le Comité de Salut public résolut de fonder une école aérostatique nationale à Meudon. Les armées de Pichegru, de Jourdan et de Moreau en étaient pourwies, mais Bonaparte n'y tenait pas, et bientôt ils disparurent. Après la bataille d'Aboukir, qui en fit perdre le matériel, la compagnie des aviateurs fut dissoute, et peu après l'école de Meudon fut supprimée. Un demi-siècle plus tard, le ballon comme instrument de guerre renaissait au siège de Venise, en forme de petits ballons chargés d'explosifs, qui furent lancés vers la ville, mais qui, ramenés par le vent, retournèrent au camp autrichien. Ils parurent aussi dans la guerre civile américaine. Mais surtout, ils attirèrent l'attention générale pendant le siège de Paris en 1870. Entre le 23 septembre 1870 et le 28 janvier 1871 partirent de la ville assiégée soixante-quatre ballons, qui, outre un nombre égal d'aéronautes, transportèrent quatre-vingt-onze passagers ; le plus célèbre en fut sans contredit Léon Gambetta, l'organisateur de la défense nationale. Les Allemands ne purent s'emparer que de cinq de ces ballons ; il y en eut même un qui atterrit en Norvège ; mais les essais de diriger dés ballons de Tours à Paris échouèrent. L'expérience acquise dans cette guerre amena plusieurs gouvernements à fonder des écoles ou parcs aérostatiques, où l'on pourrait appliquer les résultats d'inventions et d'améliorations futures aux buts militaires, notamment en France, en Angleterre et en Allemagne. Dans les guerres ultérieures, les ballons ont en premier lieu facilité les reconnaissances, par exemple au Tonkin par les Français, en Abyssinie par les Italiens, dans l'Afrique du Sud par les Anglais. Ensuite, les Italiens s'en sont servis pour bombarder les camps ennemis dans la guerre tiipolitaine. Les guerres des Balkans ont élargi l'expérience quant aux aéroplanes. Ainsi tout était préparé pour un nouvel essor au moment où la guerre de 1914 éclata.

Nys termine son intéressant aperçu par cette conclusion : ' Au sujet de l'avenir même de la navigation aérienne, il est permis de concevoir de grandes espérances. Peut-être l'homme

parviendra-t-il à se rendre un compte exact de l'ensemble des masses d'air qui se déplacent, à connaître les fleuves aériens et les flux aériens, à utiliser leurs cours ; peut-être parviendra-til même à pénétrer la loi des tempêtes. En attendant la solution de ces problèmes, la navigation aérienne, au moyen de ballons dirigeables, munis d'un propulseur capable de leur imprimer une vitesse permettant de marcher contre le vent, a fait l'objet [de recherches, d'études et de solutions dignes d'admiration. [Il en est également ainsi de l'aviation, de l'emploi des appareils [plus lourds que l'air, en d'autres termes des volateurs, qui ont jeté imaginés tantôt sous la forme des aéroplanes, tantôt sous [celle des héhcoptères, ou bien sous celle des machines à ailes.' [En effet, depuis 1907, l'aviation a fait des progrès énormes. ' Les dirigeables de grande dimension en Allemagne, les biplans et les monoplans en France et ailleurs, sont venus couvrir aux armées d'importantes perspectives stratégiques. L'air a été parcouru dans tous les sens et jusqu'à des hauteurs invraisemblables, au prix, il est vrai, de beaucoup de vies humaines ; et voici déjà que la guerre tripoHtaine a fait passer le jet d'explosifs sur l'ennemi dans le domaine des faits accomplis.'

Il n'y a pas place ici pour les détails. Cependant, pour bien comprendre ce qui a été fait et ce qui reste à faiie, on pourrait ajouter quelques distinctions. L'atmosphère entoure la terre jusqu'à une hauteur qu'on estime d'environ 70 kilomètres. Audessus d'une hauteur de 5 kilomètres, la subtilité de l'air ne permet plus la respiration, tandis que les édifices les plus élevés construits par la main de l'homme atteignent à peine la hauteur de 330 mètres. Donc, la zone de la navigation aérienne se trouve entre 300 et 5,000 mètres au-dessus de la surface. D'autres rétendent à 9 où 12 kilomètres ; un ballon d'essai sans équipage est monté jusqu'à 19 kilomètres. Dans cette zone d'une largeur de 5 à 10 kilomètres doivent se mouvoir les appareils d'observation et de destruction qu'on peut diviser en trois ou quatre catégories : (a) les aérostats, ballons non dirigeables, libres ou captifs, qui ne peuvent servir qu'à faire des épreuves scientifiques ou des observations provisoires ; (b) les dirigeables ou aéronefs, ballons d'une dimension considérable et d'un prix élevé qui

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sont poussés et gouvernés par une machine puissante ; (c) les aéroplanes, soit monoplans, soit biplans, plus lourds que l'air environnant, qui sont élevés et poussés par leurs propres forces dynamiques ; (d) les hydro-aéroplanes, qui ne diffèrent des précédents, qu'en tant qu'ils sont destinés à s'élever de l'eau ou du pont d'un navire de guerre ; ils sont affectés à la guerre maritime et appartiennent à la marine d'un belligérant. On ne peut attendre ici plus de détails techniques sur un sujet qui, d'année en année, produit de nouvelles surprises et prend actuellement un développement d'une incalculable valeur. Contentons-nous de résumer les quelques règles de droit que, jusqu'à présent, on a arrêtées.^

Le programme russe de la première Conférence de la paix contenait l'interdiction de lancer des projectiles et des matières explosibles du haut des ballons. Tant que les mouvements de ces aérostats dépendent du temps et du vent, et ne peuvent être réglés avec exactitude par ceux qui les dirigent, le jet de ces moyens de destruction est un danger imminent pour les personnes et les biens des particuliers, tout comme pour les forces armées de l'ennemi. C'est ce qui fut généralement reconnu ; mais, pour ne pas empêcher des inventions nouvelles, ni se priver des fruits qui en pourraient résulter d'après les judicieuses observations du délégué des Etats-Unis, le capitaine Crozier, et conformément aux vœux de la Grande-Bretagne, de la France et de la Roumanie, la déclaration fixait une période de cinq ans, pendant laquelle les parties contractantes s'engageaient à interdire de lancer des projectiles et des explosifs du haut des ballons ou par d'autres modes analogues nouveaux.

Cette déclaration étant, d'après ses propres termes, devenue caduque en 1904, le sujet fut abordé de nouveau à la deuxième Conférence de la paix, sur la proposition de la Belgique. La déclaration y fut confirmée, non pas pour cinq ans, mais,

• » La dissertation citée plus haut en donne quelques exemples amusant s : V. aussi Aug. Beernaert, La prohibition de la guerre des airs, rapport présenté à la conférence interparlementaire dans la session de Genève, sept. 1912. R. D. I. 1912, p. 569 ss. Notice de G. B. Davis dans Amer. Jauni, ii. 328. Surtout l'article instructif de Wilniot E. Ellis, ' Aerial land and acriai maritime warfare,' Amer. Journ. viii. 256-73.

suivant un amendement anglais, jusqu'à la fin de la troisième Conférence de la paix. Cependant, huit États, parmi lesquels l'Allemagne, l'Espagne, la France et la Russie, votèrent contre, tandis que le Japon et six autres s'abstinrent, jugeant toute déclaration précoce et inutile. Quoique l'interdiction fût maintenue, malgré cette diminution demi- décourageante, il ne faut pourtant pas oublier que la déclaration n'a qu'une portée très restreinte, puisqu'elle ne lie que les signataires en cas de guerre entre eux, et pourvu qu'un non- signataire n'y prenne pas part. Parmi les grandes puissances, la Grande-Bretagne et les États-Unis seuls l'ont ratifiée. Elle est donc de nul effet dans la guerre actuelle, qui, d'une façon frappante, justifie la triste remarque de J. Brown Scott : ' Le massacre de notre espèce se fait par terre et par mer et la Conférence a introduit un nouvel élément, l'air, de sorte que les entrailles de la terre — si d'ailleurs elles ne sont pas infestées de mines — demeurent le seul refuge de la paix.'

Par contre l'interdiction d'attaquer ou de bombarder des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus a été généralisée de la plus large manière par l'addition expresse à l'art. 25 du règlement de la guerre sur terre, cité ci-dessus (§ 45), de ces termes caractéristiques : *■ par quelque moyen que ce soit,' addition heureuse qui peut-être est de nature à mitiger la déception laissée par la déclaration. Toutefois, elle prête à l'équivoque. On pourrait prétendre que les forteresses et ouvrages militaires ne sont pas défendus contre des attaques du haut des ballons ou d'avions ; mais il faudra avouer qu'une interprétation raisonnable n'excepte que les villes ouvertes et d'autres Ueux non affectés à la guerre, où il n'y a ni troupes ni moyens de défense, et qui sont susceptibles d'être envahis sans coup férir.

Enfin, le doute a été résolu, qui depuis longtemps avait surgi sur le caractère véritable des aérmiautes, qui, en temps de guerre, reconnaissent les positions ou les opérations de l'ennemi ou bien entretiennent les communications entre les fractions séparées de leurs propres armées. Dans la guerre franco-prussienne, les Allemands ne pouvant maîtriser leur dépit de la fuite audacieuse

et des communications à peine interrompues de leur ennemi, une dépêche de Bismarck menaça les aéronautes qui franchiraient les lignes allemandes sans leur permission, en cas de capture, des peines les plus graves : menace qui, d'ailleurs, ne fut jamais exécutée. En effet, il est évident qu'ils ne peuvent point être assimilés aux espions et aux traîtres, mais, au contraire, exécutent leurs desseins téméraires ouvertement, sinon en provocation. S'ils sont pris, mihtaires ou relevant de l'armée ou de la marine, ils doivent être considérés comme des prisonniers de guerre, à moins que, indépendamment de leur navigation en l'air, ils n'aient commis d'autres méfaits. Cette solution raisonnable et juste fut confirmée, en 1907, par les clauses du règlement de la guerre terrestre. Les aéronautes, comme tels, ne sont pas coupables ; ils ne peuvent être punis qu'au cas de contravention des règles imposées à la population pacifique.

Voilà tout ce qui se fit, à la Haye : bien peu de chose en vérité. Les belligérants de la guerre actuelle sont complètement libres d'utiUser toutes les inventions nouvelles et de provoquer toutes les horreurs qui s'ensuivent. La morale et l'humanité seules peuvent les empêcher de déchaîner un enfer nouveau qui, cette fois, engloutit toute la population. Le règlement de la guerre aérienne est encore à l'état d'embryon. Peut-être la guerre contemporaine fournira-t-elle les données d'un code juridique.

§ 52. — Fin de la gtierre.

La guerre est un état anormal, une infraction à l'état normal de la paix. Les guerres, bien qu'elles soient encore nombreuses et vastes, ont une durée plus courte et un caractère plus accentué, qui les signale de plus en plus comme des exceptions, et le droit qui les régit comme un droit spécial. Tôt ou tard, la condition anormale cesse, pour donner lieu au droit commun de la communauté internationale.^ C'est ce qui peut arriver de troi.^

* Heffter, § 176-92 ; Bluntschli, art. 700-41 ; Frcd. de Martens, ii, § 128 ; Calvo, quatrième partie, Fin de la guerre, iv, § 2928-3034 ; VVoolscy, § 158-62 ; Bulmerincq, dans le Manuel de Marquardsen, § 92, n° 15 ; v, Kirclienlicim dans le Manuel de Holtzendorff, iv. 789-854; Bonfils, arf, 1692-1710; A.

manières : (P) par la cessation des hostiKtés ; (2^) par la conquête et la soumission ; (3°) par un traité de paix. Une guerre civile ou interne, au contraire, finit, soit par la sujétion, soit par la révolution.

Tl^ La cessation des hostilités était autrefois la façon ordinaire de terrniner une guerre. Dans une société où les notions d'étrangers et d'ennemis étaient à peu près synonymes et où les démêlés et les guerres incessantes n'étaient interrompus que par de courtes pauses de paix et de tranquillité, une cessation ou une suspension des hostilités sufi&sait pour mettre une fin temporaire à la guerre même. Les temps modernes en fournissent encore des exemples, soit parce que l'épuisement et l'impuissance, plus que le désir sincère de la paix la rendent inévitable, soit parce que l'insignifiance des relations rend superflue une fin plus formelle. On en trouve des exemples bien connus dans la guerre entre la Suède et la Pologne, qui finit en 1716 par une cessation complète des opérations militaires, mais ne fut suivie qu'en 1729 d'une paix formelle, après une correspondance entre les deux rois ; dans la guerre entre la France et l'Espagne en 1720 ; dans la cessation de la guerre avec la Perse, entamée par l'impératrice Catherine II, terminée par son fils Paul P'^en 1801; dans l'issue funeste de la guerre de la France contre le Mexique, par le départ des troupes françaises en 1867, tandis que les relations diplomatiques entre les deux Etats ne furent renouvelées qu'en 1881 ; enfin, dans l'état de guerre entre la Prusse et la principauté de Liechtenstein, qui, en 1866, a participé à la coalition sous les auspices de l'Autriche, mais qui, dans les négociations, a été, pour ainsi dire, oubliée. Il est évident qu'un tel état de choses ne peut être considéré que comme une antiquité ou une curiosité dans notre temps de relations exactement déterminées. Il se distingue par des désavantages apparents : {a) l'incertitude du juste moment où l'exception fait place à la règle ; {b) la persistance des causes qui ont fait naître

Rivier, ii. 435-61 ; E. Nys, Droit international, dix-septième section, iii. 719^9 ; Piédelièvre, ii, § 1211-19 ; E. Liszt, p. 321 ; v. Ullmann, § 197-9 ; L. Oppenheini, ii. 274-98 ; den Beer Poortugael, Het oorlogsrecht . 1882, § 362-97 ; A, Mérignhac, Lois et coutumes de la guerre sur terre, 1903, p. 323-37.

la guerre et à chaque instant peuvent la faire recommencer ; (c) l'ambiguïté de l'état actuel. La plupart des auteurs estiment avec raison que l'état de fait qui est né de la guerre — status quo hélium, res reliquit, aut status post helium — doit être accepté même en droit ; par exemple, que le territoire occupé par le vainqueur doit être reconnu comme le sien. Ceci est conforme aux principes généraux du droit, mais est péremptoirement nié par une autorité telle que Phillimore.

2^ Par la conquête et soumission, connue sous le nom de dehellatio, on entend la victoire décisive de l'un des belligérants, par laquelle son adversaire n'est pas seulement battu, mais où, en outre, son pays est occupé et son gouvernement bouleversé. Alors l'un des sujets a disparu et un traité n'est plus possible. Un acquiescement tacite au fait accompli ou une convention sans effets juridiques peuvent seuls mettre un terme à l'état de guerre. Il a été démontré plus haut qu'une telle fin se présente jusque dans les derniers temps (§ 20). La conquête fit périr la Pologne ; l'unité nationale italienne et allemande a été fondée par la sujétion des éléments rebelles. La domination coloniale des puissances européennes repose en grande partie sur la conquête ; elle est encore aujourd'hui le moyen ordinaire d'expansion. Le territoire et l'autorité de l'État conquis se transmettent au vainqueur, ses sujets deviennent les sujets du vainqueur ; la propriété privée, même des personnes publiques, sera respectée ; tout au plus sera-t-elle séquestrée pour extorquer la soumission, comme il arriva, après 1866, aux immeubles de l'ex-roi de Hanovre. Les protestations de la population ou d'autres États ne peuvent l'empêcher ; elles n'ont pas d'effets juridiques. En un mot, l'État conquis s'efface et tous ses organes sont désormais absorbés dans l'État conquérant. Le droit positif, qui ne cède pas à la sentimentalité et désavoue trop souvent son origine véritable, parle d'une voix parfaitement claire.

3*^ En général, la guerre moderne est terminée par un traité de paix, ou, pour abréger, par la paix. Comme la transition de l'état de paix à l'état de guerre est marquée régulièrement par la déclaration de guerre, ainsi le traité de paix marque le retour

à l'état normal. La certitude de la condition juridique ne peut qu'y gagner.

La paix établie par le traité de paix se distingue de l'armistice par sa stabilité. Les exemples d'une paix temporaire, il est vrai, ne manquent pas tout à fait, comme celle de 1528 entre Henri VIII et Jacques d'Ecosse, pour cinq ans, tandis que l'on trouve des armistices de cent ans, comme dans l'empire romain, ou même pour une période indéterminée comme en 556, entre l'empereur byzantin Justinien et Chosroès de la Perse ; mais ces exemples remontent bien haut et ne donnent rien pour le droit contemporain. Plus importante est la doctrine de l'Islam, qui prescrit la guerre éternelle contre les infidèles tant qu'ils ne sont pas eonvertis ou soumis, et qui, jusqu'au traité de Kutschuk-Kainardji de 1774, motivait le refus de la Turquie de conclure d'autres traités que des armistices avec les Etats chrétiens. Déjà au xvii^ siècle, il était constaté pacis causam esse perpetuum. La paix peut être d'une courte durée, mais le traité de paix vise un état durable, non une suspension, de sorte qu'à une guerre nouvelle, il faut de nouveaux motifs.

Un traité de paix est conclu entre les belligérants qui ont combattu sans s'être complètement conquis et soumis. Si le conflit original, qui fit éclater la guerre, n'est peut-être pas résolu, il est en tout cas entré dans une phase nouvelle, réglée par le traité de paix. C'est pourquoi tout traité de paix a plus ou moins le caractère d'une transaction, par laquelle les adversaires fondent leurs relations sur des bases nouvelles et constituent un nouveau point de départ. La teneur et les effets s'en manifestent clairement. Le traité de paix appartient aux conventions politiques les plus importantes et tout ce qui a été dit des traités s'y réfère (§ 24-29). Les parties belhgérantes, en même temps les États souverains, seuls peuvent le conclure. Si, à quelque égard, elles sont dépendantes ou rattachées, elles ne peuvent se passer de la coopération du suzerain ou du protectorat, comme à la paix de Tornova entre la Serbie et la Bulgarie, en 1886, à laquelle concourut la Turquie, suzeraine de la Bulgarie. De même un traité d'alliance peut empêcher l'un des alliés de conclure une paix isolée (§ 28). Il arrive que, sans

alliance formelle, des tiers sont invités à participer à un traité de paix, comme la Prusse à la paix de Paris en 1856 ; ou bien que des tiers s'y mêlent sans invitation, comme dans les préliminaires de San-Stefano du 3 mars 1878, sur l'initiative de la Grande-Bretagne, ou dans la paix de Shimonoseki entre la Chine et le Japon de 1895 : cas de l'Allemagne, de la France et de la Russie. Le droit public de chaque État désigne l'organe compétent. Ce n'est pas toujours le même que celui qui a déclaré la guerre. Parfois la coopération du Parlement est de rigueur, même quand celle-ci n'est pas exigée pour la déclaration de guerre.^ Dans les pays constitutionnels, cette coopération est directe ou indirecte, c'est-à-dire indispensable pour l'exécution des clauses principales.

Le traité de paix se partage souvent en préliminaires et en paix définitive. Le désir de mettre fin aux hostilités aussitôt que possible donne lieu aux préliminaires dès qu'on s'est accordé sur les points principaux ou du moins qu'on est parvenu à une certaine entente. Ainsi s'explique le caractère double de ces préliminaires, qui tantôt contiennent les points principaux qui demandent une élaboration plus détaillée, tantôt arrêtent quelques dispositions provisoires, qui seront confirmées plus tard. Dans le dernier cas, on a comparé les préliminaires au ballon d'essai destiné à s'assurer de l'attitude des neutres. Les préliminaires doivent être l'objet d'une ratification comme la paix définitive. Ils ont un effet immédiat quant à la suspension des hostilités et mettent fin à tout acte de violence ou de ruse. En général, ils sont suivis de près par la paix définitive.

Les préliminaires, après la guerre de Crimée du l^*" février 1856, précédèrent la paix de Paris du 30 mars 1856. En 1859, les préliminaires de Villefranche du 12 juillet furent suivis par la paix de Francfort du 10 novembre ; en 1864, les préliminaires du 1^^ août par la paix de Vienne du 30 octobre. La guerre de 1866 entre la Prusse et l'Autriche avec ses alliés se termina par les préliminaires de Nicolsburg du 26 juillet et la paix^ de Prague du 23 août. La guerre franco-allemande prit fil

* Par exemple, en Suède, après la mort tic Charles XII. Calvo, § 29JJ Loi fondamentale des Pays-Bas, art. 58-9.

par les préliminaires de Versailles du 25 février 1871, et par la .paix de Francfort du 10 mai 1871. Encore mieux connue est la paix préliminaire de San-Stefano du 3 mars 1878 dans la guerre russo-turque, qui fut considérablement modifiée par le traité de Berlin du 13 juillet 1878, et, dès lors, supplantée par la paix définitive de Constantinople du 8 février 1879. La guerre entre l'Espagne et les États-Unis de 1898 se termina par les préliminaires du 12 août et par la paix du 30 décembre 1898. Les préliminaires et la paix définitive ne sont pas toujours séparés. La paix de Portsmouth du 5 septembre 1905, qui mit fin à la guerre russo-japonaise, ne fut. pas précédée de préliminaires.

La teneur d'un traité de paix est très inégale quant à son étendue et sa tendance. Le traité peut être très court et ne contenir que la déclaration du rétablissement de la paix, comme dans le traité de paix du 3 mars 1886 entre le royaume de Serbie et la Bulgarie : ' La paix est rétablie entre le royaume de Serbie et la principauté de Bulgarie, à dater du jour de la signature du présent traité.' En général, la teneur est beaucoup moins simple. On distingue alors, outre le préambule, des clauses générales et spéciales, à quoi il faut souvent ajouter des articles isolés et additionnels concernant l'interprétation ou l'exécution des conditions convenues. I^s articles secrets ont eu leur temps.

Les clauses générales contiennent l'essentiel pour la fin de la guerre et ses effets universellement reconnus. Bien qu'ils soient la caractéristique constante du rétablissement de la paix et s'y trouvent inclus par la nature des choses, ils sont expressément indiqués et directement prévus.

(a) Cessation des hostilités sur terre et sur mer, tant par les commandants de l'armée et de la marine que par les individus, que ce soient des actes de violences ou d'autres mesures, légitimées par la guerre. Les réquisitions et les contributions ne peuvent plus être levées, les prises ne peuvent plus être saisies.! Ce qui pourrait être fait ou acquis insciemment et

^ L'art. 13, traité de paix de Francfort, 1871, et l'art. 4, paix de Zurich, 1859, stipulent expressément la reddition des prises qui ne sont pas encore condamnées à la date du traité de paix.

involontairement après la signature des préliminaires doit être, de part et d'autre, excusé et rendu. Un exemple mémorable d'hostilités après la conclusion de la paix se trouve dans la bataille navale du 8 janvier 1815 devant la Nouvelle-Orléans entre les flottes américaine et anglaise, où 700 Anglais furent tués, 1,400 blessés et 500 faits prisonniers, tandis que, pourtant, le 24 décembre, la paix était conclue à Gand, sans qu'on le sût encore en Amérique. L'expansion universelle de la correspondance télégraphique rend à peu près impossible de tels accidents. En outre, un armistice précède généralement la paix. Néanmoins les épisodes de l'histoire militaire la plus récente apprennent que les rencontres armées, surtout la saisie de prises après les préliminaires, ne sont nullement imaginaires. La restitution avec indemnité répare alors autant que possible l'injustice involontaire. Les détails en sont réglés ordinairement par le traité de paix ; par exemple les moments où la saisie et la condamnation des prises seront interdites.^

(b) Il y a un rapport intime entre ceci et la libération mutuelle des jprisonniers de guerre. La paix enlève à l'état de prisonnier de guerre son fondement juridique et, par conséquent, réclame leur libération. Le nombre considérable de prisonniers des guerres modernes demande souvent des mesures détaillées pour en assurer le retour régulier et suivi. L'art. 10 de la paix de Francfort stipulait que les prisonniers français qui n'avaient pas encore accompli leur service militaire devaient être retirés derrière la Loire, tandis qu'un nombre de 20,000 fut envoyé directement à Lyon pour partir aussitôt que possible pour l'Algérie, afin d'y compléter leur service militaire. Les peines disciplinaires imposées aux prisonniers sont presque toujours remises, non celles qui procèdent de délits de droit commun.^ . (c) La paix est régulièrement accompagnée d'une amnistie^ c'est-à-dire d'un pardon général pour tous les actes commis pendant la guerre, dont les militaires et autres sujets des parties

* Cf. les arrêtés des tribunaux de prises français, cités par Calvo, § 2966-0.

2 La Prusse, en 1871, ne remettait pas les peines disciplinaires, ce qui indignait le gouvernement français. Von Kirchenheim, chez v. Holtzendorff, iv. 806.

belligérantes se sont rendus réciproquement coupables. Au cas de cessation des hostilités, cette amnistie a une grande importance. Il s'agit d'actions qui résultent de motifs politiques ou militaires, non de délits communs, qui sont indépendants de la guerre et, par conséquent, ne sont pas affectés par la paix. Les actions et poursuites qui dérivent de ces actions sont abolies de plein droit ; par contre, les actions qui découlent de contrats ou de faits indépendants de la guerre, ou qui ont été commis avant la guerre, ne regardent pas les sujets des belligérants eux-mêmes, qui, après comme avant la paix, demeurent soumis aux lois militaires et autres de leur propre État. L'amnistie, ici, est une institution internationale, qui n'a rien à voir avec le droit pénal national, et ne concerne que les relations réciproques des belligérants. En attendant, ce qui précède apprend suffisamment que, sur ce terrain, il y a place pour une réglementation collective. Dans les traités de paix modernes l'amnistie, souvent, est réglée plus ou moins minutieusement ; parfois il arrive même, comme dans le traité de San-Stefano du 3 mars 1878, que les parties contractantes s'engagent à s'abstenir de toute poursuite ou condamnation de leurs propres sujets à cause de relations éventuelles avec la partie adverse.

(d) La paix qui donne la solution du conflit qui fut la cause de la guerre et par conséquent implique l'abandon, tout au moins momentané, des prétentions antérieures, fait renaître les rapports juridiques qui existaient entre les belligérants auparavant : status quo ant€ bellum. Ceci regarde les droits et devoirs mutuels, notamment les conventions dont l'effet seul était suspendu par la guerre et qui, après que la cause de la suspension a disparu, reprennent leur effet de plein droit, tant que des dispositions spéciales n'interviennent pas pour s'y opposer. C'est à cette catégorie qu'appartiennent la plupart des traités sociaux, surtout s'ils ont un caractère général et collectif (§ 30). Quant aux traités politiques qui se rapportent aux relations politiques entre les belligérants, la situation est autre (§ 29) : ils font place aux relations nouvelles déterminées par le traité de paix. Il y a donc lieu à une réglementation plus détaillée

dont le traité de paix offre l'opportunité dans ses clauses générales.^

Dans les livres anciens, un autre effet du traité de paix se présente sous le nom de postliminium. Le ius postliminii, en droit, signifiait la restitution dans la position juridique précédente des personnes et des biens, position qui, par la guerre, avait été frappée et ébranlée ; exemple frappant de la confusion jetée dans le droit international moderne par l'infiltration des institutions du droit civil romain. La Rome ancienne attribuait au citoyen qui était fait prisonnier de guerre chez un ennemi, que ne liait aucune convention et qui par cela même souffrait une capitis diminutio, un ius postliminii, c'est-à-dire, en cas de retour, le rétablissement dans son état de pleine capacité, avec jouissance de ses droits personnels et réels antérieurs. Cette institution, purement nationale, fut transportée étourdiment à une hypothèse diamétralement opposée, ce qui, par conséquent, devait amener des notions fausses et des règles sans fondement. Nys conclut de citations historiques succinctes des monographies nombreuses du xvii* et du xviii* siècle, qui traitent du droit de postliminie : ' A vrai dire, les jurisconsultes du moyen âge et les publicistes qui avaient adopté leur doctrine, n'avaient pas tenu compte des faits ; l'opération automatique dont ils prétendaient décrire les effets ne se produisit pas et ne pouvait pas se produire ; il n'y avait plus de ius postliminii.'* ^

Les dispositions spéciales qui caractérisent un traité de paix concret varient infiniment à proportion des circonstances et des rapports en jeu. Les plus importantes sont celles qui concernent l'indemnité de guerre et la cession du territoire.

Uindemnité de guerre, en soi, est une des obligations les plus naturelles et les mieux motivées que le vainqueur impose au

^ Von Kirchenheim, v. 814, excepte les traités de commerce et de douanes par des arguments qui me semblent suffisants : mais il prouve en attendant combien incertaine est la distinction sans dispositions expresses dans le traité de paix. I/art. 11 du traité de P>ancfort déclare les traités de commerce annulés par la guerre ; il y en a d'autres qui contiennent des clauses semblables.

^ Bonfils, n° 1710, aussi estime la tentative d'appliquer le lus postliminii au droit international ' malencontreuse et ne servant qu'à obscurcir des règles en elles-mêmes fort simples'. Piédelièvre également appelle le terme inutile et dangereux.

vaincu : rien de plus vrai, si l'on compare la guerre à un procès. Les tributs de guerre des peuples vaincus et soumis datent des temps les plus reculés, et constituaient parfois au moyen âge une des sources principales des revenus de l'État. Ces tributs étaient souvent de nature permanente et créaient alors une espèce de dépendance. Plus tard, ils font place aux paiements de sommes considérables en une seule fois, qui ne comprennent pas seulement les frais de la guerre, mais aussi les indemnités des pertes subies par les propriétés sur terre et sur mer. Ce n'est pas avant la fin du xviii^ siècle que l'usage en devient constant. Quoique la justice de la réclamation d'une indemnité pécuniaire des frais et pertes découlant de la guerre puisse à peine être contestée et que quelques publicistes aient vainement tenté de les limiter, pourtant renchérissement énorme des sonunes exigées a soulevé la désapprobation générale. Les frais des armées modernes ont monté, les pertes subies par l'invasion ou la chasse aux prises se sont multiphées, les dommages économiques échappent à tout calcul ; néanmoins plusieurs indenmités du xix^ siècle ont plutôt le caractère de peines imposées au vaincu, de moyens d'épuisement ou de garanties chimériques contre des attaques éventuelles dans l'avenir que d'une indemnisation même large des pertes éprouvées. Napoléon donna l'exemple par l'imposition d'amendes pécuniaires notables à ses adversaires vaincus. La France dut payer, en 1815, une somme de Fr. 700,000,000 ; la Prusse exigea de l'Autriche, en 1866, le montant de Mk. 225,000,000. Les frais de guerre qu'en 1878, la Russie, à San-Stefano, imposa à la Turquie, s'élevèrent à 900,000,000 de roubles de frais de guerre au sens strict, une indemnité au commerce et à l'industrie de 400,000,000 de roubles, une compensation de 100,000,000 pour l'invasion du Caucase, une indemnité de 10,000,000 aux sujets russes en Turquie ; un total de 1,410,000,000 de roubles (art. 18). Pour une grande part, cette somme a été remplacée par la cession d'un territoire important en Asie centrale : Batoum, Kars, Ardahan, Bajazet, etc. Mais tout cela est surpassé par la somme de 5 milliards de francs qui, à la paix de Francfort, fut imposée à la France. Despagnet

prétend que, d'après un calcul modéré, depuis 1794, un montant de Fr. 7,535,000,000 a été payé en indemnités de guerre, dont la France a pris 875,000,000, d'autres États 1,135,000,000 la Prusse seule, en 1866 et 1871, 5,525,000,000. En 1905, au contraire, à la paix de Portsmouth, le Japon renonça à toute indemnité vis-à-vis de la Russie. En général, toutes les compensations pour des vaisseaux, les chemins de fer et d'autres moyens de transport sont comprises dans ces sommes. Il arrive toutefois que des incidents spéciaux, n'appartenant pas aux opérations de guerre ordinaires et licites, donnent lieu à des indemnités au profit de personnes ou de sociétés privées.

Plus sérieuse que toute indemnité est la cession de territoire que le vainqueur arrache au vaincu. Elle peut concerner une colonie éloignée ou une contrée longtemps disputée et convoitée des deux parties ; mais elle peut être également exigée pour des motifs stratégiques seuls, au mépris des traditions historiques et des aspirations nationales. De telles conquêtes partielles, confirmées et légitimées par une cession dans le traité de paix, se rencontrent continuellement dans l'histoire : elles ont contribué puissamment à la division actuelle de l'Europe et des autres continents. Notamment, la répartition des colonies d'outre-mer des puissances coloniales repose en grande partie sur cette base. Mais, partout où la cession se heurte aux principes de la nationalité, une cession forcée est nuisible à un haut degré, car elle contient le germe de nouveaux conflits. C'est seulement au cas où le vainqueur réussit à s'assurer le territoire acquis, non par la supériorité militaire seule, mais en contentant et en assimilant la population, qu'une expansion territoriale peut agrandir et fortifier la puissance réelle de cet État. Il pourra contribuer à cette fin en offrant aux habitants une ample liberté de choisir eux-mêmes leur nationalité, de; transférer leurs propriétés à des conditions favorables et dcj quitter le pays de plein gré (§ 20).

Évidemment, les deux clauses spéciales dont il a été question ne sont que des exemples de ce qu'un traité de paix peut contenir. Les relations et les intérêts y diffèrent à l'infini. La liberté des cultes, les privilèges commerciaux, le changement

de constitution, de gouvernement ou d'autres institutions politiques, l'adhésion à des traités collectifs antérieurs, peuvent être stipulés par le traité de paix. Souvent, les tiers qui n'ont pas participé à la guerre y sont étroitement intéressés, comme la Chine lors de la paix entre la Russie et le Japon en 1905. Ensuite, les moyens de communication et l'es relations commerciales réciproques demandent des dispositions spéciales. Cellesci ne se trouvent pas toujours dans le traité de paix même, mais sont souvent rangées dans les annexes qui règlent en détail l'exécution des clauses principales. Le traité de paix de Francfort était accompagné de plus de cent additions en forme d'annexés.

Le traité de paix repose, comme toutes les conventions internationales, sur la bonne foi et suppose l'intention sincère d'en exécuter strictement les stipulations. La paix est indivisible et inconditionnelle ; c'est-à-dh*e qu'elle doit être exécutée complètement, en toutes ses parties, et sans aucune réserve. Une violation volontaire s'appelle rupture de paix, et donne à l'autre partie contractante le droit de renouveler la guerre.^

Cependant, il va de soi que la déviation la plus mesquine ne comportera pas le déchaînement d'une guerre nouvelle. Pour cette raison, les parties contractantes cherchent à s'assurer une observation rigide des stipulations engagées par des garanties qui consistent en général dans une occupation temporaire d'une partie déterminée du territoire de la partie vaincue. C'est ce qui arriva à la France dès la deuxième paix de Paris en 1815 ; puis après la grande guerre franco-allemande, en 1871, où il fut convenu que plusieurs départements resteraient occupés par les troupes allemandes aux frais de la France, jusqu'au paiement intégral des sonmies susindiquées. L'occupation se rétrécissait en proportion des paiements partiels. On sait que le paiement et, par conséquent, l'occupation, ont pris fin beaucoup plus tôt qu'on ne l'avait prévu. Une telle occupation de garantie n'est pas une occupation de guerre ;

' La rupture de paix est distinguée d'un casus belli nouveau, qui ne peut naître que d'un conflit indépendant du traité de paix.

elle est fondée sur une entente et diffère en principe de l'occupation du territoire ennemi en vertu d'une invasion pendant la guerre (cf. § 26 et 46).

La paix, qui met un terme définitif aux conflits antérieurs, ouvre une période nouvelle et constitue la base des relations futures entre les ennemis de la veille.

§ 53. — Origine et développement.

Tant que les États se sont fait la guerre, il y en a eu d'autres qui n'y participaient pas. Il y a donc une relation étroite entre la guerre et la neutralité, les deux notions sont parallèles. Mais, tandis que la guerre et le droit de la guerre attiraient l'attention de tout le monde depuis les temps les plus reculés et constituaient les éléments les plus anciens du droit international, la neutralité n'éveilla qu'un intérêt plutôt moderne et

' Ileffter, Das europaische VölkerrecfU, 7te Aiisgabe v. Dr. F. H. Geffcken, 1881, § 14-4-75, bl. 303-77 ; BlimtschU, Das moderne Völkerrecht, 3te Aufl. 1878, art. 742-862 ; Fr. v. Martens, Völkerrecht, deutsch v. Bergbohm, 1883, ii, § 129-38, bl. 549-82 ; C. Calvo, Droit international, troisième partie : État de neutralité, § 2185-927 ; Th. Woolsey, Introduction to the Study of International Laxv, 5th éd., 1879, § 163-221 ; W. E. Hall, International Law, part iv, p, 496-656 ; A. Bulmerincq in Marquardsens Handhuch I, Halbband II, § 92, n» 4, en-12 ; Dr. Geffcken in v. Holtzendorff*s Handbuch des Völkerrechts, iv, § 128-70, bl. 605-788 ; Bonfils, Manuel de droit intertiational public, 5* éd., 1908, n» 1441-691, bl. 865-983 ; A. Rivier, Principes du droit des gens, 1896, ii. 368-434 ; E. Nys, ' Notes sur la neutralité ' in R. D. I. 1900, p. 461-99, 583-618 ; 1901, p. 75-89 ; idem. Le droit international, 1900, iii. 558-718 ; R. Piédelièvre, Précis du droit international public, 1894, ii, § 1160-1210, bl. 482-537 ; Fr. v. Liszt, Das Völkerrecht, 4te Aufl., 1906, bl. 357-67 ; v. Ullmann, Völkerrecht, 1908, bl. 514-39 ; L. Oppenheim, International Laïc, ii. 299—480; R. Kleen, Lois et usages de la neutralité, 2 volumes, Paris, 1898-1900 ; P. Ileilborn, ' Rechte und Pfliehten der neutralen Staaten in bezug auf die wâhrend des Krieges auf ihr Gebiet iibertretenden Angehörigen einer Armee und das dorthin gebrachte Kriegsmaterial der kriegführenden Parteien,' 1888 ; Bluntschli sur le rapport de Bulmerincq, couronné par la fondation, R. D. I. xxi. 117-39 ; A. Mérignhac, Lois et coutumes de la guerre sur terre, 1903, livre v, p. 339-79 ; F. Despagnet, Cours de droit international public, 3» éd., 1905, p. 795-853 ; Th. Erskine Holland, ' Les devoirs des neutres dans la guerre maritime et les événements récents ' in R. D. I. 1905, p. 359-78 ; idem. Letters to The Times upon war and ncutrality, 1881-1909, London, 1909 ; J. Westlake, International Law, part ii, War, p. 161-221, 1907. I^ .source principale des pages suivantes fut l'édition en trois volumes des Actes et documents de la deuxième Conférence de la paix, par Mart. Xijhoff, 's-Grav. 1907 ; puis les publications sur la Conférence navale de Londres. 1908-1909, citées plus bas.

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n'obtint une place dans les institutions juridiques qu'au cours du xix° siècle. Le dernier rejeton du vieux tronc a parcouru, depuis, un développement rapide et semblait avoir atteint un tel degré de vigueur qu'on peut espérer le voir rivaliser de force avec les branches les plus vieilles de l'arbre. En effet, la neutralité est devenue une des institutions internationales les plus importantes et les plus significatives ; elle paraît destinée, plus que toute autre, à mettre un frein aux calamités et aux excès de la guerre. Toutefois, il ne faut pas oublier que, pour l'avenir de la neutralité, il est absolument nécessaire que les États qui en jouissent aient la ferme volonté de la conserver et la vigueur nécessaire pour la maintenir. Si tout le monde devient belligérant et que ceux, rares, qui se tiennent à l'écart ne puissent ou ne veuillent protéger leurs droits ni remplir leurs devoirs, c'est-à-dire si les neutres disparaissent ou s'effacent, c'en est fait du droit de la neutralité comme de tout droit quelconque. Un droit qui s'endort ou abdique est prêt à succomber. En attendant, un examen impartial de l'origine et du développement de la neutralité est parfaitement justifié. Si les belligérants d'aujourd'hui en méconnaissent les principes les plus élémentaires, tant au regard de la Belgique qu'au regard de la Grèce, un jour viendra où la neutralité, se réveillant, revendiquera ses droits méconnus.

Dans les siècles passés, où les passions des nations ne connaissaient d'autres freins que ceux de leurs propres mœurs et usages, où la violence et l'arbitraire régnaient et disposaient des relations internationales, c'est à peine si l'on distinguait ceux qui participaient à la guerre de ceux qui n'y participaient pas ; les non-belligérants étaient les victimes passives des intérêts et des humeurs des belligérants. Dans la mesure des contacts avec les nations étrangères, on ne connaissait que des amis et dos ennemis et l'on réclamait l'assistance des premiers contre les seconds. C'était en vain que Platon, en 429 av. J.-C, désirait rester neutre dans la guerre entre Athènes et Sparte, quoique le capitaine lacédémonien en reconnût la possibilité. Tite Livc raconte comment Aristhène s'adressa aux Achéens : ' Le refi de l'alliance des Romains est un acte de démence ; il faut 1<

accueillir en alliés ou en ennemis ; il n'y a pas de moyen terme ; clioisissez.' C'est en vain que l'envoyé d'Antioche demande leur neutralité, d'après lui compatible avec leur fidélité et leur amitié pour Rome. Rome exigeait la coopération active; Hostes eosdem habeto, quos popidus Romanus armaque m eos ferto bellumque pariter gerito. La maxime ' qui n'est pas pour moi est contre moi ' était appliquée sans scrupules aux querelles internationales. On peut à peine s'en étonner : un droit international n'existait pas.^

Après la chute de l'Empire romain et l'institution de la féodalité dans l'Europe occidentale et centrale, les guerres incessantes prennent un autre caractère et l'on y trouve des traces d'une abstention consciente. Cependant, la déclaration qu'on entend s'abstenir d'une guerre imminente ne suffit pas pour être en droit de compter sur le respect des conséquences qui en découlent. Tout dépend des déclarations et concessions des belligérants : ce qui trouve une certaine explication dans les rapports féodaux, si compliqués, de l'époque. Le respect de la neutralité était considéré comme une concession, les tiers ne le tiraient pas de leur volonté seule.

Pourtant, avec la dernière moitié du moyen âge, apparaissent, entre belligérants et neutres, notamment dans la guerre maritime, les traces non équivoques d'une distinction. Le Consolato del Mare des xiii* et xiv^ siècles fait expresse mention du cas où des biens neutres se trouvent à bord des navires ennemis, ou inversement des biens ennemis sous pavillon neutre (ch. 230, 273, 276). Le droit coutumier sépare ce qui doit être considéré et traité, d'une part conmie ennemi, d'autre part comme neutre. Ce qui est ennemi est saisi et confisqué, ce qui est neutre est respecté et restitué. Les navires sous pavillon ennemi seront confisqués, mais la cargaison neutre est respectée sous la condition d'en payer les frais de transport au capteur ; les navires sous pavillon neutre sont respectés, mais la cargaison ennemie,

' Xénophon parle des neutres, Thucydide, ii. 71, 72 ; Tite I^ive, xxxii, XXXV, c. 48 ; xxxviii, c. 8, raconte comment le commandant lacédémonien Archidamos leur adressa la parole : ' Tenez-vous tranquilles en vous séparant d'eux comme des autres, accueillez tous les deux comme des amis, mais ne vous liez à aucun d'eux dans la guerre.'

trouvée à bord, est confisquée après paiement des frais de transport au capitaine. La règle simple : separatorum separata fit ratio, déduction logique de la distinction des belligérants et des neutres, est acceptée et perpétuée pendant des siècles. Le nom seul manque ; les neutres sont appelés amis. D'ailleurs, plusieurs documents du moyen âge indiquent la neutralité sous les noms de tranquillité, sécurité, abstention, etc., ce qui signifiait, il est vrai, une non-participation à la guerre, mais ne définissait pas un ensemble bien déterminé de droits et de devoirs, n'empêchait pas, par exemple, de profiter de la guerre d'autrui, de secourir les belligérants par des troupes, des munitions ou de toute autre manière : par exemple, par la permission d'enrôler des troupes ou de passer sur le territoire. De tels actes n'étaient exclus que par une convention expresse, comme le traité de Paris du 20 mai 1303 entre Philippe le Bel et Edouard I'^'" d'Angleterre, le traité de 1496 entre Philippe, duc de Bourgogne, et Henri VII d'Angleterre, et plusieurs autres du commencement du xvi^ siècle. La neutralité, faute d'une semblable convention, ne signifiait pas autre chose que l'intention de profiter des circonstances, de sorte que l'abstention, caractéristique principale de la neutralité contemporaine, y fait totalement défaut.

Ces particularités ont dépassé, de bien loin, les limites du moyen âge. Henri IV permit à des régiments complets de soldats français d'entrer en service chez les Provinces-Unies dans leur guerre contre l'Espagne, avec laquelle lui-même restait en paix. Plus singulière est la conduite de Charles I^"" d'Angleterre, qui, malgré sa neutralité dans la guerre de Trente ans, permit au marquis de Hamilton d'assister Gustave-Adolphe avec 6,000 hommes et lui attribua même un large subside pécuniaire. L'empereur allemand protesta, il est vrai, mais les notions juridiques du xvii° siècle étaient trop vacillantes et trop vagues pour donner à sa protestation aucun poids. La neutralité que la Suisse observait depuis le xiv*= siècle, qu'au milieu du xvi° siècle elle déclarait officiellement vouloir observer, n'empêchait pas que la Suisse, comme l'Allemagne, restait pour^ ainsi dire la pépinière des armées dont l'Europe avait besoij

Au milieu du xviii^ siècle, on calculait encore que le nombre des Suisses au service militaire, dans neuf États différents de l'Europe, ne s'élevait pas à moins de 79,000.^ Les princes allemands louaient leurs sujets indigènes aux belligérants étrangers à raison de sommes parfois considérables.

La distinction d'amis et d'ennemis du Consolato del Mare fut longtemps seule admise. Le mot latin neutre et son dérivatif neutralité ne sont pas inconnus, mais le dernier terme n'est usité d'abord que pour indiquer au sens propre une condition entre la santé et la maladie, au sens figuré entre la vertu et le vice. Ce n'est qu'à la fin du xiv* siècle et au début du xv* que le terme s'applique à ceux qui s'abstiennent de la lutte cléricale entre deux papes. Froissart écrit au xiv^ siècle : * Ceux de Hainault demeurèrent neutres.' L'abstention {guerrarum abstinentia) est mentionnée pour la première fois dans un traité anglo-danois de 1465 ; peu après l'évêque de Liège réussit à obtenir la reconnaissance de la neutralité de son épiscopat par Charles VIII de France et Maximilien d'Autriche. Pendant la guerre de Trente ans, le mot est usité, mais l'idée n'est ni claire ni sympathique. D'après un publiciste de ce temps-là, on pourrait comparer le neutre à l'habitant d'un entresol, qui doit se défendre en même temps contre l'eau qui descend et la fumée qui monte. Tilly refusa la neutralité des princes allemands et Gustave- Adolphe répondit à l'électeur de Brandebourg : ' Qu'est-ce que la neutraHté ? Je ne comprends pas ce mot. Il n'y a rien là.'

Si la notion de neutralité ne pénétrait que lentement les esprits et les langues des nations, la doctrine, non plus, ne se développait guère. Gentil sacrifiait sans hésitation les neutres aux belligérants, dont les droits, disait-il, étaient fondés sur l'équité, le droit naturel et l'intérêt général, tandis que les neutres ne pouvaient se référer qu'aux conventions et à l'intérêt privé. Bodin, suivant l'exemple de Machiavelli, qui attribue la neutralité à la faiblesse et à l'indécision, estùne que la neutraUté

' On n'oublie pas ceci, lorsqu'on lit chez A. Rivier, ii. 371, avec sympathie d'ailleurs, que la neutralité est due à la Suisse, ' pour qui depuis plus de 350 ans, la neutralité permanente est im principe essentiel, qu'elle a suivi presque toujours avec persévérance et habileté.'

peut être utile, mais qu'en général elle est pleine de dangers ; il en méconnaît le caractère. Grotius en traite dans le livre III, ch. XVII : De his qui in bello medii sunt, mais il ne leur prête qu'une attention médiocre et sacrifie leurs intérêts à ceux des belligérants. En 1693, pour la première fois, une dissertation d'un jurisconsulte, Gröning, défendit les droits d'une navigation libre contre les prétentions exorbitantes des belligérants, en invoquant le droit naturel. Cornélius van Bynkershoek est le premier qui voue une attention spéciale aux neutres, qu'il appelle no?i hostes, c'est-à-dire à ceux qui ne sont ni d'un parti, ni de l'autre, et qui, en même temps, ne doivent rien ni à l'un ni à l'autre en vertu d'une alliance, sans quoi ils ne sont plus amis, mais alliés. Aussi, le neutre s'abstient-il de tout jugement sur la légitimité de la guerre.^ Wheaton loue hautement ses mérites à cet égard, prétendant qu'il était le tout premier qui entreprit de traiter le droit maritime international d'une manière critique et systématique, en donnant plus d'exemples qu'aucun de ses prédécesseurs.

Pourtant le fondateur avéré de la théorie de la neutralité n'est pas le hollandais Bynkershoek, mais le Danois Martin Hiibner (1723-95) qui, dans la dernière moitié du xviii* siècle, a profondément agi sur la pratique. Son livre De la saisie des bâtiments neutres, publié en 1759, fut le point de départ de toutes les considérations et institutions subséquentes. Il fonde son système sur un droit des neutres opposable à celui des belligérants et limite le droit de la belligérance à ce qui n'est pas contraire aux lois de la neutralité ; ainsi il attribue à une conception jusqu'à ce moment négative un contenu positif, qui se fixe à côté du droit de la guerre sur des bases également solides. Il représente une notion Scandinave et dépose le germe d'une évolution qui a fait des progrès énormes, sans être encore achevée.

» ' Non hostes appello qui neutrarum parlium sunt, nec ex foedere his illisve quicquam debent ; si quid debeunl, foederati sunt, non simpliciter ainiciJ' Questiones i. c. 9. Et ailleurs : ' Si recte iudico, belli iustitia vel iniustitia nihil quicquam pertinet ad communem amicum ; dus non est inter uirumque amiaim, aibi invitent hostem, sedere iudicem et ex causa aequiore vel iniquiore huic illive plus minusve tribuere vel negareJ*

Pour bien comprendre comment l'ouvrage de Hiibner est devenu le point culminant de l'histoire de la neutralité, il faut considérer la guerre maritime et le droit qui s'y rapporte. Après que les expéditions et découvertes audacieuses des Espagnols et des Portugais eurent ouvert à l'Est et à l'Ouest de nouveaux continents et que les Hollandais, les Français et les Anglais y eurent acquis des trésors et fondé des empires, la mer était devenue, pour les peuples de l'Europe occidentale, le principal théâtre de leur activité ; leurs relations, pacifiques et guerrières, y trouvaient leur centre, ce qui devait causer un épanouissement rapide du droit maritime et mettre au premier rang le droit de la guerre navale. Ce droit connaissait, il est vrai, la différence des navires et marchandises des ennemis et des neutres, mais ne concevait pas un droit des neutres qui pût s'opposer aux prétentions des beUigérants. Le commerce des neutres n'était nullement respecté ; tantôt il était entièrement interdit et empêché, tantôt exposé à l'incertitude et à l'insupportable arbitraire par des blocus fictifs et illimités et d'une exorbitante extension de la contrebande de guerre. Entre temps, le conmaerce d'outre-mer s'accroît annuellement quant à l'étendue et l'importance, et le pacte colonial, règle que posent toutes les puissances coloniales, sans exception, devient nécessairement en temps de paix une pierre d'achoppement, en temps de guerre le pivot de la lutte. Un État qui, en général, se réserve le commerce de ses colonies avec une ombrageuse jalousie, mais* en temps de guerre l'ouvre aux neutres, ne peut pas ne pas exposer les neutres à des dangers sérieux de la part de ses ennemis, tandis que, d'autre part, le commerce des neutres avec la métropole devait induire l'ennemi à attaquer ou à négliger leurs droits.

La règle ancienne et fameuse du Consulat de la Mer fut longtemps observée par la plupart des puissances maritimes. Cette règle, qu'on a appelée avec raison juste, claire et logique, dès le xvi^ siècle, fut pressée de près par les prétentions et les intérêts antagonistes des belligérants et des neutres. L'arrogance des belligérants les portait, quand un navire ennemi transportait une cargaison neutre ou, inversement, quand un navire neutre avait chargé des marchandises ennemies, à confisquer en même

temps le navire et la cargaison, en frappant également l'ennemi et les neutres : ' Robe d'ennemi confisque celle d'ami et le navire ; navire ennemi confisque robe d'ami.' ^ Cette maxime devait, non seulement nuire davantage à l'ennemi, mais aussi multiplier les gains de la course. Elle fut d'abord proclamée en France dans un règlement de 1543 (art. 42), confirmé plus tard par un édit de Henri III en 1584 (art. 69), et enfin dans la fameuse ordonnance de la marine de 1681. L'Espagne suivit l'exemple et, en général, agit comme la France, tandis que l'Angleterre, sauf exceptions passagères, restait fidèle au Consolato del Mare. Les puissances neutres, qui, dans le courant du xvii^ et du xviii° siècle, appartenaient ordinairement aux nations les plus petites ou les plus faibles, s'opposèrent de plus en plus à l'une et l'autre règle. Les Provinces-Unies et les nations Scandinaves, la Suède et le Danemark, étaient généralement à la tête du mouvement. Elles alléguèrent que la liberté de la haute mer, principe fondamental, non seulement de la paix, mais de la guerre, exigeait le respect du pavillon neutre, sans pouvoir tolérer que les navires sous pavillon neutre fussent soumis à la visite des belligérants, afin de s'emparer de la cargaison, ou, qui pis est, de confisque^ le navire lui-même. Elles réclamèrent la reconnaissance de la maxime : ' Navire libre, marchandises libres,' sauf à approuver, le cas éché§,nt, la règle inverse : ' Navire ennemi, marchandises ennemies.' Ainsi un troisième système se formait, d'après lequel le pavillon seul décide du sort du navire et de la cargaison. Au xvii'' siècle, de nombreux traités furent conclus où le principe : ' Le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie ' vint, par exception, prendre place. Ce fut d'abord comme une faveur spéciale que la Turquie le concéda en 1604 au roi Henri IV de France. En 1659, la même clause fut arrêtée entre la France et l'Espagne à la paix des Pyrénées. La Hollande conclut aussi, au xvii'' siècle, plusieurs traités pour constater ce principe ; en 1646 pour un temps déterminé avec la France, en 1668 à Aix-la- Chapelle avec l'Angleterre, en 1678 à Nimègue avec la France.

' Robe, italien roba, signifie toute espèce de marchandises. Piédelièvre, § 1188.

La paix d'Utrecht de 1713 confiima ces ententes. Néanmoins, le traité d'alliance de 1689 entre l'Angleterre et la Hollande contre la France avait arrêté des dispositions qui rendaient impossible tout commerce des neutres avec l'ennemi, et, pour cette raison, provoqué un des traités les plus anciens pour la protection du commerce des neutres entre la Suède et le Danemark. Le prétendu droit de commerce neutre dépendait de conventions temporaires et partielles : il manquait de stabilité. A vrai dire, la neutralité n'était que le jouet des intérêts variables des belligérants, qui montraient le plus grand dédain des intérêts neutres à moins qu'ils ne fussent constatés et garantis par des conventions spéciales.

L'Angleterre surtout qui, au cours du xviii^ siècle, acquit une prépondérance incontestable sur la mer, méconnaissait les droits des neutres avec une arrogance inouïe. Non seulement elle ne s'abstenait pas de soumettre les navires, sous pavillon neutre, à un droit de visite illimité, même quand il s'agissait de vaisseaux marchands convoyés par des navires de guerre de leur propre Etat ; mais, dans la guerre de Sept ans, qui portait au comble sa suprématie, elle n'hésita pas à déclarer qu'elle considérait les navires neutres, auxquels l'ennemi avait permis le commerce des colonies, comme des navires ennemis, et que, par conséquent, elle les saisirait et confisquerait. Ce fut contre ces prétentions que Hübner éleva la thèse que les neutres ont aussi leurs droits, que les belligérants sont tenus de respecter. Dès ce moment, une nouvelle période commença dans l'histoire de la neutrahté. Pour obliger l'Angleterre à une conduite équitable, il fallait davantage. L'insurrection des colonies américaines, suivie de la guerre avec la France, l'Espagne et les Provinces-Unies, fournit une nouvelle occasion de maltraiter les neutres. Mais la Russie résista. L'énergique impératrice Catherine II conclut, en 1780, avec la Suède et le Danemark, une alliance, connue sous le nom de neutralité armée, qui envisageait une résistance jusque par les armes, pour défendre, s'il y avait lieu, les droits et intérêts des neutres. La Déclaration du 28 février 1780 contenait les principes suivants qui, désormais, constitueraient la base de la neutralité maritime : {a) les vaisseaux neutres

peuvent naviguer librement de port en port et sur les côtes des nations en guerre, colonies comprises; {b) les effets appartenant aux sujets desdites puissances en guerre sont libres sur les vaisseaux neutres, à l'exception des marchandises de contrebande ; ^ (c) quant à la détermination de celles-ci, la déclaration s'en tient à ce qui est énoncé dans les articles x et xi du traité entre la Russie et la Grande-Bretagne du 20 juin 1766, en étendant ses clauses à toutes les puissances belligérantes ; {d) pour déterminer ce qui caractérise un port bloqué, on n'accorde cette dénomination qu'à celui où il y a, par la disposition de la puissance qui l'attaque, avec des vaisseaux arrêtés et suffisamment proches, un danger évident d'entrer ; (e) ces principes serviront de règle dans les procédures et jugements sur la légalité des prises. La Déclaration de 1780 fut offerte aux autres États neutres de l'Europe qui tous l'acceptèrent ; bientôt la France, l'Espagne et les Etats-Unis suivirent. L'Angleterre seule refusa et persista dans son isolement hautain. La guerre de coalition contre la Révolution française l'y encouragea. Elle fit abandonner à la Russie ses principes et partout revivre les abus antérieurs. Une nouvelle tentative de la Russie, en 1800, de fonder une seconde neutralité armée, avec la Suède, le Danemark et la Prusse, échoua. Elle avait joint aux précédents principes deux autres : (ƒ) le navire neutre ne sera considéré comme violant le blocus et ne deviendra passible de capture qu'après un avertissement spécial, donné par le bloquant ; [g) les navires marchands naviguant en convoi sous l'escorte d'un navire de guerre sont exempts de toute visite, et la parole de l'officier convoyeur suffit pour prouver qu'ils ne transportent pas d'articles de contrebande. Après le bombardement de Copenhague et la destruction de la flotte danoise, l'Angleterre réussit bientôt à amener le jeune empereur de Russie, Alexandre P'^, non seulement à abandonne!ses alliés de la veille, mais à affaiblir dangereusement les maximes de la neutralité armée. Cependant, la plupart des États se virent

* Kleen, i. 22, suppose que la règle inverse fut aussi confirmée, c'est-à-dire que la règle dite d'Utrecht, de 1713, ou troisième système du texte, fut acceptée. Une comparaison avec la Déclaration de 1856 rend cette interprétation plausible.

obligés de s'incliner. La convention anglo-russe du 17 juin 1801 maintint la liberté du commerce neutre, mais, en même temps, permit de s'emparer des propriétés ennemies sous pavillon neutre. Les conditions d'un blocus légitime furent également affaiblies et confondues. La visite des navires sous convoi fut admise, en observant certaines formalités. Pourtant quelques principes d'une valeur indéniable restaient encore debout : la liberté du commerce neutre avec les belligérants, la limitation de la contrebande de guerre, la condamnation du blocus fictif. Mais les éléments d'un droit naissant sombrèrent dans le gouffre des guerres napoléoniennes. Dans la lutte gigantesque de l'Angleterre et de la France, qui avait assujetti à sa domination la presque totalité du continent entier, les neutres disparurent et les droits de ceux qui, très rares, le demeurèrent, furent anéantis. Les adversaires exaspérés essayaient mutuellement d'anéantir leur commerce à force de blocus fictifs de côtes étendues, même de toutes les îles Britaimiques. Ils rivalisèrent dans leurs interdictions et menaces les plus funestes et les plus absurdes. Les navires neutres qui se risquaient à trafiquer avec l'ennemi furent confisqués avec leur cargaison. Le délire atteignit son point culminant dans le décret impérial de Fontainebleau du 16 octobre 1810, qui ordonnait de jeter au feu, sous le contrôle officiel, toutes les marchandises anglaises qui se trouvaient sur le territoire de la France ou de ses alliés.

Seuls les États-Unis, après la reconnaissance de leur indépendance, semblaient, dans la décomposition générale, capables de sauver les droits des neutres. Leurs sympathies, comme leurs intérêts, les firent également pencher du côté des neutres. Déjà, en 1793, ils avaient formellement protesté contre les tentatives de leur ancienne alHée, la France, d'abuser du territoire américain; l'interdiction d'enrôler des soldats et d'équiper des navires de guerre ou des corsaires au profit de l'un des belligérants avait été leur réponse aux agissements de l'indiscret ministre de la République française. Le devoir du neutre était, naturellement, l'impartialité, qui, nécessairement, devait conduire à la stricte abstention de toute faveur et de tout penchant pour l'une ou l'autre des parties. Plusieurs traités avec les puissances

européennes envisagèrent l'expansion de ces principes dans un cercle plus vaste : l'inviolabilité du pavillon neutre, même l'abolition de la course.! Cependant, les États-Unis ne pouvaient pas encore tenir tête à la toute puissante Grande-Bretagne : leur Non-intercourse Act du 10 novembre 1810 rompit, avec elle, toutes relations commerciales ; mais, dans la guerre avec l'Angleterre qui s'ensuivit, en 1812, ils succombèrent et furent forcés d'adoucir, même d'abandonner en partie leurs légitimes aspirations. Néanmoins, l'influence des États-Unis sur le développement du droit de la neutralité restait grande et durable.

Après la Restauration qui ramena la paix et fit revivre l'état de choses antérieur, il n'y eut pas, tout d'abord, des événements assez importants pour provoquer un progrès nouveau de la neutralité. Pour le moment, la traite absorbait toute l'attention et demandait des efforts prédominants. Provisoirement le point de vue de 1801 fut maintenu. Le changement ne vint qu'en 1854, lorsque la guerre de Crimée, appelant aux armes l'Europe occidentale contre la Russie, suscita de nouveaux problèmes, qui, après la conclusion de la paix, amenèrent la fameuse Déclaration de Paris du \Q avril 1856, qui ouvre la troisième et dernière période de l'histoire de la neutralité.

Au début de la guerre, la France, suivie à contre-cœur par l'Angleterre et la Russie, avait déclaré publiquement que, pendant la guerre, elle respecterait le pavillon neutre et ne saisirait, sous ce pavillon, la cargaison qu'au cas de contrebande. Il était clair que ces mesures provisoires devaient, après la paix, être confirmées. En effet, le Congrès de Paris a accepté des principes juridiques de la guerre maritime, qui ne sont pas moins importants pour les neutres que pour les belligérants. L'abolition de la course, sur l'initiative de la Grande-Bretagne, a déjà été exposée. Puis vient le point capital : ' Le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à l'exception de la contrebande

• D'après les six articles de Nys, ' Les États-Unis et le droit des gens,' R. D. I. 1909, p. 383 ss., les Américains perdirent pendant les guerres francoanglaises de 1803-12, 917 vaisseaux qui furent saisis par les Anglais, 558 par les Français.

de guerre ; au contraire la marchandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi. Les blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c'est-à-dire maintenus par une force suffisante pour interdire réellement l'accès du littoral de l'ennemi.' Il est sans doute remarquable que le Chili, dès 1838, ait, lors de sa guerre avec la Bolivie, sous Santa-Cruz, proclamé les trois dernières maximes. La Déclaration de Paris devait être communiquée aux autres Etats qui n'avaient pas participé au Congrès ; les parties contractantes, convaincues que les principes adoptés seraient salués par la gratitude universelle, ne doutaient pas du succès de leurs efforts pour persuader tous les gouvernements à y adhérer. Cette attente ne s'est pas tout à fait réaUsée. L'Espagne, le Mexique, les États-Unis refusèrent de consentir à l'abolition de la course, qui leur parut être une œuvre imparfaite tant que l'inviolabilité de la propriété privée ne serait pas reconnue dans la guerre maritime. Jusqu'alors, en effet, cette abolition ne constituait qu'un privilège partial pour une marine militaire supérieure, mais un désavantage évident pour un État qui ne pouvait la combattre que par la distribution des lettres de marque. La note des États-Unis au ministre de France à Washington le mettait fortement en lumière. A la deuxième Conférence de la paix, l'Espagne et le Mexique ont d'ailleurs déclaré qu'ils désiraient adhérer à la Déclaration de Paris. Mais, même en 1856, personne ne s'était opposé à celles de ses règles qui visaient la neutralité.

La Déclaration de Paris est restée longtemps le* document le plus renommé du droit de la neutralité. Pourtant, il est à remarquer qu'elle se rapporte seulement à la neutrahté dans la guerre maritime et, même sur ce terrain, reste, à plusieurs égards, en arrière des principes de 1780 et de 1800 ; notamment, elle s'abstient de toute définition de la contrebande, ce qui l'a fait comparer à un vaisseau qui fait eau. De même, elle reste muette sur les devoirs des neutres : lacune manifeste lorsque, pendant la grande guerre de sécession américaine, la Grande-Bretagne ne prit pas suffisamment soin d'empêcher les corsaires du Sud de s'équiper et de s'approvisionner sur le territoire de la Grande-

Bretagne. Aussitôt que l'insurrection fut maîtrisée, le gouvernement de l'Union adressa au cabinet anglais une demande d'indemnité fondée sur l'assertion qu'il s'était rendu coupable de violation des devoirs des neutres. Les remontrances et contreremontrances qui s'ensuivirent aboutirent au traité de Washington du 8 mai 1871, où les parties belligérantes convinrent qu'un État neutre est tenu : (a) d'empêcher, dans ses eaux juridictionnelles, l'équipement, l'armement et la sortie de tout navire pouvant être soupçonné de devoir opérer contre une puissance avec laquelle il est en paix ; {b) d'empêcher les belHgérants de se livrer à des actes d'hostilité dans ses eaux juridictionnelles ; (c) de faire toute diligence pour empêcher les particuHers de violer les obligations ci-dessus. Ces trois règles constituèrent le principe de l'arbitrage de Genève dans la question de l'Alabama, mais fournirent en même temps une contribution précieuse à la construction du droit des neutres, en dépit des griefs des publicistes anglais.

La neutrahté terrestre avait, en 1856, été totalement écartée ; les neutres restaient donc abandonnés, sans réserve, à l'arbitraire des belligérants. Les grandes guerres, qui éclatèrent bientôt, offrirent de nombreuses raisons de regretter cette lacune et firent naître le sincère désir d'y pourvoir. Des monographies nombreuses jalonnèrent la route et l'Institut de droit international accorda une attention toute spéciale à ces problèmes. Le projet de code sur le droit et la juridiction des prises de Bulmerincq reste comme un monument d'un zèle admirable et d'une exactitude sans égale. Après la première Conférence de la paix, l'Institut mit le problème à l'ordre du jour dans toute son étendue. Descamps en concentra les principes dans quelques formules, puis une commission fut constituée. Le prolixe rapport de Kleen était accompagné d'un projet de règlement détaillé, qui provoqua tout de suite des objections sérieuses, mais qui, pourtant, servit de guide pour la discussion, à Gand, en 1906. Celle-ci fit une impression pénible, tant par suite de l'intransigeance doctrinaire du rapporteur, que par suite du dissentiment grave, qui éclata sur les bases elles-mêmes. La discussion s'arrêta à la première moitié du projet, ne fut pas

reprise et perdit toute sa valeur actuelle par la convocation et l'effet de la deuxième Conférence de la Paix.^

A la première Conférence de la Paix le droit de la guerre avait fait pro\'isoirement reculer le droit des neutres à l'arrière -plan. Quelques articles du projet de Bruxelles de 1874 se rapportaient au traitement des internés et des blessés sur territoire neutre. Ce fut l'occasion d'une quatrième section du règlement de la guerre en 4 articles : ' Des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres.' Le délégué du Luxembourg, Eyschen, fit justement observer que ces dispositions étaient liées aux principes généraux du droit de la neutralité. Il proposa à la conférence d'énoncer le vœu que les droits et devoirs des neutres fissent l'objet d'une mention expresse au programme de la deuxième Conférence de la Paix. Ce vœu n'a pas été vain. Non seulement les droits des neutres prirent expressément place dans là re vision du Règlement de la guerre terrestre, mais une convention spéciale sur le droit de la guerre maritime s'élabora, où les droits et devoirs des neutres occupent, nécessairement, une place considérable. Une série de délibérations importantes, tant en commission qu'en séance plénière, en fut la conséquence. Elles se terminèrent par trois conventions du 18 octobre 1907, numérotées V, XII et XIII. La Convention sur la neutralité dans la guerre terrestre compte 5 chapitres et 25 articles, la Convention n° XII sur la neutralité dans la guerre maritime 33 articles, la Convention n° XIII sur la cour internationale des prises 4 titres et 57 articles.

La dernière convention qui, sans doute, n'est pas la moins importante, parut, à la Grande-Bretagne et à d'autres, à peine exécutable, à moins que plusieurs questions, non résolues par les deux Conférences de la paix, fussent d'abord tranchées d'une manière satisfaisante. La devise ' Pas de code, pas de cour ' fit dépasser le terme de la ratification de la Convention n° XII, sans y procéder. Entre temps. Sir Edward Grey, ministre des

' Les projets de Kleen et les premières objections. Annuaire, xxi. 100-8 ; délibération, p, 345-409. L'Association de Droit international sur l'initiative de son vice-président, Th. Barclay, nomma, également, une commission en vue d'approfondir la question. R. D. I., 1901, p. 623.

1369.19 II Y) d

affaires étrangères, avait au nom du gouvernement britannique, dès le 27 février 1908, chargé les agents diplomatiques à l'étranger d'inviter les gouvernements auprès desquels ils étaient accrédités à une conférence à Londres, afin de combler la lacune et de poser le solide fondement d'une juridiction internationale. Le nom des dix États convoqués, parmi lesquels figuraient aussi les Pays-Bas, grâce à notre vigilant ministre des relations extérieures^ le Jr. Dr. R. de Marées van Swinderen, la durée de la conférence et ses résultats provisoires ont fait ci-dessus l'objet d'indications suffisantes (§ 48). L'excellente préparation d'un programme minutieux où les huit points les plus controversés apparaissaient nettement, ainsi que la présentation, par les délégations, de mémoires spéciaux favorisèrent un succès, à maint égard, sans précédent. La Conférence navale de Londres a fourni les plus précieuses contributions au droit de la neutralité sur mer.

La Déclaration du 26 février 1909 se divise en 9 chapitres et 71 articles qui se suivent dans un ordre plutôt capricieux. On a mis expressément en évidence qu'elle n'avait pas la prétention de créer un droit nouveau, mais seulement de déclarer communément ce que le droit coutumier actuel prescrit : ' Les Puissances signataires sont d'accord pour constater que les règles contenues dans les articles suivants répondent, en substance, aux principes généralement reconnus du droit international.'

Néanmoins, elle décide des points douteux d'une importance prépondérante, sur lesquels la doctrine et la pratique des nations divergeaient complètement. On ne peut donc s'étonner si elle provoqua une critique vive et si, notamment en Angleterre, elle fut désapprouvée du côté jingoïste. Le 12 décembre 1911, la Chambre des Lords rejeta à une grande majorité le projet de la loi des prises qui était destiné à en rendre la ratification possible. D'autre part les États-Unis avaient une objection à ce que les arrêts de leur Cour Suprême fussent soumis à la revision d'une Cour Internationale. Par suite la Déclaration n'a pas été suivie d'une ratification, qu'on ne peut encore espérer. Néanmoins, elle donne une représentation claire et complète des questions pendantes et peut être considérée pour

le moment comme le guide de l'étude du droit international positif. Elle termine la troisième période de l'histoire de la neutralité et domine, en liaison étroite avec la Conférence de 1907, l'état du droit contemporain qui sera exposé dans les paragraphes suivants.^

§ 54. — Notions générales.

La notion de neutrahté est extrêmement simple. Le mot neutralité en exprime avec exactitude le contenu : c'est l'état de droit de ceux qui, dans ime guerre, n'appartiennent à aucune des parties et dès lors se trouvent, au sens strict, hors de la guerre et de son droit. Abstractivement parlant, ceci est juste et parfaitement suffisant. Cependant, la réahté a appris que la guerre entre deux ou plusieurs États exerce indirectement une influence toujours croissante sur les intérêts de leurs voisins ; puis que ces voisins ne sont plus seulement les États limitrophes ou peu éloignés, mais ceux, plus distants, qui participent au commerce international. On a comparé la perturbation que la 2:uerre produit dans l'ordre pacifique aux cercles qu'une pierre tombante produit sur le calme niveau d'une eau dormante. L'observation est juste, à ceci près qu'elle oubUe la régularité géométrique de la décroissance des ondes. La guerre a sur les tiers, ou neutres, une influence indirecte, mais croissante. C'est de cette influence que découlent les relations nouvelles ou les modifications dans les relations anciennes, dont l'origine et le développement viennent d'être exposés dans les paragraphes

* Cf. Correspondence and documents respect ing the International Naval Cori' ference held in London Dec. 1908-February 1909 ; Blue Book, Miscellaneous, No. 4, 1909, texte p. 73 ; Proceedings, «Skc. Blue Book, No. 5, passim ; spée. le rapport de la commission, annexe n*^ 110, p. 292, No. 110, et le rapport général de L. Renault. Blue Book, No. 6, p. 342-78. E. Lemonon donne un aperçu R. D. 1. 1909, p. 239 ss, 435 ss, publié séparément Paris 1910. Comme le type de la critique anglaise, un article de Gibson Bowles, Nineteenth Century, Mai 1909 ; il juge les concessions anglaises irresponsables. Th. E. Holland. ' The Naval Prize Bill ', R. D. I. 1911, p. 337-53 ; Ch. Dupuis. R. G. D. I. P. 1911 , p. 369-401 (lucide et impartial) ; Enrico Catellani, La dichiarazione di Londra relativa al diritto délia guerra marittima, Padova, 1912. Enfin, un article vivant, d'une belle allure, littéraire et politique, de A. de Lapradelle, * La guerre maritime,' Revue des Deux Mondes, août 1908, p. 676-708.

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qui précèdent, et qui, maintenant, soumises au règne du droit, constituent un ensemble de droits et devoirs, appelé le droit de la neutralité.

En général, on se représente la neutralité, ou non-participation à la guerre, comme une notion négative ou passive, celle d'un État qui n'agit pas, mais assiste comme spectateur passif et continue avec les belligérants les relations pacifiques et amicales sur un pied non interrompu.^ C'est une erreur. De ce qui précède il suit que la neutralité indique la condition de l'État ou des États quij par leur non- participation même, ont des prétentions et des obligations très positives, et, par conséquent, ont à développer une activité très accentuée. Aussi Descamps voulait-il changer le nom de neutralité en celui de pacigérat, qui ferait ressortir le côté actif du devoir des neutres et, en même temps, les devoirs des belligérants vis-à-vis des neutres. Le nom nouveau n'a eu qu'un succès médiocre et, à mon avis, n'est pas recommandable.^

La neutralité a ses conditions ; elle contient des droits et devoirs d'une grande étendue et d'une longue portée. Elle implique de belles promesses, puisqu'elle tend à restreindre les maux de la guerre aux belligérants, pose son droit vis-à-vis du droit de la guerre et, dans la lutte avec son adversaire, peu à peu gagne du terrain et vise la victoire finale. Toutefois, il faut avouer que l'influence de la neutralité dépend de l'existence et de la conduite des États neutres, comme de la vigueur avec laquelle ils défendent leurs droits. Si tout le monde se fait belligérant, l'importance de la neutralité se resserre et finit par s'évanouir. La neutralité et son droit ne peuvent subsister si les neutres

' p. ex. Hubner, i. 1 : 'La neutralité consiste dans une inaction com-j plète de la guerre et une impartialité exacte et parfaite, manifestée par des faits, vis-à-vis des belligérants, en tout ce qui touche à la guerre et aux moyens directs et immédiats de la faire.' Azuni : ' La neutralité est Tcxacte continuation de l'état de paix d'une Puissance qui, lorsqu'une guerre éclate entre deux . ou plusieurs nations, s'abstient absolument de prendre part à leur querelle.'] Droit maritime de VEurope, C. i, art. 3. Les deux définitions sont partie11es| et inexactes.

2 Anntiaires de Vlnstitut, xviii. 180, xix. 351, xx. 61-3 (thèses) ; ihid. 211-lft| (délibération à Edimbourg en 1004) ; Holland et Picrantoni, surtout, b'oppt sèrent à cette proposition.

disparaissent ou s'effacent. D'ailleurs, le spectateur calme et impartial, qui étudie l'histoire et le droit positif, ne saurait méconnaître la valeur ascendante du droit de la neutralité, qui justifie l'espoir de sa victoire finale sur les excès de la guerre.^

La neutralité est donc l'état de droit d'une nation qui ne participe pas à la guerre, état de droit qui implique la totalité des relations qui, de la guerre, naissent entre elles et les nations belligérantes. La neutralité se caractérise bien mieux par Vahstention que par V impartialité, bien que le premier puisse induire à l'erreur que la neutralité ne serait autre chose que la passivité.2 Cet état est, comme on Ta vu, susceptible d'un développement, mais, dans le droit international moderne, est un et indivisible, c'est-à-dire ne peut être ni divisé ni nuancé. Il impose des devoirs et en même temps attribue des droits, qui en principe sont partout les mêmes, mais qui, selon les circonstances, peuvent varier à l'infini dans l'appHcation. Quelques-uns de ces droits et devoirs sont absolument généraux ; d'autres diffèrent suivant qu'ils sont exercés sur terre ou sur mer. Le principe fondamental est qu'un gouvernement neutre ne peut rien faire ni omettre qui pourrait aider ou nuii*e à l'un des belhgérants, et inversement qu'il doit tolérer les effets inévitables des droits des belhgérants, qu'ils le frappent lui-même ou frappent ses sujets. Pour cette raison, l'assertion est incorrecte qu'il n'y a rien de changé dans les rapports d'un État neutre avec les belligérants et que l'état de paix est simplement

^ V. surtout H. Lanuiiasch, ' Das Mediationsrecht der Neutralen ', Oesterr. Zeitschrift fur öffeniliches Recht, 1915, p. 205—41. Il relève le côté actif de la neutralité et demande une action médiatrice et une interdiction plus sévère quant au commerce des neutres.

2 Kleen, /. c, i. 73, plus détaillé, mais point irréprochable, définit la neutralité ' la situation juridique dans laquelle un État pacifique est, autant que possible (sic), laissé en dehors des hostilités qui ont lieu entre les Etats belligérants et s'abstient lui-même de toute participation ou ingérence dans leur différend, en observant vis-à-vis d'eux une stricte impartialité.' La définition de Descamps, acceptée par l'Institut à Gand en 1906, est meilleure : ' La neutralité est la situation des nations qui, pendant que d'autres se font la guerre, demeurent en paix avec chacun des belligérants.' La thèse, que sa base n'est pas l'application du droit de la guerre, mais une modalité du droit de la paix, fut rejetée. Cf. G. Ottolenghi, // rapporto di neutralità, Torino, 1907.

continué. En temps de paix, par des motifs divers et dans les limites du droit international, l'État peut favoriser l'un ou l'autre par ses lois fiscales ou navales, sa politique de commerce ou d'extradition, ses traités politiques ou sociaux. En temps de guerre, il ne peut concéder à l'un ce qu'il interdit à l'autre, si ceci peut avantager l'un et désavantager l'autre. Les traités mêmes, qui s'y opposaient, ne le déchargent pas de ce devoir. Pour cette raison c'est, me semble-t-il, une question oiseuse que de savoir si la neutralité appartient au droit de la paix ou au droit de la guerre. Elle naît au même moment que la guerre et, comme elle, prend fin par la paix.

L'Institut avait, à Gand, en 1906, raison de repousser une communication officielle de la guerre comme la condition et le commencement de la neutralité. La guerre crée la neutralité, qui en est inséparable. Même la neutralité des États perpétuellement neutres est latente tant qu'il n'y a pas de guerre ; elle ne se révèle qu'en temps de guerre et ne pourrait, autrement, se manifester. Mais le contenu du droit de la neutralité diffère comme le jour et la nuit du droit de la guerre, car il s'approche bien plus des relations pacifiques et normales du droit de la paix que des relations anormales du droit de la guerre. 11 est donc préférable d'en traiter comme d'une institution distincte ; non comme d'une partie du droit de la guerre, ainsi que la plupart des auteurs. C'est plutôt une partie du droit de la paix, qui emprunte son caractère distinct à ce qu'il ne fonctionne que pendant la guerre.

Il s'ensuit qu'une division de la neutralité en espèces n'a, sauf exception, pas de sens commun. La division antérieure en neutralité stricte et imparfaite est arriérée et contraire au droit contemporain. Par la première, on comprenait la neutralité véritable, y compris ses conséquences, par la seconde, appelée aussi partielle ou qualifiée, une neutralité qui permettait des exceptions quant au temps, lieu ou degré de participation — exceptions maintenant jugées incompatibles avec le principe même. Aucune concession ou abstention partielle ne peut être admise. Même le secours direct, également fourni aux deux parties, est interdit. Une convention de prêter secours

en troupes ou subsides ne peut justifier une déviation d'une Kgne de conduite sévère. Encore au milieu du xviii^ siècle, on en doutait. Les Etats-Unis se défendirent contre les reproches de l'Angleterre qui, en 1793, se plaignit qu'ils accueillissent dans leurs ports les corsaires français, en alléguant leur traité d'aniitié avec la France de 1778. Le Danemark livra, en 1788, quelques navires de guerre à la Russie dans sa guerre avec la Suède en vertu d'un traité de 1781, sans qu'il niât sa neutralité, ni fût considéré, par la Suède, comme belligérant. La Grande- Bretagne commit une injustice lorsque, pendant la guerre dano-allemande, en 1848, elle défendit l'exportation d'armes en Allemagne en la permettant en Danemark en vertu d'un traité ; pis encore lorsque, en 1900, elle eut recours à un traité avec le Portugal pour transporter des troupes de Beira à travers le territoire portugais pour attaquer son ennemi par l'arrière. Une neutralité imparfaite n'existe pas et ne peut pas exister.

Moins dangereuse, mais tout aussi futile, est la distinction d'une neutralité absolue et provisoire. En principe toujours absolue et illimitée, la neutralité peut, cependant, à tout moment, cesser par la participation à la guerre.

Une troisième distinction est celle de la neutralité année ou protégée et iwn protégée, suivant que l'État a pris, ou non, des précautions de fait : tout État y est tenu, et ne saurait négliger son devoir sans courir des risques considérables.

Enfin on trouve une neutralité bienveillante, mot équivoque et problématique, qui, autrefois intelligible et maintenant diamétralement opposé au principe même, cache à peine d'énormes dangers.^

Toute neutraUté est parfaite, stricte, absolue, prot^ée et, dans un certain sens, peut être appelée bienveillante, Aucune de ces distinctions ne j)eut être admise. Une et indivisible, la neutralité ne souffre ni division ni nuance.^

* Tout récemment, on a eu recours à cette expression surannée pour pallier les plus flagrants attentats à l'essence même de la neutralité.

- Pour cette raison, la dixision de Kleen, l.c, i. 83, en deux espèces : la neutralité simple ou normale, et la neutralité conventionnelle ou anormale — est inacceptable. Le critérium de la seconde consisterait en une adaptation de la neutralité normale à certaines circonstances, moyennant des conditions

La seule distinction raisonnable qui ne pourrait toucher la nature de la neutralité est celle qui se rapporte à son origine : la neutralité volontaire et obligatoire. C'est le droit incontestable de chaque État souverain de décider lui-même s'il veut ou non faire la guerre. Évidemment les circonstances, la pression des belHgérants, etc., peuvent le forcer contre son gré à y participer ou à s'en abstenir. Mais, tant qu'il n'est pas lié par un traité, sa neutralité reste volontaire. La curieuse doctrine de Lorimer, que la nécessité seule justifie la neutralité comme une relation anormale, parce qu'elle implique la reconnaissance d'un état de guerre, tandis que l'intervention des tiers est normale, parce qu'elle soutientla partie injustement attaquée, est une preuve frappante de la méconnaissance de la distinction entre le droit positif et le droit soi-disant philosophique et de sa négligence totale du droit positif. Sa doctrine me paraît extrêmement douteuse, même de iure constituendo : son application serait fatale tant qu'il n'existe pas d'autres critériums de la juste cause que l'égoïsme et la présomption des gouvernements jaloux. La guerre qui, généralement, prend son origine dans les conflits d'intérêts et non de droit, ne trouve de contrepoids que dans la neutralité, qui met des bornes à ses excès. Si, même, un traité d'alliance lie un État souverain à l'un des belligérants, il ne perd pas sa neutralité avant de prendre une part active aux hostilités. Sa liberté de décision est incontestable et inaliénable dans le même sens qu'au regard des droits fondamentaux (§16).

La question de savoir quelle est la force obligatoire d'une alliance ou de toute autre entente antérieure ne touche que les parties contractantes ; la partie adverse ne regarde que la participation réelle, sans quoi l'alliée n'est pas son ennemi. Une confédération même n'unit pas toujours tous ses membres en une seule partie belligérante. En 1859, dans la guerre de l'Autriche contre la France et l'Italie, les États de la Con-

ou une modification de sa tendance. Mais cela ne se peut. La neutralité est toujours la même, qu'elle soit convenue ou volontaire ; un contrat ne peut pas modifier son caractère. Les conventions spéciales entre les belligérant" et les neutres ne sont obligatoires qu'en tant qu'elles respectent les droits et devoirs absolus de la neutralité.

fédération allemande restèrent neutres, parce que les intérêts autrichiens en Italie seuls étaient en cause et que son territoire allemand demeurait intact. Les motifs qui portent un État à la neutralité n'ont pas d'influence sur la nature et les effets de sa neutralité ; encore moins son opinion sur la justice ou l'injustice de la guerre, ni ses sympathies ou antipathies vis-à-vis des belligérants. Bref, la neutralité est, de sa nature, le fruit de la Hbre volonté de l'État neutre et, dès lors, peut être appelée neutralité volontaire.

La neutralité obligatoire est le produit d'un traité spécial dans lequel un Etat s'engage à rester neutre au cas d'une guerre éventuelle. On la nomme parfois conventionnelle ou accidentelle, mais elle ne se distingue de la neutralité volontaire qu'en tant que celle-ci dépend d'im choix unilatéral ; la promesse d'un engagement bilatéral. Cependant, même ici, elle ne prend naissance que par l'ouverture de la guerre sans y prendre part. Un tel traité est un traité politique, qui ne se distingue d'autres traités du même gem-e qu'en ce qu'il lie les mains aux parties contractantes d'une façon extrêmement pénible en des circonstances à peu près incalculables.

D'une tout autre nature et d'une tendance plus équivoque est la soi-disant neutralité permanentes qui obHge un État, en vertu d'un traité, à rester neutre dans toutes les guerres, en toutes circonstances. La question de savoir si cet état de droit singuher attaque la souveraineté a été, précédemment, examinée (§ 12). L'institution, qu'on peut appeler une invention du XIX* siècle, est due aux considérations politiques qui se rapportent au soi-disant équilibre politique. Quelques exemples du temps jadis ont disparu, absorbés par les conditions nouvelles. La neutralité permanente, accordée à l'île de Malte par le traité d'Amiens du 2 mars 1802, s'effaça par l'annexion de l'île à la Grande-Bretagne par la première paix de Paris, du 30 mai 1814. La neutralité que le Congrès de Vienne attribua à la répubhque de Cracovie succomba par l'annexion à l'Autriche-Hongrie en 1846 ; celle des îles Ioniennes par l'incorporation à la Grèce en 1863 ; la neutralité de la Serbie vassale prit fin par le traité de Berlin en 1878. Trois cas de neutralité permanente subsistent :

celle de la Suisse, depuis 1815 ; celle de la Belgique depuis 1830 ; celle du Luxembourg depuis 1867. Dans tous les cas, il s'agit d'États souverains, dont la souveraineté est formellement reconnue et garantie par les grandes Puissances. Eu égard à la différence des conditions et à l'importance des conséquences juridiques, elles méritent d'être considérées séparément.^

La Suisse qui, au moyen âge, s'était rendue indépendante, et qui, en 1648, avait été reconnue comme État souverain, dès la seconde moitié du xvi* siècle, était restée neutre dans toutes les grandes guerres européennes ; cependant, après la révolution française, elle avait été entraînée dans la guerre générale, et, plusieurs fois, avait été le champ de bataille des grandes Puissances. Plus tard, elle avait été attachée au char de triomphe de l'Empereur des Français et traitée en allié inoffensif. Après la chute de Napoléon, elle ne demandait pas mieux que de reprendre sa neutralité ancienne et ce vœu était en harmonie avec les desseins des États de l'Europe. Une déclaration du 20 mars 1815 du Congrès de Vienne proclama la ' neutralité perpétuelle ' de la Suisse comme État indépendant ; la diète suisse accepta cette déclaration le 27 mai et exprima la gratitude éternelle de la nation suisse aux grandes Puissances pour leur garantie. L'article 84 de l'Acte Final du Congrès de Vienne du 9 juin confirme cette déclaration et la deuxième paix de Paris, du 20 novembre 1815, la répète. Ainsi, la neutralité permanente de la Suisse est fondée sur un traité de huit États

^ Tout récemment, une monographie vient de paraître du D*" Wolfgang Krauel, sous le titre : Neutraliicit und Befriedung im Völkerrecht, 1915, INIünchen et Leipzig, qui a le mérite incontestable de distinguer ces trois notions souvent confondues d'une façon logique et rigoureuse. Il juge l'état de neutralité inséparable de l'état de guerre et, par conséquent, rejette complètement la notion d'ime neutralité permanente qui s'étendrait aussi sur l'état de paix. C'est, selon lui, une institution distincte bien indiquée par le mot neutralisation, en vertu de traités conclus par des États souverains. En même temps, il en déduit des conséquences qui vont assez loin et suscitent le doute et l'opposition. Toutefois, ce me paraît être un progrès de restreindre la notion de neutralité dans les limites étroites des États souverains et do ne pas l'appliquer à des conditions exceptionnelles de territoire, d'eaux ou de personnes qui ne sont pas des sujets du droit international, conditions qui, par leur nature et par leurs effets, diffèrent totalement de la neutralité des États.

de l'Europe, acceptée par la Suisse elle-même et garantie par les cinq grandes Puissances de ce temps. L'extension de cette neutralité aux provinces sardes du Chablais et du Faucigny, au sud du Lac de Genève, de la même manière que si elles appartenaient à la Suisse, cherchait une garantie contre l'esprit de conquête de la France. La question de savoir si cette neutrahté territoriale survivrait à l'annexion de la Savoie par la France en 1859 a trouvé des réponses différentes, mais n'a qu'un intérêt secondaire : à mon avis, la réponse doit être affirmative. Les Pays-Bas méridionaux, qui constituent la Belgique actuelle, après avoir été successivement sous la domination espagnole, autrichienne et française, furent réunis en 1815 aux Pays-Bas septentrionaux pour constituer le royaume des Pays- Bas, sous le sceptre de la maison d'Orange, afin que ce royaume formât contre la France un bastion assez fort pour se maintenir seul. Sans doute, c'était une œuvre politique de ces tempslà, où ni les prétentions de la Néerlande, ni les vœux et intérêts des Belges n'exerçaient une influence notable. Après la révolte de Bruxelles et la déclaration d'indépendance belge du 4 octobre 1830, le seul but des grandes Puissances réunies à Londres à la prière du roi Guillaume I^*" fut de conserver la paix européenne et d'y asservir l'état de choses créé par la rébeUion. C'est pourquoi elles se déclarèrent bientôt prêtes à reconnaître l'indépendance de la Belgique, pourvu que les obligations imposées en 1815 au royaume des Pays-Bas fussent acceptées et rempUes par le jeune Etat. La neutraUté permanente parut, à cet égard, un excellent moyen et le protocole du 21 janvier 1831 en fit la condition de la reconnaissance. Le Congres national belge protesta d'abord énergiquement contre ce qu'il considérait comme une limitation de sa souveraineté ou une atteinte à son indépendance territoriale, mais il finit par accepter, à Londres, le 15 novembre 1831, les 24 articles qui constatèrent en forme de convention entre la Belgique et les cinq grandes Puissances que la Belgique constituerait ' un Etat indépendant et perpétuellement neutre ', tenu de maintenir cette neutralité contre les autres États. L'article 7 du traité du 19 avril 1839 entre les Pays-Bas et la Belgique confirme cette disposition

et, au même jour, la place sous la garantie des cinq grandes Puissances.^

Le grand-duché de Luxembourg, renommé et convoité à cause de sa fameuse forteresse, fut accueilli en 1815 dans la Confédération germanique et, en même temps, lié au Royaume des Pays- Bas par une union personnelle. Une garnison prussienne révélait cette condition étrange. Par la scission du royaume en 1831, la protection des grandes Puissances s'était étendue sur le Luxembourg, sans que les limites et les conséquences en fussent exactement déterminées. Après la dissolution de la Confédération, la position du Luxembourg devint une question d'importance européenne. Sur l'initiative du Roi Grand-duc, une conférence se réunit à Londres. De cette conférence est né le traité du 11 mai 1867, qui déclare le Luxembourg un État perpétuellement neutre, sous la garantie des parties contractantes, c'est-àdire des six grandes Puissances et des Pays-Bas, à l'exception de la Belgique, qui, étant elle-même perpétuellement neutre, ne peut figurer comme garante d'une autre neutralité. En même temps, il fut décidé que les fortifications, désormais inutiles, seraient démolies et que le gouvernement ne maintiendrait pas d'autres troupes que celles indispensables au maintien de la tranquillité publique. Dès lors, le Grand-Duché, qui, par l'ordre de succession, est séparé des Pays-Bas depuis 1890, se trouve dans une condition égale à celles de la Suisse et de la Belgique, avec cette différence toutefois qu'il ne peut défendre sa neutralité à main armée.^

L'acte du Congo du 26 février 1885 mit un terme pacifique à la rivalité de plusieurs Puissances coloniales, qui se disputaient la domination de l'Afrique centrale. L'article 10 déclare le

^ 'La neutralité de la Belgique fut le moyen qui permit de réparer raccroc fait à l'équilibre par la séparation et la proclamation de l'indépendance belge.' Dupuis, Concert Européen, p. 67. Cf. les détails curieux qu'E. Nys einpniiit<' au premier ambassadeur américain en Belgique, R. D. I. 1912, p. 290-307.

2 Cf. D' Eyschen, R. D. I. 1899, p. 1 ss., spéc. p. 36 ; plus détaillé G. Wanipach, Le Luxembourg neutre : Étude d'histoire diplomatique et de droit international public, Paris, 1900. Le D"" W. Krauel refuse au Grand-Duché de Luxembourg la neutralisation, parce qu'il lui est interdit de défendre sa neutralité et lui attribue tout au plus un certain état d'immunité, quil appelle ' Befriedung '.

bassin du Congo neutre, tant que les Etats respectifs rempKssent les devoirs de la neutralité. Peu après, l'État indépendant du Congo proclama qu'il acceptait la neutralité perpétuelle avec les droits et devoirs qui s'ensuivent. Du fait de l'annexion du Congo par la Belgique, cette neutralité est absorbée par celle de la Belgique, bien que la garantie de cette dernière ne s'étende nullement à celle du Congo.

La Norvège qui, en 1905, se sépara arbitrairement de la Suède et, après plusieurs siècles, reprit sa position d'État souverain, déclara tout de suite vouloir rester neutre dans les conflits européens. Par le traité du 2 novembre 1907 avec l'Allemagne, la France, la Grande-Bretagne et la Russie, elle sut acquérir la reconnaissance et la garantie de son indépendance et de son intégrité territoriale, en s'engageant, de sa part, à ne céder à aucune Puissance aucune partie du territoire norvégien. Le traité a été conclu pour une durée de dix ans créant une situation toute spéciale.

Cet aperçu succinct démontre qu'à l'exception de la Norvège tous les cas de neutralité permanente prennent leur origine dans la jalousie mutuelle des grandes Puissances et visent plutôt le maintien d'un certain équilibre et d'une bonne entente des garants que l'existence et l'intérêt des États neutralisés. Même en passant sous silence les événements de 191é et la question des garanties, il est plus que douteux que l'intérêt de ces États soit viaiment pris en considération et que les avantages, dérivant de la neutralité, forment en effet un équivalent du prix du sacrifice de leur liberté illimitée d'agir. Toutefois, on ne pourra en juger avant d'avoir considéré et mûrement pesé les droits et les devoirs inhérents à la neutralité.^

La neutralité crée une certaine relation juridique entre personnes internationales et, comme la belligérance, suppose des

' La neutralité contractuelle est recommandée par Irving Winslow, * Neutralisation ', Amer. Journ. ii. 366-86 ; par C. Fr. Wicker, Neutralisation, 1 vol., Oxford, 1911, surtout en vue des nouvelles colonies américaines comme les Piiilippines ; mais combattue par A. H. Snow, ' Neutralisation versus Imperialism ', Amer. Journ. ii. 562-90, qui ne veut point d'une police internationale des Puissances vis-à-\'is des nations plus faibles neutralisées. Cf. Aldo Baldassari, La neutralizzazione, studio di diritio internazi onale, 1 vol., Roma, 1912, étude documentée ; plus complète encore, celle du D'S. Richter. Die Neutralisation von Staaten, 1 vol., Berlin et Leipzig, 1913.

États souverains. Les États qui, sous quelque nom que ce soit, ne jouissent pas d'une souveraineté entière, qui leur assure la personnalité dans le droit international, ne peuvent être ni belligérants ni neutres, suo iure. Ils participent de la condition de l'État ou de la Confédération dont ils relèvent et ne s'en séparent que de son consentement. Il y a des exemples, en effet, que des États sous la suzeraineté turque aient fait une guerre séparée ou soient, inversement, restés neutres dans les guerres turques. Dans la mesure où ce n'est pas le signe d'un empire qui tombe, le fait trouve son explication dans la nature incohérente du lien de suzeraineté qui mine les relations juridiques du suzerain et du vassal. La même incohérence explique une guerre entre membres d'une même confédération, tandis que d'autres membres restent neutres. Ici le traité de confédération détermine les droits et devoirs mutuels ; il peut admettre des exceptions. En règle, les États souverains, soit unitaires soit composés, sont, comme belligérants ou neutres, seuls impliqués dans toutes les guerres comme des unités indivisibles avec toutes leurs dépendances.

Ceci n'empêche pas d'ailleurs que certains lieux ou pays puissent être déclarés neutres par convention : tel a été le cas des provinces sardes du Chablais et du Faucigny, au Congrès de Vienne en 1815, des îles Ioniennes, Corfou et Paxos, lors de la cession de ces îles à la Grèce en 1863. Plus anciennement on trouve des exemples de neutralisation de lieux saints, d'établissements de santé, de sources minérales, de bains, etc. Plus tard des fleuves, détroits, canaux et d'autres eaux ont été neutralisés par convention : le xix® siècle en fournit maint exemple. Cette neutralité ne peut, à mon avis, être confondue et encore moins identifiée avec celle des États. Ayant un caractère purement territorial, elle n'atteint aucunement la liberté des États de faire la guerre ou de rester neutres. Son but unique est de soustraire un certain territoire au théâtre de la guerre et de le garantir ainsi de ses maux ; la position juridique des sujets internationaux n'en est ni limitée ni même touchée.*

> Quoique la plupart des auteurs (v. p. e. Rivier, Principes, i. 162, v. Liszt, l. c. 298 ss.) aient bien distingué les deux cas, le mot neutralisation a souvent

En second lieu, les États souverains ne peuvent rester neutres qu'au cas d'une guerre réelle, c'est-à-dire d'une lutte armée entre deux ou plusieurs États souverains. Au cas de troubles intérieurs, de rébellion ou d'insurrection, la neutralité ne se présente pas. Un État qui, dans ce cas, attribuerait aux insurgés les mêmes droits de belligérants qu'aux gouvernements légitimes et observerait envers les insurgés les mêmes devoirs, se rendrait coupable d'une intervention illégitime dans les affaires intérieures d'un État indépendant. Cependant, l'insurrection peut prendre de telles proportions en étendue et en durée qu'elle se transforme en guerre civile. On a déjà observé que le moment de cette transformation dépend de circonstances de fait et ne peut être déterminé à priori. Cette condition réalisée, il arrive que le caractère de belligérant est accordé aux insurgés et le droit de guerre appliqué aux deux adversaires. Alors, le droit de la neutralité surgit instantanément, pour demander l'observation des droits et devoirs qui en découlent aux deux parties adverses. Toutefois, la neutralité vis-à-vis des belligérants qui ne sont pas des États souverains reste toujours une rare exception.

Si le nom de neutres, à vrai dire, ne convient qu'aux États, on s'en sert pourtant souvent pour indiquer leurs sujets. En tant que ceux-ci sont les organes ou les fonctionnaires de l'État neutre, on ne pourra s'en étonner et la remarque n'en vaut pas la peine. Mais on donne aussi le nom de neutres aux individus, sujets de l'État neutre qui en empruntent les droits et devoirs. Cet usage, qui est universel, s'explique parce que les droits et devoirs que les personnes privées doivent à la neutralité ont une grande importance et constituent une partie considérable de ce droit. En attendant, il a le désavantage que plusieurs publicistes ne distinguent pas minutieusement entre les droits et devoirs de l'État neutre et ceux de ses sujets ou citoyens, et, par conséquent, appliquent aux derniers ce qui ne vaut que

donné lieu à négliger, sinon à perdre de vue, la différence entre les deux notions, négligence dont les publicistes américains se rendent coupables. V. la note précédente, puis Crammond Kennedy, ' Neutralisation and Equal Ternis,' Amer. Journ. vii. 27-56, et, récemment, la monographie intéressante du D^ Krauel, citée ci-dessus.

pour les Etats. Des conséquences douteuses et des thèses non démontrées s'ensuivent : ce qui est doublement fâcheux dans une matière encore confuse.

Le terme de neutralité s'élargit encore davantage pour s'appliquer aux biens comme aux personnes, aux meubles comme aux immeubles, surtout aux navires. La neutralité est devenue une qualité, d'où dérivent certains effets juridiques. Il s'agit alors de définir clairement quelle est cette qualité et quand elle se présente. Ici l'unanimité fait défaut. Il est généralement reconnu, il est vrai, que la neutralité a son origine dans le rapport entre les personnes et biens, y compris les navires, d'un côté, et l'État neutre, de l'autre, mais ce qui détermine ce rapport n'est pas constaté. Les navires sont neutres s'ils naviguent sous pavillon neutre, parce que le pavillon est respecté partout comme le signe de la nationalité (§ 22). Les personnes et les biens qui en relèvent — à l'exception des immeubles qui appartiennent au territoire et sont assimilés à tous les autres immeubles qui y sont situés — possèdent la qualité neutre, s'ils se rattachent à un Etat neutre, soit par leur nationalité, soit par leur domicile. D'après la doctrine dominante et la pratique de la plupart des États, le lien national ou natioîialité est le critérium rationnel de la neutralité d'une personne et de ses biens. L'origine et la destination des biens sont totalement indifférentes. D'après la doctrine et la pratique des Anglais et des Américains, au contraire, c'est du domicile que dépend la neutralité, tant personnelle que réelle ; une personne et ses biens ne sont pas considérés comme neutres si elle est sujet d'un État neutre, mais seulement si elle a son domicile en territoire neutre ; tandis que, inversement, celui qui a son domicile sur territoire ennemi est considéré tant pour sa personne que pour ses biens comme ennemi, même s'il est sujet d'un État neutre. Cette différence est surtout d'une haute influence dans le droit des prises de la guerre maritime, où, suivant elle, se décide ce qui peut être capturé et confisqué. C'est à cette place que la question doit être examinée ; ici il suffit de l'indiquer (§ 59).

Relation juridique entre personnes du droit des gens, la neutralité impose la responsabilité internationale aux États,

non aux particuliers. Sans doute, les particuliers peuvent éprouver les avantages et les désavantages de la neutralité, même être responsables envers leur propre gouvernement pour violation ou négligence des obligations dérivant de la neutralité. Mais ils ne viennent que rarement en rapport avec les États en guerre, notamment s'ils ont leur domicile ou leur séjour en territoire ennemi, ou se rendent coupables, sur la haute mer ou dans les eaux territoriales des belligérants, de rupture de blocus, de transport de contrebande de guerre ou d'autres actions illicites. Alors, les belligérants s'élèvent directement contre eux, maintiennent leurs droits et punissent le coupable, sans que l'État dont ils relèvent puisse se plaindre, tant que les limites du droit de la guerre n'ont pas été dépassées. En général, le sujet d'un Etat neutre est hors de l'atteinte du belHgérant, qui doit s'adresser aux gouvernements respectifs, s'il veut se plaindre de leurs sujets ou exiger, à raison de leurs actes, des indemnités ou satisfactions.

L'État neutre est responsable sans réserve des devoirs qui incombent à son gouvernement ou à ses organes ; il n'est responsable de l'inaccomplissement des obligations qui incombent à ses sujets que pour ce qu'il a fait, ou négligé de faire, afin d'en prévenir ou d'en supprimer la violation et de réparer ou d'indemniser le dommage causé. S'il a fait de bonne foi tout ce qu'il pouvait, il est, vis-à-vis du belligérant, déchargé de toute responsabilité. Si, néanmoins, les mesures prises restent inutiles, les belligérants peuvent maintenir leurs justes prétentions et prendre des mains défaillantes de l'État neutre la tâche qu'il n'a pas remplie. Des reproches et réclamations ne peuvent être dirigées contre l'Etat neutre que pour ce qu'il a manqué luimême de propos déhbéré ou par faute lourde. S'il le faut, la réclamation peut être soutenue à main armée. Mais toute demande ne justifie pas la contrainte. La violation des devoirs de la neutralité doit être grave pour motiver le recours aux moyens extrêmes ; les manquements de moindre importance ne justifient qu'une demande d'indemnité ou de satisfaction.

Comme, en général, l'État neutre est seul responsable de l'accomplissement des devons de la neutralité, seul aussi il

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peut prétendre aux droits qu'elle implique. Ceux de ses sujets qui croient avoir des griefs au regard des belligérants s'adressent à leur propre gouvernement pour en obtenir réparation ou indemnité ; ce n'est que par exception qu'ils s'adresseront à une cour internationale. L'État souverain est l'intermédiaire nécessaire ou l'ayant-droit direct.

La neutralité signifie la continuation des relations normales, même sous des circonstances modifiées, et, pour cela, point n'est besoin d'une communication expresse, comme la déclaration de guerre : une déclaration de neutralité expresse est tout autant superflue que, de l'autre côté, une reconnaissance expresse de neutralité. Cependant, il arrive souvent que les États neutres déclarent officiellement, au début d'une guerre, leur intention de rester neutres et d'observer strictement les droits et les devoirs de la neutralité. Cette communication a un double but : d'abord, de faire connaître aux belligérants l'attitude de l'État neutre et l'usage qu'il veut faire de ses droits ; puis de rappeler à ses propres sujets leurs devoirs et de les mettre en garde contre les effets de leurs manquements à la neutralité. L'omission pourrait être tenue pour une négligence coupable, si l'ignorance était ensuite la cause des manquements des sujets. La déclaration et la reconnaissance étaient surtout utiles tant que les effets juridiques de la neutralité n'étaient pas clairement définis et que, par conséquent, une grande latitude était laissée à la liberté des neutres. A mesure que l'institution de la neutralité se développait et que ses effets étaient déterminés plus complètement et plus exactement, ces communications devaient perdre beaucoup de leur valeur et la proclamation solennelle de la neutralité n'était plus qu'une déclaration quelque peu surabondante en vue de mettre fin à une incertitude momentanée. Les limites entre ce qui est obligatoire et ce qui est arbitraire pendant la neutralité se rapprochent de plus en plus ; ainsi la marge, pour laquelle la déclaration a sa raison d'être, se rétrécit de plus en plus. D'autre part, l'utilité d'un rappel officiel à des règles de droit qui ne sont pas universellement connues ne peut être douteuse.^

* Cf. une dissertation méritoire du D' G. C. W. van Tets, Eenige opmerkingen naar aanleiding van de Nederlandsche neutraliteitsproclamaiiën. Leiden, 1900.

Une question voisine est celle de l'incorporation des devoirs des sujets neutres, au cours d'une guerre étrangère, dans la législation nationale. Les États-Unis en donnèrent l'exemple par le Foreign Erâistment Act de 1794, qui interdit absolument tout enrôlement ou contrat de soldats et de marins, ainsi que l'équipement de navires, par un gouvernement étranger belligérant, sur le territoire américain. La loi de neutralité postérieure du 20 avril 1818 a étendu ces prescriptions à la guerre civile et les a précisées pour en prévenir l'infraction.^ La Grande- Bretagne a suivi l'exemple par le Foreign Enlistment Act du 3 juillet 1819, qui défend les mêmes actes, mais seulement s'ils se font sans la permission du gouvernement. Après les différends relatifs aux réclamations de l'Alabama, cette législation a été remplacée par la loi actuelle du 9 août 1870, qui punit non seulement l'enrôlement et l'équipement, mais aussi l'assistance et offre plus de garanties d'une exécution rigoureuse.- D'autres États ont ici transformé par leurs lois ou ordonnances, règlements ou instructions, les principes du droit international en prescriptions juridiques nationales. Celles-ci doivent être en harmonie avec le droit international et, par elles seules, ne peuvent décharger d'une responsabilité internationale. En général, elles contiennent des règles sur ce qu'un État neutre peut permettre ou défendre et, par conséquent, dépassent ce que le droit international exige ; elles ne peuvent rester en deçà. Ici, comme ailleurs, le droit international domine le droit national.

Enfin, il est digne d'attention que la neutralité forme un faisceau de droits et devoirs inséparables, non seulement au sens ordinaire que les droits de l'un comportent les devoirs de l'autre et inversement, mais aussi dans le sens spécial que les droits et les devoirs de chaque partie ne peuvent qu'à peine être séparés. La première thèse est universellement reconnue ;

' Rivier, ii, 380, cite la proclamation du président Grant du 22 août 1870 pour constater la neutralité des États-Unis dans la guerre franco-allemande. V. The Neutrality Laxcsof the United States, par Charles G. Fenwick, Carnegie Endowmcnt, 1913 ; Amer. Journ. viii. p. 946,

^ La loi anglaise défend, par exemple, la construction d'un navire avec destination, même présumée, de service pour un État belligérant. Cf. la déclaration des trois royaumes Scandinaves du 30 avril 1904 ; v. Liszt, p. 337.

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la seconde est souvent oubliée. L'État neutre a, vis-à-vis de chacun des belligérants, des droits, que ceux-ci sont obligés de respecter ; mais il a aussi des devoirs, dont chacun des belligérants peut exiger l'observation stricte. En outre, l'État neutre est obligé d'utiliser ses droits envers l'une des parties pour ne pas avoir le dessous quant à l'autre ; inversement, il peut légitimement exiger de chacun de n'être pas entravé dans l'accomplissement de ses devoirs envers la partie adverse. Ceci rend l'interprétation un peu compliquée, la séparation entre les droits et les devoirs à peine possible. Kleen croit avoir trouvé le principe d'une distinction en ce que les droits ne sont que la continuation des relations existantes, tandis que les devoirs prennent leur origine dans la guerre. Il apparaîtra de ce qui suit que cette opinion n'est pas acceptable. La guerre met son empreinte, qu'on ne saurait méconnaître, sur les droits autant que sur les devoirs de la neutralité. C'est pourquoi une division, tirée du terrain de guerre où la neutralité se manifeste, est préférable à la distinction ordinaire en droits et en devoirs. Conformément à l'ordre observé pour le droit de la guerre, ici encore les droits et devoirs de la neutralité dans la guerre terrestre précéderont ceux qui se rapportent à la guerre maritime.

§ 55. — Les droits et les devoirs de la neutralité dans la guerre

sur terre.

La neutralité a des effets juridiques qui, en partie, sont universels et indépendants du terrain où la guerre se fait, mais qui, en partie aussi, diffèrent sensiblement dans la guerre terrestre et dans la guerre maritime. Ses effets juridiques dans la guerre aérienne commencent à peine à s'ébaucher, mais on peut leur présager un développement intéressant. On a divisé et formulé les effets de la neutralité de différentes manières : en général, les devoirs de l'État neutre en forment la base. On peut les ranger en quatre catégories : {a) V abstention de certaines actions ; {b) la défende d'actions illicites de personnes privées sur son territoire ; (c) Vimpartialité en tout ce qui est volontairement soit accordé, soit défendu ; {d) V acquiescement à

l'exercice d'une autorité étrangère vis-à-vis de ses propres sujets dans des cas déterminés.^ Les numéros {b) et (c) ont, notamment, une application toute différente dans la guerre maritime ; {d) est d'un intérêt supérieur dans la guerre sur mer. Les belligérants ont le droit d'attendre l'accomplissement scrupuleux de ces devoirs, sinon de l'exiger même par la contrainte. En revanche, ils sont obligés de reconnaître et de respecter les droits des neutres et, par conséquent, de s'abstenir strictement de toute infraction.

(a) Le devoir négatif d^abstention de toute participation à la guerre est illimité. C'est, pourrait-on dire, le cœur de la neutralité. Il exige péremptoirement, de l'État neutre, que d'aucune façon et sous aucun prétexte il ne prenne une part quelconque à la guerre, en prêtant assistance, directe ou indirecte, à l'un ou l'autre des belligérants sous forme de troupes, d'armes, de munitions, de vaisseaux, de vivres, de moyens de transport, etc., y compris les subsides et les emprunts financiers. Ni service réciproque du belligérant, ni traité antérieur ne peuvent justifier ni même excuser de tels actes.

Au XVIII* siècle, c'était différent : l'État neutre pouvait fournir des troupes, des armes et munitions, etc., contre paiement, pourvu qu'il traitât également les parties adverses. Alors on jugeait essentielle l'impartialité de bonne foi ; maintenant elle ne suffit pas ; une abstention stricte est de rigueur. Aussi est-ce à tort que certains auteurs modernes mettent en premier l'impartialité, puis en présentent l'abstention de toute coopération active ou passive comme une pure conséquence.^

* La division apparemment identique d'Erskine Holland : (a) abstention, (b) prévention, (c) acquiescement, confond sous (b) deux éléments hétérogènes entre lesquels une séparation nette aune valeur spéciale. — Discours du 12 avril 1905 à l'Académie Britannique. Une tout autre question, d'importance supérieure, est celle de savoir si la division en (b) et (c) mentionnée dans le texte mérite l'approbation. De iure constituendo, la liberté de l'État neutre en ce qui appartient à (c) a des inconvénients notables, puisque l'égalité de droit ne garantit nullement l'égalité de fait, qui dépend de circonstances incalculables auparavant.

2 Comme Vattel, iii. § 104, L. Oppenheim écrit, ii. 337 : * Le devoir de l'impartialité comprend aujourd'hui l'abstention de toute coopération active ou passive avec les belligérants.' Seniblablemcnt, Kleen, i. 208, fait rentrer dans l'impartialité l'abstention et range sous cette dernière formule, avec les

L'impartialité ne se manifeste qu'au moment où l'abstention prend fin. La déviation la plus légère viole la neutralité et menace l'État neutre d'être enveloppé dans la guerre. La neutralité, une et indivisible, montre ici toute son inflexibilité. La déclaration officielle d'une simple sympathie ou antipathie est exclue. Le droit, il est vrai, ne demande que des actions, non des sentiments ; mais une démonstration de sympathie ou d'antipathie par un organe officiel, notamment par le gouvernement ou la représentation nationale, serait un acte dont l'effet n'est nullement inoffensif et indifférent aux belligérants, acte dont l'État neutre doit, dès lors, soigneusement s'abstenir. Cependant, il n'est directement responsable qu'au cas où le gouvernement qui représente l'État en droit international a publié lui-même ces sentiments.^ Cette responsabilité n'empêche pas, mais plutôt favorise les offres que, seul ou avec d'autres États neutres, il voudrait tenter de ses bons offices ou de sa médiation, suivant l'art. 3 de la Convention n° I du 18 octobre 1907, pour régler le différend à l'amiable et prévenir ou abréger la guerre. Il serait même hautement désirable que cette faculté, expressément reconnue, ne restât pas lettre morte (§ 39). Ce n'est pas participer au conflit, mais réduire, peut-être terminer la guerre par des moyens purement pacifiques. Au contraire toute participation verbo aut facto est interdite.

{h) Les devoirs positifs de défense absolue sont d'une tout autre nature et différents suivant qu'il s'agit de la guerre sur terre ou de la guerre sur mer. Dans la guerre terrestre, les effets juridiques de la neutralité, qui engagent l'État neutre à proclamer des interdictions sévères et les belligérants à observer une abstention rigoureuse, sont concentrés dans V inviolabilité du territoire. L'Éfat neutre est tenu de maintenir cette inviolabilité contre tous et chacun, le belli-

défenses aux sujets, le maintien de Tinviolabilité territoriale. De cette façon, la signification ordinaire des mots se perd et toute division s'efface I

^ Les protestations de sympathie en faveur des États du Sud au Parlement Britannique ont puissamment contribue à créer, dans le Nord, une disposition hostile à l'Angleterre. L'Institut repoussa, à Gaud, en 1906, à une grande majorité, la proposition de déclarer que les déclarations de sympathie étaient compatibles avec la neutralité. Annuaire, xxi. 357-61.

gérant doit la respecter sans aucune réserve. Dans cette conviction, la deuxième Conférence de la Paix, à laquelle on doit le premier traité collectif sur la neutralité, a, sur l'initiative de la délégation belge, proclamé dans l'article premier de la Convention du 18 octobre 1907 concernant les droits et devoirs des Puissances et des 'personnes neutres en cas de guerre sur terre : ' Le territoire des Puissances neutres est inviolable " pour bien accentuer qu'elle avait à cœur les droits des neutres non moins que leurs devoirs et que le principe de l'inviolabilité territoriale donne des droits et crée des devoirs réciproques.^

Les conséquences sont évidentes. Le territoire neutre, dans le sens le plus large, ne peut jamais être le théâtre de la guerre ; les troupes des belligérants n'y peuvent même entrer ; pas davantage, il ne peut servir de base pour les préparatifs de guerre ni être employé à recevoir les bureaux d'enrôlement, d'armement ou les magasins de guerre.- La convention défend explicitement aux belligérants : {a) de faire passer à travers le territoire neutre des troupes ou des convois, soit de munitions, soit d'approvisionnements, principe respecté depuis les guerres de Napoléon et qui concerne les corps de volontaires tout autant que les troupes r^ulières ^ ; {h) d'y installer une station radio-télégraphique ou tout appareil destiné à servir de moyen de conununication avec les forces belligérantes ; (c) d'utiliser même toute installation de ce genre établie avant la guerre dans un but exclusivement miHtaire et non ouverte à la correspondance pubHque. La dernière addition a été proposée par la Russie, pour bien faire ressortir que les installations

» V. sur cette convention l'article d'Antoine S. de Bustamante, Amer. Joum. ii. 95-120.

2 En contradiction directe avec ce principe, la guerre russo-japonaise de 1904 s'est prolongée sur le territoire chinois et coréen. Tant que les frontières de la Mandchourie ne furent pas franchies, ceci ne fut pas jugé contraire à la neutralité de la Chine !

' En 1859, un corps autrichien marcha à travers la Bavière de Prague à Innsbruck pour aller combattre en Italie. En 1877, des armées russes passèrent par la Roumanie pour attaquer la Turquie longtemps avant que la Roumanie eût elle-même déclaré la guerre. En 1914, les armées allemandes traversèrent la Belgique malgré ses protestations, malgré sa neutralité permanente et garantie !

publiques sont également au service des belligérants. Les deux dernières clauses prouvent que la Conférence a tenu compte des inventions les plus nouvelles et regarde l'inviolabilité territoriale d'un œil sévère. Pour cette raison, le territoire neutre ne peut jamais servir ' pour y former des corps de combattants ni des bureaux d'enrôlement ouverts au profit des belligérants ' : règle d'une grande importance et de longue portée, diamétralement opposée à des pratiques surannées. La défense ne s'adresse pas exclusivement aux belligérants, mais à tous ceux qui voudraient tenter des manœuvres analogues. Les collectes publiques ne sont pas interdites par le droit conventionnel, mais par le droit coutumier : ce qui d'ailleurs ne regarde pas les souscriptions publiques aux emprunts d'État. Pendant la guerre de Crimée de 1854, la guerre franco-allemande de 1870, et la guerre russo-japonaise de 1904, des emprunts considérables ont été émis aux bourses d'États neutres.^

L'État neutre ne doit tolérer sur son territoire aucun de ces actes, quel que soit son auteur ; il est tenu de les prévenir et de les faire cesser par tous les moyens de police, de justice, de milice à sa disposition. Ceci demande l'attention et l'activité les plus infatigables ; parfois la contrainte et la violence ne peuvent être évitées. Sur la proposition des Pays-Bas, présentée par le Général den Beer Poortugael, la convention a constaté, ce qui parut superflu, mais innocent, à plusieurs délégués : ' que ne peut être considéré comme un acte hostile le fait, par une Puissance neutre, de repousser, même par la force, les atteintes à sa neutralité ' (art. 10). En effet, chaque État est parfaitement libre de prendre les précautions qu'il juge nécessaires ou utiles pour la protection de sa neutralité, soit en armements, soit en fortifications, et, en cas de besoin, de s'en servir d'une manière effective.

(c) Devoir positif cf impartialité. Donc l'État neutre est tenu de maintenir l'inviolabilité de son territoire, mais sa responsabilité ne s'étend pas au dehors. ' Il n'est tenu de punir des actes contraires à la neutralité que si ces actes sont commis sur son

* Kleen, i. 237, les appelle contraires à la neutralité, ce qui sans doute est juste, mais seulement de iure constituendo.

propre territoire ' (art. 5).^ De même, sa responsabilité n'est pas engagée si ' des individus passent isolément la frontière pour se mettre au service de l'un des belligérants ' (art. 6). Cette disposition ne regarde que les particuliers, non les officiers et fonctionnaires, qui prennent chez les belligérants du service avec la permission de leur gouvernement, ce qui fut le cas de nombreux officiers russes dans la guerre entre la Serbie et la Turquie de 1877. L'État neutre, en le tolérant, méconnaîtrait ses premiers devoirs. Quant aux particuliers, il en est autrement, même s'ils sont nombreux et armés. Les mesures qui pourraient entraver ou empêcher ces démarches peuvent être effectuées de plein gré, mais ne peuvent être exigées ; les lois américaines et anglaises vont ici plus loin que le droit international ne le commande.2

L'État neutre n'est pasnonplus tenu 'd'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou l'autre des belligéi-ants, d'armes, de munitions et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte (art. 7), ni d'interdire ou de restreindre l'usage, pour les belligérants, des câbles télégraphiques ainsi que des appareils de télégraphie sans fil, qui sont, soit sa propriété, soit celle de compagnies ou de particuliers.' L'État neutre est malheureusement libre, quant à ces affaires, d'exercer son autorité comme son caprice ou son intérêt semble le commander, pourvu qu'il n'en use pas au profit de l'un des belligérants et au détriment de l'autre. Toutes les dispositions, soit défensives, soit permissives, doivent être appliquées aux belligérants avec une parfaite égalité ; l'État neutre doit même prendre soin que cette égalité soit observée par les compagnies et les particuliers qui exploitent des télégraphes ou des téléphones. A défaut d'une abstention complète et d'une

^ C'est à tort que J. Brown Scott, l. c, p. 544, voit dans cette juste application du système territorial la reconnaissance du principe du domicile.

* Néanmoins, plusieurs législations menacent les nationaux de la perte de leur nationalité s'ils entrent au service militaire étranger sans la permission de leur gouvernement ; d'autres les frappent de peines sévères. Cf. art. 17, S 4, Code civil, Art. 7, n*'4, Loi néerlandaise du 12 décembre 1892, etc. En 1870, le Danemark, la Russie, e. a. défendirent directement à leurs sujets de prendre part à la guerre franco-allemande.

interdiction absolue, l'impartialité prend le dessus et domine toutes les relations.

Le même principe prévaut quant aux soldats armés ou blessés qui cherchent et trouvent un lieu de refuge sur territoire neutre. Dans les circonstances ordinaires, ils n'y peuvent, ainsi qu'on l'a déjà dit, pénétrer ; mais l'expérience a prouvé que les vicissitudes de la guerre forcent quelquefois des troupes battues et poursuivies à se réfugier sur le territoire neutre pour se dérober à de nouvelles défaites et capitulations. Alors la tâche de l'Etat neutre est très délicate et, par suite, une application correcte du droit de la neutralité est d'une valeur toute particulière. D'un côté, l'inviolabilité du territoire neutre ne souffre pas l'admission de troupes belligérantes ; de l'autre, l'humanité réclame l'assistance dans la détresse. Cette difficulté avait amené la conférence de Bruxelles, de 1874, à insérer quelques articles dans son projet, et le règlement de la guerre de 1899 à lui emprunter des dispositions analogues. Il était raisonnable de les en détacher, lorsque la deuxième Conférence de la paix décida, en 1907, d'accorder une attention spéciale au droit de la neutralité et d'en faire deux conventions distinctes. Évidemment ces dispositions y trouvaient une place convenable.

L'Etat neutre qui reçoit sur son territoire des troupes appartenant aux armées belligérantes les internera, autant que possible, loin du théâtre de la guerre ; ce qui veut dire qu'il doit k s désarmer et les garder dans des camps ou les enfermer dans ses forteresses. Les officiers peuvent être laissés en liberté en prenant l'engagement sur parole de ne pas quitter le territoire sans autorisation. Sauf convention spéciale, l'État neutre fournira aux internés les vivi'es, les habillements et les secours commandés par l'humanité. A la paix, bonification sera faite de ces frais. L'État neutre peut aussi recevoir des prisonniers de guerre évadés ; dans ce cas, il les laissera en liberté, mais il peut leur assigner une résidence fixe. Enfin, il peut permettre le passage des blessés ou des malades appartenant aux armées belligérantes, pourvu que les trains qui les amènent ne transportent ni personnel ni matériel de guerre. Les blessés et malades de la partie adverse, ou confiés à ses soins, seront gardéa

par l'État neutre, de manière que, après guérison, ils ne puissent de nouveau prendre part aux opérations de guerre. D'ailleurs, la convention de Genève s'applique également aux malades et bless&s internés (art. 11-15). Le désarmement et l'internement avec assignation de résidence étaient connus depuis longtemps et avaient été appliqués, sur une grande échelle, dans la guerre franco-allemande de 1870, lorsque l'armée épuisée du Général Bourbaki, forte d'environ 80,000 hommes, fut forcée de se réfugier en Suisse et de solliciter le secours de la Suisse neutre suivant le cartel du 1^*^ février 1871, aux termes des conditions que nous venons précisément de dire.^

Quant aux prisonniers de guerre amenée sur territoii'e neutre, la question est plus délicate. L'Etat neutre ne peut tolérer sur son territoire une relation juridique qui trouve son titre dans la guerre et, sans elle, ne peut subsister ; encore moins peut-il se constituer en gardien de prisonniers ; d'un autre côté, la libération des prisonniers amenés a l'air de prêter un secours partial à l'un des belligérants. Cette objection n'a pu retenir la majorité d'accepter la solution juste et de déclarer libres de plein droit tous les prisonniers de guerre par le simple séjour sur territoire neutre, sous la réserve toutefois que l'Etat neutre leur assigne une résidence, afin de prévenir, autant que possible, le retour à leurs armées. La stricte obligation, que prétendaient lui imposer la plupart des auteurs, n'est pas acceptée. La conséquence tirée par quelques-uns de cette solution fut que, pour la même raison, les biens dont les troupes internées se sont emparées doivent être restitués; mais elle a été péremptoirement réfutée par l'observation que, ces biens étant passés dans la propriété des internés, il est hors de la compétence, comme de la capacité, de l'État neutre d'examiner les modes et titres d'acquisition.

La convention ne traite pas séparément des armes et des munitions ; bien qu'apportées par les troupes fugitives, elles sont comprises dans le désarmement et conservées par l'État

1 La France, après la Paix, a dû rembourser à la Suisse environ Fr. 1 1 ,000,000. Cf. Sauser Hall, ' De rinternement des prisonniers de guerre sur territoire neutre en cas de conflit sur terre.' R. G. D. I. P. 1912, p. 40-.57.

neutre jusqu'à la paix. Par analogie s'appliquera la même solution au cas extraordinaire d'un belligérant qui enverrait des munitions de guerre dans le territoire neutre d'un pays qui en permettrait l'importation.

Les stipulations relatives aux malades et blessés ont été déjà analysées (§ 44). Elles sont destinées à prévenir la réitération du refus de la part du gouvernement belge en 1870 de transporter les blessés allemands après les batailles de Metz et de Sedan à travers le territoire de la Belgique, tandis que le Luxembourg n'y mit aucun obstacle.

(d) Devoir d'' acquiescement. La neutralité ne crée pas seulement des rapports juridiques directs entre les Etats neutres et les États belligérants, mais en même temps des rapports indirects entre les belligérants et les sujets neutres. Ces derniers ne sont pas des personnes internationales ; ils n'empruntent pas leurs droits et devoirs au droit international par la voie directe, mais la position internationale de neutralité de l'État auquel ils ressortissent leur impose des devoirs et les soumet à des droits dont le maintien appartient aux belligérants. Le devoir international de l'État neutre commande, dans ce cas, de refuser toute protection du gouvernement ou de ses agents contre les actes ou mesures que, conformément au droit international, les belligérants pourraient décréter ou exercer. A côté du devoir d'abstention, de défense, de concession impartiale, le devoir d'un acquiescement tacite se manifeste dans les mesures prises par les belligérants contre ses propres sujets et leurs propriétés. Ce devoir a une importance extrême dans la guerre maritime, mais ne manque pas non plus d'intérêt dans la guerre terrestre.

Les rapports entre les "États belligérants et les personnes neutres étaient réglés par la délégation allemande à la deuxième Conférence de la paix dans un projet complet en trois chapitres. Le premier chapitre constatait les conditions de la qualité neutre des nationaux d'un État neutre ; le second traitait en trois articles de l'état juridique de ces personnes ; le troisième comptait six articles concernant leurs biens. Il était fondé sur le principe que lés personnes neutres, même si ellesi

ont leur résidence sur le territoire des belligérants, ne peuvent prendre aucune part à la guerre et, par conséquent, ne sont pas soumises à ses lois. Les belligérants ne pourraient pas les obliger à prendre du service et leur propre gouvernement serait tenu de le leur défendre ; de plus, ils ne seraient pas sounus aux contributions de guerre. Ainsi les personnes neutres se trouveraient, pendant la guerre, dans une condition exceptionnelle qui leur imposerait des devoirs, mais aussi leur garantirait des droits et les soustrairait autant que possible aux maux de la guerre. Plusieurs États s'y opposèrent tout de suite, notamment ceux qui comptaient beaucoup d'étrangers parmi leurs habitants ou qui n'avaient pas bien défini les limites de leur nationalité et se trouvaient très embarrassés pour opérer une séparation obligatoire. Ils en appelèrent au principe de la territorialité, qui donne autorité à chaque Etat sur tous ceux qui se trouvent sur son territoire, respecte en général sa législation sur les étrangers et ne tolère pas des restrictions qui pourraient affaiblii' ses forces défensives. Une position privilégiée des neutres leur parut contraire à l'usage et à l'équité. En conséquence une transaction proposée par la commission défendit aux belligérants de réclamer des personnes neutres les services qui se rapportaient directement à la guerre, mais, en même temps, d'en excepter ceux qui offrent leurs services volontairement et, sur la proposition de la Grande-Bretagne, ceux qui y seraient obligés par les législations nationales. Le délégué allemand, le Baron Marschall, observant avec une justesse parfaite que ces dispositions étaient contradictoires, vota contre un projet qui avait accepté la tête de la proposition allemande, mais ensuite en avait fatalement mutilé le corps. Le projet fut renvoyé à la commission qui, quelques jours plus tard, à son grand regret, proposa d'écarter tous les articles qui avaient trait aux droits et devoirs des personnes et de confirmer seulement l'article déjà adopté sur le matériel des chemins de fer. La Conférence se contenta tacitement de ce pauvre résultat du 21 septembre, mais en y ajoutant le double vœu qu'en cas de guerre l'autorité civile et militahe fît de son mieux pour protéger » les rapports pacifiques des habitants et des États neutres,

et qu'en outre les parties contractantes se missent d'accord, par des ententes spéciales, sur les charges militaires imposées aux étrangers sur leur territoire.

Ce qui est urgent, c'est de constater clairement quelles sont les personnes ressortissant à l'État neutre et quels sont les biens leur appartenant, personnes et biens qui, par conséquent, sont neutres. La convention déclare simplement : ' Sont considérés comme neutres les nationaux d'un État qui ne prend pas part à la guerre ' (art. 16). Pour mettre hors de doute qu'ici il s'agit uniquement du lien national, le mot original de ' ressortissants ', bien qu'il ait la même signification, a été remplacé par le mot ' nationaux '.^ Ainsi, la lutte entre le principe de la nationalité et le principe du domicile, pour servir de signe distinctif entre les sujets neutres et ennemis dans la guerre sur terre, a tourné en faveur de la nationalité. Cependant, un neutre ne peut pas se prévaloir de sa neutralité : (a) s'il commet des actes hostiles contre un belligérant ; (b) s'il commet des actes en faveur d'un belUgérant, notamment s'il prend volontairement du service dans les rangs de la force armée de l'une des parties. En pareil cas, le neutre ne peut pas être traité plus rigoureusement par le belligérant que, à raison du même fait, un national de son ennemi. Parce que l'expression ' d'actes en faveur d'un belligérant ' permet une; interprétation élastique, la convention a jugé utile de déclarer explicitement que, comme tels, ne seraient pas considérés ' (a) les fournitures faites ou les emprunts consentis à l'un des belligé-' rants, pourvu que le fournisseur ou le prêteur n'habite pas le territoire de l'autre partie, ni le territoire occupé par elle, et que les fournitures ne proviennent pas de ces territoires ; (b) les services rendus en matière de police ou d'administration civile.' Les fournitures, emprunts et services semblables n'empiètent pas directement sur les opérations de guerre, sauf s'ils prennent le caractère de trahison et sont assujettis aux lois militaires. En général, ils ne portent pas atteinte à la qualité neutre de la personne privée, tandis que, par des actes pareils, les États

1 11 n'est pas superflu d'observer que selon L. Renault, juge compétent, le mot ' ressortissant ' signifie exactement la même chose que le mot ' national.

neutres violeraient leur neutralité de la façon la plus flagrante, mais sans être tenus de les interdire à leur sujets.^

La convention ne contient pas de stipulations spéciales quant aux biens neutres, à l'exception du matériel des chemins de fer. Tandis que les immeubles font partie du territoire et en partagent la condition juridique, la règle est que les meubles suivent la qualité de leur propriétaire ; ils seront considérés comme ennemis ou neutres suivant que le propriétaire sera l'un ou l'autre. Dans la guerre sur terre, le cas a moins d'importance parce que l'inviolabilité de la propriété privée y est généralement reconnue. Dans la guerre maritime, il en est autrement et la question de la qualité neutre des meubles se présente sous un tout autre aspect.

Une exception douteuse et d'importance secondaire dérive du soi-disant droit d'angarie, d'un mot grec qui signifie courrier. Ce droit, reconnu surtout en France depuis Louis XIV, consistait dans la faculté de confisquer la propriété neutre, notamment les vaisseaux, par raison de guerre, afin de s'en servir comme moyen de transport ou pour d'autres opérations de guerre. Il se distingue du droit de prise par l'obligation d'une indemnité et la limitation du théâtre de l'application. Soutenu sous certaines conditions par quelques-uns, Phillimore, Azuni, Bluntschli et Perels, d'autres comme Hautefeuille, Bonfils, Oppenheim, Kleen, etc. en nient l'existence. Il éveillait quelque intérêt lorsque, en décembre 1870, les Allemands coulèrent à Duclair sur la Seine quelques navires à charbon anglais pour empêcher l'approche des canonnières françaises. Le comte de Bismarck répondit aux protestations britanniques par des excuses polies et l'offre d'une large indemnité. A mon avis,, on ne peut donc pas parler d'un droit spécial. Une nécessité urgente ne justifie pas les actions injustes, mais peut-être pourrait-elle les excuser à un certain degré. Cependant, l'Allemagne, la France, l'Italie et les États-Unis l'ont expressément reconnu.^

Dans la guerre sur terre, le matériel des chemins de fer a donné lieu à de nombreuses difficultés. Les chemins de fer, quel qu'en

1 Je me rallie à ceux qui regrettent cette latitude qui ne peut que nourrir la guerre, notamment e. a. Th. Barclay, R. D. I., 1901, p. 623. - Voir den Beer Poortugael, /. c, p. 413-19.

soit le propriétaire, y sont d'une importance prépondérante. Celui qui dispose de routes ferrées jouit d'une grande supériorité sur ses adversaires : il peut transporter ses forces avec rapidité selon les circonstances et les utiliser de la façon la plus avantageuse. Par conséquent, les chemins de fer et leur matériel mobile sont devenus, dans les guerres modernes, le but immédiat de la guerre terrestre, but d'une utilité incalculable pour l'avenir. La question de la propriété est secondaire. Il ne s'agit pas du butin ou de l'appropriation des possessions ennemies, mais de la saisie d'instruments de guerre du premier rang. L'interdiction de cette saisie et de cet emploi aux belligérants serait vaine. Aussi, les neutres en subiront-ils les effets. L'art. 10 de la convention va assez loin en disposant que :

Le matériel des chemins de fer provenant du territoire des Puissances neutres, qu'il appartienne à ces Puissances ou à des sociétés ou des personnes privées, et reconnaissable comme tel, ne pourra être réquisitionné et utilisé par un belligérant que dans le cas et la mesure où l'exige une impérieuse nécessité. Il sera renvoyé aussitôt que possible dans le pays d'origine. En échange l'État neutre pourra de même, en cas de nécessité, retenir et utiliser, jusqu'à due concurrence, le matériel provenant du territoire du belligérant. Une indemnité sera payée, de part et d'autre, en proportion du matériel utilisé et de la durée de l'utilisation.

De cette façon la Convention croyait tenir tête aux prétentions contradictoires en conciliant les intérêts des belligérants et des neutres. Toutefois, il est évident que cette disposition peut être extrêmement embarrassante pour les États dont les chemins de fer se trouvent en grande partie aux mains d'étrangers et, par conséquent, en cas de guerre, resteraient hors d'atteinte du gouvernement. C'est pourquoi l'Argentine refusa d'y consentir.

D'ailleurs, il suit de ce qui s'est passé en 1907 que l'état juridique des personnes et des biens neutres dépend pour le moment de la législation et de l'administration des belligérants et ne peut obtenir la protection internationale qu'en vertu de conventions postérieures. Il y a surtout lieu de le regretter en vue de la question importante de savoir si l'État belligérant peut obliger les sujets d'États neutres, c'est-à-dire les étrangers, résidant sur son territoire, à lui prêter des services militaires.

Il parut, lors de la délibération, que c'est une exception contraire à la conviction juridique moderne. Cependant, par suite de la non-adoption des propositions allemandes, le fait n'est pas formellement interdit, mais tout au plus contraire à un droit coutumier. Tant que des traités spéciaux, qui ne sont pas rares, ne le prohibent pas, le service militaire obligatoire d'étrangers domiciliés n'est pas contraire au droit international.^ Une participation volontaire des étrangers à la guerre n'est pas défendue et ne peut être reprochée au gouvernement neutre, pourvu qu'il empêche la formation de corps mihtaii'es et l'enrôlement pubKc. Dans ce cas, il doit tolérer que le belligérant traite ses sujets en ennemis et assimile leurs biens à ceux de l'ennemi. Toutefois, la théorie et la pratique inclinent dans le sens des projets allemands. Une consohdation du lien national et une conception plus sévère de la neutralité, quant aux sujets respectifs, pourront y conduire. Une lacune existe, sans doute, mais l'espoir d'un complément n'est pas chimérique.

§ 56. — Les droits et les devoirs de la neutralité dans la guerre maritime.

La neutralité a été appelée souvent une et indivisible, indépendante du théâtre et de la méthode de la guerre. Aussi les effets juridiques sont-ils les mêmes en principe ; mais ils ne se trouvent pas ici dans la même proportion que dans la guerre sur terre. Ici comme là, on distingue les devoirs d'abstention, de défense absolue, de concession impartiale, d'acquiescement tacite. Le devoir négatif de Vabstention (a) est identique. Par contre, le devoir de défense absoltie (b) demande davantage, et le devoir de concession impartiale (c) est sujet à des limitations plus étroites ; enfin V acquiescement tacite (d) à la situation des sujets neutres vis-à-vis des belhgérants s'étend beaucoup plus loin, occupe même la première place.

La comparaison des guerres terrestre et maritime explique

aisément cette différence. L'une se fait sur la terre ferme où le

territoire de chaque État est limité par des frontières précises,

dont le dépassement peut être évité. Il est interdit, même en

1 Hall, International Law, § 61, p. 172.

1569-19 II p f

temps de paix, aux troupes et munitions d'un État de franchir le territoire de l'autre ; par suite il n'est pas permis à la guerre de se faire sur un autre territoire que celui de l'un ou de l'autre belligérant. Tout autre est le cas pour la guerre maritime. Les hostilités, en effet, peuvent se produire dans les eaux territoriales des belligérants, mais d'abord elles sont limitées beaucoup moins universellement et exactement que les frontières terrestres ; puis la lutte s'engage principalement sur la haute mer, qui n'est soumise à aucune souveraineté, mais touche partout aux eaux territoriales. Pour cette raison, en temps de paix, il n'est pas interdit aux navires de guerre étrangers de passer par les eaux territoriales d'États amis, d'entrer dans leurs ports et rades et de s'y pourvoir de tout ce dont ils ont besoin. Mais un changement, à cet égard, s'opère sitôt la guerre déclarée. D'une part, on inclinerait à accorder à l'État neutre la faculté de poursuivre sans modification les mêmes rapports amicaux vis-à-vis des belligérants ennemis, sans leur défendre ou refuser ce qui leur était, par lui, auparavant permis. D'autre part, on se doit scrupuleusement garder de prêter une involontaire assistance à l'une des parties, en lui permettant ce que l'autre ne désire pas, mais veut qu'on refuse à l'adversaire. Les difficultés de la neutralité dans la guerre maritime naissent de ces contradictions ; difficultés qui, l'expérience l'enseigne, ont été augmentées par les inventions récentes. La navigation à vapeur, qui abrège les distances, mais multiplie les besoins des navires de guerre, notamment par leur dépendance du combustible, a fait naître de nouveaux problèmes qui, dans la guerre russo-japonaise, se sont révélés d'une manière frappante. De son expérience est née la conviction qu'il était absolument nécessaire de combler les nombreuses lacunes du droit international positif et de persuader la deuxième Conférence de la paix de s'occuper de ce problème. Le résultat de ses travaux est la Convention XIII du 18 octobre 1907 comernant les droits et devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime dont les 35 articles constituent la première codification d'une matière très controversée. Quoique plusieurs puissances maritimes, comme l'Allemagne, la Grande-Bretagne, les États-Unis et le

Japon ne l'aient signée que sous réserve et que certaines ne l'aient pas même ratifiée, elle constitue la base de l'exposé qu'on va lire. Elle se rapporte principalement au côté actif de la neutralité, c'est-à-dire aux défenses obligatoires (b) et aux réserves des concessions autorisées.

Au programme russe les droits et devoirs des neutres sur mer étaient expressément mentionnés : notamment la contrebande de guerre, le régime des navires de guerre en ports neutres, la destruction des navii'es de commerce neutres saisis. La seconde question fut disjointe et confiée à la troisième commission qui eut un rapporteur excellent, le professeur français Louis Renault. La Grande-Bretagne, pour laquelle ce problème avait une importance toute spéciale, avait proposé un projet qui contenait une esquisse de ses propres vues et prescriptions sur la neutralité dans la guerre maritime. Il était fondé sur les instructions du 31 janv. 1862, que le gouvernement britannique avait imposées à ses officiers de marine pendant la grande guerre civile américaine pour répondre aux plaintes de Washington quant à la violation de la neutralité. De cette façon, elles n'étaient pas encore devenues les règles générales d'un droit international positif, ce qu'en Angleterre on se plaisait à oublier. Quoique ce projet dépassât les limites du programme russe, on ne s'en plaignit heureusement pas. Et la Conférence consentit à prendre la proposition britannique comme base de délibérations longues et animées. Malgré la grande diversité des vues, on a réussi, grâce à un examen approfondi et à un esprit de conciUation remarquable, à arrêter une convention à peu près complète, donnant une solution au moins provisoire aux principaux problèmes. En comparaison des difficultés, apparemment insurmontables, qu'il y avait à résoudre, ce résultat doit être hautement apprécié. Il fait honneur à l'habileté et à la modération de ses auteurs.

Le principe de la souveraineté des États neutres, dont le territoire et les eaux territoriales sont inviolables, et dont les droits souverains doivent être respectés sans réserve par les belligérants, f>'inscrit en tête de la Convention. Conformément à la réglementation terrestre de la neutralité, le droit du neutre,

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seul principe légitime, sert de point de départ, comme ' l'expres- . sion de la pensée maîtresse de cette partie du droit international '.

Cependant, l'inviolabilité territoriale n'a pas précisément les mêmes effets sur mer que sur terre. Quant aux différentes eaux territoriales — ^la mer territoriale, les eaux intérieures, les ports et les rades — il n'y a pas à distinguer, en ce qui concerne le devoir des belligérants de les respecter et de les éviter, sauf quelques exceptions. Mais, inversement, le devoir de l'État neutre d'en maintenir l'inviolabilité ne s'étend pas plus loin que la limite de ses forces. Il sera donc plus responsable de ce qui se passe dans ses ports et rades que de ce qui arrive dans une partie éloignée de sa mer côtière. En général, il faut apprécier une disposition sincère de ne pas imposer à l'État neutre une responsabilité au-dessus de ses forces et de le décharger de mesures inquisitoriales, qui n'excèdent pas seulement ses ressources, mais l'exposent à des plaintes et protestations.^

Toute violation des eaux territoriales est interdite aux belligérants, notamment ' tout acte qui constituerait, de la part de la Puissance qui la tolérerait, un manquement à sa neutralité '. Ceci implique d'abord tout acte hostile, y compris la capture et l'exercice du droit de visite ; puis l'installation d'un tribunal de prises sur un navire dans ses eaux ; enfin leur emploi comme base d'opérations navales entre les adversaires, spécialement l'installation de stations radio-télégraphiques ou de tout appareil destiné à servir de moyen de communication (art. 2, 4, 5). Quelques-unes de ces restrictions demandent une explication. D'abord il est à remarquer que, non seulement la capture, mais aussi la visite est déclarée expressément acte hostile, prohibé dans les eaux neutres.^ Ensuite, il est fort important de con-

' A Paris, en 1910, M. Hagerup a très bien résumé le progrès au profit des petits États neutres, établi par la convention, à un triple point de vue. (a) Elle a mis en première ligne non pas les devoirs des neutres, mais les devoirs des belligérants ; (b) Elle a mis les devoirs des neutres en rapport avec leurs moyens ; (c) Elle a établi la distinction des eaux territoriales et des ports. Ann. de l Institut, xxiii, 402. Cf. Charl. Hyde, Amer. Journ. ii, 507-27, qui attache le principal intérêt de la convention à la faculté concédée aux neutres par les art. 12 et 19.

* En 1854, les Anglais se permirent la visite sur la rade de Batavia, capitale des Indes Néerlandaises. Dca Beer Poortugael, p. 409.

stater ce qui incombe à l'État neutre au cas où sa juridiction serait violée. La convention se borne au cas de navire capturé dans les eaux territoriales. Si la prise se trouve encore dans la juridiction de l'État neutre, celui-ci doit user de tous les moyens dont il dispose, pour que la prise soit relâchée avec ses officiers et son équipage, et que l'équipage, mis à bord par le capteur, soit interné. Si la prise est hors de sa juridiction, rÉtat neutre a le choix : il peut demander au gouvernement capteur la relâche de la prise, ou saisir la Cour internationale des prises (art. 3, Convention n" XII). Le devoir absolu de délivrer la prise, reconnu jusqu'à ce moment et préconisé par la Grande-Bretagne, est raisonnablement hmité par les forces et moyens disponibles.

L'interdiction de faire des eaux territoriales la base des opérations de guerre était reconnue comme droit coutumier bien avant que le fameux traité de Washington du 8 mai 1871 l'eut exprimée dans une formule célèbre. La Conférehce de la paix préféra exprimer le même principe sous forme d'une interdiction aux belligérants sans dégager, aussitôt, comme dans l'hypothèse précédente, le devoir qui en découle pour l'État neutre. Il poiu-ra donc s'en tenir au devoir général de maintenir la neutralité, sans d'ailleurs en être libéré par la résistance que le belligérant oppose à celui qui l'attaque.^ La délégation britannique avait proposé de faire encore un pas et de déclarer l'approvisionnement des navires de guerre en vivres ou combustibles par des vaisseaux auxiliaires de leur propre marine dans les eaux neutres comme un acte qui en constituerait la base d'opérations, et, par conséquent, de le défendre péremptoirement. Tout de suite, plusieurs voix s'élevèrent contre cette extension ; au vote le résultat parut douteux et la proposition fut retirée. Il n'est donc pas défendu de ravitailler la marine des belhgérants ou de la pourvoir de combustible dans les eaux neutres. Strictement compris, cet acte n'est pas compatible avec l'inviolabilité

' Napoléon III, en 1852, décida en sens inverse, dans le litige des États- Unis et du Portugal, sur la capture d'un bâtiment américain, le General Annstrong, par les croiseurs britanniques dans les eaux portugaises en 1814. L'arbitre déchargea de toute responsabilité le Portugal, à raison de la résistance de l'Américain.

des eaux neutres. D'autre part, on saurait à peine concevoir comment un État neutre pourrait empêcher un tel acte.

Il va sans dire que toute remise, à quelque titre que ce soit, directe ou indirecte, de vaisseaux de guerre, de munitions ou d'un matériel de guerre quelconque par l'État neutre au belligérant, est interdite sans réserve (art. 6). Les fournitures en forme de vente ou de donation par intermédiaires ne sont pas moins illicites. Lorsqu'en 1825 le gouvernement suédois vendit quelques frégates à une maison de commerce anglaise qui, plus tard, apparut n'avoir été que l'agent du Mexique, il n'hésita pas, sur la plainte de l'Espagne, à annuler le contrat. C'est au mépris du droit de la neutralité que la Grande-Bretagne fournit des armes aux Confédérés en 1863 et que les États-Unis vendirent, en 1870, des armes à la France — acte, selon J. Brown Scott, ' injustifiable à tous égards ' ; dans les deux cas, l'emploi d'intermédiaires ne pouvait servir d'excuse. En 1894, la Suisse vendit des fusils aux marchands anglais, fournisseurs de la Chine. Par contre, les bruits d'une vente secrète de navires de guerre chiliens à la Russie en 1905 manquèrent évidemment de base. De tels actes sont directement contraii'es aux principes de la neutralité. L'offre d'un navire de guerre par les Pays-Bas au président de la République Sud-Africaine, Paul Kruger, chassé de son pays natal, pour le transporter en Europe, fut, au contraire, un acte de pitié et de respect désintéressé, qui pouvait être plutôt avantageux que nuisible au vainqueur.

L'État neutre, qui doit s'abstenir scrupuleusement de toute assistance aux belligérants, n'est pas tenu d'empêcher 'l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte ' (art. 7). A cet égard, ses devoirs ne sont pas plus rigoureux que dans la guerre sur terre et nous rencontrons, ici comme là, la même distinction rigide des obligations et des facultés de l'État neutre. Pourtant la différence est manifeste entre le trafic par terre, nécessairement restreint, et le commerce d'outre-mer, naturellement illimité. Aussi cet hommage à la liberté du commerce me paraît d'une moindre importance, et — ce qui est plus grave — en con-

tradiction flagrante avec les principes fondamentaux de la neutralité, qui défend au neutre toute participation, même indirecte, dans la guerre. La fourniture d'armes et de munitions peut prendre des proportions énormes et profiter exclusivement à l'une des parties belligérantes, soit par une partialité à peine déguisée des fournisseurs, soit par l'exclusion physique de l'un des belligérants. En outre,* cette exportation étend et prolonge évidemment les horreurs de la guerre d'une façon incalculable. Mieux vaudrait substituer à cette faculté de l'État neutre une stricte obligation de défendre péremptoirement ce qui tout à la fois attaque l'impartiaHté du neutre et nourrit la guerre. Convaincus de cette double vérité, plusieurs États ont pris des mesures nationales pour interdire ce que le droit international leur permet de tolérer. L'Autriche, les États Scandinaves, la Belgique en fournirent plusieurs exemples en 1854, 1870, 1877, 1898 et 1904.

Le devoir impérieux d'empêcher que sa juridiction ne devienne une base d'opérations peut forcer l'État neutre à prendre des précautions contre des actes qui, sans doute aucun, portent assistance à l'un des belligérants ; par exemple, la fournitm*e de charbon à une flotte belligérante qui ne peut se le procurer elle-même. C'était, en 1905, la question dominante de la course téméraire de l'amiral russe Rodjestvensky vers les eaux d'Extrême-Orient. En ce cas, l'acquiescement tacite fait place à la défense expresse, la passivité à l'activité. Mais il apparaîtra bientôt que, dans cette matière, les démarcations ne sont nullement précises.

Enfin, la nouvelle convention a sanctionné la première règle du traité de Washington du 8 mai 1871, sans y changer autre chose qu'une expression peu claire qui avait fait naître de multiples controverses : ' Un gouvernement neutre est tenu d'user des moyens dont il dispose pour empêcher, dans sa juridiction, l'équipement ou l'armement de tout navire qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre une puissance avec laquelle il est en paix ' ; et de même ' le départ hors de sa juridiction d'un navire qui am'ait été, dans la dite juridiction, adapté en tout ou

en partie à des usages de guerre '. Cette maxime, posée par deux grandes puissances il y a plus de quarante ans et acceptée depuis par plusieurs autres Etats, est maintenant un principe généralement reconnu du droit international. Un amendement du Brésil, tendant à excepter les navires qui, plus de six mois auparavant, avaient été commandés dans un État neutre, fut rejeté après avoir été combattu par l'Argentine. Les faits qui, un jour, avaient risqué de provoquer une guerre entre deux grandes puissances, ont fait une impression trop profonde pour qu'une répétition de ce danger fût rendue possible.

Après les interdictions absolues exigées par la neutralité se présentent les facultés expresses, dont un État neutre peut se prévaloir sous certaines réserves (§ 55 d). Nous abordons ici la fameuse question de l'asile ou de l'hospitalité neutre dans la guerre maritime qui a donné lieu à des opinions diamétralement opposées et qui a occupé vivement la session de l'Institut de droit international à Paris en 1910. La plupart des auteurs anglais assimilent les eaux territoriales d'un État neutre en général à son territoire terrestre ; ils estiment que l'État neutre ne peut donner accès aux navires de guerre d'un belligérant que par exception : par exemple au cas de détresse ou pendant quelques heures tout au plus. C'est la thèse favorite de la Grande-Bretagne qui dispose d'un grand nombre d'escales répandues par toutes les mers. Contre ce système se dresse l'appel à la liberté de la haute mer, qui selon M. de Lapradelle exige également le libre accès des ports, rades et autres eaux territoriales, à condition toutefois que l'État neutre n'en interdise pas expressément l'entrée. La commission, chargée de l'examen, et l'un de ses rapporteurs, M. Charles Dupuis, s'étaient ralliés à un point de vue intermédiaire, en admettant, sur la base de la souveraineté des États neutres, que, sauf les actes absolument interdits, ils peuvent, sous certaines conditions, permettre ou défendre J'accès de leurs eaux territoriales. M. C. Dupuis estimait que la convention de 1907 n'avait pas assez accentué ce principe, dont son magistral rapport entendait préciser toutes les conséquences. M. de Lapradelle entendait, au contraire, faire de l'accès des

eaux neutres non pas une faculté, mais un devoir. La crainte très fondée de porter atteinte aux résultats à peine acquis de la deuxième Conférence de la paix amena l'assemblée à accepter à l'unanimité une proposition de M. Clunet, tendant à séparer les questions tranchées en 1907, sur lesquelles on ne voulait pas se prononcer, des points de droit que la Convention n*^^ XIII n'avait pas résolus. Une sous-commission, instituée pour effectuer cette séparation, déclara le lendemain qu'elle avait trouvé la difficulté insoluble. Ainsi l'examen des problèmes, soulevés par l'hospitalité neutre, a été écarté et ajourné à une session ultérieure. En attendant, nous verrons que la Convention actuelle, sans trop approfondir les principes, a suivi une voie intermédiaire et a rendu un hommage à la souveraineté des États neutres qui va assez loin et pourra leur préparer de grands embarras.^

L'État neutre peut-il permettre l'accès de ses eaux territoriales aux bâtiments de guerre des belligérants ? Ces bâtiments ne perdent pas leur exterritorialité par un séjour dans les ports étrangers, ne sont pas désarmés ni même visités et, par conséquent, en temps de guerre, sont des hôtes quelque peu suspects (§ 22).- On avait proposé d'abord de constater en termes exprès, pour l'État neutre, la faculté de leur permettre ou interdire l'accès de ses ports sans aucune autre réserve que celle d'une stricte impartialité des permissions et interdictions. Le Japon fit observer avec justesse que la conviction juridique réclame de plus en plus impérieusement une interdiction égale au lieu d'une concession impartiale. Mais d'autres, en cette interdiction, découvrirent une immixtion illicite dans là souveraineté de

^ Annuaire, xxiii. 23-99, rapport Dupuis ; 100-30, rapport de Lapradelle ; 131-76, opinions diverses ; 397-^28, délibération et conclusions. Comp. Ch. Dupuis, R. G. D. J. P. 1910, p. 583-608. L. Renault rendit hommage aux deux rapporteurs, ' dont les lames se sont croisées, avec fermeté de la part de M. Dupuis, avec fougue de la part de M. de Lapradelle.' D'ailleurs il souligna la parole de M. Pillet, que dans le système de ce dernier ' la liberté des mers aboutirait à la servitude des terres.' Avertissement suggestif ! Voir encore André Pepy, ' Les origines de l'asile maritime en temps de guerre,' R. G. D. I. P. 1913, p. 574^-600.

* Cf. l'excellente dissertation de F. Donker Curtius, Des navires belligérants dans les eaux neutres, Bordeaux, 1907.

l'État neutre. Il était souvent arrivé que, pendant une guene, des Etats neutres eussent déclaré quelques-uns de leurs ports inaccessibles aux parties belligérantes, hors le cas de détresse ; c'est ce qu'avait fait, par exemple, l'Autriche-Hongrie, dans la guerre de Crimée, pour le port de Cattaro et la Grande-Bretagne, pendant la guerre de sécession, pour les îles Bahamas. Les neutres devaient donc être libres. Passant ici la faculté d'accès sous silence, la Convention l'admet tatitement, sans autre prescription que celle d'une stricte impartialité dans l'exécution ; c'est-à-dire aux conditions édictées par l'État neutre en ce qui concerne l'admission des navires de guerre des belligérants ou de leurs prises dans ses ports, rades et eaux territoriales. En ce cas, l'accès ne peut être refusé que pour cause de manquement aux règlements et ordres prescrits ou de violation de la neutralité. Le simple passage dans les eaux territoriales ne peut jamais compromettre la neutralité. Mais cette solution n'enlève point à l'État neutre le droit de le refuser, s'il croit ce refus conforme à ses intérêts et proportionné à ses moyens de prohibition. Seul, le passage des détroits qui lient deux mers ouvertes ne peut jamais être défendu, même par l'État neutre contigu. De même, l'État neutre peut laisser les navires de guerre des belligérants se servir également de ses pilotes brevetés : clause qui aurait dû être restreinte à ses propres eaux et qui, étendue à la haute mer, est d'une valeur juridique plutôt douteuse (art. 9 et suiv.).^

L'État neutre n'est pas seulement libre de permettre l'accès et le passage de ses eaux territoriales, mais aussi d'y régler la durée du séjour. Évidemment, ce terme peut être d'une haute importance pour le belligérant, soit pour se dérober ou s'enfuh", en cas de lutte inégale, soit pour compléter ses approvisionnements ou réparer ses avaries. La plupart des États neutres ne tiennent nullement à un séjour qui, pour eux, peut devenir une source de dangers et d'embarras. En général, donc, la durée du séjour licite est courte. La Grande-Bretagne a })ris les devants en fixant en 1862 un maximum de 24 heures. Plusieurs

' Cf. le cas des États Scandinaves dans la guerre russo-japonaise. La Grande-Bretagne, en 1870, défendit à ses pilotes de prêter secours aux bâtiments de guerre français et allemands.

États l'ont suivie et la règle de 24 heures est devenue une loi bien connue du droit international coutumier. Mais tous les États ne l'ont pas encore acceptée. Il était douteux qu'une conférence pût amener ici l'entente générale. La Grande- Bretagne, secondée par le Japon et l'Espagne, avait proposé de rendre cette règle universellement obligatoire, tandis que la Russie voulait en laisser la libre détermination à l'État neutre lui-même. Cette dernière solution a été acceptée, mais, à défaut de dispositions spéciales de l'État neutre, il est interdit aux navires de guerre belligérants de demeurer dans les eaux territoriales plus de 24 heures, sauf les cas prévus par la Convention. La même règle s'applique aux navires de guerre qui, à l'ouverture des hostilités, se trouvent dans les eaux neutres. Dans ce cas, un navire de guerre ne peut prolonger son séjour au delà de la durée légale que pour cause d'avaries ou à raison de l'état de la mer et doit partir dès que la cause du retard a cessé. Les navires de guerre exclusivement affectés à une mission religieuse, scientifique ou philanthropique, sont seuls exceptés (art. 12-14). Un séjour prolongé au delà d'un terme fixé expose le navire à être désarmé et interné.

Ainsi la fameuse règle des 24 heures, en apparence subsidiaire, se trouve réellement confirmée ; on ne peut s'attendre à ce que les États neutres permettent un séjour prolongé pour s'exposer volontairement à tous les risques dont une déviation de la règle ordinaire les menace. Pour cette raison, l'Allemagne, secondée par la Russie, avait proposé de distinguer le 'théâtre de la guerre ' où les rencontres armées étaient probables, et les contrées éloignées où cette chance était minime. Elles voulaient introduire la règle de 24 heures dans la première région, respecter le libre arbitre de l'État neutre dans toutes les autres. On objectait avec justesse qu'une telle distinction était dijQScile, parce que le théâtre de la guerre maritime peut à tout moment changer et qu'en outre elle devait amener une grande incertitude dont l'État neutre risquait d'être victime. Les grandes Puissances croyaient enfin avoir fait de larges concessions à la liberté des neutres, en se contentant, à grand'peine, du caractère subsidiaire de la règle des 24 heures.

A la question de la durée du séjour se rapporte celle du nombre des navires de guerre admis : plusieurs Etats en ont fixé la limite, même en temps de paix. Combien plus nécessaire estelle en temps de guerre, où un nombre relativement insignifiant de dreadnoughts peut constituer une base formidable d'opérations de guerre ! Ici, également, plusieurs États avaient suivi l'exemple de la Grande-Bretagne et fixé un maximum de trois bâtiments. A la Haye, en 1907, ils espéraient voir confirmer leur propre décision interne par la convention internationale. Le Japon le proposa, mais la résistance des États qui n'avaient pas adopté cette règle amena une solution semblable à la précédente sur la durée du séjour. Mais, à défaut d'autres dispositions spéciales, le nombre maximum des navires de guerre admis en même tempsdans un des ports ou rades de l'État neutre sera de trois (art. 15). L'objection russe que ce nombre ne répond plus aux conditions modernes, où un navire de guerre puissant est souvent accompagné et approvisionné par plusieurs autres de dimensions inférieures, fut rejetée par un renvoi à la liberté de l'État neutre d'apporter à la règle les modifications qu'il jugerait convenables.

Le danger principal, qui menace l'État neutre à raison de la présence de navires de guerre des belligérants dans ses ports et eaux, est la violation directe de son territoire par un combat sur ses eaux territoriales. C'est ce qui doit être évité coûte que coûte. Le refus d'admettre les vaisseaux de l'un, parce que les vaisseaux de l'autre s'y trouvent déjà, est contraire à l'impartialité, qui gouverne l'exercice de toutes les facultés de l'État neutre. Pour cette raison, depuis le xviii* siècle, la règle s'est accréditée que les navires de guerre de deux ou plusieurs ennemis peuvent bien séjourner en même temps dans un port neutre, mais n'en peuvent pas sortir le même jour ; c'est seulement de cette manière qu'une rencontre hostile peut être évitée. En attendant, Vordre des départs n'est point indifférent ; si le plus fort sort d'abord, il peut attendre et détruire son adversaire plus faible, aussitôt qu'il a quitté les eaux territoriales ; si le plus faible part d'abord, il a l'occasion d'échapper. Divers moyens de mettre l'impartialité de l'État neutre hors de doute furent,

inventés et proposés. La Grande-Bretagne et le Japon désiraient continuer l'usage suivi jusqu'à ce moment et ne pas restreindre la liberté de l'État neutre ; mais le Portugal allégua la responsabilité excessive qui, dans ce cas, incomberait à l'Etat neutre et l'apparence de partialité de la demande de départ. D'autres proposèrent de suivre la priorité de la demande de départ, d'autres la priorité de l'arrivée. Afin de décharger l'État neutre autant que possible de sa responsabilité, la Conférence décida, à une grande majorité, d'adopter cette dernière règle. D'après l'art. 16 : ' Lorsque des navires de guerre des deux parties belligérantes se trouvent simultanément dans un port ou une rade neutre, il doit s'écouler au moins 24 heures entre le départ du navire d'un belligérant et le départ du navire d'un autre. L'ordre de départ est déterminé par l'ordre des arrivées, sauf le cas d'un séjour prolongé légitimement.' De même un navire de guerre belligérant ne peut quitter un port ou une rade neutre moins de 24 heures après le départ d'un navire de commerce portant le pavillon de son adversaire (art. 16). Ici le risque d'une saisie, également fait de guerre, est assimilé à une bataille navale.

Le séjour de navires de guerre dans les ports neutres, indépendamment de sa durée et de leur nombre, ne peut servir à les renouveler ou à les renforcer. Les avaries peuvent être réparées, mais pas plus qu'il n'est nécessaire pour la navigation postérieure et autant que possible sous garanties contre l'abus et la fuite. Pendant la guerre russo-japonaise, notamment après les batailles navales de Port Arthur, en août 1904, et de Tsou Shima, en mai 1905, plusieurs bâtiments de guerre russes ont été retenus et désarmés dans des ports neutres, parce qu'ils n'étaient plus capables de tenir la mer et avaient besoin de grandes réparations, auxquelles l'État neutre ne pouvait coopérer, tandis que, sans elles, ils étaient incapables de naviguer. La Convention accepta cette conséquence généralement admise de la neutralité. Elle ne permet de réparer les avaries que dans la mesure indispensable à la sécurité de la navigation sans accroître d'une manière quelconque la force militaire. La nature des réparations sera constatée par l'autorité neutre;

elles seront exécutées le plus rapidement possible (art. 17). L'expérience seule peut constater si ces stipulations n'exigent pas trop de l'État neutre et peuvent en réalité prévenir les abus et les évasions.

Les dispositions qui précèdent montrent que le séjour des navires de guerre des belligérants est considéré plutôt comme un cas fortuit que prémédité. L'essentiel est la défense peremptoire de faire des ports et des eaux neutres une hase d'opérations navales. La deuxième règle du traité de Washington y ajoute immédiatement l'interdiction de renouveler ou d'augmenter l'équipement. L'art. 18 de la convention sépare l'effet de la cause en le généralisant : ' Les navires de guerre belligérants ne peuvent pas se servir des ports, rades et eaux territoriales neutres pour renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leur armement, ainsi que pour compléter leurs équipages.'

Plus difficile que la confirmation d'une règle universellement reconnue est le problème : comment la fourniture de vivres et de charbon aux navires de guerre s'y peut-elle adapter? Ni vivres ni charbon ne tendent à accroître la force d'attaque ou de défense des belligérants ; d'un autre côté une abstention complète dans certaines circonstances pourrait exposer l'équipage à la mort par la faim, le navire à une ruine certaine ; c'est à juste titre que le délégué russe Tcharykow remarqua que, comme l'homme sans nourriture est un cadavre, un navire sans charbon est une épave. Comment déterminer le juste milieu entre les exigences de la neutralité et de l'humanité? Ici encore, la Grande-Bretagne avait tracé la voie en fixant, en 1862, le maximum de la fourniture permise aux vivres et au combustible requis pour atteindre le port le plus voisin de l'État national ou toute destination éventuelle plus proche. Cette règle, il est vrai, ne résolvait pas toutes les difficultés et permettait une grande variété dans l'application, mais elle offrait une règle de conduite pour des détails d'exécution. Pendant la guerre russo-japonaise, il était apparu d'une manière frappante que la certitude réclamée n'était nullement acquise. D'abord le gouvernement égyptien, sous l'influence britannique, avait permis la fourniture

de charbon sous la condition d'une déclaration du commandant concernant la quantité à bord et la destination du navire ; peu après, le 12 août 1904, le gouverneur de la colonie anglaise de Malte avait publié au nom de Sa Majesté britannique une proclamation, en vertu de laquelle les navires de guerre des belligérants, faisant route ensemble ou séparément vers le théâtre de la guerre ou à la recherche de contrebande de guerre dans les ports britanniques, ne pourraient obtenir de charbon qu'au cas d'incident de mer.^ L'Angleterre, secondée par le Japon et l'Espagne, tâchait d'élever sa ligne de conduite personnelle à la hauteur d'une règle générale. La Russie, au contraire, défendait la Uberté de l'État neutre. Quant aux vivres, on s'accordait sans trop de peine ; mais quant au charbon, ou, plus exactement, au combustible, on n'a pu trouver une solution satisfaisante. Une proposition du Japon, désespérant d'obtenir la suppression totale de l'article, a été repoussée ; mais on n'a pas pu empêcher une disposition qui, il est vrai, n'est pas littéralement, mais essentiellement, contradictoire.

Les navires de guerre belHgérants ne peuvent se ravitailler dans les ports et rades neutres que pour compléter leur approvisionnement normal de temps de paix, ni prendre du combustible que pour gagner le port le plus proche de leur propre pays. Ils ne sont pas obligés de s'y rendre et l'État neutre n'a pas à s'inquiéter de leur course ultérieure ; la quantité fournie les met simplement en état d'atteindre leur propre pays. Par suite de la situation géographique des divers pays et côtes et de la différence dans la célérité de la navigation et la consommation proportionnelle de charbon, le maximum licite peut varier considérablement. Toutefois, la Russie et l'Allemagne ont réussi à porter atteinte à cette règle en y ajoutant que, dans les pays neutres qui ont adopté la méthode de fournir le combustible nécessaire pour compléter le plein de leurs soutes proprement dites, ce mode de fournir peut être

' I^s déclarations, proclamations etc. pendant la guerre entre la Russie et le Japon sont réimprimées dans la R. G. D. I. P. 1904, vol. xi, ' Documents '. Une intéressante thèse. Voorziening in de behoeften der belligerenten aan steenkolen, a été soutenue à Utrecht en 1908 par D"" G. A. Scheltus.

continué. Ainsi la règle dépend de la législation nationale de chaque État neutre en particulier. Celui-ci jouit d'une latitude d'action qui peut lui devenir très nuisible et créer de nouveaux différends. La proposition que la fourniture de provisions et de combustibles ne légitime pas un séjour prolongé a été rejetée sur l'insistance de la Russie, quoique la Grande- Bretagne et le Japon eussent rappelé les abus qui en pourraient découler. On a seulement décrété que la durée légale de leur séjour est prolongée de 24 heures si, d'après la loi de l'État neutre, les navires ne reçoivent de charbon que 24 heures après l'arrivée (art. 19).

Après avoir pris du combustible dans le port d'une puissance neutre, les navires de guerre belligérants ne peuvent renouveler leur approvisionnement qu'après trois mois dans un port de la même puissance (art. 20). Cette règle, encore empruntée à la Grande-Bretagne, doit renforcer et garantir la défense de faire des eaux neutres la base des opérations de guerre. Combattue de plus d'un côté comme exagérée, cette règle fut, à défaut de concordance au sujet d'una distance éventuelle et d'exceptions jugées désirables, acceptée par une petite majorité sans modifications. Les restrictions de la liberté des neutres dans la fourniture des vivres et des combustibles aux belligérants sont épuisées par cette stipulation. Les propositions de la Grande-Bretagne et du Japon de la défendre auâsi si les bâtiments vont à la rencontre de l'ennemi ou ont en vue des opérations de guerre ont été heureusement repoussées ; car elles auraient chargé l'État neutre d'une enquête impossible et d'une intolérable responsabilité. Néanmoins, la solution acquise ne peut pas être appelée satisfaisante et décisive. Elle n'a confirmé les règles anglaises de 1862 que sous réserves, mais en même temps a mis au jour les critiques qu'elles appellent sans leur substituer des règles meilleures.*

Les prises ne peuvent être amenées dans un port neutre qu'en

* D'. Scheltus, l. c, p. 192-208, donne une critique sévère de ces dispositions et conclut après examen attentif que, de itire constituendo, la fourniture de charbon dans les ports neutres n'appartient pas à la catégorie (c), mais à la catégorie (6).

cas de besoin : pour innavigabilité, mauvais état de la mer, manque de combustibles ou de provisions. Elles doivent repartir aussitôt que la dite cause a cessé. Si la prise ne part pas bon gré mal gré, l'autorité neutre doit user des moyens dont elle dispose pour la relâcher avec ses officiers et son équipage et interner l'équipage mis à bord par son capteur (art. 21 ). Il en est de même au cas d'entrée illicite (art. 22).

Ces articles 21 et 22 impliquent la défense tacite de vendre les prises dans les ports neutres, ce qui constituerait une infraction des plus dangereuses. Pour obvier à la destruction des prises en pleine mer, la convention va plus loin. L'art. 23 constate qu'un Etat neutre peut accorder l'entrée de ses ports et rades aux prises escortées ou non, lorsque celles-ci y sont amenées pour être laissées sous séquestre en attendant la décision du tribunal des prises ; si la prise est escortée, les officiers et les honmies mis à bord par le capteur pourront passer sur le navire d'escorte ; si elle voyage seule, le personnel sera laissé en liberté. Cette disposition ne trouve pas l'approbation générale. Car elle ne distingue pas les prises faites sur l'ennemi des prises faites sur les neutres et, de plus, ne donne que des garanties très faibles contre la destruction sans nécessité et de cœur léger sur la haute mer, que la Convention de 1907 ne défend pas. Aussi l'article n'impose pas à l'État neutre une obligation stricte, mais lui accorde plutôt une faculté conditionnelle et par conséquent n'a qu'une insignifiante valeur : fait regrettable après la destruction du navh'e anglais, Knight Commander, en juillet 1904, par un croiseur russe, dans les mers de l'Extrême-Orient, pour cause de transport de contrebande, qui avait éveillé en Angleterre une irritation qui avait eu, jusqu'au Parlement, son retentissement. En Angleterre, la jurisprudence conune la législation distinguent entre les prises ennemies qui peuvent être détruites tout de suite et les prises neutres qui ne sont attribuées au capteur qu'après sentence d'un tribunal de prises. Les autres États n'ont pas tous suivi cette ligne de conduite louable.^

Le soin d'assurer le respect des droits et devoirs de la neutralité 1 Cf. Erskine Holland, R. D. I., 1905, p. 373.

a été confié à l'Etat neutre en tant que les moyens à sa disposition le lui rendent possible. Si, malgré la notification de l'État neutre, un navire de guerre belligérant ne quitte pas un port où il n'a pas le droit de rester, l'État neutre peut prendre les mesures nécessaires pour rendre le navire incapable de prendre la mer pendant la durée de la guerre ; le commandant est même tenu de faciliter ces mesures ; le navire, les officiers et l'équipage sont retenus et soumis à des mesures restrictives, sauf la liberté sur parole concédée aux officiers (art. 24). L'art. 25 emprunte à la troisième règle du traité de Washington l'obligation de tout État neutre ' d'exercer la surveillance que comportent les moyens dont il dispose ' pour empêcher, dans ses ports ou rades ou eaux, toute violation des dispositions qui précèdent.

On doit à l'initiative du délégué russe Tcharykow la constatation, superflue aux yeux de plusieurs autres, que 'l'exercice par une puissance neutre des droits définis par la présente convention ne peut jamais être considéré comme un acte peu amical par l'un ou par l'autre belligérant qui a accepté les articles qui s'y réfèrent ' (art. 26).

Enfin, les puissances contractantes doivent se communiquer réciproquement en temps utile toutes les lois, ordonnances et autres dispositions réglant chez elles le régime des navires de guerre belligérants dans leurs ports et eaux, au moyen d'une notification adressée au gouvernement des Pays-Bas et transmise immédiatement par celui-ci aux autres puissances contractantes (art. 27). Pour conclure, cette convention répète la clause bien connue, mais très importante, que ses dispositions ne sont applicables qu'entre les puissances contractantes et seulement si les belligérants sont tous parties à la convention (art. 28).

Ainsi, le premier traité collectif, qui ait mis cette matière juridique compliquée en clauses dûment formulées et qui, malgré ses défauts et lacunes, pose un fondement solide pour la construction future du droit de la neutralité dans la guerre maritime, vit le jour au commencement d'un siècle qui devait bientôt mettre à l'épreuve les résultats d'une si admirable patience et en démontrer la faiblesse et l'insuffisance.

§ 57. — Le commerce des neutres.

A. — Le blocus.

Traitant des effets juridiques de la neutralité du point de vue des devoirs négatifs et positifs des Etats neutres, les deux derniers paragraphes ont montré, d'abord, qu'aux devoirs des neutres correspondent des droits des belligérants, pendant que les droits des neutres imposent aux belligérants des devoirs parallèles, de sorte que droits et devoirs s'entremêlent ou s'identifient ; puis que la neutralité impose aux Etats souverains des obligations réciproques, mais respecte d'ailleurs l'exercice de leur autorité souveraine, sauf quelques exceptions strictement limitées quant au commerce international de leurs sujets, tant en temps de guerre qu'en temps de paix. Le commerce international entre les belligérants et les neutres continue donc apparemment sans le moindre trouble. Ce résultat, fruit d'un développement séculaire, est encore aujourd'hui sujet à quelques exceptions remarquables qui méritent une attention spéciale.

C'est ici surtout qu'il faut bien se rappeler la grande différence entre la guerre terrestre et la guerre maritime. Le transport des marchandises sur terre se limite en général à des routes terrestres ou fluviales qu'il est aisé de contrôler ; sur mer, il s'étend sur toute la superficie du globe. Sur terre les armées belligérantes ne viennent en contact direct avec les personnes et les biens neutres que par exception ; sur mer, ce contact est incessant, plus fréquent même qu'avec les personnes et les biens ennemis. Sur terre, les biens neutres sont ordinairement faciles à discerner ; sur mer, biens neutres et ennemis sont souvent étroitement liés, parce que les vaisseaux neutres sont chargés de biens ennemis, ou qu'inversement les vaisseaux ennemis transportent des marchandises neutres. L'inviolabilité de la propriété privée, enfin, est reconnue sur terre ; tandis que, sur mer, cette propriété est plutôt l'objet principal des hostilités. U ne suffit donc pas que le droit de la neutralité règle les relations mutuelles des États, il faut aussi qu'il s'occupe des compétences qui reviennent aux belligérants vis-à-vis des sujets des

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États neutres, si ces derniers utilisent la liberté de commerce dont ils jouissent au préjudice des belligérants. Évidemment, l'État neutre n'est tenu de tolérer l'exercice d'une juridiction étrangère sur ses sujets que dans les cas admis par le droit international. Le droit contemporain ne respecte pas seulement la liberté du commerce neutre, mais reconnaît aussi depuis 1856 l'inviolabilité des marchandises neutres et du pavillon neutre, même si celui-ci couvre une cargaison ennemie. Le refus de l'Espagne, du Mexique et des États-Unis, de signer la déclaration de Paris, ne l'a pas empêchée, dans les guerres postérieures, d'être appliquée par eux et contre eux. Depuis, l'Espagne et le Mexique, à la deuxième Conférence de la paix de 1907, et les États-Unis en 1908, ont déclaré qu'ils étaient prêts à y adhérer. Ce n'est que par exception que, maintenant encore, les personnes et les biens neutres sont atteintes par le droit de la guerre, notamment aux cas de violation de blocus, de transport de contrebande de guerre et d'assistance hostile.

Les autres restrictions au commerce neutre sont tombées en désuétude, entre autres la fameuse règle britannique de 1756, qui défendait aux neutres pendant la guerre tout commerce dont la loi nationale de l'ennemi les excluait pendant la paix. Ceci visait le commerce colonial d'une puissance belligérante qui, pendant la guerre, était coupé par l'ennemi et ouvert aux neutres, mais qui, après la paix, se refermait aux neutres et était réouvert aux seuls nationaux. Malgré l'opposition de quelques auteurs anglais, cette pratique est surannée, incompatible avec le droit international contemporain et la politique commerciale moderne. Néanmoins le principe a été avancé de nouveau à la Conférence navale de Londres, à propos de la navigation côtière, qui, en temps de paix, est ordinairement réservée aux nationaux. La proposition de traiter les vaisseaux neutres qui y sont autorisés en temps de guerre, sous certaines conditions, comme des bâtiments ennemis, échoua devant une résistance insurmontable et la solution fut réservée.

Le blocus est une des hostilités les plus caractéristiques de la guerre maritime : comme une épée à deux tranchants, il frappe les neutres autant que les ennemis. Pour cette raison, il appar-

tient au droit de la neutralité comme au droit de la guerre. En premier lieu, c'est un acte de guerre et, comme tel, il est dirigé contre l'ennemi ; en second lieu, il nuit inévitablement, parfois même principalement, aux sujets d'États neutres, qui font un commerce pacifique avec les ports ou côtes bloqués. Pour faire acquiescer les neutres à cette restriction de leur commerce et permettre aux belligérants de s'attaquer aux neutres, il faut des conditions et des foraialités sans lesquelles le blocus ne devra être ni respecté par les neutres, ni maintenu par les belligérants. Il va de soi qu'à ce dernier point de vue seul, le blocus, déjà traité conune acte de guerre dans le droit de la guerre (§ 49), se présente ici.

Le blocus est un acte de guerre, non une menace en l'air. H suppose des bâtiments de guerre prêts à combattre et capables de maintenir le resserrement ou de couper le passage. Le barrage d'un port ennemi par des épaves, des mines ou des sous-marins, bien qu'il ne soit pas interdit, ne répond pas à la notion du blocus. Lorsqu'en 1861 les Américains du Nord barrèrent de cette façon l'accès du port de Charleston, ce blocus de pierre rencontra une désapprobation générale. Ici, nous abordons la distinction bien connue du blocus effectif, c'est-à-dire réel, et du blocus fictif, c'est-à-diie de cabinet ou de papier. Acte de violence, le blocus de guerre n'a pas besoin d'être justifié. Quelques auteurs déduisent la légitimité du blocus d'un droit de possession prétendue, découlant de l'occupation et exigeant le respect des neutres. Cette étrange théorie ne saurait s'appliquer qu'aux eaux territoriales de l'ennemi, jamais à la haute mer, et me paraît entièrement erronée (§ 49). F. v. Martens attribue l'invention du blocus fictif aux Hollandais qui, en 1584, auraient proclamé le blocus des ports flamands et espagnols de la mer du Nord sans avoir une marine suffisante pour l'effectuer. Cependant, il avait été appliqué antérieurement vis-à-vis de la Russie. Aucun État ne s'en est servi sur une échelle plus large et avec une insolence plus grande que l'Angleterre qui, dans les guerres navales de la seconde moitié des xvii^ et xviii^ siècles, l'appHquait continuellement. Elle déclarait bloquées des parties plus ou moins étendues

de la côte ennemie et, par conséquent, s'arrogeait le droit d'arrêter et de confisquer les vaisseaux marchands, amis ou ennemis, qui se rendaient à la côte bloquée ou en retournaient, en en appelant à un droit de prévention ou à un droit de suite imaginaire. Déjà, au cours du xvii^ siècle, notamment en 1674 entre l'Angleterre et la République des Provinces-Unies, des conventions avaient été conclues pour écarter cet abus et ne reconnaître qu'une exclusion effective, lorsque la neutralité armée de 1780, sous l'égide de l'impératrice Catherine II de Russie, s'opposa à l'arrogance anglaise par la déclaration que, désormais, elle ne reconnaîtrait avec effet sur les neutres aucun autre blocus que le blocus exercé ' par des vaisseaux arrêtés et suffisamment proches '. Cette déclaration signée par la Russie, la Prusse, le Danemark et la Suède suffit pour mettre un frein aux excès. Bien qu'elle dût être répétée en 1800 par la deuxième neutralité armée, elle s'effaça pendant les bouleversements des guerres de la Révolution française. L'Angleterre, en 1793, déclara bloqués tous les ports français, en 1806, toute la côte depuis Brest jusqu'à l'embouchure de l'Elbe ; Napoléon répondit par le décret du 21 novembre 1806, en proclamant le blocus de toutes les îles Britanniques, ce qui, à vrai dire, est encore plus ridicule, si l'on se souvient qu'alors les Anglais étaient les maîtres des mers et qu'un navire sous pavillon ennemi osait à peine se risquer sur la pleine mer.

Les blocus fictifs proclamés par la Grande-Bretagne et devenus un prétexte pour la violation du commerce des nations neutres ont ctc l'un des plus grands abus qui aient jamais été commis sur la haute nu r. Pendant la dernière guerre, ils furent portés à une extravagance qui aurait été ridicule, si leurs effets n'avaient pas infligé aux nations neutres des dommages aussi sérieux et aussi étendus. Des parties de nier étaient déclarées en état de blocus avant l'arrivée de toute force, étaient considérées dans cet état sans aucun égard aux intermittences dans la présence des forces bloquantes et les proclamations étaient laissées en opération après leur départ définitif ; les croiseurs britanniques, pendant tout ce temps, saisissaient tout navire destiné à ces ports, à quelque distance qu'ils se trouvassent de ces derniers, et les cours de prises britanniques prononçaient les condamnations chaque fois qu'une counaissance de la proclamation à l'époque du départ du navire pouvait être présumée, bien que, dans la suite, on pût apprendre qu'aucun

blocus réel n'existât. Le tout était une pure dérision, où le fait était sacrifié à la forme et le droit à la force et au pillage.^

Après ces excès d'une fureur aveugle le blocus tombe en désuétude. Le Congrès de Vienne n'en parle pas. Avant qu'éclate la guerre de Crimée, l'Angleterre et la France déclarent, le 28 mars 1854, que, conune belligérants, elles ont le droit d'empêcher les neutres ' de violer tout blocus effectif, qui serait mis, à l'aide d'une force suffisante, devant les ports, les rades ou les côtes de l'ennemi '. Ce décret précéda immédiatement l'art. 4 de la Déclaration célèbre de Paris du 16 avril 1856 : ' Les blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c'està-dire maintenus par une force suffisante pour interdii'e réellement l'accès du littoral de l'ennemi.'

Depuis plus d'un demi-siècle, ce principe est resté la base du droit de blocus moderne et a été, à quelques exceptions près, constamment appliqué jusqu'en 1914. Le Danemark, en 1864, déclara bloqués tous les ports allemands de la Baltique ; la Turquie, en 1877, bloqua les ports russes de la mer Noire ; le Chili, en 1879, suivit cet exemple vis-à-vis du Pérou : tous, sans force suffisante et par retour à la fictivité. Ce furent des déviations passagères, exceptions de nature à confirmer la règle.

Cependant des différences d'interprétation du principe posé subsistaient encore. Qu'est-ce qu'une force suffisante pour empêcher réellement l'accès ? Est-ce que les vaisseaux bloquants doivent se tenir à l'ancre ou peuvent-ils croiser ? L'accès doit-il être fermé de manière qu'il soit absolument impossible de franchir la ligne de blocus sans être découvert ? de sorte que tout passage effectué prouve que la force bloquante n'est pas suffisante ? Ou bien la chance d'être découvert suffit-elle ? Quel est le degré de probabiHté requis ? On n'a jamais réussi à répondre à ces questions d'une manière entièrement satisfaisante. Une chance ne suffit pas, la certitude va trop loin. Le danger d'une découverte doit être imminent ; la probabilité doit avoir atteint un haut degré ; une certitude absolue est exclue.^

* Bassett Moore, Digest of Intenmtioiml Law, vii, 797.

^ Les lois nationales indiquent le péril d'une découverte comme * hazardous ' (Gr.-Bret.), 'évident' (France), ' augensclieinlicir (Allemagne), '0iensynlig ' (Danemark).

En dehors de cette question principale, le blocus en offre d'autres : la notification préalable par laquelle les neutres sont avertis à temps et peuvent prendre les précautions nécessaires ; l'étendue et l'effet du blocus ; les effets de sa violation. Il y a grande divergence d'opinions au sujet de ces questions, et d'autres, voisines, tant en théorie qu'en pratique. Une explication détaillée ne pourrait donc pas être omise, si les conventions et déclarations récentes de 1907 et de 1909 n'avaient résolu quelques différends importants et posé les bases solides d'un droit positif en souffrance.^

Le programme de la deuxième Conférence de la paix ne fit pas mention expresse du droit de blocus. Néanmoins on pouvait le croire sous-entendu dans les droits et devoirs des neutres qui y étaient compris bien certainement. Le blocus fut recommandé à l'attention de la quatrième commission et le président, dans son questionnaire provisoire, lui consacra la double question de savoir : (a) s'il y avait nécessité de modifier la déclaration de Paris ; {b) s'il était désirable de combiner les effets généralement reconnus de la violation du blocus dans une nouvelle convention.

La commission se mit résolument au travail, en prenant pour guide un projet complet de l'Italie, qui groupait les principes fondamentaux dans un esprit libéral, mais avait provoqué plusieurs amendements, entre autres du Brésil, témoignant en général d'une disposition favorable. Cependant, la Grande-Bretagne et les États-Unis émirent des opinions divergentes sur le rayon où le blocus doit faire sentir ses effets. La pratique anglo-américaine constante permettait de capturer les vaisseaux en route, soit réellement, soit selon toute apparence^ vers un port bloqué, même sans avertissement préalable du capitaine ; par contre, sur le continent, en Europe, on jugeait universellement que la capture n'était légitime que si le vaisseau neutre tâchait

^ Il faut rappeler ici la distinction des auteurs anglais et américains entre (a) un blocus simple ou de facto ; (b) un blocus officiel ou gouvernemental ; le premier simplement de fait, le second après notification officielle aux États neutres. En cas de saisie pour cause de violation, la preuve incombe au capteur si le blocus appartient à la première catégorie, au capturé s'il appartient à la deuxième catégorie. A mon avis, cette distinction porte atteinte à la condition de l'effectivité. — J. Bassett Moore, Digest, vii. 783.

réellement de rompre le blocus après avertissement préalable. Au sein du comité d'examen, cette divergence de vues s'irrita tellement que le plénipotentiaii'e britannique, Sir E. Satow, déclara inopinément qu'en vue du manque d'instructions et du peu de temps qui restait sa délégation avait perdu l'espoir d'une conciliation des opinions antagonistes et proposait, en conséquence, l'ajournement de la délibération. L'observation était difficile à contredire et le rapport de Henri Fromageot, délégué technique de la France, se termina par une déception .^

La Conférence navale de Londres, au contraire, réussit à résoudre quelques-unes des questions les plus controversées, restées ouvertes en 1907. Le blocus y occupe la première place ; le premier chapitre, en 21 articles, lui est exclusivement consacré. Il décide d'une façon généralement complète et claire plusieurs des plus épineuses questions.

La Déclaration du 26 février 1909 n'est pas une convention qui se propose de créer un droit nouveau ; mais une déclaration impérative et réciproquement obligatoire de ce qui, d'après les parties contractantes, constitue le droit positif et, par conséquent, peut servir de base à la juridiction de la Cour internationale des prises, instituée par la deuxième Conférence de la paix. En avançant ce point de vue dans la note du 14 novembre 1908, le Gouvernement britannique a plutôt élevé qu'abaissé la valeur de la déclaration : il ne s'agit pas d'un droit à constituer qui doive être adopté explicitement et volontairement, mais d'une déclaration solennelle, par dix des principales puissances maritimes, de ce qui doit être considéré comme droit international positif et appliqué bientôt par une cour internationale aux différends spéciaux qui se présentent.^

La Déclaration se borne au blocus de guerre et n'a rien à voir avec le blocus soi-disant pacifique (§ 41). 'Le blocus doit être limité aux ports et aux côtes de l'ennemi ou occupés par lui' (art. P*"). Cette dernière application se présentait déjà en 1812

1 Séance du 27 sept. 1907, Actes et Doc, i, 260 ss. ; rapport de Fromageot, iii. 886-895, 921 : quatrième commission ; 963 ss. : comité d'examen.

2 Cf. Denys P. Myers, ' The légal basis of the rules of blockade in the Déclaration of London,' Amer. Journ., iv. 571-95, commentaire à l'aide de la juridiction des prises anglo-américaines.

à Castine, Maine, occupé par les Anglais. En 1870, plusieurs ports français de la Manche, tombés dans les mains des Allemands, furent bloqués par la marine française. Conformément au vœu de la délégation néerlandaise à la Conférence de la paix et à l'amendement présenté par son délégué à Londres, cet article défend clairement le blocus des ports neutres. Les forces bloquantes ne peuvent pas même barrer l'accès aux ports et côtes d'Etats neutres, comme cela pourrait facilement se passer dans les baies et les embouchures des fleuves et pays limitrophes (art. 18). Lors du blocus passager des côtes des Pays-Bas en 1833, l'accès d'Anvers par l'Escaut restait ouvert. En 1863, la navigation sur la rive mexicaine du Rio Grande, qui sépare le territoire de l'Union qui alors se trouvait dans les mains des Confédérés du territoire mexicain, fut respectée par les forces bloquantes. De même la libre navigation de la haute mer ne peut pas être empêchée, notamment le passage des détroits qui lient deux mers ouvertes. Pour le reste, on n'a pas voulu préciser l'étendue, ni la méthode d'un blocus éventuel : elles dépendent donc entièrement de l'État bloquant.

Le caractère du blocus est déterminé par les articles suivants. La condition que le blocus doit être effectif pour être obligatoire pour les neutres est exprimée dans les mêmes termes qu'en 1856. La question de savoir si le blocus est effectif est déclarée question de fait. On admet en général qu'il exige une chaîne ininterrompue de vaisseaux bloquants dont l'artillerie, par mer tranquille et de plein jour, fouette toute la ligne du blocus. Mais il a été déjà observé que, parfois, un seul navire peut suffire. Évidemment, ce critérium principal ne doit pas seulement se présenter au début, mais doit encore persister pendant toute la durée du blocus. Aussitôt que les vaisseaux bloquants s'éloignent, bon gré mal gré, et n'empêchei plus réellement le passage, le blocus est levé et ne peut ph exercer son effet coercitif ; toutefois, il n'est pas considérî comme levé si, par suite de mauvais temps, les navires bloquants sont momentanément dispersés. Le blocus est un acte de guerre ; ses effets vis-à-vis des neutres sont donc soumis aux principes généraux du droit de la neutralité. Il doit être exercé avec une

impartialité absolue envers tous les pa\dllons, y compris le pavillon de la puissance bloquante ; mais, puisqu'il vise le commerce de l'ennemi, le commandant peut permettre l'entrée et la sortie aux vaisseaux de guerre neutres. Aussi, en cas de détresse, par exemple à défaut de vivres, de combustible, de réparations, constaté par une autorité des forces bloquantes, un navire neutre peut pénétrer dans la localité bloquée et en sortir ultérieurement à la condition de n'y avoir laissé ni pris aucun chargement. Toute autre raison ne serait pas admise.

La force obligatoire d'un blocus exige une communication formelle (art. 8-13). La convention distingue la déclaration de la notification. La déclaration est faite par la puissance bloquante ou par les autorités navales agissant en son nom. Elle contient la date du commencement du blocus, les limites géographiques du terrain bloqué, le délai de sortie à accorder aux navires neutres — une quinzaine en général ; d'autres détails ne sont pas de rigueur. L'Etat bloquant détermine les précédents, comme bon lui semble. Cependant, la déclaration doit être strictement conforme à la réalité, sous peine de nullité ; au cas contraire, une autre déclaration doit y être substituée. Si les heux et temps indiqués cessent d'être conformes à la réaUté, le blocus n'est plus obligatoire ; s'il n'y a pas de délai de sortie fixé, le vaisseau ne peut pas être capturé. La notification de la déclaration est double : (a) notification générale aux Puissances neutres, qui se fait directement ou par l'entremise des agents diplomatiques accrédités auprès d'elles par l'État bloquant lui-même ; {b) notification locale à l'autorité locale, qui se fait par le commandant de l'escadre bloquante, et que l'autorité locale communique de suite aux consuls étrangers établis dans la locaUté. Les mêmes règles s'appliquent au blocus étendu ou repris après avoh' été levé ; mais une simple notification suffit pour une levée volontaire ou des restrictions éventuelles. D'ailleurs, le blocus, même sans notification, prend fin aussitôt qu'il cesse d'être effectif.

Les articles 14-16 traitent de la violation du blocus, c'est-à-dire du droit de capturer im vaisseau neutre. Ce droit est subordonné à la comiaissance réelle ou présumée du blocus, disposition

importante qui, en cas d'ignorance, c'est-à-dire d'innocence du neutre, l'absout de la culpabilité et le protège contre la confiscation. La connaissance du blocus est présumée, jusqu'à preuve contraire, si le vaisseau a quitté un port neutre postérieurement à la notification en temps utile à la puissance dont relève le port. Si un vaisseau neutre s'approche d'un port bloqué sans connaître le fait d'un blocus et sans que cette connaissance puisse être présumée, un officier de l'escadre bloquante le porte à la connaissance du vaisseau respectif et cette notification est inscrite ponctuellement sur le livre de bord. S'il tâche d'entrer pourtant dans le port bloqué, il se rend coupable de violation de blocus. Hormis ce cas, une notification spéciale n'est plus nécessaire. Cependant si le commandant a négligé la notification locale et n'a pas fixé le délai de sortie, le vaisseau qui quitte le port ne peut pas être capturé.

Les vaisseaux neutres ne peuvent être capturés pour violation de blocus que ' dans le rayon d'action des bâtiments de guerre chargés d'assurer l'effectivité du blocus ' (art. 17). Cette formule est très remarquable, parce qu'elle concihe la pratique du continent, qui ne considère comme violation de blocus que la tentative de fait sur la ligne même, avec celle de la Grande- Bretagne et des États-Unis, qui, en appelant à la maxime de la Rome ancienne doltis non purgatur circuitu, permet la capture à une grande distance, si le vaisseau est présumé en route vers un port bloqué. En effet, cet article fait dépendre l'étendue de l'opération du blocus du déploiement effectif des forces navales. Par conséquent, il est interdit de capturer un vaisseau neutre lorsque celui-ci est actuellement dirigé 'vers un port non bloqué, quelle que soit la destination ultérieure du navire ou de son chargement ' (art. 19). Ainsi la théorie fameuse du voyage continu — continuons voyage — est, au moins au sujet du blocus, abandonnée. Son origine est attribuée à la résolution hollandaise du 26 juin 1630, qui déclarait de bonne prise tout navire destiné à un port bloqué, en quelque endroit qu'il fût rencontré. En revanche, un navire peut être poursuivi à cause de la violation de blocus qu'il a effectuée ou tentée ; mais si la chasse en est abandonnée ou si le blocus est levé, la saisie n'est plus admise.

Enfin l'article final détermine la peine de la violation du blocus, consistant dans la confiscation du navii*e et de son chargement, à moins qu'il ne soit prouvé qu'au moment où la marchandise a été embarquée le chargeur n'a ni connu ni pu connaître l'intention de violer le blocus (art. 21 ). Les instructions italienne et française du 13 octobre 1911 et du 19 décembre 1912 reproduisent minutieusement les principes de la Déclaration. L'équipage n'est pas coupable et doit rester libre.

§ 58. — Le commerce des neutres.

B. — La contrebande et l'assistance hostile.

Une deuxième exception au principe que le commerce entre les neutres et les belhgérants reste intact est constituée par la doctrine de la contrebande de giierre, 'one of the most difficult and compHcated questions that arose out of the law of nations '. En effet, il est difficile de trouver ailleurs un problème aussi ardu. Les intérêts des belhgérants et des neutres sont diamétralement opposés ici et se distinguent en outre par une plus large étendue et par une valeur plus puissante que dans le blocus, car ils ne se rapportent pas à une seule opération de guerre, ni à une certaine partie du théâtre de la guerre, mais ils touchent les sources de la force et résistance des parties et des intérêts commerciaux des neutres, intérêts qui se révèlent sur toute l'étendue de la haute mer. De plus, la contrebande est, il est vrai, d'origine ancienne, mais n'a spécialement attiré l'attention qu'au XVIII* siècle et ses difficultés n'ont trouvé de solution formelle que dans ces dernières années. Ce fait mémorable rehausse l'importance de l'institution, mais simplifie la description et diminue la valeur des notions et considérations contraires. Pourtant la question est trop importante pour se contenter, ici, de la solution sans plus.

L'idée, toute simple, de couper à l'ennemi l'acquisition d'armes et de munitions est aussi vieille que la guerre elle-même. La Hvraison était considérée coEMne un crime contre le belligérant et punie par celui-ci comme un acte de haute trahison. Les Romains qui, peu à peu, traitèrent tous les autres peuples

comme leurs sujets ou leurs ennemis, ne distinguaient naturellement pas entre les transgresseurs et punissaient le fait, quel qu'en fût l'auteur. Au moyen âge, la même interprétation restait en vogue. Elle fut confirmée et renforcée par les Croisades, qui réunirent toute la Chrétienté, sans se soucier de l'organisation politique et nationale, dans une entreprise commune contre les infidèles qui s'étaient emparés de la Terre Sainte. L'Église se mit à la tête du mouvement et menaça des peines les plus graves quiconque pourrait avoir l'audace de pourvoir les infidèles d'armes ou d'approvisionnements. Les papes et les conciles rivalisèrent dans leur condamnation, sans distinguer entre belligérants et neutres. Toute fourniture était contra bannum, d'où le nom de contrebande.^ Les républiques italiennes des xiii^ et xiv^ siècles suivirent l'exemple ecclésiastique avec leurs décrets laïques ; leurs interdictions, qui ne distir-guaient pas entre la guerre et la paix, entre leurs sujets et les étrangers, concernaient aussi bien les vivres que les munitions de guerre. Il n'y a que les lois maritimes du moyen âge, comme les Rôles d'Oléron et de Sjölag de Wisby, qui fassent mention du devoir des neutres, en général, de s'abstenir de toute fourniture aux ennemis, mais sans hésiter un moment à attribuer le droit d'interdiction absolue et d'indication spéciale des articles interdits aux belligérants seuls. Une limitation de cette faculté en vertu d'un droit opposé des neutres est hors de cause.

La question s'offrit sous une autre face quand les grandes découvertes du xv^ siècle eurent créé un commerce mondial, auquel participèrent plusieurs nations, qui restèrent neutres dans les nombreuses guerres de ces temps-là et qui, de ces mêmes guerres, tirèrent des avantages considérables. Alors se présentèrent non seulement les intérêts et les exigences du commerce neutre, en général, mais aussi la question de savoir en quelle mesure les belligérants avaient le droit de défendre le commerce de certains articles. Ce droit n'était pas contesté quant aux

1 Par exemple Innocentius III, e. 17, x : Excortimunicamuseianathematisamtis illos falsos Chrisiianos qui contra ipsum Christum et populum Christianum Saracenis arma, ferrum, et ligamina déférant galearum ; illos etiam qui galeas lis vendant, vel naves, quique in piraticis Saracenoram navibus ciiram gubernationis exercent.

munitions de guerre proprement dites, en vertu du devoir de conservation, mais il devenait de plus en plus douteux à mesure que la nature de ces articles avait avec la guerre des rapports plus éloignés et était tout à fait écarté quant aux articles qui n'avaient rien de conrunun avec la guerre. Les belligérants au contraire montraient la tendance, chez eux toute naturelle, de supprimer tout le commerce de leurs ennemis, en entravant tant qu'ils pouvaient celui des neutres. Cette tendance a été signalée pour le commerce innocent sous pavillon neutre et le droit de blocus ; elle se révélait ici dans une expansion démesurée de la notion de contrebande, en vertu de laquelle quantité d'articles qui se rapportaient de près ou de loin à la guerre échappaient au hbre commerce. La Hanse et les Provinces- Unies jouissent de l'honneur douteux d'avoir frayé la voie. Les Provinces-Unies, par la résolution de 1599, interdirent tout commerce avec l'Espagne et, en 1625, conclurent avec Charles I", roi d'Angleterre, un traité qui renferme également une trop large extension de la contrebande de guerre. 11 fut immédiatement suivi par la proclamation anglaise du 4 mars 1626, qui contient les premières listes d'articles de contrebande. Toutefois, l'Angleterre, depuis 1587, avait déclaré contrebande les vivres et les approvisionnements. De telles ordonnances unilatérales se multiphèrent au cours des xvir et xviii* siècles d'une manière inquiétante, et ne furent interrompues que par des conventions partielles entre quelques États, qui s'engagèrent à ne pas fournir à leurs ennemis respectifs certains articles déterminés et à restreindre la notion de contrebande à des articles indiqués spécialement.

Il faut relever, parmi ces traités, la paix des Pyrénées de 1659 entre la France et l'Espagne, qui range sous la notion de contrebande, à côté des articles exclusivement destinés à la guerre, le salpêtre, les chevaux et les selles. Une énumération plus large se trouve dans le traité de Whitehall de 1661 entre l'Angleterre et la Suède. Le traité de 1659 fut imité par la paix d'Utrecht, de 1713, qui, réunissant plusieurs États, avait, par suite, une signification supérieure. La neutrahté armée qui, en 1780, s'éleva si fièrement en faveur du droit des neutres, se borna,

quant à la contrebande, à copier la liste des art. 10 et 11 du traité anglo-russe de 1766, qui avait, également, accepté une interprétation étroite.^ Nonobstant des déviations nombreuses, en partie temporaires, en partie restreintes à des articles spéciaux, la liste de 1780, c'est-à-dire de 1766, est demeurée pour ainsi dire le guide des lois et conventions postérieures. En général, elle ne contient que des munitions de guerre proprement dites, plus le salpêtre et le soufre, les selles et les brides. Une extension à la monnaie, aux machines, aux bâtiments et provisions navales, aux vivres et plus tard au charbon, se trouve parfois, il est vrai, mais, à moins d'être la suite de représailles ou d'une extraordinaire exaspération, c'est plutôt un moyen détourné de frapper le commerce d'un concurrent neutre. Selon Piédelièvre, les trois derniers siècles ne présentent que neuf conventions qui étendent plus loin que la Déclaration de 1780 la définition de la contrebande. Les deux plus importantes — le traité entre l'Angleterre et les États-Unis du 19 novembre 1794 à l'égard des vivres, et celui du 25 juillet 1803 entre l'Angleterre et la Suède à l'égard des vivres et de quelques autres articles — donnent au capteur plutôt un droit de préemption contre indemnité complète qu'une simple appropriation ou confiscation. En effet, le droit de préemption, invention anglaise du dernier quart du xviii^ siècle, et dont un seul traité anglais- suédois, de 1803 à 1812, fait mention en droit international, n'était autre chose qu'un relâchement du droit sévère de la contrebande, quant aux articles qui, déclarés contrebande absolue, pouvaient cependant faire naître des hésitations légitimes. L'Angleterre l'appliquait aux produits d'un pays neutre, transportés sous le pavillon de ce pays, mais l'étendait également aux articles de contrebande dite conditionnelle. Elle le modifiait à sa guise suivant les cir-

1 Art. 10 qui garantit le commerce, à l'exception de la contrebande et des ports bloqués ou assiégés : ' Seront réputés munitions ou provisions de guerre tous les canons, mortiers, armes à feu, pistolets, bombes, grenades, boulets, balles, fusils, pierres à feu, mèches, poudre, salpêtre, soufre, cuirasses, piques, épées, ceinturons, poches à cartouches, selles et brides, au delà de la quantité qui peut être nécessaire pour l'usage des vaisseaux ou au delà de ce que chaque homme doit avoir servant sur le vaisseau ou passager.' Cf. cette énumération avec celle de 1659 et 1713 chez Rivier, ii. 420. Ce qui est remarquable c'est que les chevaux y manquent.

constances et fixait elle-même les limites entre les deux catégories. Les juges de prises les plus renommés appliquaient les lois et ordonnances anglaises en prétendant interpréter le droit international. C'était le moyen d'échapper à l'interprétation plus restreinte qui prévalait sur le continent et qui seule pouvait garantir les droits des neutres pour y substituer une méthode plus avantageuse aux belHgérants, mais préjudiciable au commerce des neutres.^ En attendant, les exemples que les parties contractantes se donnent, par loi ou convention, de la contrebande de guerre absolue, en dehors des munitions de guerre, au sens étroit, sont rares, mais ne manquent pas totalement.

Le résultat de ces lois et conventions hétérogènes et souvent contradictoires était une confusion désespérante, une incertitude complète, dont, en général, les neutres étaient les victimes, tandis que les belligérants en tiraient, au contraire, des avantages injustes. Pendant les guerres de la Révolution, qui caractérisèrent le passage du xviii^ au xix*' siècle et ne prirent fin que par la chute de Napoléon, les neutres furent sacrifiés sans scrupules à l'arbitraire sans limites des belligérants. Au Congrès de Vienne leurs intérêts furent à peine rappelés ; il n'y avait pas eu de neutres, la guerre avait entraîné tous les États. Les événements poHtiques ultérieurs de la première moitié du xix^ siècle ne donnèrent pas lieu à des démarches spéciales. La guerre de Crimée, au contraire, éveilla de leur sommeil ces questions dormantes et produisit la Déclaration*de Paris du 16 avril 1856, qui soustrait la contrebande à la Hberté du pavillon, sans toutefois la définir. Avant de suivre le développement final de cette institution, jetons un regard sur les principaux auteurs modernes.

Gentil et Grotius n'envisagent la question que du point de vue des belligérants ; ils jugent la subordination des intérêts neutres aux mesures des belligérants toute naturelle ; la nécessité de la guerre rend le fait inévitable. La distinction tripartite de Grotius

^ Art. 84, Matinal of Naval Prizc Law, 1888 : ' The carriagc of goods conditional contraband and of such absolute contraband goods as are in an unmanufactured state and are the produce of thc country exporting them is usually followed only by the pre-emption of such goods by the British Government, which then pays freight to the vessel carrying the goods.'

1569-19 U j£ Jj

en trois catégories : (a) les choses destinées exclusivement à la guerre ; {b) les choses destinées tant à un usage pacifique qu'aux fins de la guerre {ancipitis usus) ; {c) les choses qui n'ont aucun rapport avec la guerre — eut du succès et fut partout imitée. Au xviii^ siècle quelques-uns se mirent à douter du droit exclusif des belligérants de régler la question et de décider seuls ce qu'ils considéraient comme contrebande et, comme tels, se proposaient de confisquer. En 1740, Samuel Cocceji soutint les prétentions des neutres à un commerce paisible. En 1759, le Danois Martin Hiibner pubha le célèbre ouvrage qui, pour la première fois, examinait minutieusement les conditions auxquelles les neutres sont soumis au droit de la guerre. Leur commerce avec les pays belligérants doit rester insaisissable à l'exception de la contrebande, qui ne peut rien comprendre de plus que ce que les États neutres ne peuvent vendre, fournir ou transporter aux belligérants sans violer les lois de la neutralité. Dès lors, les droits des neutres n'ont plus été perdus de vue. La plupart des auteurs reconnaissent, il est vrai, le droit des belligérants de déterminer arbitrairement, pourvu que des conventions partielles ne les limitent pas, ce qu'ils qualifient contrebande de guerre et quels effets ils attachent à cette qualification ; mais ils exigent en même temps que des séparations rigoureuses soient posées et que les articles susceptibles d'être confisqués soient scrupuleusement distingués des articles non confiscables ; et qu'en outre un tribunal de prises impartial doive toujours statuer sur la confiscation. C'est ainsi qu'on espère assurer le respect des intérêts neutres et les protéger contre d'injustes atteintes.

Une autre opinion, qui se lie plus étroitement à Hiibner et à la politique de la neutralité aimée, dénie aux belligérants le droit exclusif de déterminer ce qui constitue la contrebande, opération qui ne peut se faire qu'avec les États neutres ; elle l'entend dans un sens strict, écartant toute contrebande relative ou conditionnelle, et restreint le droit de saisie et confiscation dans les plus étroites limites. Cette opinion est soutenue avec talent par le jurisconsulte suédois Kleen, qui n'hésite pas à enseigner une doctrine très différente de la pratique constante des États. Il n'appelle contrebande que les objets qui sont,

fabriqués expressément pour la guerre et qui, dans l'état où ils se trouvent, n'y servent pas seulement immédiatement, mais exclusivement. D'autres, qui vont encore plus loin, appellent de leurs vœux l'abrogation de la contrebande absolue comme de la contrebande relative.

Cependant, les grandes guerres de la seconde moitié du xix* siècle avaient de nouveau mis au premier plan le problème de la contrebande. La Déclaration de Paris ne l'avait pas résolu ; elle n'avait fait que reconnaître l'existence de la contrebande sans se risquer à une détermination. Après, comme avant, l'Angleterre continua donc, en en appelant à Grotius, à traiter et confisquer tous articles susceptibles d'être utiles à l'ennemi, comme articles de contrebande conditionnelle ; la France, au contraire, au début de la guerre, publiait une liste d'articles qu'elle tenait pour contrebande. Avec le développement du commerce et le bouleversement de la navigation et de la stratégie, l'arbitraire crût plutôt qu'il ne diminua. Les vivres, depuis la paix des Pyrénées, ne figuraient pas sur la liste de la contrebande et, par suite, le commerce des blés avait, depuis 1659, été respecté. Néanmoins, lors de sa guerre avec la Chine, la France, en 1885, déclara, à grand renfort de sophismes, le riz contrebande de guerre. Les États-Unis, au commencement de leur guerre avec l'Espagne, en 1898, déclarèrent que les charbons, le matériel des chemins de fer et des télégraphes, même la monnaie expédiée aux armées ennemies, constituaient de la contrebande conditionnelle. La Grande-Bretagne, en guerre avec les républiques hollandaises de l'Afrique du Sud, réputa contrebande de guerre les vivres sous le prétexte, en effet très croyable, qu'ils augmentaient la force de résistance des Boers, et ne vint à tempérament qu'après s'être rendu compte que, si les Boers souffraient de la faim, les prisonniers de guerre anglais tombés entre les mains de leurs ennemis en partageaient la disette. Dans la guerre russo-japonaise de 1904, les deux parties déclarèrent contrebande les vivres sous certaines conditions, ainsi que, du côté russe, les matières premières et le coton brut. Les machines et les appareils qui peuvent également servir à des fins de guerre, les bâtiments marchands et les munitions navales, qui peuvent servir au profit de la marine de l'État,

les charbons et autres combustibles non moins indispensables à la marine de guerre qu'à la navigation à vapeur pacifique, furent tour à tour l'objet, en théorie, d'une controverse animée, en pratique, d'une application arbitraire. C'est à juste titre qu'un homme d'État américain a prétendu que la liberté des belligérants de déterminer à leur gré ce qu'ils considéraient comme objet de contrebande, privait la Déclaration de 1856, quant au libre commerce des neutres, d'à peu près toute valeur.

On ne peut donc s'étonner que l'Institut de droit international se soit attaché à prendre en main une question aussi récalcitrante. Mise en 1892, à Genève, à l'ordre du jour, avec MM. Kleen et Brusa pour rapporteurs, ce ne fut qu'en 1895 à Cambridge, en l'absence des deux rapporteurs, dont le projet avait été accepté par la majorité, que quelques règles essentielles furent arrêtées, provoquant un nouveau rapport de Kleen et une grande diversité d'opinions. A Venise, en 1896, on constata qu'une solution satisfaisante du problème total n'était guère possible ; une dizaine d'articles fut arrêtée qui écartaient plusieurs questions d'importance majeure. En attendant, la base théorique était posée d'une réglementation internationale, qui, en réalité, devait être plus rapide qu'à ce moment personne n'osait l'espérer.^

De tout ce qui précède, il suit que les difficultés d'une solution acceptable étaient nombreuses et graves. Quel titre les belligérants pouvaient-ils invoquer pour étendre, par exception, leur juridiction sur les sujets d'États neutres et amis, à raison d'actes commis en haute mer, et pour sacrifier sans scrupules le commerce des tiers à leurs propres intérêts ? N'était-ce pas plutôt le devoir des neutres d'interdire et d'empêcher eux-mêmes

» Annuaire, xiii. 50-124, 346 ss. ; rapport Kleen, R. D. I. xxv ; Annuaire, xiv. 33-43, 58-66 ; projet Percls, 192 ; xv. 98-124 ; deuxième rapport Kleen et Brusa ; 205 ss. délibération ; 230 texte. Voir les modifications au règlement des prises à Copenhague 1897, Annuaire, xvi. 44, 311. Cf. Brocher de la Fléchère, R.D.I. 1899, p. 337-53. Plus détaillé Thonier. De la notion de contrebande de guerre, Bordeaux, 1904. L'Institut déclarait surannées la contrebande dite relative et accidentelle, mais en même temps, et sans logique, il admettait un droit de séquestre ou de préemption, ' quant aux objets qui, en route vers un port de son adversaire, peuvent également servir à l'usage de la guerre et à des usages pacifiques ' ( § 4, 5).

le commerce de contrebande de leurs sujets, comme plusieurs États du continent européen l'avaient fait au début de la guerre de 1870 ? L'intérêt universel et la cause de la paix ne demandaient-ils pas que les États neutres tinssent pour leur plus impérieux devoir de limiter l'étendue et la durée de la guerre en lui refusant la substance qui la nourrit, la fortifie et l'éternisé ?

Le problème de la contrebande éclairait d'une vive lumière les lacunes de la doctrine de la neutralité, notamment quant aux interdictions de commerce de la guerre maritime et aux mesures qui incombent, en conséquence, aux États neutres. Avec une indépendance méritoire, Woolsey, Kleen, Oppenheim, avaient, sans hésiter, proclamé qu'il ne pourrait y avoir de raison de permettre sur mer ce qui était interdit sur terre et de souffrir patiemment ce qui, manifestement, était contraire aux principes de la justice et de l'humanité. En supposant même que ce droit ne puisse être contesté conmie une conséquence inévitable du devoir de conservation, était-il permis aux belligérants d'enfler la conception de la contrebande autant qu'il leur plairait ? La distinction entre la contrebande absolue et relative était-elle motivée et les belligérants pouvaient-ils traiter les deux catégories de la même façon ? Quelles étaient les circonstances qui légitimaient un traitement en contrebande ? La destination hostile du navire s'attachait-elle à sa cargaison ? L'intention seule suffit-elle pour prouver la destination hostile ? Les marchandises en route pour un port neutre pouvaient-elles être considérées et confisquées comme contrebande, parce qu'une destination finale hostile pouvait être supposée ? La saisie et la confiscation étaient-elle bornées aux articles de contrebande ou bien s'étendaient-elles au navire et à la cargaison entière, même si la contrebande n'en constituait qu'une part minime ? La confiscation sans indemnité était-elle le seul effet inévitable, ou y avait-il des conditions auxquelles un droit de préemption devait être attribué au capteur ? Qui, enfin, aurait à juger la légitimité de la saisie et aurait compétence pour adjuger la prise en dernier ressort ? Telles sont les questions principales auxquelles, jusqu'à présent, les auteurs

et les gouvernements ont répondu de la manière la plus variée, et qui, pourtant, dans l'intérêt de la stabilité du droit, réclament une réponse unanime.^

Le programme russe de la deuxième Conférence de la paix qui, pour la première fois, donnait quelque attention aux droits et devoirs des neutres, avait assigné une première place à la contrebande. Le rapporteur de la quatrième commission, à laquelle avait été confié le sujet, l'avait justement nommé r ' une des questions les plus délicates qui aient été inscrites au programme de la Conférence '. Le résultat a confirmé ce jugement. Cinq propositions se présentèrent : de la Grande- Bretagne, de l'Allemagne, de la France, du Brésil, des États- Unis, c'est-à-dire, en premier lieu, des grandes puissances maritimes et des intéressés les plus qualifiés. L'attention la plus vive s'adressait à la proposition de la Grande-Bretagne d'abolir, dans sa totalité, la contrebande. L'idée n'était pas nouvelle, mais avait été suggérée en 1856 par le ministre américain Marcy. Lord Reay la reprit, en invoquant le changement des circonstances. Autrefois, la contrebande se bornait à quelques articles de contrebande absolue, spécialement affectés à la guerre ; la navigation à voiles se servait de vaisseaux relativement petits, qui se rendaient directement au port de destination, n'abordaient que par exception, pouvaient être visités et contrôlés facilement. Maintenant des inventions et méthodes nouvelles ont étendu et ébranlé la conception de la contrebande ; la navigation à vapeur se sert de grands bâtiments avec une cargaison très mêlée destinée à des ports divers ; elle a besoin de larges quais pour décharger, de relâches nombreuses pour s'approvisionner, ce qui rend difficile d'exercer le droit de visite, et facilite les soustractions. La question de la destination est devenue très embrouillée, à cause de l'extension énorme du transit

» La contrebande de guerre a donné lieu à une littérature immense, tant générale que spéciale. On lira avec intérêt ime conférence du professeur J. Bassett Moore en 1912, traduite en français, R. D. I. 1912, p. 221 ss. Il montre très bien l'importance d'une limitation stricte, sans laquelle la théorie de la contrebande serait capable de miner toutes les libertés du commerce des neutres ; de même, il critique les lacunes et les termes vagues de la Déclaration de 1909.

par terre au moyen des chemins de fer. Elle rend inévitable la restriction du commerce des neutres, qui pourrait aboutir à une stagnation totale du conmierce des pays limitrophes. Bref dans le droit de la guerre moderne la contrebande a perdu sa valeur.

Mais, comme elle émanait de la puissance qui avait insisté sur une définition plus précise et une extension marquée de la notion de vaisseaux auxihaires dans la guerre maritime, afin de pouvoii* les saisir ou détruii'e comme matériel de la guerre, sans aucune réserve et même sous pavillon neutre, cette initiative en faveur de l'abolition de la contrebande éveillait le soupçon et provoquait la contradiction. On se rappelait qu'en cas de guerre, l'État insulaire dépendait d'approvisionnements sous pavillon neutre. On soutenait que l'on ne pouvait se passer de la contrebande, légitime défense qui, pour les États, devait nécessairement compenser la non-responsabilité des États pour les opérations de commerce de leurs sujets. Louis Renault fit à Lord Reay le reproche d'exagérer les difficultés pratiques. Cependant d'autres propositions et discours témoignaient d'un vœu sincère de prendre à cœur les intérêts des neutres par une claire déclaration de ce qu'il fallait entendre par la contrebande de guerre, la preuve complète d'une destination ilhcite, une détermination non équivoque de la proportion de la contrebande au reste du chargement exigée pour la confiscation du navire, enfin la substitution d'un droit de préemption à la confiscation pure. Le Brésil, secondé plus tard par le Chili et les États-Unis, se déclara partisan d'une seule classe de contrebande, la contrebande absolue. La proposition britannique obtint l'approbation de côtés divers et fut votée en principe le 31 juillet par 26 voix contre 5, et 4 abstentions ; parmi les opposants étaient l'Allemagne, la France, la Russie, les États-Unis. Lorsque le moment fut venu de conclure une convention sur cette base, presque tous les États se retirèrent. Le comité d'examen, à qui fut confiée la tâche ardue de chercher les bases d'un accord général, ne réussit qu'à composer une liste d'articles de contrebande absolue ; une seconde liste de contrebande relative échoua sur l'opposition des États-Unis. Le manque de

temps et d'harmonie entravèrent les délibérations ultérieures. Sans aboutir à une proposition faite à la Conférence, la délibération n'a cependant pas été peine perdue, car elle contenait les germes d'une solution future et fit naître la commune conviction que le maintien de la contrebande réclame de solides garanties des neutres contre l'arbitraire et l'injustice des belligérants.i

Après un examen attentif la Conférence navale de Londres de 1909 a, sous plusieurs rapports, donné ces garanties. Fidèle à son point de départ de ne pas poser de nouveaux principes, mais de consolider la conviction juridique actuelle, elle a résolu les principales questions pratiques de la contrebande dans les 23 articles du chapitre II de la Déclaration de Londres^ du 26 février 1909, et elle y en a ajouté trois autres concernant le sujet apparenté de l'assistance hostile. Ainsi la contrebande remplit plus d'un tiers de toute la convention.

Pour la première fois, depuis 1780, une convention collective est conclue, qui surpasse de beaucoup la déclaration de la neutralité armée, tant par le nombre et l'importance des parties contractantes que par la quantité et la qualité du résultat. Pour la première fois, elle pose cet instable sujet sur un fondement solide, promet l'unanimité dans l'application de pouvoirs très arbitraires en ouvrant la perspective de progrès nouveaux qui n'attribuent pas seulement au droit des neutres une valeur égale à celui des belligérants, mais se préparent à subordonner un jour la guerre à la neutralité.^

Le chapitre II de la Déclaration de Londres contient successivement des dispositions sur la nature et l'étendue de la contrebande, les conditions auxquelles elle peut être capturée, c'est-àdire la destination, enfin, sur la saisie et la confiscation qui en résultent. Suivant l'opinion d'après laquelle la contrebande de guerre implique une transaction entre belligérants et neutres au sujet de la nature des marchandises dont le transport aux

» Actes et Doc, i. 250 ss. rapport Fromageot ; iii. 854-83, 921, quatrième commission ; 1105 ss. comité spécial ; 1156 ss. annexes. Cf. Westlake, ii. 299, qui se rallie à la thèse anglaise.

2 V. surtout, flans les Proceedings, l'annexe p. 111, 112, et le rapport p. 352-65.

belligérants est interdit aux sujets neutres, tandis que la suppression et la punition de ce commerce sont laissées aux belligérants eux-mêmes, la Déclaration, à la suite de Grotius, contient trois listes d'articles qui, d'un point de vue juridique, sont regardés comme de la contrebande absolue, de la contrebande conditionnelle ou ne pouvant jamais être contrebande. Cette méthode comporte le grand avantage de substituer la certitude au doute quant à un nombre d'objets de provenance ordinaire, mais elle demeure exposée au danger que d'autres objets, non énumérés, donnent lieu à équivoque. D'ailleurs la distinction entre les deux premières catégories n'est point insignifiante, puisque les effets juridiques en sont très différents. La double décision de ce qu'il faut entendre par contrebande conditionnelle et considérer comme voyage continu est l'un des meilleurs résultats et titres de la Conférence navale (art. 22-9). La première liste range dans la contrebande absolue les mêmes objets qui déjà l'avaient été par le comité de la quatrième commission de la deuxième Conférence de la paix, dans une énumération qui fut le résultat laborieux de sacrifices mutuels. La Conférence y jugea, avec une sage prévoyance, toute modification inopportune et rejeta les amendements qui s'y rapportaient. Ce sont les biens qui servent directement et exclusivement à la guerre et, pour cette raison, doivent être regardés comme contrebande de guerre sans notification spéciale. L'article 22 les énumère et ne mérite qu'une remarque : à l'exemple du code de guerre navale des États-Unis, chevaux et bêtes de somme sont expressément déclarés contrebande absolue. La liste énumère tous les objets qui, à ce moment, rentrent, naturellement, dans la contrebande ; mais des inventions nouvelles pouvant y rendre nécessaire un supplément, l'article suivant donne aux parties belligérantes la faculté d'ajouter à la liste, avant ou après le commencement des hostilités, d'autres objets et matériaux, d'un usage exclusivement militaire, au moyen d'une déclaration notifiée et adressée aux gouvernements d'autres puissances amies ou neutres. La Conférence estima que cette addition unilatérale aux listes déjà dressées n'avait qu'une importance secondaire et que les abus éventuels en

pouvaient être renvoyés à la sentence finale de la Cour internationale des prises.

La Déclaration nomme contrebande conditionnelle quantité d'objets qui peuvent servir tant aux fins de la guerre qu'à un usage pacifique et qui, par conséquent, ne peuvent être considérés comme une contrebande sans réserve. On en peut trouver rénumération en 14 catégories dans l'art. 24. Les vivres et les combustibles seuls sont à mentionner spécialement. Les vivres comprennent les aliments et les boissons. Cette disposition justifie la pratique de la plupart des États, mais interdit, désormais, tout décret, comme celui de la France de 1885, déclarant le riz contrebande absolue, ou de la Russie de 1904, y comprenant encore d'autres aliments. Parmi les combustibles il n'y en a pas de plus importants que le charbon, principe nourricier de la guerre maritime. Il n'y a pas d'article, qui, dans les temps modernes, ait autant fixé l'attention, provoqué la discussion et suscité des mesures contradictoires ; ce qui ne peut étonner personne si, d'un côté, l'on se rappelle la nature absolument indispensable de l'article, de l'autre, la difficulté à peu près insurmontable pour les États qui ne possèdent pas de colonies ou dépôts de charbon partout répandus, de fournir à leurs navires de guerre à une grande distance le charbon dont ils ont besoin. Cette deuxième liste peut être complétée pour la même raison et de la même manière que la première. Une puissance peut également renoncer, en ce qui la concerne, à attribuer le caractère de contrebande à quelques-uns des objets et matériaux compris dans l'une ou l'autre de ces listes, moyennant une semblable notification.

Les objets, enfin, qui ne sont pas susceptibles d'être employés pour le but de la guerre, ne peuvent jamais être déclarés contrebande. Cette déclaration, qui est générale, diminue singulièrement la valeur de la troisième liste, dite libre, d'articles qui, en aucun cas, ne sauraient être compris dans la contrebande, et par conséquent, ne peut servir qu'à lever tout doute à l'égard de certains objets. Elle contient 17 catégories, parmi lesquelles le coton brut mérite d'être relevé après la guerre de sécession de 1865 et la guerre russo- japonaise de 1904 et, de plus, deux

groupes additionnels à raison de circonstances spéciales (art. 28, 29). La dernière exclusion complète la convention du 18 octobre 1907 sur l'inviolabilité des navires hôpitaux en mettant le matériel médical et chirurgical à bord des vaisseaux de commerce hors de l'atteinte des belligérants.

Après le but que sa nature lui assigne, c'est la destination qui imprime définitivement à l'objet le caractère de contrebande (art. 30-38). In abstracto, ceci n'offre aucune difficulté ; la destination hostile est le critérium simple et décisif ; seulement, il n'est pas facile de déterminer la destination dans chaque cas spécial. C'est ici que la théorie du voyage continu, inventée par Lord Stowell, au commencement du xix^ siècle, prend son origine. Elle est fondée sur l'hypothèse d'une destination hostile, même si le navire incriminé est en route vers un port neutre. Un vaisseau anglais, le Springbook, avait été capturé, en 1863, par un croiseur des États-Unis, du chef de transport de contrebande, bien qu'il naviguât de l'Angleterre à Nassau, port des Bahamas, îles anglaises, parce que sa cargaison semblait destinée aux rebelles du Sud.^ Le bâtiment néerlandais, le Doelwyk, fut saisi en 1896 par la marine italienne dans la mer Rouge, quoiqu'en route pour les Indes Britanniques, parce qu'il était soupçonné d'avoir l'intention de décharger dans le port français de Djibouti de la contrebande au profit des Abyssins.2 La pratique anglo-américaine attachait à cette théorie un grand prix, tandis que d'autres États — l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Espagne entre autres — avaient souvent protesté contre une interprétation qui, prêtant à l'équivoque, portaità de graves abus. La Déclaration de Londres a trouvé dans ce conflit d'opinions la solution, en distinguant la contrebande absolue de la contrebande conditionnelle.

Les articles de contrebande absolue sont saisissables s'il est établi qu'ils sont destinés au territoire de l'ennemi ou à un

^ En dernier ressort, le navire fut relâché et la cargaison seule confisquée. Plusieurs jurisconsultes des plus éminents firent une protestation éloquente contre la doctrine dangereuse du voyage continu. Rivier, ii. 433.

2 Entre temps, le tribunal supérieur de Hambourg avait décidé le 11 juillet 1895 que la suspicion d'une destination hostile ne dispense pas de l'exécution stricte d'une charte-partie légitime.

territoire occupé par lui ou ses forces armées. Peu importe que le transport de ces objets se fasse directement ou exige, soit un transbordement, soit un trajet par terre. ' La destination hostile est définitivement prouvée : (a) lorsque la marchandise est documentée pour être débarquée dans un port de l'ennemi ou pour être livrée à ses forces armées ; (b) lorsque le navire ne doit aborder que dans des ports ennemis ou lorsque, avant d'arriver au port neutre pour lequel la marchandise est documentée, il doit toucher à un port de l'ennemi ou rejoindre ses forces armées.' Les papiers de bord font preuve complète de l'itinéraire, à moins que le navire soit rencontré ayant manifestement dévié de sa route et sans pouvoir justifier d'une cause suffisante de cette déviation. Ainsi la doctrine du voyage continu est franchement adoptée quant à la contrebande absolue. La destination de la marchandise décide, celle du navire est indifférente et ne fournit qu'exceptionnellement une présomption iuris et de iure. Cette solution n'est pas seulement conforme à la coutume anglo-américaine ; elle correspond aussi à la doctrine de plusieurs auteurs éminents comme également aux propositions de l'Institut.^

' Les articles de contrebande conditionnelle sont saisissables, s'il est établi qu'ils sont destinés à l'usage des forces armées ou des administrations de l'État ennemi, à moins, dans ce dernier cas, que les circonstances établissent qu'en fait ces articles ne peuvent être utilisés pour la guerre en cours,' exception qui ne peut jamais se rapporter à l'or, l'argent et le papier-monnaie. D'autres administrations, privées ou communales, n'y sont pas comprises. Il y a présomption de la destination hostile : ' (a) si l'envoi est adressé aux autorités ennemies ou à un commerçant établi en pays ennemi, et lorsqu'il est notoire que ce commerçant fournit à l'ennemi des objets et matériaux de cette nature ; (b) si l'envoi est à destination d'une place fortifiée ennemie ou d'une autre place servant de base aux forces armées ennemies.' Toutefois, cette présomption ne s'applique qu'à la cargaison. A défaut de ces présomptions, la destination est présumée innocente ; en outre, la preuve contraire est admise ;

1 Annuaire, xv. 230 ; Oppenheim, ii. 489.

dans ce cas, il n'y a qu'une présomption iuris tantum. Il y a donc une différence bien marquée entre les traits caractéristiques qui font preuve de la destination hostile. Mais il y a plus. L'art. 35 ajoute la restriction très remarquable : ' Les articles de contrebande conditionnelle ne sont saisissables que sur le navire qui fait route vers le territoire de l'ennemi ou vers un territoire occupé par lui ou vers ses forces armées, et qui ne doit pas les décharger dans un port intermédiaire neutre.' La contrebande conditionnelle n'est donc pas saisissable à bord d'un navire en route vers un port neutre, même intermédiaire. Les papiers de bord font encore preuve complète de l'itinéraire, sous réserve des mêmes exceptions que ci-dessus. La doctrine du voyage continu est donc abandonnée, sauf au cas où le territoire de l'ennemi n'a pas de frontières maritimes; alors la destmation seule, telle qu'elle a été précisée, par le texte nouveau, reprend son caractère décisif, puisqu'il n'est possible à la marchandise d'entrer qu'en traversant le territoire neutre. D'ailleurs, un navire transportant de la contrebande absolue ou conditionnelle peut être saisi en haute mer ou dans les eaux ennemies pendant tout le cours de son voyage, mais non plus après avoii* antérieurement effectué et actuellement achevé un transport de contrebande.

Les suites du transport de contrebande sont la sai^e et la confiscation. Les articles de contrebande sont sujets à confiscation sans réserve ; le navire n'est confiscable qu'au cas où cette contrebande forme, soit par sa valeur, soit par son poids, soit par son volume, soit par son fret, plus de la moitié de la cargaison. On a tâché de couper court, par une analyse détaillée, aux fraudes et chicanes. La mesure de la moitié évite l'extrême rigueur d'une confiscation pour contrebande minime. Si, toutefois, le navire est relâché, les frais occasionnés au capteur tant par la procédure des prises que par la conservation du navire et de sa cargaison, pendant l'instruction, sont à la charge du navire. Cette disposition tend à détourner, par une charge pécuniaire accessoire, du transport de contrebande, même lorsqu'elle ne suffit pas pour confisquer le navire. Le propriétaire de la contrebande ne perd pas seulement celle-ci, mais, de plus, les autres marchandises qui se trouvent à bord.

Si un navire est rencontré en mer dans l'ignorance des hostilités, ou de la déclaration de contrebande, les articles qui se trouvent à bord ne peuvent être confisqués que moyennant indemnité, tandis que le navire et le surplus de la cargaison sont insaisissables. Il en est de même si le capitaine, ayant appris les hostilités ou ladite déclaration, n'a pu encore décharger ses articles de contrebande. Il est présumé avoir acquis cette connaissance lorsqu'il a quitté un port ennemi ou neutre après l'ouverture des hostilités ou la déclaration de contrebande.

Le navire arrêté pour contrebande, mais non susceptible de confiscation parce que la proportion en est trop petite, peut, suivant les circonstances, être autorisé à continuer sa route, si le capitaine est prêt à livrer la contrebande au capteur. Celui-ci peut procéder à la destruction de la contrebande qui lui est ainsi livrée.

Dans la guerre italo-turque de 1911-12 et dans la guerre des Balkans de 1912-13, les belligérants se sont considérablement écartés des décisions prises à Londres, soit en négligeant la distinction entre la contrebande absolue et la contrebande relative, soit en acceptant la théorie du voyage continu. Par contre, les instructions françaises du 19 décembre 1912 ont suivi, presque sans rien changer, les clauses de la Déclaration, tant sur la contrebande que sur l'assistance hostile.^

La contrebande consiste en objets ou marchandises qui, absolument ou conditionnellement, sont destinés à la guerre. Cependant, les navires neutres peuvent être utilisés pour d'autres transports, non moins nuisibles à l'un ou l'autre des belhgérants, ou rendre encore d'autres services, qui appartiennent au domaine de la guerre et, pour cette raison, sont interdits et punissables, sous le nom d'assistance hostile. Au premier cas, le transport a quelque analogie avec celui des articles de contrebande de guerre et, pour cette raison, a été souvent appelé contrebande par analogie ou par accident. L'assistance prêtée de cette manière aux belligérants est plus effective et les motifs de s'y opposer bien plus forts.

A la deuxième Conférence de la paix, la Grande-Bretagne

' G. Schramm, /. c, p. 246-51.

avait proposé d'assimiler les vaisseaux auxiliaires qui transportaient des militaires ou des marins, des munitions de guerre, des combustibles ou des vivres à un belligérant, aux vaisseaux de guerre ennemis qui peuvent être capturés et détruits. Une vive opposition, du côté surtout des États-Unis et des Pays-Bas, fit échouer cette nouvelle atteinte au droit des neutres et renvoyer la question à une délibération ultérieure. La Déclaration de Londres combine les deux catégories sous le nom à^ assistance hostile, ' unneutral service ' (art. 45-7).

Un navire neutre est d'abord confisqué lorsqu'il voyage spécialement en vue du transport de passagers individuels incorporés dans la force armée de l'ennemi ou en vue de la transmission de nouvelles dans l'intérêt de l'ennemi. Ici, ce n'est pas le fait, mais l'intention qui forme l'élément décisif. Il faut que cette intention ne soit pas douteuse ; un transport occasionnel ne suffit pas pour la prouver. De plus, le mot ' incorporés ' ne permet pas de l'appliquer aux individus qui rentrent dans leur pays pour y remplir leurs devoirs militaii'es : la Déclaration n'a visé que les militaires faisant partie de la force armée actuelle de l'ennemi. Ici se présente la cause célèbre du bateau à vapeur britannique le Trent, qui, en 1861, partit de la Havane pour l'Europe ayant à bord quelques agents des Confédérés, mais fut arrêté en route, sur la haute mer, par un croiseur de l'Union, San Jacinto, qui le força à lui livrer ses passagers dangereux. L'Angleterre considérait cet incident comme une atteinte au pavillon neutre, l'Union, au contraire, comme un transport de contrebande. Après des protestations réitérées, les prisonniers furent mis enfin en hberté. C'est évidemment un cas tout différent de celui du paquebot français Sydney, qui, en 1894, pendant la guerre sino-japonaise, fut justement arrêté dans les eaux territoriales du Japon pour s'emparer de quelques Américains qui se rendaient en Chine pour y prêter des services mihtaires. Par contre, le voyage des trois délégués des républiques sud-africaines de 1900 pour implorer l'assistance de l'Europe et de l'Amérique dans leur lutte d'indépendance, n'a été, à juste titre, ni empêché ni entravé par l'Angleterre.

En second heu, un navire neutre est confisqué, lorsque, à la

connaissance soit du capitaine, soit de celui qui a affrété le navire en totalité, il transporte un détachement militaire de l'ennemi, ou bien une ou plusieurs personnes qui, pendant le voyage, prêtent une assistance directe aux opérations de l'ennemi. Ici le fait, c'est-à-dire l'acte, suffit, pourvu qu'il soit commis en pleine connaissance de cause. La Conférence a encore délibéré sur d'autres raisons de s'emparer de navires neutres, par exemple au cas de l'exercice d'une navigation côtière qui, en temps de paix, est réservée au pavillon national de l'ennemi seul ; mais elle a fini par restreindre les actes de guerre envers les neutres aux deux cas les plus urgents que nous venons de mentionner. Dans ces deux cas seuls, le navire est assimilé à un navire transportant de la contrebande et les marchandises appartenant au propriétaire du navire sont également sujettes à confiscation. Au cas d'ignorance excusable, la confiscation est exclue dans les mêmes circonstances que relativement à la contrebande véritable. Il n'est question que du navire ; les passagers ennemis incorporés seront faits prisonniers de guerre, même quand il n'y aurait pas lieu de saisir le navire ; les autres seront libres.

Un navire neutre est confisqué à fortiori, et, en général, passible du traitement d'un navire ennemi : (a) lorsqu'il prend une part directe aux hostilités ; (b) lorsqu'il se trouve sous les ordres ou sous le contrôle d'un agent placé à bord par le gouvernement ennemi ; (c) lorsqu'il est actuellement et exclusivement affecté, soit au transport des troupes ennemies, soit à la transmission de nouvelles dans l'intérêt de l'ennemi. La confiscation s'applique aux marchandises, comme il a été dit ci-dessus. L'assimilation du navire neutre au bâtiment ennemi n'est pas sans conséquence, comme nous le verrons plus tard. Toutefois, la cargaison neutre, qui n'appartient pas au propriétaire, n'est pas confiscable.

De ce qui précède il suit que les vaisseaux neutres sont exposés à la confiscation, même s'ils ne sont pas coupables de violation du blocus ou de transport de contrebande de guerre. L'assistance hostile est un troisième motif non moins légitime.

§ 59. — Le commerce des neutres.