LIVRE XV

Tout droit § 1261. Dans la vie dvile, tout droit suppose la notion corrélative tioQ eorrëia- d un dcvoir : 1 un n existe pas sans 1 autre. Ce qui est philosophique-

IW6 d'un de- , ,.,..,,,. . . . ,

voir. ment vrai pour les individus l est aussi pour les nations, ces grandes

agglomérations sociales. Les droits de souveraineté, d'indépendance, de conservation, d'égalité, de propriété, de législation et de représentation extérieure, dont la réunion constitue le caractère distinctif de TÉtaty n'auraient qu'une valeur abstraite, s'ils n'étaient reconnus par les autres Etats, si ceux-ci n'avaient pour devoir strict de les respecter, s'ils pouvaient revendiquer pour eux-mêmes ce dont ils dénieraient Texistencc chez les autres. La solidarité mo* raie que le droit naturel ou les contrats créent entre les hommes pris individuellement, le droit des gens l'établit de nation à nation par ces liens mutuels qui, à côté de chaque avantage, de chaque bénéfice, placent une charge équivalente, une obligation réciproque. Les Etats ne jouissent donc respectivement des droits qui leur appartiennent en propre qu'à la condition de remplir eux-mêmes les uns à l'égard des autres; les obligations correspondantes à ces mêmes droits.

Cette corrélation intime forcée qui existe entre le droit et le devoir conduit naturellement à adopter pour tous les deux la même division et à classer les devoirs mutuels des Etats en devoirs parfaits et en devoirs imparfaits, les uns constituant une obligation stricte, absolue et impérative (sirictijuris)y les autres de simples règles d'équité de convenance et de courtoisie {comitas genHum). A la première classe appartiennent tous ceux qui se rapportent à l'obligation

§ 1262] UYBB ZT. — DEVOIRS KUTUISLS DBS ÉTATS 119

d'observer la justice et de respecter Tindépendance, Tégalité» la pro-* priété, la lé^slatioD et la juridiction des autres Etats ; il faut ranger dans la seconde classe ceux qui proviennent de relations volon* tadres, diplomatiques, commerciales et autres analogues, ou qui ne découlent que des préceptes d'humanité, d'équité, de bonne harmonie et d'amitié qu'enseigne la loi naturelle^*

§ 1262. L'obligation d'observer la justice envers les autres nations dm deroin en tout temps et en toute circonstance constitue, pour les Etats, un ^^ * de ces devoirs parfaits et impératifs auxquels nul ne peut se sous* tndre. ^accomplissement de ce devoir est même plus rigoureux et plus nécessaire encone entre les nations qu'entre les individus, parce que l'injustice dans les différends internationaux entraîne des con« séquences beaucoup plus sérieuses que dans les débats privés, et qae, faute d'arbitre suprême auquel l'appréciation en puisse être déférée, la réparation est plus difficile à poursuivre et à obtenir. Le caractère plus ou moins absolu du droit revendiqué varie naturel* lement suivant les circonstances et se laisse discuter; mais, Pe»steoce du droit une fois établie et reconnue, le devoir corrélatif de le respecter et d'en accepter les conséquences s'impose aux nations comme il s'impose aux individus. Seulement l'exercice du droit a ses limites : il s*arrête au point oh dans ses effets extérieurs, il porte préjudice aux tiers en restreignant pour ceux-ci la jouissance d'un droit également respectable ; faisant alors surgir la responsabilité de l'Etat qui a abusé, manqué à la justice, aux égards internationaux, il donne naissance à l'obligation de réparer le dommage ouïe tort causé. Mais ici se présente une des plus importantes et des plus délicates questions du droit des gens : dans quels cas un gouvernement est-il responsable des faits publics ou privés, des actes qui lui appartiennent en propre et de ceux qui émanent soit de ses représentants ou délégués directs, soit des particuliers placés sous son autorité immédiate ? C'est ce que nous allons successivement examiner **.

• Vattel, Le droit, prélim., §§ 17, 18; liv. II, eh. i; Wbeaton. Élém., pie. 2, ch. IV, §§ 12 et seq.; Paley, Moral and poL, b. 2, ch. ix, x; Phil* limore, Corn., vol. I,§§140-143. 167, 170; Twiss, Peace, § 13; Massé, Droit coro.,t. I, §§ 45, 46; Belle, prélim., §4; Riquelme, lib. I, tit. 1, cap.ij Heineccius^ De jure princip., § 2; Fellce, Droit de la nat., t. II, lects. 15-17; Bowyer, eh. v, xiii; Halleck, ch. xi, §§ 1, 2; Pradier-Fodéré, Principes généraux, p. 14; Wildman, vol, I, p. 4 ; Pinheiro Ferreira, Vatte/, prélim., § 17; Pradier-Fodéré, Vattel, t. I, pp. 98-100; Fiore, Trattato didiritto intemazionale publico, 2* edizione, § 544.

*• Vattel, Le droit, liv. II, ch. v, §§ 63-66; Paley, Aîoral and poL, b. 1,

12Ô LIVRE XV, ^ DEVOIRS MUTUELS DES ÉTATS f§ 1264

Respon»»- 8 1263. Dans Tintérieur des limites juridictionnelles, les agents voreemenu de 1 autOFité de toute classe sont personnellement seuls responsables

Sr'iewt *â- dans la mesure établie par le droit public interne de chaque Etat.

rieur*. *° Lorsqu'ils manquent à leurs devoirs, excèdent leurs attributions ou violent la loi, ils créent, selon les circonstances, à ceux dont ils ont lésé les droits un recours légal par les voies administratives ou judi* ciaires ; mais à Tégard des tiers, nationaux ou étrangers, la responsabilité du gouvernement qui les a institués reste purement morale et ne saurait devenir directe et effective qu'en cas de complicité ou de déni de justice manifeste.

Cm de § 1264. En 1868, M. Eyre, ancienT gouverneur de la Jamaïque,

Terneur'de u fut appelé dcvaut la Cour du banc de la reine comme accusé d'avoir \m.' commis des actes d'abus et d'oppression sous le couvert de ses fonctions de gouverneur de Tlle. Il était poursuivi aux termes de l'acte 42 Georges III c. 85, qui porte que, si un gouverneur d'une colonie ou un fonctionnaire militaire occupant un poste dans une colonie se rend coupable d'un crime ou d'un délit dans l'exercice ou l'accomplissement de ses fonctions ou sous leur couvert, il sera jugé par la Cour de Westminster. Il n'y avait pas de doute que ce que M. Eyre avait fait, il l'avait fadt comme gouverneur de la Jamaïque, et que s'il y avait eu délit, ce délit avait été commis sous le cou* vert de ses fonctions.

Le juge, lordBlackbum, exposa au grand jury que « les devoirs légaux et partant la responsabilité légale des personnes en pareille position varient beaucoup selon leurs pouvoirs et leurs fonctions; mais le principe est le même : le fonctionnaire est tenu d'exercer les pouvoirs dont la loi l'investit de la manière qu'exigent l'équité et les circonstances ; s'il manque de faire quelque chose de ce qu'il doit faire ou que les circonstances lui font un devoir de faire et s'il néglige son devoir au point que cette négligence puisse être taxée de criminelle, dans ces cas il sera criminellement responsable. » Trente ans auparavant le maire de Bristol avait été poursuivi pour n'avoir pas pris les mesures nécessaires afin de réprimer les émeutes dans la ville ; ces émeutes durèrent trois jours, et une grande partie de Bristol fut livrée aux flammes. Le cas de H. Eyre était le contraire de celui-là; car il étsdt accusé d'avoir outrepassé son devoir. En veilu de la loi des colonies il avait la faculté, en

eh. X ; Phillimore, Corn., vol. I, § 41 ; Mackintosh, Miscellaneotis works, vol. I, pp. 182 et seq. ; Halleck, eh. xi, § 3 ; Felice, Droit de la nat, t. H, lects. 14, 15 ; Burlaraaqui, Droit de la nat,, t. IV, ptie. 3, ch. i ; Webster, Dip., p. 167.

prévision des dangers imminents, de proclamer Tétai de siège et par conséquent de suspendre le règne du droit commun pour y substituer dans les affsûres à juger une procédure sommaire, « comme c'est Tusage des armées en temps de guerre i». Et c'est ce qu*a lait M. Eyre. a En face de TinsurrecUon, conclut lord Blackburu, en face des massacres et des efforts des nègres révoltés pour soulever le pays» je n'hésite pas à dire que non seulement ce n'a pas été un acte coupable de proclamer l'état de siège, mais que probablement le gouverneur aurait été punissable, s'il ne l'eût point proclamé. »

Le grand jury déclara qu'il n'y avait pas lieu de donner suite & la mise en accusation.

S 1265. L'issue d'un incident, survenu récemment à la frontière j^«^y* àe franco-allemande, a dûment établi cette responsabilité d'un gou- issr. vemement pour les actes commis, par un de ses agents exerçant ses fonctions à l'intérieur, au détriment de ressortissants étrangers. Le règlement définitif de l'affaire a même eu pour base le principe de l'obligation, pour le gouvernement en question, de réparer dans la mesure du possible, les dommages causés par son agent.

Le 26 septembre 1887, les autorités françaises du département des Yosges, télégraphiaient au gouvernement à Paris, de graves nouvelles : la veille, sur le territoire de Ycxaincourt, cinq chasseurs accompagnés de plusieurs traqueurs, rentrant vers onze heures du matin à leur rendez-vous de chasse, suivaient en file, à sept mètres environ de la ligne des bornes frontières, un sentier découvert» lorsque trois coups de fusil furent tirés, sans aucun avertissement préalable, par un individu caché dans une sapinière épaisse située sur le territoire allemand, à quatre-vingts mètres environ. Deux chasseurs avaient été atteints par les balles ; l'un, Brignon, employé de brasserie, était mort quelques heures après ; l'autre^ nommé de Wangen, élève officier, avait une blessure grave à la jambe droite.

L'auteur de l'attentat fut bientôt découvert. C'était un soldat allemand, nommé Kaufmann, du S'' bataillon de chasseurs à pied, en garnison à Saveme, détaché pour aider les forestiers dans la surveillance du braconnage dans les bois de l'extrême frontière. D'après lui, les chasseurs s'étaient avancés sur le territoire allemand, il les avait hélés par trois fois avant de faire usage de son arme à 120 mètres : il n'avait fait dès lors qu'exécuter sa consigne.

Le Ministre des affaires étrangères, M. Flourens, télégraphia aussitôt à M. Raindre, chargé d'affaires de France à Berlin, d'inviter

ISS : ItVRE XV. — DEVOIRS MUTUELS DES ÉTATS [§ 1265

le gouvernement allemand à contrôler les faits et, lorsque leur exactitude aurait été reconnue, à donner, conformément aux principes du droit, les réparations dues à la France pour la violation du territoire et les tons causés à ses nationaux.

En recevant communication de ces renseignements, le comte Herbert de Bismark répondit que le gouvernement impérial ne saurait, si leur eiacUtude se vérifiait, trop profondément regretter un aussi déplorable incident et qu'il donnerait toutes les réparations qui pourraient être raisonnablement demandées. L^enquète allemande terminée, le moment viendrait de fixer les suites à donner à Taf* faire.

Avant de renouveler ses démarches en les accompagnant de revendications précises^ appuyées sur des textes législatifs allemands et sur les pièces de l'enquête officielle françûse, le chargé d'affaires de France demanda s'il n'y aurait pas avantage à se placer sur le terrain de Féquitè et de la conciliation politique.

Par une heureuse coïncidence, le prince de Bismark avût, de son côtéf spontanément informé le comte Herbert que, quel que fût le résultat de Tcnquète sur le lieu de l'incident, le gouvernement allemand se proposait d'allouer à la veuve Brignon une indemnité pécuniaira.

Le gouvernement français consulté avdt indiqué comme base de Tévaluation de Tindemnité à attribuer à la famille Brignon, la capitalisation du salaire du défunt. Elle fut fixée à 50,000 marcs, et remise le 7 octobre par l'ambassadeur d'Allemagne à Paris, à M. Flourens avec la note suivante :

Note do u Le gouvernement de S. M. l'Empereur d'Allemagne ayant (rAiitiinifiioà exprimé ses vifs regrets au sujet de I mcident du Donon, et s étant déclaré prêt à indemniser les personnes directement frappées par les conséquences de cet événement, je me trouve chargé et j'ai l'honneur de mettre à la disposition de Votre Excellence le montant de cette indemnité, soit 50,000 marcs.

s L'instruction qui a été immédiatement ouverte devra établir à quel degré les mllitdres et fonctionnûres allemands impliqués dans ce déplorable incident sont coupables.

tt II est cependant déjà reconnu aujourd'hui que ce regrettable événement n*est pas le résultat du mauvais vouloir d'un fonctionnaire allemand, mais bien la conséquence des institutions existant en Allemagne, dont les Françûs ont eu à souflrir sans leur faute.

a En canséqucDce, mon gouvernement est d'avis que l'Empire est

moralement obligé à réparer les préjudices causés à des intérêts privés français par ses organes et par ses lois, et, puisque ce qui s*est passé ne peut malheureusement pas être changé, il doit assurer au moins le sort dé la famille de la victime.

c Je suis autorisé, à cet effet, à verser un capital dont les intérêts constitueront à la veuve et aux enfants du sieur Brignon, un revenu égal i celui que, de son vivant, Brignon pouvdt procurer à sa famille. >

Quant à M. de Wangen, il avsdt, dès le début, décliné toute indemnité pécunisdre.

Ainn fut réglée la question des dommages causés & des intérêts particuliers.

La justice allemande avait encore à instruire l'affaire du soldat Kaufmann et à prononcer son jugement.

On sait aujourd'hui que le prévenu est traduit devant un Consdl de guerre.

§ 1266. Il en est de même lorsqu'il s'agit d'actes accomplis à R^ponut. l'étranger ayant un caractère véritablement national et imputables rlnemJSi»

ponr Isa futi

i des représentants officiels, délégués de la force publique ou autres, d» leuri m- SU est un principe universellement admis, c'est que le gouver- tranger. nement se confond toujours avec la nation dont il est l'organe et assume en fait comme en droit la responsabilité de tous les actes d^ agents qui le représentent ou auxquels il a délégué une partie des pouvoirs qui lui appartiennent en propre. Ce principe absolu, qui demeure invariablement le même sous toutes les formes posûbles de gouvernement, ne comporte aucune réserve dans son application extraterritoriale.

Toutefois, un gouvernement peut décliner la responsabilité dos actes de ses agents, lorsqu'il les désavoue expressément en prou* vant qu'il ne les a pas autorisés. Mais même en pareil cas il est tenu de réparer le tort que ces actes ont causé et de punir celui qui les a commis ; car un simple désaveu ne satisfait pas toujours la partie lésée. Cette règle s'applique particulièrement aux actes des personnes faisant partie des forces militaires navales d'un État. Ces personnes sont regardées comme les gardiens de l'honneur et de la dignité de l'État, qui est représenté par le pavillon sous lequel elles servent. De plus, la rigueur des lois et de la discipline militaires imprime aux actes d'un offider de l'armée une plus large responsabilité que n'en ont les actes d'un simple fonctionnaire civil. Le premier est sous les ordres et la direction immédiate du chef de l'État, tandis que le second, quoique censé régi par les lois de l'État, ne se trouve

r "^^ .^nUTHttiWlM

pas toujours sous la direction immédiate du pouvoir exécutif ou passible de punition. L acte d'un officier de larmée ou de la marine agissant dans sa. capacité officielle est donc prima fade l'acte de son gouvernement et doit être considéré comme tel tant qu'il n'est pas désavoué par ce gouvernement. Le brevet de l'officier est généralement regardé comme une preuve suffisante de son autorité. Dans le cas où il désavoue l'acte de l'officier, le gouvernement est obligé de punir celui-ci ou de le livrer à la partie lésée pour qu'elle le punisse.

Bombarde. § 1267. L'ÀngleterrOi si empressée d'ordinaire à couvrir de son ^nV da^'ct^ approbation tacite ou expresse la conduite de ses agents au dehors, an ^bâtimSt & prouvé récemmout que, pour elle aussi, il est des faits d'inj^^gaerrotft- jyg^j^g ^^ j^g jjj^g jg pouvoir dout cllo Sait revendiquer et

^^' accepter la responsabilité matérielle. Voici dans quelles circonstances :

En 1868, au milieu des luttes intestines qui divisaient Tlle d'Haïti, les insurgés cantonnés dans la ville du Cap commirent une série d'actes de déprédation et de vol, desquels eurent à souffrir plusieurs négociants étrangers. Un bâtiment de guerre anglais se rendit sur les lieux pour demander satisfaction ; toute réparation lui ayant été refusée, le commandant, sans ordres ni instructions de ses supérieurs hiérarchiques, bombarda la ville et mit le blocus devant le port. Le cabinet de Londres désapprouva la conduite de son commandant et accepta la responsabilité pécuniaire de ses actes en indemnisant les commerçants anglais dont les propriétés et les marchandises avaient été détruites par l'effet du bombardement. Un négociant français avait eu à souffrir du même fait ; dés qu'il en fut instruit, le gouvernement britannique n'hésita pas à allouer l'indemnité réclamée et à généraliser ainsi le principe de responsabilité en plaçant les étrangers sur la même ligne que ses propres nationaux.

DUcniibn § 1268. Nous dovous ajouter trois autres cas fort remarquables uu-ua?i' dû du même genre, qui ont donné lieu à de sérieuses complications et mériqae et u à de lougucs discussions, mais dans lesquels les gouvernements de MoTir^' û deux grandes puissances, les États-Unis et l'Angleterre, ont fini, gre-twa dâ comme dans celui que nous venons d'exposer, par faire droit à ^"^ des réclamations fondées sur les principes universellement reconnus.

On sût que, dans le courant de l'année 1853, les États-Unis de l'Amérique du Nord et le Paraguay avaient conclu entre eux une convention concernant la libre navigation des fleuves et un traité

•ioniul kias.

général de commerce et de navigation. Bien que, par suite de certains changements de rédaction réclamés par le sénat, ces trajités n'eussent pas été ratifiés, le cabinet de Washington n*hésita pas à envoyer à l'Assomption, en qualité de consul, M. Hopkins, qui n'éprouva aucune difficulté à se faire reconnaître ofildellement par le président du Paraguay.

On apprit bientôt que M. Hopkins, en s^établissant à TAssomp^ tion, comptait, tout en exerçant ses fonctions consulaires, s'occuper de spéculations privées, pour la réalisation desquelles il devait trouver de grandes facilités dans les vastes terrains qui lui avsdent été concédés à San Antonio ; mais il lui manquât des capitaux pour l'exploitation de sa propriété, et ce fut en vain qu'il chercha à s'en procurer à Paris et à Londres. Sans se laisser décourager par la non-réussite de ses tentatives d'emprunt, il eut l'idée d'acheter à New-York un navire en très mauvsds état, qu'il fit assurer pour une valeur de 50,000 à 60,000 piastres.

Comme il était facile de le prévoir, ce navire baptisé du nom de Y Assomption fit naufrage dans son premier voyage, et, grâce au paiement du prix de son assurance, M. Hopkins se trouva à la tète d'un capital pour fonder une société intitulée Compagnie de com^ merceet de navigation du Paraguay. Dans le même temps, ce consul, à la fois propriétaire foncier, négociant, armateur et spéculateur, obsédait le gouvernement paraguayen de plaintes, de réclamations de plus en plus vives, et prodiguait aux habitants du pays des insultes et des attaques telles que le président se vit dans la nécessité de lui retirer Vexequatur. Cette mesure, que le cabinet de Washington approuva dès qu'il en fut informé, eut pour contre^ coup de rendre insoutenable la position de la compagnie et de son fondateur.

Pour sortir d'embarras, M. Hopkins profita du séjour àl'Assomp tien du navire de guerre de sa nation, Water Witch, chargé d'explorer les affluents du Rio de la Plata : sous le prétexte que sa propre sûreté et celle de ses compatriotes étaient en péril, il réclama Tappui du commandant de ce navire, qui le lui accorda ; M. Hop-r kms, qui s'était réfugié à bord, descendit à terre accompagné de quelques matelots armés et se rendit à la maison consulaire pour en retirer les papiers appartenante la compagnie.

Une conduite si extraordinaire ne serait pas restée impunie, si, dans le but de le soustraire au châtiment qu*il avait si bien mérité, M. Guillemot, chargé des affaires de France, n'était intervenu en sa faveur. Un incident survenu â la même époque entre le Water

126 UVRB XV* — DEYOIBB MUTUELS DES ÉTATS [§ 1268

Wùch Cl le fort dltapîru (1) rendit plus délicate encore la posHloD dans laquelle se trouvaient respectivement le Paraguay et les Étatd- Uois par suite des coupables manœuvres de M. Hopkins. Ce der« nier ne manqua pas en elTet d'envenimer Imcideot maritime ea déliguraat les faits qui s'y rattachaient, et les choses en vinrent au point que la République Nord- Américaine envoya uno escadre composée de vingt navires avec deux mille hommes de débarquement, qoi fur^l faem^uaement retenus en rade de Montévidéo, grâce 4 TolTre spontanée de mècfi&lîon faite par le président de la République Argentine. Cette médiation, coodtiite avec beaucoup d'habileté et de bonheur^ amena le h février 1859, la sîgaa^ ture d'un traité spécial, qui stipulait entre autres choses que tes réclamations commerciales de M. Hopkins seraient déférées à des arbitras respectivement choisis par les deui gouvernements inté^ ressés.

Après un examen minutieux de FalTaire, les arbitres déclarèrent que les réclamants [ia compaçme de navifaiion des Éiats^Ums ei du Paraguay) nVvaient établi aucune preuve ni aucun droit au sujet des préjudices imputés au gouvernement du Paragwiy^ et que les pièces produites démontraient au contraire que ce gouvememeni ne devait absolument rien à la compagnie pour Us indemniiés réclamées. La déclaration des arbitres ne pouvait être plus catégorique^ ni Thumiliation des États-Unis plus patente ; car s'il est certain que la violation de territoire commise par M. nopkins resta sans léparatioUy il ne Test pas moins qu^on n'en fut redevable qu'à la louable modération du gouvernement paraguayen, qui consentit à passer le fait sous silence.

11 suffit d ailleurs de se reporter aux termes dont se sert le rap^ port du commissaire des États-Unis, présenté à ce sujet au congrès de Washington (2), pour comprendre comment se combioeat ces

(1) Le Z février 1855, le vapeur de guerre des Etats-Unis Woler Witch^ sâ trouvant dana les eaux du Rio Paraguay, a voulu forcer le passage, généralement interdit, d'un canal situé à portée du feu du fort d'Itaplru* A cette vue, le commandant du fort ttra d'abord quelques coups de canon sans boulet, aûn de préveEiir le lieutenant nord-amèncsinp qui, au lieu de tenir compte de cet avertissement, répondit par une décharge générale. Le fort lâcha une nouvelle bordée avec projectiles, et bientôt le vapeur, ayant éprouvé de graves avaries et perdu plusieurs hommes de son équipage, fut contraint de ?ircr de bord. (Relation du conûlt du Water Witch par le lieutenant Jeffers, lue au Sénat de Was* hington dans la séance du 22 avril 18530 (2J Voici le texte du document du commissaire des Etats-Unis : tt il a été pénible d'obaerver, dans le cours do cet examen^ la subtililé

UYRB XV. — DBVOmS MUTUELS DES ÉTATS

honteuses rëclamatioDS pécuniaires dont les peuples de rAmériquc méridionale ont été et sont encore si souvent les victimes.

La conduite précipitée, pour ne pas dire imprudente, du cabinet de Washington ne fit pas seulement du tort au Paraguay ; elle entraîna encore pour les États-Unis eux-mêmes d*énormes sacrifices d'argent, puisqu'ils dépensèrent uniquement pour les préparatifs de leur expédition une somme d'environ 36,000,000 francs, et cela dans quel but? Pour soutenir les injustes réclamations dont M. Hopkins faisait monter le chiiïre à 1,000,000 piastres (plus de 5,000,000 francs). Cet exemple prouve une fois de plus avec quelle extrême prudence les gouvernements doivent prêter Toreillo aux plaintes dont quelques-uns de leurs agents subalternes à l'étranger se rendent Torgane et dans lesquelles l'intérêt personnel joue trop souvent le principal rôle.

§ 1260. En 18&2, une barque péruvienne, la Caroline^ fut contrainte, par suite de graves avaries, de se réfugier dans le portbréffllien de Sainte-Catherine, Comme il n'y avait pas de consul du Pérou en cet endroit, le capitsdne s'adressa aux autorités locales pour faire nommer une commission d'examen. Cette commission décida que le bâtiment n'était pas susceptible do réparation et en ordonna la vente, qui eut lieu conformément aux lois commerciales du Brésil.

CudtpréTariealion d*iin mioutrtt plènipoUntUtira.

Affaira da narire la Caroline, Oiffdreiid antre !•« EUU-Udm et le Brésil.

qne Ton a déployée pour grossir une aflfkire prima fade afin d'en obtenir la prise en considération par le Congrès et le pouvoir exécutif, en se fondant sur des représentations ex parte faites par les personnes les plus intéressées à la réclamation, à Taide d*nne fausse interprétation des lois et des règlements de la République du Paraguay, et de Texagération prodigieuse, sinon crimineUe, des demandes de la compagnie, qui augmentent constamment grâce à la façon habile dont ses comptes sont dressés et aux attaques malveillantes et préméditées dirigées contre le Président et la population du Paraguay, et cela dans le simple but de mettre de l'argent dans les poches de ces réclamants.

« Le gouvernement et les citoyens des Etats-Unis se sont toi^oara fait gloire de « ne supporter aucun acte injuste b d*un autre gouverne* ment ou d*un autre peuple, mais en même temps de ne demander aux antres que ce qui est juste, et le Jour est encore éloigné, Je Tespère sineè* rement> où les richesses de Tlnde orientale doivent être accaparées avec leur approbation et sanction, par suite du pillage des Etats ikibles, dont on aura arraché le consentement par la menace du canon.

ff Pour les raisons ci-dessus je suis nettement d'avis que le Jugement doit être en ftiveiir de la République du Paraguay et contre les réclamants, qui n*ont pas établi leur droit à des dommages en cette affaire.

« Le tout vous est respectueusement présenté*

« Washington, 10 août 1860. ^ G. Johnson, b

La Caroline avait été assurée à New- York et à Philadolphie ; le montant de Tassurance fat payé par les compagnies ; mais plus tard celles-ci poursuivirent devant les tribunaux du Brésil le capitaine, qui était resté dans ce pays, sous raccusalion d'avoir obtenu frauduleusement la condamnation du navire. Celte accusation fut trouvée fondée ; le jugement de condamnation fut cassé et la vente annulée ; mais le navire n'était plus là, et il ne paraît pas qu'on ait jamais rien reçu du capitaine sur le prix qull en avait touché.

Un nommé Wells, qui avait été consul des États-Unis dans le port de Sainte-Catherinej poste qu'il avait été, en 1849, contraint d'abandonner par suite de fautes commises dans rexercîcc de ses fonctions, se fit céder par les compagnies d'assurances la propriété de la réclamation à faire valoir contre qui de droit, et intenta une action en dommages et intérêts contre le gouvernement du Brésil, qu'il tenait pour responsable, attendu que le juge qui avait condamné le navire comme impropre à la navigation avait été corn* plicc de la fraude. M, Wells présenta la réclamation au gouvernenaentdes États-Unis, qui la transmit à son ministre à Rio-de-Janeiro avec ordre de la soumettre au gouvernement du Brésil : ce qui n'eut lieu qu'en 1855 ou 1857, L'administration brésilienne se refusa péremptoirement à reconnaître la justice d'une pareille réclamation, L'afïaire en resta là pendant quelque temps, lorsque M. W^ebb fut nommé ministre des États-Unis au Brésil. Comme on le sait, la guerre civile sévissait aloi^ entre les États de l'Union américaine, et le secrétaire d'État, M. Seward, pénétré du danger de se créer des ennemis, recommanda à son agent de ne pas insister auprès du gouvernement brésilien sur le règlement de la réclamaiîon, que M, Webb lui-même qualifiait d'injuste.

Mais il paraît qu'en 1857 M. Webb avait changé d'avis ; car nous le voyons prendre un intérêt tout particulier à la réclamation. Il est vrai de dire que, dans Imtervalle, il était allé ans Ëtats-Uois, où il s'était abouctié avec M, Wells* A son retour à Rio-de-Janeiro, il pressa le gouvernement brésilien de terminer lalfaire, menaçant, au moment même où le paquebot pour l'Europe allait sortir du port, de rompre ses relations diplomatiques avec le Bréâil, si la somme réclamée ne lui était payée sans retard. Bans son désir de prévenir les eiïets désastreux d'une pareille rupture, le gouvernement brésilien, qui, à son tour, éprouvait des embarras delà guerre du Paraguay, préféra s'exécuter, mais non sans protester; une somme de 14, '252 livres sterling (356,300 francs) fut remôse à

M. Webb, qui adressa à M. Scward une lettre de change sur Londres, mais de la somme de 5,000 livres (125,000 francs) seulement.

Subséquemment, en 1872, sur la demande de M. Carvalho-Borges, ministre plénipotentiaire du Brésil à Washington, le gouvernement américain consentit à soumettre Taflaire à un nouvel examen, et l'avocat général, consulté, émit l'opinion : qu'il n'existait aucun prétexte, quand même les faits seraient vrais, d'en rendre le gouvernement brééilien responsable ; que ce gouvernement avait constamment refusé de se reconnaître comme obligé envers les étrangers à propos de fautes commises par ses employés, si ce n'ast lorsque ces employés portent atteinte à la propriété sous l'autorité et pour le compte du gouvernement ; qu'au surplus, en agissant ainsi, le gouvernement brésilien ne tenait pas une conduite différente de ce qui avait lieu aux États-Unis, où les étrangers sont adnûs devant les tribunaux sur le même pied que les citoyens du pays ; et le gouvernement ne garantit ni aux uns ni aux autres l'honnêteté, la capacité ou la rectitude de jugement de ses fonctionnsûres subordonnés.

Appuyé de cette décision, le secrétaire d'État américain refusa de verser aux réclamants la somme qu'il avadt reçue de M. Webb ; par contre, il informa le ministre brésilien qu'il la tenait à sa disposition. Celui-ci répondit que son gouvernement avait payé plus de 5,000 livres, et exhiba en effet des papiers justifiant du psdement de 14,250 livres. M. Webb, interrogé sur l'emploi qu'il avait fait du surplus des 5,000 livres, montant de la lettre de change qu'il avait transmise à M. Seward, allégua des dépenses que lui avaient coûtées ses démarches, et jusqu'à des sommes distribuées pour acheter le concours de personnes influentes au Brésil : ce dont il ne pouvait donner de preuves ; en un mot, il ne fournit aucune explication satisfaisante.

Dans ces circonstances le gouvernement des États-Unis, con-^ vûncn que le paiement de la réclamation Wells avait été extorqué à l'administration brésilienne en violation des règles qu'il observait lui-même à l'égard des autres gouvernements, s'engagea à rembourser au Brésil la somme intégrale qu'il avait payée, en y joignant les intérêts.

Dans sa séance du 16 mai 1874, la Chambre des représentants au congrès vota l'allocation de fonds nécessaire pour satisfaire à cet engagement (1).

(l) Congressional record^ Vol. II, n» 128, . Washington, 17 mai 1874; 0 novo mundo^ vol. V, n* 51, New-York, 23 dééembre 1874.

duèiisMab 8 1270. Vers le milieu de raniiée 1858, le ffouverneineiil aiielaîs

outre l Aoff le- , ,, . - ,. , • " , ^

iflrrPoïkRè- envoya a 1 Assomption un agent diplomatique pour renouveler le

Wrii,^u«j. Lraiié conclu eu 1853 entre le Paraguay et !a Grande-Bretagne,

c*r*utt, lequel devait expirer en 1860. En s'adressant au ministre des rc-

AgFfimofl lalions exlérit^ircs de la République pour s'acquitter de sa mission,

do Ja mirina ^ i, i j i

des. M. BfU IWent du cabinet de Londres déclara nue son séjour dans la ca-

*"°"!r"^^ pilale ne pourrait dépasser le terme de vingt jours ; et une fois les

'^*^*'"^^p»|»- ûégociaiiûûs entamées, il annonça qu'il était chargé de conclure un

-îiiis .îe I. traité perpétuel.

Ei^piit.tiqno ' '

Arseotio*. Le gouvememont du Paraguay ayant refusé de souscrire à cette

demande, les conférences ministérielles cessèrent, et l'envoyé anglais chercha alors à s'aboucher directement avec le président de la République. Comme on devait s'y attendre, celte dernière tentative resta sans effet, et M. Christie dut quitter le pays en emportant de son échec un profond ressentiment, qui ne devait pas tarder à produire des fruits bien amers,

Plusieurs incidents particuliers vinrent dailleurs compliquer ce désaccord entre le gouvernement paraguayen et le gouvernement anglais; le premier fut l'abordage et la perte du bateau à vapeur de commerce anglais Lùile Polhj. Dans un de ses voyages sur le Parana Taviso de guerre paraguayen le Taeuari aperçut devant lui, en remontant le courant et aux abords de la petite rivièi"e Sangita, le Liuk Polhj, qui marchait à contre-bord; bientôt ses fausses manoeuvres rendirent un abordage inévi table • Dans le choc qui s*enâuivit le vapeur anglais coula à pic ; mais tout son monde^ équipage et passagers, fut sauvé par les chaloupes du Tacuari et heureusement amené à terre. Malgré l'évidence des faits tels qu'ils résultaient du procès-verbal dressé au moment môme de Taccident, la perte du Little Polly Gt surgir tout une série de réclamations aussi Injustes au fond que blessantes dans la forme qui leur fut donnée.

Un second incident, dans lequel le Paraguay n'avait pas plus de torts à se reprocher, mit le comble aux prétentions étranges de r Angleterre, Voici les faits ; une conspiration tramée contre la vie du président Lopez ayant été découverte, on trouva parmi les complicea un certain Canstatt, muni à cette époque d^un passeport anglais, mais qui, en réalité, était né à Montevideo et qui, dans ses excursions précédentes, avait toujours voyagé avec un passeport délivré parles autorités de la République Orientale. Canstatt ayant été emprisonné comme conspirateur, le consul anglais à rAssoraption, M^ Uenderson, exigea sa relaxation immédiate en raison de sa

qualité de sujet britannique. En agissant ainsi, ce consul s'arrogeait évidemment des droits qu'il n'avsdi pas, émettût même des pré* tentions contraires à la saine raison, et le gouvernement du Paraguay, en consentant à discuter avec lui sur un semblable terrain, faisait certainement preuve d un vif désir de conciliation et d'une grande condescendance. Mais c'eût été manquer de dignité, encourir le reproche d'une coupable faiblesse et porter atteinte à l'indépendance souveraine de l'action judiciaire^ que de prêter l'oreille & des réclamations aussi injustifiables que celles faites au nom de Canstatt. Cependant M. Henderson, fort de l'approbation de son gouvernement, refusa de se désister, quitta le territoire du Paraguay et ladssa ainsi interrompues les relations entre les deux pays.

Sur ces entrefaites, le gouvernement du Paraguay avait envoyé en mission spéciale auprès de la Confédération Argentine, à bord du Tacuari^ le fils même de son président, le général Don Francisco Solano Lopez. Celui-ci était chargé d'offrir la médiation de son pays pour mettre fin à la guerre engagée entre la République Argentine et la province de Buenos-Aires. Cette mission ayant été menée à bonne fin, le général Lopez se disposait en novembre 1859 à retourner à l'Assomption à bord du Tacuari. Quelle ne dut pas être sa surprise, lorsque, au moment de sortir de la rade de Buenos- Aires, il vit deux bâtiments de la station anglaise, la corvette Buzzard et la canonnière Grappler^ lever l'ancre et manœuvrer de manière à lui couper la rente, en même temps qu'ils tiraient un coup de canon dont le boulet passa très près de la proue du Tacuari. Lutter contre des forces si supérieures eût été un acte de témérité injustifiable ; le Tacuari revint donc au mouillage. Le général Lopez protesta énergiquement contre l'attaque dont il avsdt été victime, en réclamant du gouvernement argentin une protection, sinon matérielle, tout au moins morale, et finalement il se rendit par terre à Parana.

Interpellé sur les motifs d'une conduite si contraire au droit des gens, l'amiral Sir Stephen Lushington, commandant supérieur des forces navales britanniques dans la Plata, allégua le refus des autorités du Paraguay de mettre Canstatt en liberté, et ajouta qu'il était prêt à ne plus s'opposer au voyage du Tacuari^ si le prisonnier était envoyé à bord du navire anglais le Léopard ou mis entre les mains de la légation de son pays. Cette condition ayant été remplie, le vapeur paraguayen fut autorisé à quitter paisiblement les eaux de Buenos-Aires. Toutefois de pareils faits réclamaient une

i3î lIVnE X7\ — DEVOIRS KtJTUELS DES ÉTATS [§ 1^70

éclatante réparation, et le président du Paraguay accrédita un ministre en niisaion spéciale près les cours de Paris Gt de Londres, pour tâcher de l'obtenir par les voies amiables. Cet envoyé ne réussit point à se faire recevoir par lord John Russetl, premier ministre de la reine Victoria, et dut se contenter d une entrevue personnelle avec le sous-secrétaire du Foreign office^ qui déclara que r Angleterre se refuserait à toute espèce de négociations tant quG le Pai-aguay n'aurait pas donné la satisfaction exigée par M, Henderson,

Toutes les notes de lord John Russell en réponse à celles de l'envoyé de la République étaient d accord avec cette manière de voir, et rintervention offlcieuse de M* Thouvenel, ministre des affaires étrangères de France, ne put parvenir à faire sortir le cabinet de Londres de la voie erronée dans laquelle il s'était engagé- Dans cet état de choses, comprenant qu'il ne pourrait faire triompher la juste cause qu'il était chargé de défendre en se maintenant plus longtemps dans la ligne de réserve strictement tracée par les pratiques diplomatiques, l'agent du Paraguay crut devoir proposer de soumettre le différend à Texamen des avocats de la Couronne, dont il consentait d'avance à accepter la décision. Cette proposition si raisonnable et si modérée n'ayant pas été agréée, il dut recourir à la presse périodique pour élucider la question « et faire appel aux lumières du jurisconsulte anglais Sir Robert Phillimore, et de Téminent homme d'État français M, Drouyn de Lhuys» qui Tune et l'autre formulèrent un avis de tout point favorable au Paraguay.

Devant l'unanimité des témoignages qui condamnaient ses exi-* gences et Pexposé véridiquc des faits accomplis au Paraguay, l'Angleterre ne put résister plus longtemps, et au mois d'avril 1862 les deux pays signèrent à P Assomption un traité qui mettait Gn à leur regrettable différend.

Dans ce traité, M. Thornton, l'agent anglais, dut déclarer qu*eo ce qui concernait l'affaire Canstatt, ït k gotwernemeni de S. M, Britannique 7i avait jamais prétendu s'arroger le droit d'intervenir dans ta juridiction du Paraguay; que son intention n'avait jamais été ni pu être d'empêcher le gouvernement paraguayen de veiller â t application de ses lots », ajoutant que a la démonstration dirigée contre le Tacuari avait été un acte étranger au gouvernement de 5. 3f. Britannique^ un fait individuel de tamiral Luskingi&n^ agissant sous sa propre responsabilité >^

Comme on le voit, les justes réparations demandées par le re-* présentant da Paraguay furent amplement accordées, et la Grande-» Bretagne fut amenée à traiter, dans la capitale même du pays que ses délégués avsdent prétendu humilier, de la satisfaction due pour l'injure fisdte à un pavillon ami *.

S 1271. Tout individu «qui trouble la tranquillité publique» qui R^pooit. lèse les droits souverams de la nation ou viole les lois, offense 1 Etat, «ctot priTét se déclare son ennemi et encourt de justes châtiments. La res« ponsabilité n'est pas moindre, lorsque, au lieu d'attaquer l'État, les crimes ou les délits dont il s'est rendu coupable portent atteinte à la sécurité personnelle, aux droits et à la propriété des particuliers. Dans les deux cas, le gouvernement manquerait à ses devoirs, s'il ne poursuivit pas la répression de l'injure commise et ne faisait pas sentir à l'offenseur le poids de sa législation pénale. L'État n'est pas seulement obligé d'assurer l'empire de la paix et de la jusdce entre les divers membres de la société dont il est l'organe ; il doit encore et tout particulièrement veiller à ce que tous ceux qui sont placés sous son autorité n'offensent ni les gouvernements ni les citoyens des autres pays. Les nations sont en effet tenues de se res* pecter mutuellement, de s'abstenir les unes à l'égard des autres de toute lésion, de toute injure, en un mot de tout ce qui peut nuire à leurs intérêts et troubler la bonne harmonie qui doit présider à leurs relations. L'État qui tolère que ses ressortissants immédiats manquent à une nation étrangère se rend moralement complice de leurs écarts et engage sa responsabilité personnelle.

Dans son application, ce principe n'a cependant rien d'absolu et comporte des réserves inhérentes à la nature même des choses; car il est des faits, des actes privés que l'autorité la plus vigilante i\e peut prévenir, que la législation la plus sage et la plus complète ne saursdt toujours empêcher ou réprimer. Tout ce que les autres nations peuvent demander à un gouvernement, c'est qu'il se montre

• Vattel, Le droit, liv. II, eh. vi; Phillimore, Com,, v. I, § 218; Lieber, Politicaleihics, b. 7, § 26; Gradner, Inst,, p. 546 ; Rutherforth, ïnst, b. 2, ch. IX, §§ 12, 13; Halleck, ch. xi, §§ 4, 5; Burlamaqui, Droit de la nat,, t IV, pte. 3, ch. I, ii; Felice, Droit de la nat, t. II, lects. 9, 15; Ch. Calvo, Una pagina, pp. 1-67, 73-304; Commission under the convention between the Vnited States and Paraguay ; Statements and arguments for claimants and for the republie, and opinion and award of commissioners ; Archives dip., 1862, t II, pp. 398-477; Cuestion Canstatt, Documentos oficiales; A statement of the eontroversy between the govemments of Great Britain and Paraguay, and opinion of M. Phillimore ; Opinion de M. Drouyn de Lhuys ; Terres Caicedo, Mis ideas^ mis principios, t. III, pp. 13-44 ; Hall, Int. law, p. 182.

pénétré d'un profond sentiment de justice et d'impartialité, rappelle ses sujets par tous les moyens en son pouvoir au respect de leurs obligations inlernatlonales, ne laisse pas impunis les écarts dans lesquels ils ont pu être entraînés, qu'enfin, il agisse en tout avec bonne foi et conformément aux préceptes du droit naturel ; aller au delà, ce serait élever une injure privée k la hauteur d'une offense publique, imputer à une nation tout entière le tort d'un seul de ses membres*.

c«ii an M R 1272. Durant les dernières années, on a eu à signaler trois cas iové Lyon H (q^^ rcgreltables de violences contre des souverains étrangers ou MÎdïîr^"^ leurs représentants. En 1883, Alphonse XII, traversait Paris à son retour d'Allemagne. Des sifflets et des huées se firent entendre sur son passage, dans les rues de la capitale, sifflets qui avaient pour prétexte le fait que, selon l'usage, le roi avait été nommé chef lionoraire d'un régiment allemand. Les auteurs de cette grossière manifestation méritdent une pénalité pour offense au chef d'un Ëtat étranger ; mais il fallait, pour les poursuivre, la plainte de rofFensé, ai celui-ci s'abstint. Il se contenta des excuses du Préaident de la République.

En 1885, à Toocasion d'un correspondant français disparu dans la Haute-Egypte, un journal parisien ouvrit une violente campagne contre la reine d'Angleterre et son ambassadeur. De plus, il organisa un meeting hostile et une manifestation qui se porta contre l'hôtel de 1 ambassade d* Angleterre. Ici encore il n'y a pas eu de plainte portée par les oITensés, et par conséquent pas application de l'article 8à du Code pénal françds(l).

Tout récemment enfin, à propos de l'affidre des Carolines, la

populace de Madrid s'est portée aux excès les plus répréhensibles

contre l'hôtel du ministre d'Allemagne auprès de la cour d'Espagne.

La puissance lésée ne réclama pas non plus la punition des cou->

pables. Elle se contenta des excuses du gouvernement espagnol et

de la réparation des dégâts matériels aux frais de l'Espagne.

E«tpofiH\)î- § 1273. Nous avons déjà expliqué qu'en thèse générale les actes

h nktm i{n privés des nationaux n'engagent pas la responsabilité de l'État

donnèiï *uï auquel ils appartiennent; mais ces actes ne changent-ils pas de

niUoowiï. caractère quant à leurs conséquences extérieures, lorsqu'ils ont

* Yattel, Ledroit, lïv, II, §§ 71-73; Phillimore, Com., vol. I,§ 218; Rutherfonh, lïuL, b. 2, ch. JX, § 12 ; Halleck, ch. xi, § 6 ; Felice, Droit de lanat., t. II, lect, 15; Burlaraaqui, Droit de /ana^, t. IV, pte. 3, ch. ii ; Clunet, Offenses et actes hoitiieSj pp. 4 et seq.

(IJ Ctimetj Offen$es et actes hostiles, p. 29.

reçu une sorte de sanction ou d'approbation publique ? D'accord en cela avec les publicistes qui ont traité la question, il nous semble incontestable que la nation ou le gouvernement qui approuve et ratifie les actes de ses ressortissants les accepte comme siens, devient Tautcur réel de Tinjure commise, et autorise pleinement la partie offensée à en fsnre remonter la responsabilité directe à celui qui se les est volontairement et sciemment appropriés. L'État qiû dans ce cas refuse de réparer le dommage causé par un de ses sujets, de châtier lui-même le coupable ou de le livrer pour être puni se rend en quelque sorte complice de Toffense et aggrave des torts dont les autres nations sont en droit de lui demander compte*.

§ 1274. On peut résumer ainsi les circonstances et les conditions , conditions

de Ift re?pon-

dans lesquelles la responsabilité internationale s'impose aux gou- «bim* imervemements à raison dWes accomplis par des personnes dont ils sonremè. doivent répondre. Rôtumé.

Lorsqu'il s'agit de ses fonctionnaires ou agents, un gouvernement peut être tenu pour responsable des conséquences de leurs actes, dans les circonstances suivantes : si, ayant été en temps opportun pour l'empêcher prévenu du fait illicite que son agent avait l'intention de commettre, il ne l'a pas empêché ;

Si, ayant eu le temps d*annuler l'acte de son agent, il ne l'a pas fait immédiatement;

Si, informé du fait accompli, il ne s'est pas empressé de blâmer la conduite de son agent et de prendre les précautions nécessaires pour en empêcher le renouvellement. En tout cas, un gouvernement qui refuse ou s'abstient de désavouer ses fonctionnaires ou agents dans leurs actes, qui portent préjudice à des intérêts étrangers, est censé s'approprier ces actes, les ratifier tacitement; il ne peut donc se soustraire à en subir toutes les conséquences.

Quand le gouvernement a eu connaissance du fait duquel le dommage a résulté et n'a pas déployé la diligence suffisante pour le prévenir ou en arrêter les conséquences, soit à l'aide des moyens à sa disposition, soit avec ceux qu'il pouvait demander au pouvoir législatif, l'Etat sera responsable, pour négligence volontaire de diligence. Dans ce cas, le degré de responsabilité de l'État devra avoir pour base le plus ou le moins de facilités qu'il avait de pré-

•Vattel, Le droit, liv. II, §§74-76; Pinheiro Ferreira, Notes sur Vattel, § 74, p. 294 ; Phillimore, Corn., v. I, § 218; Rutherforth, Inst., b. 2, ch. ix, § 12; Halleck, ch. xi, § 7 ; Burlamaqui, Droit de la nat,, t. II, lect. 15 ; Clanet, Offenses et actes fiostiles, pp. 9 et seq.

136 UVE^ XT, — DBVOTRS MDTOEIS BES ÉTATS [§ i274

voir le fait, le plus ou le moins de précautions qu'il ét^t k même de preodro pour Tempècher,

11 appartient aux pouvoirs constitués d'organiser un système de meaurea légales propres à mettre le gouvernement en état de rem^ plîr les devoirs internationaux, de réprimer et de punir les particuliers qui offensent les États amis ou leur portent préjudice. Mais il ne suffit pas qu'un État se soit fait un système de lois et lait observéj pour en conclure qu'il doive être exonéré de toute responsabilité» Il peut se faire que ce système soit incomplet et inefficace. Or, quand les défauts ou les lacunes existant dans les lois, ou la procédure pénale d'un Élat sont tels, qu'il était aisé de prévoir que ces lois ou celte procédure serment insuffisantes pour réprimer et punir les offenses envers un État ami, on peut exiger que l'État prenne un surcroît de mesures de précaution correspondantes au risque du dommage â prévoir; et s'il a négligé de le faire» TÉtat est tenu responsable du fait des particuliers qui ont causé un dommage à des étrangers.

Par contre, si un gouvernement a, avec une entière bonne foi, pris toutes les mesures dont il pouvait user pour obvier au dommage, s'il a eu recours â tous les procédés légaux pour lerapècher et pour punir celui qui l'a causé, il ne serait pas équitable de le déclarer responsable; car^ en pareil cas, on ne saurait aller jusqu'à exiger de lui qu'il prît des mesures incompatibles avec les institutions politiques de son pays, ou lui faire un crime de n'avoir pu, malgré tous ses soins, modifier le système des lois trouvé et reconnu încompleti

Il n'est pas facile d'établir des règles abstraites pour déterminer quand le manque de diligence de la part d'un gouvernement, à calculer les conséquences possibles et présumables de son propre système de lois et de procédure peut constituer une négligence volontaire et de nature à rendre l'État responsable. Tout dépend du rapport entre le devoir abstrait de TEtat et les circonêtances du fait, entre le risque du dommage à éprouver et les facilités qu'il y avait de le prévoir.

L'application des lois faite loyalement et de bonne foi est une forte présomption en faveur de l'État ; mais elle peut être détruite par la preuve contraire.

Un gouvernement peut être tenu responsable envers les gouvernements étrangers pour le fait de particuliers, toutes les fois que ceux-ci accomplissent des actes de nature à compromettre Tordre et la sûreté des Étals voisins, ou quand ils ont de leur fait propr

causé un tort à un État étranger ou aux citoyens de cet État et que le gouvernement du pays ob les actes ont eu lieu n'a pas fût ce qui étsût en son pouvoir pour les empêcher.

En pareil cas, on ne pourrait pas faire dépendre la responsabilité de rÉtat de ce que les lois n'ont pas été appliquées comme elles eussent dû l'être ; car, dans cette hypothèse, le dommage aundt été causé par la faute des fonctionnaires de l'État, et il faudrait appliquer les règles que nous avons déjà exposées.

Le cas est plus compliqué lorsque les lois ont été parfsdtement appliquées, mais qu'on n'a pu néanmoins empêcher le dommage, parce que les fonctionnaires publics n'avsdent pas des moyens légaux suffisants pour empêcher les particuliers de causer un dommage de leur fût propre à un État étranger. Dans cette seconde hypothèse, la responsaJbilité du gouvernement pourrait dépendre de son manque volontaire de diligence à calculer les conséquences possibles et présumables de son système de lois et des prescriptions légales ordonnées pour faire respecter les devoirs interna* tionaux.

§ 1275. Toutefois, il ne suffit pas qu'un État fournisse la preuve cu oa u qu'il a éprouvé un dommage du fait de particuliers résidant dans ci^'^rÊut'ne nn autre État, pour déclarer celui-ci responsable : il faut que, de TÔqné«. plas, il donne la preuve que le fait qui lui a causé le dommage est moralement imputable à l'État, ou que cet État devait ou pou- ?ût l'empêcher et a volontairement négligé de le fsdre.

Un gouvernement ne peut se soustraire à la responsabilité et à l'obligation de réparer le dommage, s'il a autorisé ou même accompli lui-même l'acte qui a occasionné ce dommage; mais il y échappe, si en agissant ainsi il est demeuré dans les bornes légales de l'exercice du pouvoir public ou s'il y a été contraint par des circonstances de force majeure.

En général, les actes du pouvoir public, les faits de gouvernement proprement dit ou d'administration ne donnent pas lieu à la responsabilité de l'Ëtat ; tels sont les faits de guerre, les mesures prises dans un intérêt d'ordre public, de salubrité, ou au point de vue économique, comme la prohibition d'exporter certaines marchandises, l'établissement et la modification des tarifs de doua* nés, etc.

Ainsi, par exemple, dans un cas d'incendie, l'autorité a le droit indiscutable de prendre toutes les mesures qu'elle juge opportunes pour arrêter les ravages du feu. Les particuliers seraient malvenus à prétendre rendre l'administration responsable des mesures de

J38 tlVBE XV, — DEVOIRS MUTUELS BES ÉTATS [§ 1ST7

précautioii prises alors par ses agents , sous prétexte qu*elles soDt prématurées ou mutiles; tout au plus pourrait-on faire valoir qu elles ont excédé les proportions nécessaires.

L'Etat ne saurait non plus être responsable d un accident qui n'aurait pas de cause reconnue, ou dont la cause ne serait pas attribuée d'une manière certaine à la négligence de ses employés» Toutes !ca Tois qu'il s'agit de réparer des dommages causés par le fait d*un gouvernement, que cette réparation doive être réglée selon les principes de l'équité ou par lapplicalion des lois intérieures spéciales, aucune différence ne doit être faite entre les étrangers et les nationaux, KiondtiP .i« § 1276. La responsabilité des gouvernements envers les étrangers îiw7^"* i- ^^ p^^^ ^^^^ pj^^ grande que celle que ces gouvernements ont à l'égard de leurs propres citoyens* On ne saurait prétendre, en effet, que les droits d'hospitalité puissent restreindre le droit qui appartient à un gouvernement d'user de tous les moyens légaux pour pourvoir à la conservation de l'Etat, ou que les étrangers puissent obtenir une position privilégiée; Texcmption des conséquences des malheurs publics est la garantie des dommages qui pourraient être causés par force majeure ou par rimpérieuse nécessité de pourvoir au salut public *, a»iHiit. § 1277. En cas de troubles civils ou de guen-e extérieure, l'in- **n^*d'irî*û térêt de sa défense ou de sa sûreté peut mettre un Etat dans ilmiaru% robUgalion morale de porter momentanément attcinic à la liberté f,Mrmi"j^^nr des transactions commerciales, de paralyser les mouvements des luXàtLi- Bavires marchands, et même de requérir ceux-ci pour les employer ^""* à des transports de troupes et de munitions ou à d autres opéra-

tions militaires, La raison d'Etat prime ici l'intérêt privé, national ou étranger^ et légitime Temploi de ces moyens extrêmes désignés sous le nom d'arrêt de prince et d^angarie. Le premier de ces mots, dans son acception toute pacifique, est Téquivalent d'tme interdiction de commerce, par exemple, avec un port bloqué ou en état de révolte ; il s'emploie encore, pour caractériser la défense de communiquer avec l'ennemi ou de quitter un mouillage avant rexpiration de certains délais, pour mieux assurer le secret d*une expédition navale. L angarie s'applique à la mise en réquisition d*un navire marchand pour un service public quelconque. Le droit d*arrêt de prince ou d embargo et celui d'angarie font partie des

* Fiore^ Trattaio, 2* ôdizioiiD, cap. n% Sg 044-664; Cl tmet* Journal Jufirôïl int, privé, 3876, p. 498 ; Sourdat^ Traité générai de la responsahilUéf t. Il, pte, 2j liv, I, cil, X, art. 1, pp. 404 et seq.

prérogatives de la souveraineté ; mais ils difTërent dans leur nature comme dans leurs effets. Le premier, pour être légitime, doit être général, restreint dans les plus étroites limites et fondé sur des rai-* sons majeures: il n'implique, le plus communément, que la respon* sabifité morale du gouvernement qui Texerce. Le second, au contraire, est essentiellement spécial, et, en raison des risques et des charges onéreuses qu'il impose au navire qui le subit, il engage la responsabilité matérielle et financière de l'Etat qu'une nécessité d'ordre supérieur condamne à y recourir.

L'exercice de ces deux droits, du dernier surtout, est extrêmement délicat et exige de grands ménagements pour les intérêts privés étrangers qu'il affecte. D'autre part, en effet, il jette le trouble dans des opérations commerciales librement engagées, qu'il est du devoir de tous les Etats de respecter et de favoriser ; en détour^ nant le navire de la route que les armateurs lui ont tracée, il pro« longe son voyage, compromet son chargement d'aller ou de retour,^ accroît les salaires de son équipage, entraîne pour lui des dépenses imprévues et forcées, ou modifie les assurances destinées à le couvrir contre les chances de la navigation. D'autre part, en le faisant servir à un usage public, en l'employant à des opérations militaires ayant forcément un caractère hostile, il détruit sa neutralité, l'expose à des risques et des dangers de capture ou de détention, dont l'équité veut qu'il soit couvert, puisqu'il n'a pas été libre de s'y soustraire. La règle universellement consacrée en cette matière est donc que tout gouvernement, que les circonstances contraignent à recourir à l'angarie, ne soit pas seulement responsable de ses conséquences matérielles pour le navire qui en est l'objet, mais encore qu'il soit tenu, avant d'imposer sa réquisition, de débattre avec les ayants droit et de solder l'indemnité due pour le service réclamé. Du reste, le droit d'angarie appartient, par sa nature, aux droits imparfaits, et un grand nombre de traités en ont formellement interdit l'exercice ou subordonné l'emploi au paiement préalable d'une juste compensation pécunidre (1).

§ 1278. A cette question se rattachent les graves et nombreux Re^pon^aconflits que la protection des étrangers a fait surgir entre les grandes Tèrntmenu'à

raison lie prèjadices <''prouvi-? ou de de-

(1) Voiries traités conclus entre la France et le Chili en 1851 (De pardesar"àit Clercq, t. VI, p. 89), le Guatemala en 1854 (De Clercq, t. VI, p. 446), le s**^"- Venezuela en 1854 (De Clercq, t. VI, p. 446), la Nouvelle-Grenade en 1856 (De Cleraq, t. VII, p. 205). le San Salvador en 1858 (De Clercq, t. VII, p. 362), le Nicaragua en 1859 (De Clercq, t. VII, p. 586), et le Pérou en 1861 (De Clercq, t. VIII, p. 193).

puissances européennes et les gouveraemcnts du Nouveau-Monde* Toutes ces réclamations reposent sur des ofïenses personnelles, tantôt réelles et sérieuses, tantôt imaginées ou exagérées par les agents diplomatiques ou consulaires, et invariablement dépeintes par ceux-ci sous les couleurs les plus vives. La règle que, dans plus d'une circonstance, on a tenté d'imposer aux Etats américains, c'est que les étrangers méritent plus de considération, des égards et des privilèges plus marqués et plus étendus que ceux accordés aux nationaux mêmes du pays où ils résident.

Ce principe est intrinsèquement contraire à la loi d'égalité des nations et très funeste par ses conséquences pratiques. Dans sa revendication absolue contre les Etats améri^ins, 51 ne nuit pas seulement au maintien des relations de bonne harmonie ; il est avant tout souverainement injuste, puisque les gouvernements européens n'en font pas pour eux-mêmes une règle invariable de conduite entre eux. Toute loi, pour être acceptée et pour imposer le respect, doit reposer sur la base de l'égalité, protéger le faible aussi bien que le puissant, sauvegarder les droits et les intérêts de chacun I sans exception de personne, en un mot, peser êquita^ blement sur tous. Les liens moraux qui unissent les peuples sont du même ordre et impliquent un caractère absolu de solidarité ; un Etat ne saurait donc légitimement ni revendiquer, chez les autres, une situation privilégiée dont il ne serait pas réciproquement disposé à faire jouir les étrangers, ni réclamer pour ses sujets des avantages supérieurs à ce qui constitue le droit commun des habitants du pays.

i>î*rn«wii s 1279. Parmi les nombreux cas que nous pourrions citer du Ternornfloi pHucipe d'égalité SOUS Icqucl Ics étrangers restent placés en Euupru^^B. rope, se trouve celui de M. Mac Donald, capitaine des gardes du ci^uZfiMM corps de la reine d'Angleterre. Cet officier avait tenu une conduite Dyflâ]4 coupable et s'était livré à certains excès envers ses compagnons de voyage dans Tintérieur d*une voiture du chemin de fer rhénan, La police de Bonn (Prusse) larrêta et commença contre lui des poursuites correctionnel les. Pendant qu'il était entre les mains des agents de la force publique, M, Mac Donald opposa une résistance tellement vive qu'on dut recourir à des mesures violentes et le retenir en prison jusqu'au jour de sa comparution devant les juges. Lord Russeli réclama énergîquement à Berlin et alla même jusqu'à qualifier d'inconvenante la conduite du tribunal prussien, qui refusait de mettre en liberté M. Mac Donald, dont il connaissait le rang et la position à la cour de S. M, B. La réponse du gouver-

nement prussien ne fut pas moins vive; elle repoussait toute pensée de satisfaction, de réparation ou d'excuse, et démontrait avec la dernière évidence que la procédure entamée par les magistrats de Bonn était inattaquable en droit, puisqu'elle était strictement conforme à la législation du royaume.

L'arrestation à l'étranger d'un offîcier de la reine produisit, en Angleterre, une irritation d'autant plus grande que les faits parti*culiers qui s'y rattachaient avaient été ou exagérés ou inexactement rapportés par les journaux. Le cabinet do Londres dut poursuivre l'affaire par la voie diplomatique.

D'après les pièces qui furent plus tard communiquées au parlement, voici sur quel terrain le gouvernement anglais se plaça dans ses discussions avec le cabinet de Berlin :

« Il semble au gouvernement de S. M. B., disait lord John Russell dans une dépèche au ministre d'Angleterre à Berlin, que la conduite du gouvernement prussien, en cette occasion, offre un caractère peu amical. La loi prussienne a été appliquée avec une rigueur extrême, sans qu'il existât aucune de ces nécessités commandées par les intérêts de la justice. Le refus peu courtois du tribunal prussien, après qu'il eut été informé dé la position occupée par le capitaine Mac Donald, qui fait partie des gardes du corps de sa souvendne, est en opposition avec la courtoisie qu'on a coutume d'observer envers les étrangers, et doit être d'autant plus remarqué qull n'a pas été blâmé par le gouvernement du roi de Prusse. Ce dernier n'a tenté en rien d'adoucir ni de justirier les actes consommés, et le gouvernement de S. M. B. ne peut Csdre moins que de considérer cette conduite comme une preuve évidente du peu de prix que la Prusse attache au maintien de la bonne intelligence entre les deux États, n

Le sous-secrétaire d'Etat des affaires étrangères de Berlin, M. de Gruner, répondit à ces étranges récriminations en termes assez peu mesurés, rétablit les faits si singulièrement défigurés, et, se plaçant au point de vue du droit strict, nia que le capitaine Mac Donald, dont la conduite était à tous égards injustifiable, eût été victime d^aucun abus de justice.

L'affaire en resta là; l'action des tribunaux prussiens ne fut pas autrement entravée ; le capitaine Mac Donald dut subir le châtiment qu'il avait encouru, et le cabinet de Londres, en se désistant doses plaintes, de ses demandes de réparation, justifia une' fois de plus le principe général qui veut que pour les délits l'étranger reste soumis aa ré^me de droit commun qui pèse sur les nationaux eux-mêmes.

i'À' LIVRE XV, — DEVOIRS MUTUELS DES ilÀTS [§ 1^81

Malgré la force de ce précédeat et du grand nombre d'exemples concordants qu'il serait facile de citer, et en dépit de la pratique invariablement suivie par toutes les nations européennes dans leurs relations mutuelles, certains Etats n'ont pas craint de s'inspirer, dans leur conduite à Tégard des républiques de 1* Amérique, de règles diamétralement contraires, comme si les principes généraux du droit international pouvaient varier suivant les lieux où ils doïveat recevoir leur application , être justes, vrais, absolus sur un point et cesser de Têtre sur un autre * ! Re*ï»o.<,- S 1280, Les gouvernements sont-ils ou non responsables des

hïlkéfcr. linon ^ i r ■ ,- , , 1 r i

j«p(ïri^* cl pertes et des pférudices éprouvés par des étrangers en temps de *proMt^, pir troubles miéneors ou de guerres civiles 7 Cette question a été lonçriBmpl'^'u euement discutée et finalement résolue parla négative* rieari on d«t Avaot do foumiT les preuves pratiques de notre assertion, nous le-. développerons la^ sur cet important sujet, quelques considérations

générales.

Admettre dans fespèce la responsabilité des gouvernementSf c'est-à-dire le principe d'une indemnité, ce serait créer un privilège exorbitant et funeste, essentiellement favorable aux États puissants et nuisible aui nations plus faibles, établir une inégalité injustifiable entre les nationaux et les étrangers. D'un autre côté, en sanc^ donnant la doctrine que nous combattons, on porterait, quoique indirectement, une profonde atteinte à uo des éléments constituiifs de llndépendance des nations, celui de la juridiction territoriale; c'est bien là, en effet, la portée réelle, la signification véritable de ce recours si fréquent à la voie diplomatique pour résoudre des questions que leur nature et les circonstances au milieu desquelles elles se produisent font rentrer dans le domaine exclusif des tribunaux ordinaires.

OpiiiïonjM § 1281. A Tappui de cette doctrine, nous citerons tout d'abord ui^iXtpa- Topinion exprimée^ en 18i9, par M. le baron Gros, lors de sa mission spéciale en Grèce pour le règlement des célèbres réclamations pécuniaires de Don Pacifico. « En général, disait ce diplomate^ dans une de ses dépêches au gouvernement français, qui a été plus tard communiquée au parlement anglais, il est admis en principe, et ce principe est conforme à Téquité, qu'il ne peut exister d'intervention

* Vattel, le Droit, îiv, II, g§71, 72; Philîtmore, Corn., v. !, §218j Rti* therforth, Inst^ b. 2, ch. jx, §12 ; Thicrs, Discours prononcé au Corps iegi$-^ laiif\Q92ù et 27 janvier 1864; Ch. Calvo, Annaks, l, I, int., pp. Lxxiim; Ch. Calvo, Una ixigma, p, 223 ; Burlamaqui, Droit <U la nat,, t. IV, pie. 3, ch. 11 ; Felice, DtgU de la nai.^ t. II, lect. 15*

Opinion de M. la b«rckii QnK

diplomatique dans les différends où Cautorité locale ne se trouve pas en cause; c'est aux tribunaux, et conformément aux lois du pays, que la partie lésée, quelle que soit sa nationalité, doit recourir et demander justice. »

Lord Stanley, traitant la même affaire au sein du parlement bri- L^ïsuni? tannique, s'exprima ainsi : « Je ne crois pas que les gouvernements soient tenus, dans toute la rigueur de ce mot, d'indemniser les étrangers qui ont éprouvé des pertes ou des préjudices par suite de circonstances de force majeure. Tout ce qu'ils peuvent faire, dans des cas semblables, c'est de protéger, par tous les moyens en leur pouvoir, les nationaux et les étrangers résidant sur leur territoire contre des actes de spoliation ou de violence. »

Rutherforth dit de son côté : « Une nation qui n'empêcherait pas opioion de ses sujets de nuire aux étrangers engagerait sa responsabilité, parce que les nationaux étant placés sous son autorité, elle est tenue de veiller à ce qu'ils ne portent pas préjudice à autrui. Mais une semblable négligence ne rend pas une nation responsable des actes de ceux de ses sujets qui se sont mis en état d'insurrection et ont rompu leurs liens de fidélité, ou qui ne se trouvent pas dans les limites de son territoire. £n pareilles circonstances, et quel que soit, en droit, le caractère qu'on veuille attribuer à leurs actes et à leur conduite, ces citoyens cessent en fait d'être sous la juridiction de leur gouvernement. »

Deux organes très autorisés de la presse anglaise, le Moming opinion u(^ Postai le London News, ont soutenu la même opinion à propos gu^'e*nrrlode l'intervention européenne au Mexique. Le premier de ces jour- rÔJIèeMe" ^ nauz, dans son numéro du 7 novembre 1862, écrivait : <r Lorsqu'un "*^"** gouvernement, dont l'autorité n'est pas complètement assise à l'in-^ teneur, se montre néanmoins disposé à faire tout ce qu'il peut pour protéger la vie et les biens des sujets anglais, ce serait dé notre part faire preuve d'une rigueur excessive que d'exiger de lui une sécurité qu'il est en réalité difficile d'obtenir. »

De son côté, le London News publiait, le 15 février de la même année, la déclaration suivante : « Les hommes que l'esprit mercantile attire dans d'autres pays doivent, en y allant, être préparés à affronter, comme les nationaux, les périls auxquels tous sont exposés par les désordres et les dissensions intestines. »

§ 1282. L'opinion des publicistes que nous venons de rapporter DUcanioas est plemement a accord avec le droit et avec la pratique observée renu goaverpar les diverses nations de l'Europe. Toutes, en effet, et, à leur "*"*" exemple, le gouvernement des États-Unis d'Amérique, ont énergie

quement et invariablement, dans les cas analogues, repoussé le principe d*indemnîLé et d'intervention diplomatique. Nous allons le démontrer par des faits.

Riciiinft- § 1283, A la suite des troubles politiques qui eurent lieu sur picûrr* e.Z ûivoTS poînts de ritalie en 1849, plusieurs sujets anglais, fixés en enorovÉïinitf Toscaue et dans le royaume de Naples, s'adressèrent à leur gouver- '^"' nement pour se faire indemniser des pertes et des préjudices que ces troubles leur avaient occasionnés. Le cabinet de Londres entama des réctamations par la voie diplomatique et voulut même, dans celles qu'il éleva contre la Toscane, impliquer la responsabilité de r Au triche» en raison des secours que le gouvernement de ce pays avait fournis au grand-duc.

m^ du § 128Û* Ainsi mis en cause, le cabinet de Vienne s*empressa vUnë! " d'adresser à Tambassadeur d'Autriche à Londres une note^ que celuici avait ordre de communiquer au chef du Foreign office^ pour protester en termes énergiques contre la conduite de r Angleterre. Dans cette note, datée du ih avril 1850, le prince de Scbwartzemberg 8*éionne qu'il puisse y avoir un Etat qui réclame, pour ses sujets établis dans un autre pays, des avantages et des droits dont les nationaux eux-mêmes ne jouissent pas. Partant de là, il exprime ensuite l'opinion que lorsqu'un étranger se fixe dans une contrée autre que la sienne et qui vient à être en proie aux horreurs de la guerre civile» cet étranger est tenu d'en subir les conséquences. Le prince ajoutait que, quelque disposées que pmseni être les nations civilisées d'Europe à étendre les limites du droit de protection ^jcu^nûis cependant elles 7ie le^ seraient au poi?ii d'accorder aux étrangers des privilèges que les lois territoriales ne garantissent pas aux nationaux. Il terminait en invoquant le droit qui appartient à tout £tat souverain et indépendant d'assurer et de maintenir sa propre conservation, même par l'emploi des armes, Arbiing* § 1285» La question n'en resta pas là. Le gouvernement toscan, K-i,.p*rBiir lia voulant régler ce différend à Tamiable, eut Fidéc de le soumettre inui,ii in fn- à l'arbitrage d'une tierce puissance et s'adressa dans ce but au ca- '^rwii. bmet de Samt-Pétersboui^.

Dès qu'il eut pris connaissance de raffaîrej le gouvernement russe, dans une note adressée, le 2 mai 1850, à son ambassadeur en Angleterre, déclara que dans son opinion les raisons de droit sur lesquelles reposait le débat entre l'Angleterre, la Toscane et Naples, militaient si évidemment en faveur de ces dernières puissances qu'il ne pouvait y avoir lieu à arbitrage ; que, dans cet état de choses, le simple fait d'accepter le rôle d'arbitre équivaudrait à

admettre des doutes qui, dans Tespëce, n'existaient pas, ou à reconnaître un certain fondement aux réclamations pendantes, tandis qu'elles n'en avaient aucun.

En effet, s'appuyant sur les mêmes considérations que le prince de Schwartzemberg, et envisageant la question au même point de vue, le comte de Nesselrode adhéra entièrement, au nom du gouvernement russe, à l'opinion du cabinet de Vienne et conclut en ces termes : « D'après les principes du droit international tels que les entend le gouvernement russe, on ne peut pas admettre qu'un souverain, forcé par la rébellion de ses sujets de reconquérir une ville occupée par les insurgés, soit obligé cTindemniser les étrangers qui> au milieu de pareilles circonstances, ont pu être victimes de pertes ou de préjudices quelconques. » Finalement^ le ministre des affaires étrangères de Russie n'hésita pas à penser que le cabinet de Londres reconnaîtrait qu'il s'agissait dans l'espèce d'une des questions les plus graves pour l'indépendance des Etats du continent, et que, par suite, le gouvernement de la reine se désisterait de ses prétentions ; car, s'il n'en était pas ainsi, la présence des sujets an** glais chez les autres nations deviendrait un véritable fléau et un instrument aux msdns des révolutionnaires de tous les pays pour créer des embarras aux gouvernements.

La note autrichienne et la note russe que nous venons de citer mirent fin aux plaintes de l'Angleterre, qui renonça à ses réclamations (1).

§ 12â6. Les États-Unis d'Amérique ont appliqué le même prin- Réeumtiidii dpe aux réclamations élevées par l'Espagne à l'occasion de scènes et tnuTé?! de désordre survenues à la Nouvelle-Orléans en 1851, parVÊ!p«RM

On ssût qu'à cette époque l'Ile de Cuba fut envahie par Lopez ïïS.. et ses partisans, qui y arborèrent pour la seconde fois le drapeau de la rébellion. Après que l'insurrection eut été vaincue par les troupes royales, les autorités espagnoles firent fusiller cinquante

(1) Dans son livre Union Latino-Americana (Paris, 18fô), M. Torres Caicedo a soutenu la même thèse que nous, et reproduit (p. 306) intégralement la traduction espagnole des documents que nous venons d*analyser. Nous nous plaisons, du reste, à rappeler que ce publiciste américain a été un des premiers et des plus énergiques défenseurs des droits des nations sud-américaines. Non seulement dans Touvrage auquel nous faisons allusion, mais encore dans une série d'articles reproduits depuis 1858 dans El Correo de Ultramar et dans d'autres journaux, M. Torres Caicedo a démontré jusqu'à la dernière évidence le ' caractère arbitraire et injuste des réclamations diplomatiques soulevées par plusieurs gouvernements européens à raison de dommages essuyés par Teffet de guerres civiles ou de dissensions intestines.

i46 UVHE XV, — DEVOIRS MUTUELS DES ÉTATS [§ 1288

des flibustiers nord-américains qui étaient tombés entre leurs mains. La nouvelle de cette exécution pruduîsît une telle surexcitation à la Nouvelle-Orléans qu'une partie de la population soulevée blessa plusieurs Espagnols, commit des dégâts dans quelques établissements publics exploités par des Espagnols, insulta le pavillon espagnol et outragea le consul de S, M. C, dont elle envahit le domicile et la chancellerie.

Le gouvernement espagnol s'empressa de réclamer des dommages et intérêts; mais le secrétaire d'État de TUnion, M. Webster, repoussa cette demande, parce que, suivant lui, les étrangers qui s'établissent sur le territoire de la république pour a^occuper de leurs affaires se soumettent ipso facto aux mêmes lois et aux mêmes tribunaux que les citoyens du pays^ et que le gouvernement fédéral ne peut pas être responsable des conséquences d'une émeute. M, Webster consentit toutefois à indemniser le consul espagnol, ad* mettant que cet agent était en raison de son caractère officiel plus particulièrement placé sous la protection des États-Unis. Le cabinet de Madrid se montra pleinement satisfait de cette réparation restreinte (1).

Diiur^0nd § 1287. L'Espagne elle-même n'a jamais suivi d'autres principes ; n*io* «t la elle s'y est conformée dans ses réclamations contre le gouvememeDl de Caracas pour les dommages dont divers sujets de S, M. C. avaient eu à soufl'rir par suite de la révolution qui avait éclaté au Venezuela en 1859 (2).

Caiidaitis § 1288. C'est encore ce même principe ou cette même jurispni' rihiiiireotioD deoce que Ton a vu observer lors du dernier soulèvement de la 5o u riprrtj Pologne, et durant le cours de la formidable lutte intestine qui a ftux Euy- déchiré la République dea États-Unis d'Amérique de 1860 à 1865. Dans ces deux circonstances, un gimnd nombre d'étt^angers ont éprouvé de cruelles pertes, et pourtant aucune nation européenne

(1) Le marquis de Miraflores, qui se trouvait alors placé à la tête du ministère d'État de S. M, C, n*a pas Lésité à proclaraGr sa satisfaction du résultat obtenu on cette circonstance. A la page 315 de la vie pùlilique de cet homme d'État (Madrid » 1^65), ou trouve en effet une déclaratiou de M. le marquis de Mii^flores conçue en ces termes : « Le gourerne* ment de la reine devait exiger et a exigé une réparation complète du paya qui avait été témoin de Tinsulte faite à notre pavillou dans la ville de la Nouvelle-Orléans; cette réparation, il Ta obtenue telle qu'elle n*a jamais été accordée à aucune autre nation, j^ (Voir aussi à la page 28 de rappendice du même Uvre, n^ 6 des pièces justificatives, la réponse de M. Webster, secrétaire d'État du gouvernement des États-Unis, au mluistre de Sa Majesté Catbolique à Washington.)

(2) Voir Torres Caicedo, Mis idcas y mis principioSj t. II, pp, S59 et seq.

§ 1290] UVRB XV. — DEVOIRS MUTUELS DBS ÉTATS 147

n'a songé à en faire peser la responsabilité sur les gouvernements respecdvement intéressés.

§ 1289. En 1868, le cabinet de Washington a formé une com- ^*«^Y^ mission pour examiner les réclamations pécuniaires élevées par des i»flriegoaTer. citoyens américains ou étrangers en raison de pertes ou d'actes de ^ Euu.uAts. spoliation soufferts durant la guerre civile par le fsdt d'autorités fédérales. Cette commission est souvenûne, c'est-à-dire que ses dédâons ne sont pas sujettes à appel ; non seulement elle ne doit admettre aucune intervention diplomatique en faveur des réclamants étrangers; mais encore, sur le seul fait d'une semblable intervention, elle est tenue de repousser ipso facto et sans autre examen la réclamation qui en aurait été l'objet.

§ 1290. Par malheur, ces principes de saine politique et de non- ^^^^^^ intervention diplomatique n'ont pas toujours été rigoureusement rAménquoda observés par certaines grandes puissances maritimes de l'Ancien uioai nttioM

•aropèoiuM.

Monde dans les circonstances analogues qui se sont produites sur Id ou tel point de l'Amérique.

M. Sanojo explique sûnsi dans le Foro de Caracas les réclamations d^demnités adressées si fréquemment par les puissances eu* ropéennes aux républiques sud-américaines :

« Un étranger commet un crime; on le poursuit; la justice suit son cours et, le crime étant prouvé, il est condamné. Aussitôt il en appelle au représentant de son pays. Celui-ci, dans la plupart des cas (cependant^ il faut le dire, on rencontre d'honnêtes exceptions» des agents diplomatiques qui n'appuient aucune prétention mal fondée), trouve la sentence injuste, adresse au gouvernement des réclamations en faveur du condamné. Quand même il est dans l'indigence, il demande des centsdnes de milliers de piastres pour les jours de prison qu'il a soufferts, pour le déshonneur que lui inflige la sentence, pour la cessation de ses affaires, etc. On comprend qu'en pareilles circonstance^ le gouvernement refuse de payer l'indemnité demandée. Le ministre étranger, au lieu de rabattre de ses prétentions, donne Tordre à une escadre de venir bloquer les ports de la nation. Le gouvernement de la république menacée proteste contre ces abus de la force, et psde. La protestation tombe dans l'oubli ; mais les milliers de piastres n'en sont pas moins sorties du Trésor public, où l'argent n'abonde jamais.

<c Autre mode : l'étranger poursuivi est absous, soit faute de preuves, soit par crainte d'une réclamation diplomatique. Alors, par l'entremise du ministre de son pays, il demande une forte somme comme indemnité pour les préjudices que lui ont fait éprouver des

poursuites quQ' rien ne motivait. On a recours au même procédé que dans le cas précédent, et Pon obtient le même résultat.

« Des étrangers éprouvent des dommages par suite d'une de ces révolutions si fréquentes dans rAmcrîque latine; naturellement ils demandent qu'on les indemnise : s^ils ont perdu la valeur d'une piastre, ils en mclament cent. Leur ministre appuie leur réclamation ; suit rhistoîrc des escadres ; protestation du gouvernement injustement menacé, mais paiement immédiat ou promesse de paiement de la part de ce gouvernement, auquel on ferme la bouche en lui montrant la gueule des canons (1). »

Que de fois, en effet, n'a-t-on pas vu les représentants de ces puissances, tantôt obéissant aux instructions officielles de leurs gouvernements, tantôt entraînés par Texcès d'uo zèle irréfléchi , recourir aux canons de leurs escadres pour appuyer leurs réclamations diplomatiques ! Loin de nous la pensée de méconnaître le^ titres des réclamants qui fondent leurs demandes sur cette règle de droit commun que toute personne est tenue de réparer le dommage qu'elle cause ; mais ce principe applicable en temps normal et dans des circonstances ordinaires, peut-on logiquement songer à l'étendre à des cas si graves et de force majeure qui, renversant tout un ordre de choses établi, conduisent souvent un pays au bord de l'abîme? Les situations nous semblent essentiellement différentes, et cette différence justifie de tout point les règles consacrées parla pratique.

!..çîfi«tmii § 1291, La législation intérieure de plusieurs pays d'Europe a toutefois consacré, dans la mesure des ressources propres à chacun d'eux, le système de secours pécuniaires en faveur des victimes de semblables désastres. Mais partout on remarque qu'en entrant dans Cette voie les gouvernements, pour aller au-devant de toute fausse înterprétatioUj ont eu soin de déclarer explicitement qu'ils entendaient faire acte de libéralité spontanée et non point s'acquitter d'une obligation que la loi aurait mise à leur charge, uïrimiif^iia Telle nous paraît être notamment l'origine de la loi française du «Taire *b"V, 10 Vendémiaire an IV sur la police intérieure des communes (2),

[1) J. M, Torres Caieedoi Mis ideai y mis prindpios, i. lî, pp. 259 et seq.

(2) Nous ne croyons pas inutile de reproduire ici le texte de cette loi de vendémiaire, que les défenseurs du principe de Tludemnité ont trop souvent interprétée dans un sens contraire à Tesprit qui l'a inspirée ;

Loi du 10 vendémiaire an IV $ur la police intérieure deâ communes ds la fiépubligue, (Extrait,) Titre premier Tous les citoyens habitant la même commune sont garantis civile-

g 1291] UVRE XV. — DEVOIRS MUTUELS DBS ÉTATS 149

Après les journées de juillet 1830, on dut reconnaître que cette Loi de isso, loi de vendémiaire avait un caractère trop exclusivement local pour s'appliquer de piano et d une manière absolue à une ville comme Paris, surtout dans des circonstances aussi exceptionnelles que celles qui amenèrent la chute de la branche aînée des Bourbons ; aussi,

ment des attentats commis sur le territoire de la commune, soit envers les personnea, soit oontre les propriétés.

Titre 4 Des espèces de délits dont les communes sont civilement responsables Article premier. ^ Chaque commune est responsable des délita commis & force ouverte ou par violence sur son territoire par des attroupements ou des rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés nationales ou privées, ainsi que des dommages et intérêts auxquels ils donneront lieu.

Art. 2. — Dans le cas où les habitants de la commune auraient pris jMirt aux délits commis sur son territoire par des attroupements ou des rassemblements, cette commune sera tenue de payer à la République une amende égale au montant de la réparation principale.

Art. 3. — Si les attroupements ou les rassemblements ont été formés d*habitants de plusieurs communes, toutes seront responsables des délits qu'ils auront commis, et contribuables tant à la réparation et aux dommages et intérêts qu*au paiement de Tamende.

Art. 4. — Les habitants de la commune ou des communes contribuables qui prétendraient n*avoir pris aucune part aux délits, et contre lesquels il ne s'élèverait aucune preuve de complicité ou de participation aux attroupements, pourront exercer leur recours contre les auteurs et les complices des délits.

Art. 5. — Dans les cas où les rassemblements auraient été formés dlndividus étrangers à la commune sur le territoire de laquelle les délits ont été commis, et où la commune aurait pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir à l'effet de les prévenir et d'en faire connaître les auteurs, elle demeurera déchargée de toute responsabilité.

Art. 6. — Lorsque, par suite de rassemblements ou d'attroupements, un individu, domicilié ou non sur une commune, y aura été pillé, maltraité ou homicide, tous les habitants seront tenus de lui payer, ou en cas de mort à sa veuve et à ses enfants, des dommages et intérêts.

Art. 7. — Lorsque des ponts auront été rompus, des routes coupées ou interceptées par des abatis d'arbres ou autrement dans une com.« mune, la municipalité ou l'administration municipale du canton les fera réparer sans délai aux frais de la commune, sauf son recours contre les auteurs du délit.

Art. 8. — Cette responsabilité de la commune n'aura pas lieu dans le cas où elle Justifierait avoir résisté à la destruction des ponts et des routes, ou bien avoir pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir pour prévenir l'événement, et encore dans le cas où elle désignerait les auteurs, les provocateurs et les complices du délit, tous étrangers à la commune.

Art. 9. — Lorsque dans une commune des cultivateurs tiendront leurs voitures démontées, ou n'exécuteront pas les réquisitions qui en seront faites également pour transport et charroi, les habitants de la commune sont responsables des dommages et intérêts en résultant.

ÎW ttYRE XV, — DEVOIES MDTUBLS DES ÉTATS [§ i291

pour adoucir les fioufTrances et les pertes qu'avait occasionDécs la révolution de 1830, une loi spéciale, celle du SO août, ouvrit-elle au gouverneniont un crédit de deux millions de francs i répartir & titre de secours entre tous les ayants droit, mî ^s 1834, En 1834, les Chambres françaises furent saisies par le gouver-

Art. 10. — Si dans une commune des cultivateurs à part de fruits refusent do livrer aa terme du bail la portion due am propriétaires, tous les habitants de cette commune sont tenus des dommages et intérêts.

Art. IL — Dans les cas énoncés aux articles 9 et fO» les liabitauts de la commune exerceront leur recours contre les cultivateurs qui auront donné lieu aux dommages et intérêts.

Art. 12, — Lorsqu'un adjudicataire de domaines nationaux aura été contraint à force ouverte, par suite de rassemblements ou d'attroupements, de payer tout ou partie du prix do son adjudication à autres que dans ïa caisse desdomainos ou des revenus nationaux; lorsqu'un fermier ou locataire aura également été contraint de payer tout ou partie de son bail à autres que le propriétaire :

Dans ces cas les habitants de la commune où les délits auront été commis seront tenus des dommages et intérêts en résultant, sauf leur recours contre les auteurs et les complices des délits.

Titre 5 Bês dommages et intérêts et réparation dvite

Article premier, — Lorsque, par suite de rassemblements ou d'attroupemeuts, un citoyen aura été contraint de payer; lorsqu'il aura été volé ou pillé sur le territoire d'une commune, tous les habitants de la commune seront tenus de la restitution, en même naturCj des objets pillés et des choses enlevées par force, ou d'en payer le prix sur le pied du double de leur valeur, au cours du jour où le pillage aura été commis»

Art. 2, — Lorsqu'un délit de la nature de ceux exprimés aux articles préûédeuts aura été commis sur une commune, les officiers municipaux ou l'agent municipal seront tenus de le faire constater sommairement dans les vingt-quatre heures, et d'en adresser procès-verbal, sous trois jours au plus tard, au commissaire du pouvoir exécutif près le tribunal civil du département.

. Les ûflîciert de police de sûreté n'en seront pas moins tenu de rem^ pllr à cet égard les obligations que la loi leur prescrit.

Art- 3. — Le commissaire du pouvoir exécutif près l'administration du département dans le territoire duquel il aurait été commis des délits, à. force ouverte et par violence, sur des propriétés nationales, en poursuivra la réparation et les dommages et intérêts devant le tribunal civil du département.

Art» 4* ^ Les dommages et intérâts dont les communes sont tenues, aux termes des articles précédeutSf seront Ûxés par le tribunal civil du département, sur le vu des procès* verbaux et des autres pièces constatant les voies de fait* les excès et les délits.

Art- 5. — Le tribunal civil du département réglera le montant de la réparation et des dommages et intérêts dans la décade^ au plus tard» qui suivra l'emploi des procès-verbaux.

§ 1292] LIVRK XT. — DEVOIRS MUTUELS DES ÉTATS 151

nement d'un projet de loi destiné à secourir les personnes qui avaient éprouvé des pertes par suite de Tinsurrection de Lyon, Pendant le cours de la discussion de cette loi, un député proposa un amendement dont la teneur semblait impliquer Tidée d'une indemnité obligatoire pour TËtat ; cet amendement fut rejeté par la Chambre des députés, qui se rangea à l'opinion développée en ces termes par M. Dupin aîné :

Cl Je repousse l'amendement, parce qu'il fait perdre à la loi ce caractère de secours qui seul pourrait la faire admettre par ceux qui la voteront, ce caractère de secours personnel accordé non à la propriété, mais au malheur et à la personne, et non â titre fTm^ demnité ; car ce serait entrer dans une voie dangereuse et ruineuse pour TÉtat que de vouloir rebâtir des madsons qui auraient péri dans l'émeute ; en cas d'émeute, chacun regarderait sa maison comme assurée et dirait : a C'est l'État qui me psdera. »

§ 1292. La révolution du mois de février 18&8 fournit un autro ib48. exemple d'une libéralité spontanée du même genre ; nous voulons préM.ie'i^t de parler du décret rendu le 24 décembre 1851 par le président de la FrançàueT* République Française pour créer un fonds spécial de secours s'élevant à 5,600,000 francs. Ce décret, comme les lois citées plus

Art. 6. — Les dommages et intérôts ne pourront jamais âtre moindres que la valeur entière des objets pillés et des choses enlevées.

Art. 7. — Le jugement du tribunal civil, portant fixation des dommages et intérêts, sera envoyé dans les ving^t-quatre heures par le commissaire du pouvoir exécutif à l'administration départementale, qui sera tenue de l'envoyer sous trois Jours à la municipalité ou à Tadministration municipale du canton.

Art. 8. — La municipalité ou l'administration municipale sera tenue de verser le montant des dommages et intérêts à la caisse du département, dans le délai d'une décade; à cet effet, elle fei*a contribuer les vingt plus forts contribuables résidant dans la commune.

Art. 9. — La répartition et la perception pour le remboursement des sommes avancées seront faites sur tous les habitants de la commune par la municipalité ou Tadministration municipale du canton, d'après le tableau des domiciliés, et à raison des facultés de chaque habitant.

Art. 10. — Dans le cas de réclamation de la part d*un ou de plusieurs contribuables, l'administration départementale statuera sur la demande en réduction.

Art. 11. — A défaut de paiement dans la décade, Tadministration départementale requerra une force armée suffisante et rétablira dans les communes contribuables, avec un commissaire pour opérer le versement de la contribution.

Art. 12. — Les frais du commissaire de département et de séjour de la force armée seront ajoutés au montant des contributions prononcées, et supportés par les communes contribuables.

152 LiVfiE XV. — BEVOÏBS MUTUELS DES ÉTATS [§ 1293

haut, SG fonde non sur une obligation légale^ mais sur les règles de Téquité et d'une saine politique (1),

La Prusse a une législation analogue. Lea communes sont responsables des dégâts commis par des rassemblements populaires.

18TL § 1293. Les mêmes principes ont présidé à la distribution dln-

wwVCàû demnités en 1871, à la suite de la guerre avec TAllemagoe* ioarm ÉTeo Ud dcs premiers actes de T Assemblée nationale, réunie à Bordeaux le 8 février 1871, fut de décréter rinstitution d'uoe commission spéciale chargée de rechercher et de faire connaître la situation des départements envahis. En même temps, dès le ' 13 mars suivant, une circulaire du ministre de Tintérieur invitait les préfets à faire dresser un état sommaire des diverses catégories de pertes •

Le montant des réclamations constatées par les municipalités s'éleva dans trente-lrois départements envahis (rinsurrection de la Commune avait empêché Tenquète dans le département de la Seine) à 666,647,799 francs ; plus tard, les tableaux dressés par les commissions cantonales portèrent à 821,087,980 fr. 52 le total de Tévâlualion des dommages. Dans cette somme, le département de la Seine figurait pour 96,632,635 francs. Enfin, après révision ordonntie par circulaire du ministre de l'intérieur du 12 décembre 1871, le chiffre total des dommages fut arrêté à la somme de 658,598,430 fr, 63 non compris la contribution de guerre de 200 millions payée par la ville de Paris, Le 6 septembre 1871, l'Assemblée nationale vota une loi qui

(1) Voici le texte de ce décret;

w Considérant qu'aux termes de la loi du 10 vendémiaire an IV, les communes sont responsables des délits commis à force ouverte par do9 rassemblements, ainsi que des dommages et intérêts auxquels ils doivent donner lieu ;

H Considérant néanmoins que la ville de Paris est dans une situation exceptionnelle qui n'autorise pas d'une manière absolue à, faire peser sur elle cette responsabilité ;

H Considérant que si TÉtat n'est soumis à aucune obligation légale, il est conforme aux règles de l'équité et d'une saine politique de réparer des malheurs immérités et d'effacer autant que possible les douloureux souvenirs de nos discordes civiles,