CHAPITRE V

Du droit de saisie et de confiscation de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime.

612. Tandis que la course est et demeure abolie, contrairement aux craintes de certains auteurs et aux espoirs dont d'autres se sont bercés, et que nul n'a recouru aux armements en course dans la guerre qui désole encore l'Europe elle monde au moment où nous écrivons,jamais dans aucune guerre on ne s'est livré avec autant de fureur non seulement à la saisie de la propriété privée ennemie mais à sa destruction. Les Etats-Unis d'Amérique ont été les premiers à soutenir la thèse de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime et dès 1783, comme le rappelait le délégué Américain dans son discours du 23 juin 1907, prononcé devant la Conférence de la Paix, ils ont proposé l'adoption de ce principe nouveau. En 1823 ils donnaient des instructions en ce sens aux ministres Américains en France, en Russie et en Angleterre. Jamais ils n'ont manqué aux occasions de s'en faire les champions. Toujours ils se sont heurtés contre l'opposition opiniâtre de certains pays, et spécialement de TAngleterre. Peut-être hélas cette attitude n'était-elle pas beaucoup plus désintéressée d'une part que de l'autre.

Nous, avons fait ressortir en effet que, dans l'éventualité d'une guerre contre une grande Puissance maritime, les Etats-Unis, à raison de la faiblesse relative de leur flotte de guerre, auraient été fort embarrassés pour protéger leur marine marchande contre les agressions ennemies, à moins de recourir aux armements en course. Nous voulons croire cependant que leurs généreuses initiatives leur ont été en outre inspirées par des considérations plus élevées; car la grande République américaine était en état, grâce à ses immenses ressources, elle l'a prouvé dans la guerre mon-

diale, de s'armer au bout de peu de temps, d'une manière aussi redoutable que n'importe quelle Puissance. La raison, Téquité, Thumanité, et nous n'hésitons pas à le dire, l'intérêt commun des nations plaident pour la suppression d'un abus consacré par la pratique invétérée des nations. Or c'est de cet intérêt commun des nations, qui plane au-dessus de leurs intérêts contradictoires et momentanés, qu'il faut se pénétrer. Il s'identifie plus qu'on ne pourrait le croire, avec l'intérêt permanent et durable de chaque Etat.

613. Les arguments sur lesquels on se fonde pour réclamer la suppression du droit de capture et le respect de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime peuvent se résumer comme suit. On observe d'abord que, la propriété privée ennemie étant désormais respectée dans la guerre terrestre, elle doit logiquement l'être également dans la guerre sur mer. On ajoute que la guerre est un rapport d'Etat à Etat, qu'elle ne doit pas être dirigée contre les particuliers et ne doit pas avoir pour but un enrichissement de ceux-ci. Tels sont d'après Louis Renault cité par Charles Dupuis (1) les motifs essentiels qui peuvent être allégués par les partisans de l'abolition du droit de capture. On invoqué cependant un autre argument d'ordre plus utiUtaire et qui, précisément à cause de cela, serait de nature à faire plus d'impression si l'affirmation sur laquelle il se base et en laquelle il consiste même, est exacte et démontrée, c'est que le droit de capture n'est pas essentiel à la guerre maritime et que, s'il est des nations qui pourraient trouver à son maintien un grand avantage en certains cas, ce n'en est pas moins, comme l'a fait observer M. Ruy Barbosa, qui a vivement appuyé la proposition des Etats-Unis, une arme à deux tranchants qui, dans d'autres circonstances pourrait menacer d'une manière redoutable les nations insulaires. Il voyait juste.

614. Cette argumentation que nùus avons très brièvement résumée, parce qu'elle est reproduite d'une manière

(1) Charles Dupuis, op. cit., p. 74.

fort complète dans l'ouvrage de M. Charles Dupuis n'est pas restée sans réponse. L'argument que l'on a déduit de l'analogie entre la guerre terrestre et la guerre maritime présente en effet certains points faibles que l'on n'a pas manqué de signaler. M. Louis Renault a fait observer que le respect de la propriété privée dans la guerre continentale a été amené plutôt par l'intérêt bien entendu du belligérant que par des considérations d'humanité et de justice pour les habitants ; que ce respect n'empêche pas Tenvaliisseur de tirer largement parti des ressources du pays au moyen des réquisitions et des contributions; qu'enfin le fait même de l'occupation, avec ses diverses conséquences vexatoires et onéreuses, exerce sur la population et le souverain du territoire occupé une pression suffisante pour les déterminer à conclure la paix. „' On ne saurait mieux résumer les réponses qui ont été faites par divers membres au premier argument des partisans de l'abolition complète du droit de capture, à celui tiré de l'analogie entre la guerre terrestre et la guerre maritime. Nous reconnaissons franchement qu'elles présentent un caractère très sérieux, bien que nous restions partisan de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime ou, du moins, ce qui nest pas tout à fait la même chose, de la suppression du droit de captui»e. Nous pensons tout d'abord que ce n'est point par l'intérêt bien entendu du belligérant, plutôt que par des considérations d'humanité et de justice que le respect de la propriété privée a été imposé, dans une mesure bien imparfaite hélas, dans la guerre terrestre. Les réquisitions, les contributions, ne peuvent avoir lieu qu'en vue de satisfaire à certaines nécessités immédiates déterminées avec précision : " pour les besoins de Varmée d'occupation, pour l'administration du pays occupé „. Et le pouvoir occupant ne peut point les faire de manière à épuiser les ressources des habitants. Il est bien certain que, lorsque les usages de la guerre terrestre, aujourd'hui fixés, formulés avec netteté par le règlement de La Haye, ont établi ces limitations, ce n'est point dans

l'intérêt du belligérant occupant qu'elles ont été édictées. Nous savons malheureusement que, dans la pratique, il arrive que ces sages prescriptions soient violées, qu'elles l'ont été outrageusement dans la Belgique occupée, que l'on y a levé des contributions de guerre telles qu'elles ont obligé les provinces à des emprunts désastreux et ruiné les générations à venir et non pas seulement les générations présentes, que les réquisitionsy ont été pratiquées non seulement pour satisfaire aux besoins de l'armée occupante, mais en vue d'objets tout différents. Mais il faut comparer la guerre maritime avec la guerre terrestre, telle qu'elle devrait se faire d'après les règles de La Flaye; il faut comparer ce qui est autorisé dans la guerre terrestre avec ce qui est autorisé dans la guerre maritime. Ce qui n'empêche pas que, si c'est ainsi que l'on pratique en fait la guerre terrestre, on est en mauvaise posture pour réclamer l'aboUtion du droit de capture dans la guerre maritime. Il est certain, en tout cas, qu'il devrait exister une différence essentielle entre la guerre terrestre et la guerre maritime, c'est que les atteintes à la propriété privée dans la guerre terrestre ne pourraient jamais avoir lieu dans le but d'enrichir le vainqueur momentané et d'appauvrir le vaincu, tandis que la capture dans la guerre maritime peut certainement avoir lieu dans ce double but.

615. Nous devons reconnaître cependant que, dans une guerre terrestre, l'occupation avec ses conséquences toujours vexatoires, même lorsqu'elle se produit d'une manière régulière, constitue un moyen de pression énergique pour amener l'ennemi à conclure la paix et que ce moyen fait complètement défaut dans une guerre purement maritime. La saisie et la capture des navires marchands ennemis, en compromettant gravement la situation économique de l'ennemi, peut paraître alors un moyen puissant de le réduire à merci. " 11 n'y a pas d'exemple, croyons-nous „, a dit cependant M. Choate, " de guerre, dans les temps modernes, qui ait été empêchée ou abrégée par l'exercice du droit de capture, et

la destruction de navires de commerce a été, et vraisemblablement sera toujours un incident relativement insignifiant dans les conflits des nations. „ Si cela est vrai le droit de capture, dans la guerre maritime, cesse d'être justifié. C'est l'atteinte la plus grave à la propriété privée qui se puisse concevoir et souvent, aujourd'hui plus que jamais, aujourd'hui que les sous marins sont entrés en action, elle entraîne de véritables hécatombes humaines. Des miUiers de personnes inoffensives, de vieillards, de femmes et d'enfants ont été impitoyablement sacrifiés.

Durant la guerre de sécession américaine „ a dit encore M. Choate, " la marine marchande fédérale fut littéralement détruite et balayée par quelques croiseurs confédérés. Le fait nous affligea beaucoup mais n'eut pas la moindre influence sur le résultat final auquel la guerre fut amenée par le maintien d'un blocus effectif et par la supériorité écrasante des forces militaires et des ressources financières de l'Union. „ Il est vrai que cette dernière observation n a rien de convaincant et Ton peut se demander si la destruction de la flotte marchande fédérale n'aurait pas eu quelque influence sur la durée de la guerre de sécession dans le cas où la supériorité des forces militaires et des ressources financières de l'Union n'aurait pas été aussi écrasante. Mais ce qui paraît certain, et M. Dupuis le reconnaît, c'est qu'en fait le droit de capture n^a décidé de Vissiie d^aucune des guerres entreprises depuis le milieu du XIX^ siècle.

616. On a mille fois raison de dire que, si la guerre doit être dans les conceptions modernes un rapport d'Etat à Etat, cela n'empêche pas que ses conséquences pèsent lourdement sur les non-combattants. Il en est fatalement ainsi dans une certaine mesure. Le passage seul des armées des belligérants a pour effet la dévastation des récoltes. Les constructions, les bois qui gênent ou entravent les opérations militaires sont détruits. On fait sauter les ponts et les ouvrages d'art au préjudice de la population paisible. Tout cela est inévitable, et en général, aucune réparation, aucune

indemnité n'a été allouée jusqu'ici à ceux qui souffrent plus directement et plus spécialement de ces dommages. Quant aux réquisitions en nature, autorisées en cas de nécessité, le principe est qu'elles doivent être autant que possible payées au comptant. Si elles ne le sont pas (ce qui sera toujours ou presque toujours le cas, il ne faut pas se faire illusion, à moins qu'elles ne soient remplacées par une contribution de guerre), elles doivent être constatées par des reçus et le paiement des sommes dues sera effectué le plus tôt possible (art. 52 du Règlement des lois et coutumes de la guerre terrestre). La volonté du législateur international est donc que les prestations en nature imposées aux habitants soient payées. Si elles le sont, il n'y a pas davantage d'atteinte sérieuse à la propriété privée. Or elles doivent l'être : " le paiement des sommes dues sera effectiié le plus tôt possible „. Westlake fait observer, il est vrai, que l'opinion publique et la pratique des Etats ne reconnaissentaucune obligation pour l'envahisseur de payer le montant des reçus qu'il a délivrés, et que, d'autre part, le gouvernement du pays auquel appartiennent les réquisitionnés ne se considère pas davantage comme y étant obligé puisqu'il soutient avoir fait une guerre juste (1). Mais il est clair que cette obligation incombe à l'envahisseur, sauf son droit d'exiger, s'il est vainqueur, une indemnité spéciale pour y satisfaire. Ce qui est exact malheureusement, c'est que le système des réquisitions fonctionne encore dans la pratique de la manière la plus irrégulière, malgré la précaution que Ion a prise de prescrire que lesréquisitions ne seront réclamées qu'avec l'autorisation du commandant dans la localité occupée. En fait on n'attend pas qu'il y ait occupation réahsée pour faire des réquisitions. Elles sont faites parfois par des troupes en marche, par des sous-officiers, par de simples soldats, et les bons de réquisition délivrés dans une langue que l'habitant ne comprend pas, ne sont parfois que de mauvaises plaisanteries.

617. Mais, si toute cette matière n'est encore que très imparfaitement réglée, on ne rencontre cependant dans la

(1) Westlake, op. cit., t. U, p. 109.

guerre terrestre rien qui ressemble, même de loin, à ce droit reconnu aux belligérants dans la guerre maritime de saisir et de s'approprier toute propriété privée ennemie sur mer, sans qu'ils doivent justifier d'aucune nécessité pressante et immédiate. Le respect de la propriété privée ennemie demeure au contraire la règle dans la guerre terrestre. En cela consiste rénorme différence entre les lois de cette guerre et celles de la guerre maritime. Si Ton ne peut réquisitionner que pour les besoins de l'armée occupante, si on ne peut le faire que dans les limites des ressources des habitants, et, sous ce rapport la convention de 1907 n'a rien innové, il s'en suit nécessairement qu'on ne peut le faire dans le but de poursuivre une guerre économique, ni pour terroriser la population, ou pour l'amener, en la ruinant, à exercer une pression sur les commandants d'armée, pour les déterminer à s'incliner devant les exigences de l'occupant, moins encore pour s'enrichir. Voler les non-combattants n'est pas un moyen licite de guerre dans la guerre terrestre. Pourquoi le serait-il dans la guerre maritime? Nous n'entendons certes pas soutenir que, pour réduire un Etat belligérant à merci, on ne puisse pas tenter de l'affamer, pourvu que ce soit par des moyens licites, par un blocus par exemple ou par un siège en règle. Le but direct est dans ce cas d'affamer Tarmée ennemie et, si les habitants sont atteints c'est par contrecoup. L'Allemagne n'a-t-elle pas tenté d'ailleurs en 1870 d'obtenir la reddition de la ville de Paris, en affamant la nombreuse population de cette ville? Pourquoi ce qui est licite vis-à-vis d'une immense cité, serait-il interdit vis-à-vis de la population d'un pays? Ce qui n'est pas permis, c'est de recourir pour obtenir la soumission de l'adversaire à des moyens que la morale réprouve et qui constituent une agression spécialement dirigée contre la population pacifique étrangère à la guerre, une agression ayant pour but de la dépouiller de ce qui lui appartient. C'est pour ces raisons qu'au point de vue des principes, nous ne pouvons approuver la saisie et la confiscation systématique de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime.

618. Il est du reste un argument d'une nature utilitaire, que les partisans du droit de capture nous paraissent ne pas avoir suffisamment rencontré. M. Ruy Barbosa a fait observer qiie le droit de capture constituait une arme à deux tranchants, et il a cité M. Hirst, un juriste anglais qui, dans son ouvrage intitulé Comynerce and Property in Naval Warfa^e, déclare qu'en prétendant blesser l'ennemi avec des armes de cette espèce, on se blesse souvent soi-même, grâce à l'extension mondiale des opérations des Compagnies d'assurances maritimes. On peut ajouter, et l'observation est importante, parce que les jurisconsultes anglais sont presque tous favorables au maintien du droit de capture, que cet Etat même, le plus puissant des Etats maritimes, pourrait avoir intérêt à sa suppression, par exemple s'il se trouvait avoir à lutter sans alliés, contre deux ou trois Puissances maritimes de premier ordre. Sir Henri Maine, cité par M. Ghoate, n'a-t-il pas écrit : " Si l'inviolabilité de la propriété privée ennemie était universellement admise, elle sauverait notre pain et elle sauverait les denrées qui sont le prix de notre pain de leurs plus formidables ennemis. Lord Loreburn, lord chancelier en 1905, n'a-t-il pas dit à la chambre des Lords : " Les intérêts de la Grande Bretagne ont beaucoup à gagner à un changement souhaité ardemment et depuis longtemps par la majorité des Puissances. „ ? Telle est au surplus l'opinion d'autres jurisconsultes anglais, par exemple Sir John Macdonnell, bien qu'ils soient presque tous favorables au maintien du droit de capture. Sans doute, dans la guerre mondiale où la marine de l'Angleterre alliée à la France et à la Russie avait une supériorité écrasante sur la flotte allemande, elle a pu, au bout de peu de temps, paralyser complètement le commerce maritime de l'Allemagne sauf dans la Baltique, bien que sa propre flotte commerciale ait eu beaucoup à souffrir des sous-marins allemands. Mais qui peut assurer que les circonstances seront toujours les mêmes, et ne peuton imaginer des cas dans lesquels il serait beaucoup plus facile de l'affamer qu'il ne Ta été pour elle d'affamer l'Allemagne? Or quand on veut examiner l'inadmissibilité d'un

principe au point de vue de ses conséquences, il faut l'envisager dans toutes les éventualités qui peuvent surgir et non dans l'hypothèse la plus favorable.

619. On s'est cependant bien vite aperçu, dans les discussions qui ont eu lieu en commission pendant la Conférence de 1907, qu'il serait impossible de réunir soit Tunanimité, soit une majorité suffisamment imposante en faveur de l'abolition pure et simple du droit de capture. Plusieurs amendements ont été formulés. Le seul qui doive appeler notre attention parce qu'il proposait une solution transactionnelle est l'amendement belge, légèrement modifié par la délégation des Pays-Bas. Il comprenait divers articles dont le principal, l'article premier, avait pour objet de remplacer le droit de capture, c'est-à-dire en somme le droit de confiscation par un droit de saisie avec séquestre et était conçu comme suit : " Les navires de commerce ennemis, ainsi que la marchandise ennemie sous pavillon ennemi ne peuvent être saisis et retenus par un belligérant qu'à la charge d'être restitués à la fin de la guerre „. Il est certain que cette règle, si elle était admise, apporterait une atteinte beaucoup moins grave à la propriété privée que le droit de capture et même que le droit de réquisition dans la guerre terrestre, tel qu'il s'exerce actuellement; que d'autre part, il laisse un belligérant en possession d'un moyen important de pression sur son adversaire, en paralysant son commerce. Cet amendement, à notre sens, méritait mieux que le sort qui lui a été réservé. Qu'il n'ait pas été admis par les partisans absolus du droit de capture, on peut le comprendre, bien qu'ils eussent pu l'accepter sans se priver d'une arme sérieuse. Mais il a été repoussé également, ainsi que le partage des votes l'a démontré, par certains Etats qui étaient partisans de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime, par exemple les Etats-Unis. Ils ont craint sans doute de retarder Pheure d'une réforme radicale en admettant une améfioration de l'état de choses existant (1).

(1) Les voix se sont réparties comme suit : Pour ramendement 14 : Autriche- Hongrie, Belgique, Brésil, Bulgarie, Danemark, Grèce, Italie, Norvège, Paraguay,

En somme quator^ Etats ont adopté la proposition, neuf l'ont repoussée, sept se sont abstenus, et M. Beernaert, au nom de la Délégation belge a déclaré retirer la proposition dans son ensemble. Il en résulte que les navires marchands ennemis peuvent encore être capturés et la marchandise ennemie n'échappe au droit de capture, d'après le droit international actuel, que si elle est sous pavillon neutre et à la condition bien entendu qu'elle ne soit point contrebande de guerre.

Pays-Bas, Perse, Roumanie, Siam, Suède. Contre, 9 : Etats-Unis, Cuba, Espagne, Grande-Bretagne, Japon, Monténégro, Nicaragua, Portugal, Russie. Abstentions, 7 : Allemagne, France, Mexique, Pérou, Serbie, Suisse, Turquie.