CHAPITRE II
Des moyens de coërcition internationale exclusifs de l'état de guerre : rétorsion, représailles, embargo, blocus pacifique, etc.
SECTION I Notions générales et aperçu historique.
93. Qu'appelle-t-on rétorsion? Qu'appelle-t-on représailles? L'embargo, le blocus pacifique sont-ils des moyens de coërcition d'une nature particulière qui ne rentrent ni dans la rétorsion, ni dans les représailles? — La doctrine des auteurs se distingue ici par une confusion de terminologae presque complète. Quelques observations suffiront pour en donner une idée.
Par le terme représailles (en italien rappresaglia ou represaglia), on a désigné tout d'abord Tacte consistant, de la part d'un Etat, à reprendre par une voie de fait la chose dont il a été dépouillé, ou qui a été enlevée à un de ses sujets par un Etat étranger. C'est une vraie reprise et Grotius observe avec raison que Ton ferait mieux d'appeler un acte de ce genre : reprensaliae (1), que cela correspond au mot saxon Witherman, c'est-à-dire, reprise. Toutefois, dans Grotius même, le mot a déjà un sens plus étendu. Ce n'est plus seulement la reprise de la chose même dont on a été dépouillé, c'est la pignoratio, la saisie d-'un gage et ce gage consiste même quelquefois dans une personne humaine. Ce dernier mode de se rendre justice ou de se faire rendre justice n'était pas inconnu dans l'antiquité. Les Athéniens l'appelaient androlepsia. Mais Grotius et ses prédécesseurs ne parlent pas spécialement de la rétorsion et ne la distinguent
i\) Grotius, De jure belle et pacis, chap. II, § % note 1 et aussi §§ IV et V.
pas des représailles. On en est donc venu très naturellement à autoriser la reprise de l'équivalent de la chose enlevée. Grotius ajoute que les Gaulois (les Français) considèrent comme basées également sur le jus repressaliarum les lettres de marque accordées par le souverain à tels ou tels de ses sujets. Par ces lettres de marque un sujet, dépouillé de son bien par un étranger et ne parvenant pas à se faire rendre justice, était autorisé à s'emparer de force de biens appartenant à des sujets étrangers quelconques de même nationalité que l'auteur de la lésion. C'était du reste déjà un progrès. Il avait été d'usage autrefois que les nationaux pussent, sans autorisation exercer en mer des représailles, lorsqu'ils se considéraient comme lésés par un Etat étranger. Mais les lettres de marque entendues en ce sens, aussi appelées lettres de représailles, ont fini par tomber en désuétude et, depuis la fin du dix-huitième siècle, il n'en a plus été délivré.
94. Que ces représailles primitives fussent d'une injustice flagrante, en tant qu'elles s'exerçaient au préjudice des sujets quelconques de l'Etat par lequel ou par les nationaux duquel on avait été lésé, c'est l'évidence même. Qu'en outre l'abus de ces voies de fait, livrées à l'initiative de citoyens quelconques, fût fréquent, on n en peut guère douter. Mais on comprend cependant que l'usage des représailles comme moyen de contrainte, dans le but d'obtenir la réparation ou le redressement d'un grief ou pour se faire justice à soimême, se soit maintenu sous des formes diverses dans les rapports internationaux. G est, en effet, dans tous les cas, une mesure moins grave, moins désastreuse que la guerre, bien que la guerre en soit parfois le résultat, surtout entre des Etats de puissance égale ou à peu près égale. C'est pour ce motif qu'avec certains tempéraments, elle est encore vue avec faveur en droit international coutumier.
95. On ne tarda pas cependant à distinguer entre la rétorsion et les représailles. Georges-Frédéric de Martens, dont le livre parut en 1788, observe que la violation de
simples devoirs d'équité, d'humanité, ou de politesse (il en donne comme exemple : " le refus d'un point de simple droit coutumier, ou l'introduction d'une distinction inique entre le traitement de ses propres sujets et celui des étrangers), ne peut autoriser des actes de violence ou le refus de satisfaire à une obligation parfaite de notre part, mais qu'elle nous met en droit de nous servir de rétorsion en nous refusant aux mêmes usages ou à d'autres semblables et en introduisant contre une telle nation un droit inique, soit sur le même objet, soit sur un autre, dans le dessein de l'engager à changer de conduite ou à introduire au moins l'égalité. „ Les représailles impliquent la violation d'obligations à'ailleurs parfaites^ soit par le refus de satisfaire à ce qui est dû à un autre Etat, soit par des voies de fait positives, et sont autorisées " lorsqu'une nation a manqué à ses obligations parfaites, en blessant nos droits primitifs, ou ceux que nous avons acquis, soit par occupation, soft par des conventions expresses ou tacites (1). „ Georges-Frédéric de Martens ne dit mot du blocus pacifique, et ne parle spécialement de l'embargo que comme d'une mesure pouvant suivre immédiatement la déclaration de guerre. Mais il reconnaît, à cette occasion, que l'embargo peut avoir lieu également comme représailles, et il est évident que ce n'est qu'une forme de représailles lorsqu'il se produit avant et en dehors de l'état de guerre.
96. Trente ans auparavant, Vattel dont le traité sur le droit des gens parut en 1758, avait distingué la rétorsion de droit et les représailles (2). Mais la distinction n'est pas clairement tracée. Exercer la rétorsion de droit, c'est, d'après lui, user vis-à-vis des sujets de la nation ennemie du même droit dont elle use envers les siens. Pour justifier la rétorsion de droit, Vattel se borne à dire : " Nul ne peut se plaindre de ce qu'il est traité comme il traite les autres. „ Mais les exemples que donne Vattel prouvent bien qu'il ne considère
(1) G. F. de Martens, Précis du Droit des gens, éd. Vergé, 1864, t. II, p. 185.
(2) Vattel, Droit des gens, éd. Pradier-Fodéré, t. II, pp. 319 et suiv.
comme constituant la rétorsion de droit que les actes qui ne sont pas contraires au droit strict, tout en étant contraires peut-être à la courtoisie internationale, aux égards que se doivent les nations, à Féquité même. Il cite en effet comme tels, les ordres qui concernent l'entrée ou la sortie de certaines denrées ou marchandises. Les représailles, sont, dit Vattel, un moyen de se faire justice à soi'7nême^ définition fort incomplète. Il résulte toutefois des exemples qu^il donne qu'il entend par là des violences, un acte injuste, par lequel on répond à un autre acte injuste. En somme la rétorsio juris dont parle Vattel s'identifie avec la rétorsion en général admise par G. F. de Martens. " La rétorsion „ dit Heffter, avec une remarquable concision " est une réaction contre une iniquité {Jus iniquni) ; les réprésailles constituent une réaction contre une injustice (injustitia), (1).
97. Wheaton indique parmi les moyens de contrainte ayant pour but de terminer sans guerre les différends entre nations : 1° l'embargo ou le séquestre sur des navires, des biens ou autres choses appartenant à l'Etat auteur de la lésion et se trouvant sur le territoire de l'Etat lésé; t"" la prise de possession violente de la chose en litige, soit en s'en emparant par la force, soit en refusant à l'autre Etat la jouissance du droit litigieux; 3° l'exercice du droit de rétaliation vindictive (retorsio fadi) ou de rétaliation amicale (rétorsion du droit) en vertu duquel une nation applique, dans ses relations avec l'autre, la même règle de conduite que celle dont s'est inspirée l'autre, dans ses relations avec elle, en des circonstances semblables; 4° les représailles exercées aux dépens des personnes ou des choses appartenant à la nation qui a commis la lésion, jusqu'à ce qu'une réparation suffisante ait été faite pour la lésion. Mais, après avoir tracé cette distinction, il ajoute : " Ces dernières (les représailles) semblent s'étendre à toute espèce de moyens de
(1) Heffter, Droit des gens^ p. 110 et la note.
(2) Eléments of international law, p. 505. Édition de 1864 commentée par Beach Lawrence.
contrainte employé pour obtenir réparation, et comprendront nécessairement tous ceux énumérés en premier lieu. Il attribue donc au mot représailles un sens général et y comprend même la retorsio juris, de Vattel, et la rétorsion dont parle de Martens. De là une confusion.
98. Hall (1) est plus précis. Il distingue nettement la rétorsion des représailles et s'exprime comme suit : " La rétorsion est la réponse opposée à des actes qu'un Etat a le droit strict de faire, comme se rattachant à l'organisation de l'Etat, mais qui témoignent de dispositions non amicales, qui frappent les sujets de tel Etat étranger, comparés aux autres étrangers, de certaines incapacités, et se résolvent en une injustice à leur égard. Elle consiste à traiter les sujets de cet Etat, sans provocation, d'une manière identique ou très analogue à celle dont sont traités les sujets de l'Etat qui use de la rétorsion. " Par exemple, si les produits d'un Etat sont éloignés ou exclus d'un pays par des taxes d'importation différentielles, ou si ses sujets sont traités d'une manière plus défavorable que d'autres étrangers, cet Etat pourrait réagir contre ses voisins au moyen de lois et tarifs. „ ~~Get exemple fait ressortir clairement la pensée de l'auteur. • Tout Etat règle, en principe, souverainement les droits d'entrée sur les produits étrangers. Il peut le faire de telle manière qu'il en résulte des tarifs prohibitifs. Les produits agricoles et industriels de ses sujets ou ressortissants pourront être frappés de tarifs prohibitifs par l'Etat lésé. L'embargo ou saisie avec mise sous séquestre de navires ou autres choses appartenant soit à l'Etat ennemi, soit à ses sujets, est au contraire considéré par lui comme une forme de représailles, et il en est de même du blocus pacifique dont nous parlerons et qui constitue, de l'avis général, un abus (2). Philhmore (3) dit que la rétorsion est le moyen de remédier à un acte contraire à la courtoisie, for departure of
(1) A Treatise on international law, p. 120.
(2) Id., pp. 383 et 386.
(3) International law, 3® éd., t. HI, p. 17.
comity. Elle s'effectue par le retrait de privilèges identiques ou analogues à ceux dont les ressortissants de l'Etat offensé sont dépouillés par l'Etat offensant. Il est à remarquer que d'autres auteurs ne parlent pas simplement d'infractions à la courtoisie internationale, mais d'atteintes à l'équité, ni de la privation de privilèges, mais de la privation de certains droits reconnus aux étrangers en général et dont les ressortissants de l'Etat lésé sont privés. Suivant Oppenheim (l) " la rétorsion est le terme technique usité pour qualifier le faif de répondre à des actes discourtois, peu généreux, désobligeants ou contraires à l'équité, par des actes de même nature „ et nous voici ramenés à la définition de Heffter, de Vattel, de G.-F. de Martens. Il ajoute plus loin que l'acte qui appelle la rétorsion n'est pas illégal. " C'est au contraire un acte qui rentre dans la compétence de celui qui Taccomplit. Les actes de rétorsion se bornent à des actes qui ne sont pas internationalement illégaux. „ Les représailles consistent, au contraire, d'après cet auteur, dans des actes internationalement illégaux commis dans le but d'obtenir satisfaction pour des actes de même nature (S) et, bien qu'il s'en occupe dans des chapitres séparés, il fait expressément rentrer dans les représailles, l'embargo commis en dehors de l'état de guerre et le blocus pacifique.
99, D'autres auteurs sont moins précis et moins clairs, par exemple Pasquale Fiore (3). Les mesures de fait permises, sans déclaration formelle de guerre, sont d'après lui : 1° la rétorsion, la saisie de la chose en litige ou des choses appartenant à la partie adverse, 3° les représailles, 4" le blocus pacifique. Mais il ne distingue pas nettement la rétorsion des représailles d'après leurs véritables caractères. Il ne voit pas que la saisie ou l'embargo, en dehors de l'état de guerre, n'est qu'une forme des représailles, comme du reste le blocus pacifique.
(1) International law, t. II, pp. 29, 36.
(3) Nouveau droit international public, traduit par Ch. Antoine, éd. de 1835 t. II, pp. 661 et suiv.
Halleck n'appelle rétorsion que la retorsio juris (1) et la définit assez exactement. Mais il distingue bientôt la retorsio facti (qu'il appelle retaliation) des représailles, tandis qu'en principe ces mesures de contrainte s'identifient, en ce qu'elles constituent l'une et l'autre des violations du droit autorisées à raison d'autres violations du droit. Il voit très bien cependant ({ue le blocus pacifique contre lequel il s'élève n'est qu'une forme des représailles, de même que l'embargo ou arrêt du prince, au moins lorsqu'il est pratiqué en dehors de l'état de guerre. Il ne semble pas le voir en ce qui concerne la saisie de l'objet en litige. — Un auteur plus récent, Taylor (2) définit à peu près exactement la retorsion ou retorsio juris : tous actes positifs en retour des actes vexatoires, imfriendly acts, d^une autre nation. Mais, vu qu'il admet avec Kluber que l'on peut comprendre dans la retorsio facti tous les actes de répression autres que la guerre, il traite séparément des i-eprésailles et du blocus pacifique. — Dans son excellent ouvrage dont la dernière édition n'a été publiée ' que quelques mois après son décès, Westlake (3) observe avec raison qu'il existe en droit international plusieurs modes de self-help et qu'on ne les distingue pas toujours avec assez de soin. Aussi longtemps qu'il n'y a de violation de droit de la part d'aucyn des Etats en litige, " par exemple quand une nation impose par rétorsion des droits de douane, sans que cela lui soit interdit par un traité, il ne s'agit que d'une mesure politique. „ C'est très exact et c'est ce qu'on appelait la retorsio juris. Quant aux représailles c'est la réponse à une violation du droit par une autre violation du droit, et il y comprend l'embargo en tant qu'il se produit en temps de paix. Quant au blocus pacifique il ne le considère pas comme constituant à proprement parler un acte de représailles, mais comme un moyen d'assurer la possibifité de représailles éventuelles (4). Ces observations sont en général parfaitement justes, sauf la dernière.
(1) International laiv, éd. Sherston Baker de 1908, pp^ 503 et suiv.
(2) Hannis Taylor, A Treatise on international law, pp. 431 et suiv.
(3) International law, t. Il, pp. 6 et suiv.
(4) Id., pp. 38 et suiv.
100. Citons enfin pour terminer cet examen rapide et nécessairement très incomplet des vicissitudes qu'a subies la notion des divers moyens de contrainte admis dans la pratique des nations et ayant pour but d éviter la guerre, la définition qu'en donne Bulmerincq dans le Manuel de Holtzendorff {{) : " La rétorsion, dans les rapports internationaux, consiste dans le fait de répondre à un acte inique d'un Etat par un acte identique ou semblable „. Il observe que divers auteurs, Berner, Burchardi et Carnazza Amari, ont compris la rétorsion dans les représailles, mais qu'elle en diffère en ce que la rétorsion est provoquée par, et consiste dans un acte contraire à l'équité, tandis que les représailles ont pour cause et constituent un acte contraire au droit, une injustice. Traitant spécialement des représailles, il constate très exactement qu'elles ne consistaient primitivement que dans la saisie violente d'une chose ou même d'une personne comme réparation ôu comme indemnité, à raison de la lésion d'un droit infligé à l'auteur des représailles (2). Mais la notion s'est élargie, et l'on entend par là aujourd'hui, dans les relations internationales, le fait par un Etat de répondre à l'acte injuste d'un Etat, en temps de paix, par un acte semblable ou analogue. Despagnet (3) dit que " la rétorsion consiste à appliquer des mesures de rigueur à un Etat ou à ses nationaux, quand cet Etat applique lui-même à d'autres pays ou à leurs nationaux des mesures qui, sans constituer une violation des principes généraux du droit international ou des droits acquis par les traités, sont cependant trop dures ou même iniques „.
Examinons maintenant les conséquences qui se dégagent de cette analyse, quant à la nature exacte de la rétorsion, des représailles et des autres moyens exclusifs de la guerre, et destinés à la prévenir.
(1) Handbuch des Vôlkerrechts, t. IV, pp. 59 et suiv.
(2) Id., p. 72.
<3) Cours de droit international public, troisième édition, p. 591.
SECTION II
De la rétorsion en particulier ou retorsio juris.
101. La rétorsion proprement dite, ou retorsio juris, comme l'appellent certains auteurs, consiste dans un acte qui n'est point contraire au droit strict, et c'est précisément pour cela que certains auteurs la qualifient de retorsio juris. C'est un acte non contraire au droit par lequel un Etat répond à un acte dont il a été victime ou dont ses ressortissants ont été victimes de la part d'un autre Etat, et qui a pour but d'en obtenir le redressement ou la réparation. En thèse générale, l'acte de provocation qui amène la rétorsion n'est pas non plus un acte antijuridique et constitue simplement un mauvais procédé contraire à la courtoisie internationale, contraire peut-être même à l'équité, sans violer le droit strict. Mais, à notre sens, il n'est pas indispensable qu'il en soit ainsi. Supposons qu'à une violation du droit international, un Etat se contente de répondre par un acte qui n'est qu'un mauvais procédé, qui ne viole pas le droit. Cet acte cessera-t-il d'être une simple mesure de rétorsion ? Nous ne le pensons pas. La nature d'un acte doit être déterminée par l'examen de cet acte en lui-même. La question de savoir si la rétorsion a été provoquée par un acte contraire au droit, ou par un acte contraire à la courtoisie est indifférente et ne peut la transformer en une mesure de représailles. Mais, en fait, on ne se bornera pas, en général, à répondre à une violation du droit international par une simple mesure de rétorsion.
102. Nous répudions le terme retorsio juris parce qu'il est trompeur, parce que l'on y oppose et parce que l'on est naturellement entraîné à y opposer la retorsio faeti. Or, que veut-on dire en parlant de la retorsio fadi? Ou. n'entend nullement par là une rétorsion qui consiste dans un simple fait. La retorsio juris consiste, elle aussi, dans un fait, dans une abstention ou une omission. Mais on entend par retorsio
facti, uoe rétorsion qui consiste dans un acte anti-juridique ^ illégal, contraire au droit, ce que ce terme n'indique en aucune manière. En réalité, la retorsio fadi est comprise dans la notion des représailles.
103. La rétorsion proprement dite échappe aux critiques dont ont été l'objet les représailles. C'est bien le moins qu'à des procédés peu amicaux, contraires à la courtoisie internationale, à l'équité même, on puisse répondre par des procédés également discourtois et vexatoires, pourvu que l'on ne viole pas le droit international. Les auteurs donnent de nombreux exemples de rétorsion. Un Etat frappe les produits d'un autre de droits de douane excessifs ou même prohibitifs. Il est incontestablement permis de répondre à ces procédés vexatoires par des actes semblables. Il assujettit les étrangers de tel ou tel pays résidant en son territoire à une taxe spéciale remplaçant pour eux la charge du service mihtaire. Rien de plus légitime que de frapper ses ressortissants d'une taxe spéciale dans le pays étranger où ils demeurent. Un Etat ne permet pas à des étrangers d'acquérir des propriétés immobilières. Ses ressortissants pourront être frappés de la même interdiction en territoire étranger. Toute concession de droits civils à des étrangers, faite sous condition de réciprocité, imphque par la force des choses une rétorsion vis-à-vis des Etats n'accordant pas les mêmes droits aux ressortissants de l'Etat qui a fait cette concession.
Que Ion songe aux droits d'aubaine et de détraction! Bulmerincq fait observer avec raison que, comme membres de la communauté internationale, les Etats peuvent et doivent se faire certaines concessions, non seulement au point de vue de la législation, mais aussi au point de vue de la justice, spécialement de la justice gracieuse ou officieuse, du droit international privé, de la justice préventive de la justice criminelle, de la police et spécialement de la police médicale internationale, de la pohce internationale des indigents, de celle qui se rattache à ce qu'il appelle la geistige kultur, c'est-à-dire au développement intellectuel et moral,
OU au développement matériel et économique (commerce, sciences et arts, réglementation du travail et législation des travailleurs), police des communications internaftionales (postes, télégraphes, chemins de fer, poids et mesures). Mais c'est là, en général, une obligation imparfaite. Si un Etat se refusait systématiquement à satisfaire à cette obhgation, il le ferait à son propre préjudice, tout en ne faisant qu'user de ses droits souverains, et élèverait, entre les autres Etats et lui, une espèce de mur de la Chine, s'enfermant dans un isolement dont il serait le premier à souffrir. De plus, et même lorsqu'il refuse seulement de satisfaire à ses obligations sur l'un ou l'autre de ces points, par exemple de reconnaître aux étrangers certains droits civils qu'on leur reconnaît en général, il s'expose à des mesures de rétorsion qui seront parfaitement justifiées. Ces mesures ne devront pas même nécessairement consister dans de mauvais procédés identiques, semblables ou analogues. Pareille rétorsion pourrait être, suivant les circonstances, inefficace. Les mesures de rétorsion pourront être complètement différentes et ne perdront pas leur caractère de mesures de rétorsion, pourvu qu'elles ne constituent pas des violations du droit.
104. La rétorsion proprement dite, n'est certes pas interdite et ne doit pas l'être. Elle présente cependant assez souvent rincoiivénient de faire subir à des ressortissants de l'Etat étranger, dont on a à se plaindre, les conséquences de l'opiniâtre résistance de leur Gouvernement à certaines mesures d'utilité commune internationale que son intérêt lui commanderait d'accepter, et c'est pour cela, sans doute, que BluntschU est d'avis que la science moderne n'envisage pas avec faveur ce moyen de contrainte international. Nous estimons qu'entre tous il est incontestablement le moins grave, et qu'il a le mérite d'amener. indirectement les Etats récalcitrants à contribuer aux progrès de la vie internationale, à modifier leur manière d'agir et à se conformer aux prescriptions de l'équité.
SECTION II
Des représailles proprement dites et de leurs diverses formes (embargo, blocus pacifique, etc..)
105. Les représailles, d'après les conceptions modernes, comprennent tous les actes contraires au droit par lesquels un Etat répond^ sans déclarer la guerre, à une violation du droit dont il est victime de la part d'un autre Etat, ou qui aurait été commise contre un de ses ressortissants. La définition de Heffter que M. Nys met en tête de ses observations sur les représailles (1), n'est pas suffisamment précise. " On entend par là, dit-il, toutes les mesures de fait dont un gouvernement se sert vis à vis d'un autre Etat, des sujets de ce dernier ou de leurs biens, dans le but de contraindre la puissance étrangère de faire encore droit sur les questions en litige, d'en obtenir une juste satisfaction ou de se faire au besoin justice à lui-même. „ Le but des représailles y est bien indiqué, 4'une manière peut-être même trop prolixe. Mais leur essence ne l'est pas. Une simple rétorsion peut consister aussi dans une mesure de fait. Le caractère distinctif des représailles est de constituer une violation du droit par laquelle un Etat répond à un acte qui lui aussi, en général, constituera une violation du droit, mais qui ne le sera pas toujours. Leur but est d'obtenir justice sans recourir à la guerre, à Vultinia ratio regum. Nous ne parlons naturellement ici que des représailles extra-belliqueuses, de celles qui précèdent la guerre, et il faut bien le dire, qui la rendent parfois inévitable entre Puissances d'égale importance.
106. Nous avons déjà dit que le terme représailles avait autrefois un sens beaucoup plus spécial, et disons le mot, plus brutal. Elles impliquaient la reprise de choses dont on avait été dépouillé par des actes qui constituaient souvent,
(1) Nys, Droit in 1er national, t. Il, p. 582. éd. de 1912.
sans doute, des brigandages imputables aux sujets d'un autre Etat et dont on ne pouvait se faire rendre justice, ou de leur équivalent et s'exerçaient même vis à vis d'autres sujets de cet Etat. Elles étaient abandonnées à la libre initiative des personnes lésées. Plus tard apparurent les lettre de marque sans lesquelles ces dernières ne pouvaient exercer des repi ésailles qui dégénéraient souvent en un nouveau brigandage. Mais on finit par ne plus en délivrer et le droit d'exercer des représailles fut refusé à de simples particuliers. Beach Lawrence, sur Wheaton (I) observe que les dernières lettres de représailles furent octroyées en France par Louis XVL en 1778. Un sieur Rougemont en sollicita cependant encore sous Charles X, en 18^6, mais sa demande fut rejetée et ce fut en vain qu'il s'adressa au Conseil d'Etat lequel se déclara incompétent parce qu'il s'agissait d'un acte de juridiction officieuse et non contentieuse.
107. Les représailles ne peuvent plus être exercées aujourd'hui que par l'Etat lésé lui-même, qu'il l'ait été comme Etat ou dans la personne de ses ressortissants. Mais comme elles comprennent tout acte injuste en soi par lequel une nation s'efforce d'obtenir réparation à raison d'un acte qui présenterait le même caractère, il s'en suit nécessairement qu'elles comprennent aussi nécessairement les anciennes représailles dans la mesure où le droit international les admet encore aujourd'hui. On reconnaît donc encore aujourd'hui le droit pour un Etat, mais pour l'Etat seul, de prendre possession, sur mer ou sur terre, soit de navires, soit d'autres biens quelconques appartenant à un Etat étranger ou à ses sujets, dans le but d'exercer une pression sur cet Etat, afin d'obtenir réparation d'un dommage, ou de se l'approprier comme compensation du dommage (2). Mais, dans l'op'.nion générale, il ne peut user de cette voie de contrainte qu'après
(1) Wheaton, Eléments of international law, commenté par Beach Lawrence, p. 509 à la note, éd. de 1864. — V. aussi : Ortolan, Diplomatie de la mer, t. I, p. i66, 2e éd., et de Pistoye et Duverdy, Traité des prises, t. I, p. 91.
(2) Westlake, op. cit., t. II, p. 8.
avoir demandé satisfaction et lorsque satisfaction lui a été refusée.
108. Gomme le fait remarquer avec raison Bulmerincq (1) deux questions principales surgissent ici, et il faut bien reconnaître qu'elles n'ont pas suffisamment retenu l'attention de la plupart des auteurs. La première est celle de savoir si les représailles peuvent s'exercer sur des biens appartenant à des particuliers et spécialement à des particuliers qui ne se sont rendus coupables d'aucune offense au droit international. Qu'elles puissent être exercées sur les biens des particuliers coupables de la lésion, cela ne paraît pas douteux. Mais il est certain que, dans le droit ancien, on ne distinguait pas, et que les représailles sur les biens des particuliers quelconques étaient parfaitement autorisées. Kluber est à cet égard d'accord avêc Vattel. Heffter a qependant cherché à tempérer la rigueur de cette doctrine en ce qu'il admet seulement l'enlèvement, la mise sous séquestre et la saisie de ces biens, et non l'appropriation de la chose saisie comme gage.Woolsey condamne les représailles sur les biens des particuHers comme inhumaines et espère qu'elles disparaîtront complètement (4). Pradié-Fodéré, dans ses notes sur Vattel, Pasquale Fiore, Massé, les condamnent énergiquement (3). " Si l'Etat, „ dit excellemment Massé, " est en droit de demander satisfaction de l'injure faite à l'un de ses membres, c'est parce que l'Etat représente la société, qu'il en exerce le pouvoir et qu'il a pour mission spéciale de protéger tous ceux qui le composent. Mais comme les citoyens ne se représentent pas les uns les autres et que, pris individuellement, ils ne représentent pas l'Etat, il n'y a pas de raison pour les rendre personnellement responsables de l'injure faite par l'un de leurs concitoyens ou par l'Etat. Il
(1) Holtzendorff, Handbuch des Vôlkerrechts, t. m, p. 99.
(2) Holtzendorff, op. cit., t. m, p. 92.
(3) VVoolsey, Inlroduclion lo Ihe sludy of international laiv, p. 89.
(4) Pasquale Fiore, Nouveau droit international public, t. II, p. 666.— Massé, Droit commercial dans ses rapports avec le droit des gens, 1. 1, p. 13. — Vattel, éd. Pradier-Fodéré, t. II, p. 324,
n'y a là aucune réciprocité possible entre les droits et les obligations de l'Etat et ceux des concitoyens... Sans doute, les citoyens d'un Etat sont soumis à une certaine responsabilité envers leur Etat, auquel ils doivent fournir par contribution le moyen d'acquitter la dette publique; mais là s'arrêtent leurs obligations, et jamais l'Etat ou le souverain étranger ne peut, comme par l'effet d'une subrogation, exercer contre eux les droits de l'Etat dont ils font partie „. Ajoutons que, dans l'état de guerre même, la propriété privée doit être respectée au moins sur terre et que, d'après un mouvement d opinion de plus en plus intense, il en devrait être de même dans la guerre maritime. S'il en est ainsi, comment admettre que l'on puisse, à titre de mesures de représailles, avant que l'état de guerre existe, faire mainmise sur la propriété privée des ressortissants d'un autre ( Etat, absolument innocents des actes dont réparation est réclamée^ Un Etat ne peut avoir, en temps de paix, plus de droit qu'il n'en aurait er temps de guerre, et ce qu'il n'a pas le droit de faire après la guerre déclarée, il ne peut le faire davantage en temps de paix.
109. La seconde question est celle de savoir si la saisie à titre de représailles peut encore consister dans l'arrestation et la détention d'une personne humaine, androlepsie. En usage chez les Grecs, comme le faisait déjà remarquer Grotius, la saisie ou l'arrestation de la personne humaine à titre de gage pour la réparation d'une injure ou d'une injustice, ou à titre de caution personnelle et forcée, s'est maintenue à travers les âges, bien qu'il ne semble pas qu'elle ait été en usage chez les Romains. On a actuellement excepté de bonne heure les personnes jouissant du privilège de l'exterritorialité de l'application de cette mesure. Mais, sauf cette restriction, elle est admise encore aujourd'hui par presque tous les auteurs comme mode de représailles. Il est vrai que la plupart ne la discutent pas, et se bornent à constater la coutume (l). Quelques-uns n'en parlent même pas. Très peu
(1) Nous citerons entre autres : Vattel, Moser, Kluber, Heffter. F. J. von Martens, Bluntschli, Hall, Halleck, Wheaton, Woolsey, Phillimore, Taylor, etc..
combattent énergique ment ce moyen de contrainte intei nationale, par exemple : Pradier Fodéré, Pinheiro Ferreira et Massé. Mais ils sont opposés aux représailles en général et les considèrent comme injustes. Bulmérincq, au contraire condamne énergiquement l'arrestation d'une personne comme mode de représailles (bien qu'il admette la saisie des choses), se fondant sur le principe que la liberté individuelle de l'étranger comme du citoyen doit être garantie, et sur ce qu il ne peut être arrêté qu'en vertu de la loi et à raison d'une violation de la loi. En théorie et au point de vue de la lex ferenda, nous partageons pleinement l'opinion de cet auteur. C'est toujours une injustice que de faire subir de propos délibéré et systématiquement à un être humain les conséquences d'un acte auquel il est parfaitement étranger. Mais il faut bien reconnaître que, si les représailles in personam sont devenues rares, la pratique des nations les autorise encore, et en second lieu que la critique que nous venons d'en faire s'adresse aux représailles sur les propriétés privées, comme aux représailles sur la personne humaine.
110. Il y a lieu cependant de faire une observation. Lorsqu'un Etat s empare par représailles de la personne d'un resortissant de l'Etat qui s'est rendu coupable d'une violation du droit vis à vis de lui, cette personne ne peut jamais être mise à mort, ni réduite en esclavage, ni traitée avec rigueur. Elle doit, dit Travers Twiss (1) qui cite Vattel, être traitée " comme les otages dont la vie est sacrée et qui méritent de bons traitements. „ Telle est aussi l'opinion d'Oppenheim qui dit également que les personnes ainsi arrêtées, que ce soient des personnes privées ou des fonctionnaires étrangers, ne doivent pas être traitées comme des criminels, mais comme des otages et que sous aucun prétexte ni dans aucune circonstance elles ne doivent être exécutées ni subir une peine quelconque (2). En somme, tous les auteurs qui se sont occupés spécialement de cette question, sont
(1) Droildes gens, t. II, p. 36, é<l. de 1889.
(2) Inlernalional law, t. il, p. 43, éd. de 191'^.
parfaitement d'accord sur ce point qui a été très anciennement reconnu (l). Bulmérincq constate cet accord, et Ptiillimore exprime l'espoir que les représailles personnelles finiront par disparaître complètement de la pratique des nations comme d'autres rigueurs inutiles et anti-chréliennes.
111. Indépendamment de ces formes primitives des représailles que nous avons cru devoir examiner en premier lieu, il y en a d'autres. Les violations du droit international, les actes de provocation commié par un Etat pouvant revêtir des formes très variées, il en est nécessairement de même des représailles quand même elles ne pourraient consister que dans des actes identiques dans une véritable retaliatio, ce qui n'est pas le cas, puisqu'elles peuvent consister dans des actes analogues et même dans des actes différents. De là certaines classifications que la science a admises, et que nous examinerons rapidement.
112. On distingue d'abord toutes les représailles en positives et négatives. Les représailles positives consistent, de la part de l'Etat lésé, dit Bulmérincq, un des auteurs qui ont le plus approfondi la notion des représailles, dans le fait d'enlever ou de retirer à l'Etat, auteur de la lésion, certaines choses ou certains droits, ou d'arrêter des ressortissants de cet Etat : die Wegnahme oder Zuruckhaltung von Sachen oder Rechten des verletzende Staates ode?' Verhaftung von Personen des selben{^2). Les représailles négatives consisteraient dans la méconnaissance, le refus de droits, ou l'inaccomplissement d'obligations contractuelles, d'une ohligatio stridi juris, comme le dit Phillimore. Mais, tandis que l'on paraît d'accord sur la définition des représailles négatives (ù), il n'en est pas de même quant aux représailles positives. D'après Kluber, qui semble être l'inventeur de cette classification (4),
(1) Liv. n, ch. n et VI.
(2) Holtzendorff, Handbuch des Vôlkerrechts , t. IV, p. 85.
(3) V. Wheaton, Eléments, t. IV, ch. I, p. 2. — Phillimore, t. III, p. 12. — Oppenheim, op. cit., t. II, p. 38.
(4) Droit des gens moderne de l'Europe, p. 234 (noie c).
€omme d'après Wheaton, Phillimore, Oppenheim et d'autres auteurs, les représailles positives impliquent tout simplement la saisie des choses ou de personnes de l'Etat qui a commis l'acte de provocation, ce dans le but d'obtenir satisfaction. Oppenheipi y comprend les actes qui, dans des circonstances ordinaires, impliqueraient un délit international. Cette définition est peut-être trop restreinte, mais à notre avis, la classification dont il s'agit, n'a pas beaucoup d'importance. Les représailles, dites négatives, peuvent se manifester sous la forme d'actes positifs contraires au droit réclamé, à l'obligation méconnue et inexécutée. Seulement, il est vrai de dire que, lorsque les représailles consistent dans la saisie violente de choses appartenant à un Etat ou à ses sujets, ou dans l'arrestation de ceux-ci, elles prennent un caractère particulièrement grave et peuvent aisément conduire à la guerre qu'elles ont pour but d'éviter.
113. On classifie aussi les représailles en générales et spé- ^ ciales. Mais ici encore la terminologie est incertaine. D'après quelques auteurs on doit entendre par représailles générales les représailles qu'exercent les fonctionnaires d'un Etat sur l'ordre de leur Gouvernement, par représailles spéciales celles exercées par des personnes privées en vertu de lettres de marque ou de représailles, délivrées par le souverain (1). Mais Bulmerincq observe que cette distinction, ainsi comprise, n'a plus guère de sens que pour les Etats-Unis qui seuls ont maintenu les lettres de marque. L'Etat seul exerce des repré^illes aujourd'hui. D'autres font consister la distinction en ce que les représailles spéciales impliquent seulement des actes de représailles déterminés. Elles sont générales quand un Etat délivre des commissions à ses officiers aux fins de saisir les propriétés et les personnes appartenant à la nation dont on a eu à se plaindre, partout où l'on pourra les trouver. Beaucoup d'auteurs observent avec raison que de pareilles représailles sont au fond de véritables actes de guerre, bien qu'ils soient perpétrés en pleine
(1) V. entre autres Wheaton, op. cit., p. 506. — Travers Twiss, op. cit., t. II, p. 17.
paix. La vérité est qu'ils se distinguent des actes de guerre par le fait que celui qui les accomplit n'a pas Fintention de faire la guerre. Il repousse au contraire cette intention. L'état de guerre n'existe pas encore et la guerre peut ne pas s'en suivre, si l'Etat contre lequel ces actes sont dirigés donne satisfaction à l'Etat lésé, ou même simplement s'il s'incline devant la force. Il semble qu'en conséquence les obligations de la neutralité ne puissent pas commencer pour les autres Etats, puisque l'état de guerre n'existe pas encore. Mais, quoi qu'en dise Bulmerincq, aussi longtemps que les représailles générales seront admises en droit international, il ne sera pas exact de dire que cette classification, ainsi entendue, ne présente aucune importance. Elle en présente une très sérieuse, au point de vue de la théorie du droit international, et de ses progrès futurs. Bien plus encore que les représailles spéciales qui impliquent des faits passagers et isolés, les représailles générales s'identifient presque avec la guerre. C'est la guerre sans déclaration. C'est la guerre de la part de l'un des Etats seulement engagés dans le conflit, le plus puissant suivant toute apparence; car, s il n'en était pas ainsi, la déclaration de guerre de la part de l'autre suivrait immédiatement.
114. C'est à ces représailles que s'adressent plus justement qu'aux représailles spéciales les vertes critiques dont les représailles ont été l'objet de la part de certains auteurs. Pasquale Fiore, Massé, Pinheiro Ferrera, Pradier Fodéré, et bien d'autres auteurs, condamnent toutes les iiRprésailles indistinctement, surtout quand il s'agit de mesures de contrainte dirigées non contre l'Etat, auteur de la provocation, mais contre ses sujets, et il semble qu'un courant se produise dans la politique des Etats en faveur de la suppression de ce dernier genre de représailles tout au moins. Il est à espérer que l'on ira plus loin et que l'on proscrira toutes les représailles. " Le grand argument en faveur de celles-ci est „, dit Nys (l), " qu'elles sont moins cruelles que la guerre „.
(1) Droil inlernalional, t. Il, p. 586.
Mais il le déclare insuffisant. " Il est impossible de considérer comme de simples représailles des actes de véritable hostilité. Il faut dire que, lorsque l'exécution de ces mesures exige le concours des forces militaires ou maritimes et entraîne une série d'opérations violentes, il y a guerre au point de vue de la saine raison. Sans doute, il est commode de procéder par représailles. Même dans les pays où la constitution accorde au pouvofr législatif un contrôle, quand il s'agit de décider la guerre, le Gouvernement s^affranchit ainsi de toute demande d'autorisation préalable. Pour la conduite des opérations il n'a point à tenir compte des autres Etats, puisque ceux-ci ne sauraient invoquer les droits de la neutralité ; il possède l'avantage de pouvoir exiger que ces Etats continuent à lui donner les facilités de l'entrecours pacifique, à lui fournir Iqs moyens de transport et les munitions dont il a besoin ; le jour où il lui plaît d'exiger la soumission de son adversaire, il ne doit même pas se donner la peine de négocier un traité de paix. Il observe ensuite que le droit international admet un état de guerre et un état de paix, qu'il n'admet pas un " état de quasi-guerre „, le quasi-war imaginé par les auteurs américains. Il condamne, dès à présent, les représailles générales et constate que leur application n'est efficace qu'à la condition d'émaner d'un Etat puissant et d'être dirigée contre un Etat incapable de se défendre. 11 cite Despagnet, qui s'exprime ainsi : " En fait, ces procédés ne sont employés que contre des pays faibles qui se soumettent, sans soutenir les hostilités véritables que l'on a ouvertes contre eux. Il y a donc vraiment guerre commencée par l'Etat qui prétend n'exercer que des représailles ; seulement c'est une guerre qui se termine aussitôt faute de résistance de la part de l'adversaire incapable de lutter... Il semble peu raisonnable de faire dépendre l'état de guerre de cette circonstance purement contingente que le pays attaqué par de véritables actes d'hostilité se défend plus ou moins ; ce qui caractérise la guerre c'est l'emploi de la force pour soutenir ses prétentions. Du reste qui jugera le degré de résistance de la part du pays attaqué, à partir
duquel on pourra dire que les représailles cessent et que la guerre commence^ (1) „ ,
115. Cette argumentation est extrêmement séduisante. Mais nous ne croyons cependant pas que dans l'état actuel du droit international, et peut-être même d'après la nature des choses, l'état de représailles s'identifie avec l'état de guerre, tout au moins quand il s'agit de représailles limitées quant au lieu et quant à leur nature, c'est-à-dire de représailles spéciales. Au point de vue du droit international positif cela est certain; nul ne soutient en effet qu'elles fassent naître les droits et obligations de la neutralité pour' les Etats désintéressés dans le conflit. Nul ne soutient qu'elles doivent être précédées d'une déclaration de guerre. Au point de vue de la saine raison, est-il bien vrai qu'elles fassent naître l'état de guerre par elles-mêmes et aussi longtemps qu'il n'y a pas ombre de résistance, ni même la moindre intention de résister ? La guerre c'est la lutte à main armée. Mais s'il n'y a pas apparence de lutte?... Il n'y a pas deux Etats qui luttent, qui se battent ; il y a un Etat qui en bat un autre.
116. Serrons la question de plus près et voyons quels sont les différents genres de représailles que l'ont peut imaginer. Blantschli en indique jusqu'à huit, qui constituent pour la plupart ce que l'on appelle des représailles positives (2). Ce sont :
1^ La saisie et la vente de propriétés appartenant à l'Etat offensant et trouvées sur le territoire de l'Etat lésé. — 2° Saisie de propriétés privées appartenant à des ressortissants de TEtat offensant, lorsque celui-ci a saisi injustement des propriétés appartenant à des ressortissants de l'Etat lésé (3). — 3° Rupture des communications par la poste, chemin de fer, télégraphe ou navires (4). — 4° Expul-
(1) Nys, op. cil., t. II, p.533. — Despagnet, op. d«.,p. 595.
(2) Bluntschli, Modernes Vôlkerrechl, p. 500.
(3) Bluntschli ajoute toutefois que c'est là un mode fort discutable du self-help attendu qu'il n'atteint ni le coupable ni la personne responsable.
(4) Ce ne sera souvent qu'une rétorsion.
sion des ressortissants de l'Etat offensant ou refus de les recevoir. — 5° Détention des fonctionnaires ou ressortissants de TEtat offensant comme otages. — 6° Emprisonnement de fonctionnaires ou de personnes privées appartenant à TEtat offensant, comme représailles à raison d'actes semblables. — 7° Refus de remplir des engagements ou de se tenir pour obligé à raison de traités. — S'' Enlèvement de privilèges ou de protection en matière de droits privés à des ressortissants de PEtat offensant. — Tous ces modes de représailles sont, dit-il, internationalement permis. Aucun d'après la saine raison, n'implique par lui-même et nécessairement l'état de guerre. Von Listz cite cependant d'autres modes de représailles qui laissent plus de doute. Ce sont l'occupation du territoire étranger, les manifestations navales, le bombardement des places fortes, etc., et en donne comme exemple l'occupation de la Crète par les Grandes Puissances en 1897, Faction de l'Allemagne, de la Grande Bretagne et de l'Italie contre le Vénézuéla en 1 902, la manifestation navale de la France devant Mitylène en 1902, des Grandes Puissances (à l'exclusion de l'Allemagne) devant Mitylène et Lemnos en 1905 à raison de la question macédonienne (1). Nous pourrions y ajouter le bombardement et l'occupation de Vera Gruz par les Etats- Unis, à raison des actes dont ils avaient à se plaindre de la part du Mexique. Parmi ces actes les seuls qui soulèvent la question de savoir s'ils n'entraînent pas nécessairement l'état de guerre sont l'occupation et le bombardement, Mais, en ce qui concerne l'occupation de la Crète par les Grandes Puissances, nous ne pouvons la considérer comme une mesure de simples représailles. Aucune des Grandes Puissances n'agissait dans le but d'obtenir réparation d'un acte injuste dont elle aurait été victime. Leur intervention apparaît plutôt comme un acte sui generis accompli dans l'intérêt de la paix générale. Quant au bombardement et à l'occupation de Vera Cruz par les Etats-Unis il semble bien qu'il s'agisse d'une action exercée à titre de représailles.
(1) von Lislz, Das Vôlkerrechl, 5^ é.l., p. 212.
Reste à savoir si elle était justifiée à ce titre en vertu du droit international coutumier. Cette mesure extraordinaire qui n'a du reste pas été effectuée sans résistance, ne peut guère se justifier à notre avis, que par l'état de déplorable anarchie dans lequel se trouvait le Mexique, et, si elle n'a point été suivie d'une déclaration de guerre c'est encore à cet état d'anarchie qu'il faut l'attribuer (1). Dans tous les cas il paraît bien que l'état de guerre n'existait pas en fait entre le Mexique et les Etats-Unis. Il n'y a eu que des hostilités locales et limitées, qui n'ont pas eu de suite, il n'a pas été question des droits et des devoirs de la neutrahté, et l'on est bien tenté d'apphquer à cette situation la qualification d'état de quasi guerre adoptée par les auteurs américains (^).
117. Autre est la question de savoir si de pareilles représailles peuvent être approuvées et devraient être autorisées. EUes ne nous semblent pas pouvoir l'être^ même par ceux qui approuvent tous les genres de représailles énumérés par Bluntschli. Nous ne parlons pas des manifestations navales qui ne constituent qu'une simple menace, mais des occupations mihtaires et des bombardements à titre de représailles. De pareils actes, dont il y a d'ailleurs peu d'exemples, parti-
(1) Il faut reconnaître cependant que la manière d'agir des États-Unis n'était pas sans précédents. En 1884, la France a bombardé à titre de représailles l'arsenal chinois de Fou-Tcheou et soutenu qu'il n'en résultait point un état de guerre entre la Chine et elle. En 1896, la Grande-Bretagne a occupé le port de Corinto au Nicaragua pour forcer ce pays à payer une indemnité à raison de Tarrestation de sujets britanniques. A la fin de 1901, la France a envoyé des marins occuper une partie de l'île Milylène pour obtenir de la Turquie l'exécution de ses engagements au sujet d'affaires relatives aux quais de Gonstantinople, aux marais d'Ada-Bazar et aux créances de deux Français : Lorando et Tubini. Enfin, en 1902, une escadre anglo-italo-allemande captura plusieurs navires de guerre du Vénézuéla et bombarda le fort de San Carlos, afin d'obliger le gouvernement vénézuélien à payer une indemnité aux nationaux anglais, italiens ou allemands lésés par ses agissements. (V. Bonfils, Manuel de droit international public, éd. Fauchille, n° 930, p. 693.)
(2) On se rappellera, non sans regret, le détail futile qui a déchaîné l'action des navires américains. Le gouvernement (?) Mexicain avait consenti, comme réparation de Toutrage fait à la flotte américaine, au salut de vingt et un coups de canon, mais en y mettant cette condition, que le salut fut rendu coup sur coup. On persista à exiger que les vingt et un coups de canon fussent tirés successivement, le salut ne devant être rendu qu'après le vingt-sixième coup. De là le bombardement et l'occupation.
cipent trop évidemment de la natm^e d'actes de guerre. Ce sont, par le fait, des actes de guerre accomplis sans déclaration de guerre motivée, sans intervention des assemblées législatives là où elles exercent un contrôle sur la déclaration de guerre. La guerre suivra inévitablement si l'Etat qui en est l'objet est assez fort pour se défendre, et la nation, dont le Gouvernement aura pris cette mesure, sera engagée dans la guerre sans avoir été consultée. S'il ne l'est pas, il est probable qu'il s'inclinera. Mais un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle aurait sans doute eu le même effet, et de pareilles représailles, un bombardement surtout, apparaissent plutôt comme un acte brutal de vengeance accompli ex irato que comme un moyen de contrainte internationale.
118. Quoi qu'il en soit, les représailles existant encore dans le droit international coutumier et positif sous les diverses formes que nous avons indiquées, il est important de déterminer dans quelles conditions elles peuvent aujourd'hui être exercées. Nous savons déjà, par ce qui a été dit plus haut, que dans presque tous les pays on ne délivre plus de lettres de marque ou de représailles. Les représailles ne peuvent plus être exercées que par l'Etat ou par ses fonctionnaires ou officiers agissant en son nom. Pour ce qui concerne les représailles sur mer, cela résulte au surplus de Tabolition de la course par la déclaration du 16 avril 1856, à laquelle les Etats-Unis n'ont cependant pas adhéré. Mais c'est un principe généralement admis en droit international. La seconde règle, et elle est plus généralement admise encore, c'est que les représailles ne sont autorisées qu'en cas de violation flagrante du droit international par VEtat contre lequel elles sont dirigées. Si des ressortissants, des fonctionnaires même de cet Etat ont violé lé droit international, cela ne justifie certes pas des représailles, lorsque l'Etat dont ils dépendent reconnaît sa responsabifité et donne satisfaction. Les auteurs ont été presque unanimes, même en Angleterre, pour condamner les représailles ordonnées par la
Grande Bretagne dans l'affaire de Don Pacifico. Le fait est trop connu pour que nous nous y arrêtions longtemps. Nous la résumerons rapidement. En 1847, la populace d'Athènes^ aidée, dit-on, par des gendarmes, avait fait irruption dans la maison de Don Pacifico, sujet anglais, originaire de Gibraltar, et Favait mise au pillage. Au lieu de s'adresser aux tribunaux grecs. Don Pacifico réclama auprès du Gouvernement anglais et évalua le dommage à plus de vingt et un mille livres sterling, plus d'un demi million! Le Gouvernement anglais soutint sa réclamation auprès du Gouvernement grec et finit, en 1 850, par bloquer la côte grecque, en ordonnant la capture des navires grecs qui violeraient le blocus, ce par mesure de représailles. A la suite de la médiation de la France, une commission réunie à Lisbonne évalua le dommage subi par Don Pacifico à cent cinquante livres sterling, soit environ sept mille cinq cents francs. On estime trè& généralement qu'avant d'agir par voie de représailles, l'Angleterre aurait dû inviter Don Pacifico à formuler sa réclamation devant les tribunaux compétents et n'exercer des représailles qu'en cas de déni de justice manifeste ( 1 ). •
119. La troisième règle est que les représailles doivent être proportionnées à la gravité du mal infligé et à la mesure de la contrainte nécessaire pour obtenir réparation. C'est ainsi qu'un Etat ne serait pas en droit de saisir un minier de ressortissants de l'Etat dont il a à se plaindre, résidant dans son territoire, à raison d'un déni de justice subi par un de ses sujets dans le territoire de l'autre Etat. Cette règle très clairement posée par Oppenlieim {i) résulte de la nature même des représailles. Elles peuvent être envisagées comme un moyen de se faire justice à soi-même ou comme une voie de contrainte pour amener l'autre partie à donner satisfaction. Sous le premier aspect, elles doivent être proportionnées au dommage. Sous le second, elles ne doivent pas dépasser la mesure de la rigueur nécessaire pour déterminer la nation offensante à réparer l'injustice ou l'injure.
(1) Wheaton, op. cil., p. 507 àla note.
(2) Oppenheini, op. cit., t. II, p. 44.
SECTION IV
Du mode de représailles qualifié embargo.
120. L'embargo, mot qui dérive, comme le rappellent les auteurs, d'un mot espagnol qui signifie détention, n'est qu'un mode de représailles, quand il est exercé en temps de paix, dans le but d'obtenir réparation ou satisfaction à raison d'une violation du droit commise par un Etat, au préjudice d'un autre Etat ou de ses ressortissants. Les auteurs sont presque unanimement d'accord pour le reconnaître (1), Westlake (2) ne paraît point de cet avis. L'embargo consiste généralement dans la séquestration d'un navire et de sa cargaison. 11 ne constitue pas encore par lui-même, d'après Westlake, un acte de représailles, et celles-ci ne surviennent, ne sont accomplies que si le navire est capturé. Nous estimons que c'est une erreur et l'erreur provient de ce que l'auteur s'attache à la signification primitive des repressalia, reprisais, d'après l'étymologie du mot. Or, l'on sait que le mot représailles a aujourd'hui un sens plus étendu et comprend en général les actes accomplis par un Etat en violation du droit international, dans le but de se procurer ou d'obtenir par contrainte satisfaction et réparation d'une violation du droit international commise par un autre Etat, sans recourir à la guerre. Or, l'embargo exercé dans un tel but présente incontestablement ce caractère. PhilUmore (3) dit que c'est un acte intermédiaire entre les représailles et la guerre. C'est encore une erreur. On peut soutenir que, comme d'autres actes de représailles, lembargo crée un état de quasi-guerre, quasi-war, bien .que cela soit
(1) V. entre autres : Bulmerincq dans le Manuel de Hollzendorff, op. cit., \. IV, p. 109. — Bry, Manuel de droit inlernational public, n» 430. — Pltt Cobbett, Leading Cases of international law, p. 162. — Hall, op. cit., p 383. — HaufefeuiJIe, Des droits des nations neutres, t, III, p. 430. — Halleck, op. cit., t I, § 184, p. 516. — Calvo, op. cit., f. in, n° 18M. — Mérignhac, Droitpublic international, t. III, p. 157. — von Listz, Das Volkerrecht, b'^ éd., p. 312. — Ortolan, Nys, Taylor, Woolsey, Wheaton, etc,
(2) Westlake, op. cit., t. II, p. 8.
(3) Pliillirnore, op. cit., t. III, pp. 44 etsuiv.
fort douteux, beaucoup plus douteux qu'en cas de bombardement ou d'occupation militaire. Mais cela n'empêche pas que rembargo ne soit un véritable acte de représailles, au moins autant que la saisie des navires qui se trouvent en dehors des ports et des eaux territoriales.
121. Dans son sens large, l'embargo s'exerce non seulement sur les navires et leur cargaison qui se trouvent dans les ports ou dans les eaux intérieures de l'Etat lésé, mais sur toutes propriétés publiques ou privées sur lesquelles il lui -est possible de faire main-mise, parce qu'elles se trouvent dans son territoire. Mais beaucoup d'auteurs traitant de l'embargo, ne parlent en réahté que de l'embargo sur les navires et leurs cargaisons, parce que c'est le plus usité, le plus fréquent. La question de savoir si l'on peut mettre embargo sur les hommes de l'équipage est discutée. Nous avons dit ce que nous en pensions et nous avons condamné cette pratique qui n'est que l'ancienne androlepsie et n'est plus conforme aux mœurs internationales actuelles.
122. Il ne faut pas confondre l'embargo dont il est ici question avec l'embargo, dit civil, qui n'est qu'une mesure de police, et consiste dans le fait de retenir des navires étrangers et même des navires nationaux dans les ports d'un Etat, dans le but d'empêcher, disent quelques auteurs, la révélation et la propagation de certaines nouvelles que l'on désire garder secrètes. C'est ce que Holtzendorff et Bulmerincq appellent le Staatsrechtliche embargo. Si tel était son but, nous ne le considérerions ni comme pleinement justifié en droit international, ni comme un moyen très efficace d'obtenir le résultat désiré, en présence du développement moderne des moyens de communication. Il serait illusoire „ dit Bonfils " avec les facilités qu'offrent le télégraphe et la fureur d'indiscrétion de la presse „. C'est très exact. Mais l'embargo civil peut être exercé dans d'autres buts : par exemple en vue d'éviter la propagation de certaines maladies infectieuses et épidémiques, ainsi que
le t'ait reoiaïquer Alérigiihac. Dans un cas de ce genre, cette mesure nous paraît absolunnent justifiée en droit international. 11 s'agit d'un intérêt universel et international. Mais il y a d'autres cas où l'embargo civil pourrait se justifier comme mesure de police locale commandée par la nécessité.
123. Il faut distinguer également l'embargo, à titre de représailles, de l'embargo, que les Etals ont quelquefois ordonné immédiatement après la déclaration de guerre, ou même lorsque la guerre est imminente. Quelques auteurs se sont bornés à constater què les Etats ont eu parfois recours à cette mesure, d'autres l'ont vertement critiquée. Nous ne nous y attarderons pas. D'après les auteurs les plus récents, pareil embargo doit être énergiquement condamné, et il l'est actuellement en droit coutumier international. C'est un acte d'hostilité, une saisie de la propriété privée ennemie avant la lettre, et l'on a été jusqu'à le qualifier d'acte de perfidie (1 ). Non seulement on ne pratique plus cet embargo, lorsque la guerre est simplement imminente, mais lorsque la guerre vient à éclater il est d'usage de laisser aux navires privés ennemis un certain délai pour décharger ou prendre leur cargaison et quitter le port, délai que l'on appelle Yindult. Lors de la guerre de Crimée, l'Angleterre accorda aux navires de commerce russes, qui se trouvaient dans ses ports, un délai de six semaines pour prendre chargement et pour se reiAdre dans un port neutre (^). La France suivit son exemple et, depuis, l'on en a généralement agi ainsi, bien que le délai n'ait été parfois que d'un mois. Nous y reviendrons en parlant des actes qui suivent la déclaration de guerre.
124. Charles Dupuis observe cependant que ceâ exceptions à la règle, ces concessions de délais ne s'étendaient pas aux navires et cargaisons ennemies à destination ou en provenance de ports neutres (3). Il constate même qu'en 1870
(1) Bulmerincq, dans le Manuel de Hollzendorff, t. IV, p. 113.
(2) Bulmerincq. o/>. cit., t. IV, p. 114. Déclaration du 29 mars 1851.
(3) Dupuis, Le droit de la guerre maritime, t. 1, p. 33.
l'Angleterre protesta, en observant qu'il y avait quelque injustice vis à vis des neutres, à traiter navires et biens se trouvant dans leurs eaux ou en venant, plus durement que navires et biens se rendant chez l'ennemi ou sortant de ses ports. " La protestation n'était pas sans fondement „, dit-il, " mais elle aurait pu toutefois être aussi bien faite contre l'ordre en Conseil anglais de 1854. „ Nous partageons pleinement son opinion à cet égard. Mais cet auteur considère la règle ancienne comme encore en vigueur, en l'absence d'une déclaration de ce genre, et tout en l'estimant trop rigoureuse, il estime que l'on " dépasserait la mesure de Vindulgence raisonnable „ si l'on voulait baser une règle nouvelle sur le système établi par ces déclarations. Il admet que prendre à l'improviste vaisseaux et biens partis en temps de paix alors que rien n'annonçait la guerre..., c'est porter atteinte à la sécurité de la paix „. Mais s'il repousse eu conséquence la confiscation des navires et de leurs cargaisons, il admet la légitimité de la détention de l'équipage et la 7nise sous séquestre du navire et des marchandises. Il lui est aisé de démontrer que le belligérant peut y avoir un grand intérêt, notamment en ce qui concerne la détention de l'équipage. Mais ne croit-il pas que ce serait également, biea que dans une moindre mesure, porter une atteinte sérieuse à la sécurité de la paix ? L'embargo, en cas de guerre imminente ou immédiatement après la déclaration de guerre, profilera davantage à l'un ou à l'autre des belligérants, suivant le hasard des circonstances ou suivant un calcul malhonnête. Si le hasard des circonstances peut faire en sorte que l'un des belligérants en bénéficie plus que l'autre, la suppression de l'ancien usage laisse à chacun des chances égales. Si c'est par l'effet d'un calcul malhonnête, l'un des belhgérants ayant saisi, pour déclarer la guerre ou pour la commencer, le moment où il pourra exercer l'embargo avec le plus d'avantage, il faut déjouer ce calcul. Ajoutons que la perspective de pouvoir exercer l'embargo à un moment donné, lorsque les négociations ont encore quelque chance d'aboutir, pourrait être un motif déterminant pour déclarer
la guerre. Ce serait la goutte d'eau qui fait déborder le vase. Aussi, est-ce avec raison, nous paraît-il, que l'Institut de droit international a consacré, en 1898, dans son Règlement sur le régime légal des navires et de leurs équipages dans les ports étrangers, le principe que " l'embargo sur les navires étrangers ne doit pas être pratiqué, ni en vue d'une guerre probable, ni après une déclaration de guerre comme première mesure d'hostilités „. Seulement les mots comme prem^ière mesure hostilités sont trop peu précis. Il eut été préférable de dire : si ce n'est après un délai suffisant. La matière a été réglée aujourd'hui par la sixième Convention de La Haye en 1907. Mais on sait que sa force obligatoi^-e est limitée, et qu'elle n'est pas obligatoire dans la guerre actuelle.
125. L'embargo diffère également de V arrêt du prince. Mais on ne semble pas tout à fait d'accord sur ce qu'il faut entendre par l'arrêt du prince. Beach Lawrence dans ses notes sur Wheaton (1) dit simplement que l'arrêt du prince est, en temps de paix, ce que l'angarie est en temps de guerre. Or, il semble bien attacher à Tangarie le même sens que Heffter, pour qui \ejus angariae est le droit de saisir les effets mobiliers neutres en cas de nécessité, soit en haute mer, soit dans ses ports, pour les appliquer à ses propres besoins ; ce qui entraîne, de l'aveu général, l'obligation de réparer le dommage. Si l'arrêt du prince n'est pas autre chose que l'exercice de ce droit en temps de paix, on ne saurait l'admettre. Mais, pour Massé, auquel se réfère Hauteferuelle, l'arrêt du prince est tout autre chose. " C'est une mesure de sûreté qui, hors le cas de guerre, empêche le départ d'un navire ou le saisit en mer pour interrompre son voyage (^i) „. Il ne nous dit pas dans quel but elle est effectuée, et l'expression hors le cas de guerre n'est pas même très claire. Nous pensons qu'elle signifie : sans que Vétat de guerre existe. Ce serait alors la mesure dont parle
(1) Wheaton, op. cil., 4.
(2) Massé, op. cit., t. IV, p. 260.
Oppenheim (1) : une détention de navires étrangers dans le but d'empêcher la diffusion de nouvelles ayant une importance politique. S'il en est ainsi, cela n'a rien de commun avec l'embargo à titre de représailles, et cela se rapproche de l'embargo civil dont nous avons parlé plus haut. Nous nous en référons à ce qui a été dit.
126. Quel est maintenant l'effet de l'embargo à titre de représailles? Il faut examiner les divei'ses hypothèses. L'article 38 du Règlement adopté par l'Institut en 1898, sur le régime légal des navires et de leurs équipages dans les ports étrangers dit : " Gomme mesure de sauvegarde, en cas de violation d'un droit, l'embargo peut-être exercé à titre de représailles... U embargo, mis à titre de représailles, doit être levé dès que la satisfaction demandée a été accordée. A défaut de satisfaction, il peut être procédé à la vente du navire sur lequel Vemhargo porte, avec attribution du prix à VEtat qui l^a mis, y Quant à l'obligation de lever l'embargo, si satisfaction est donnée, il ne peut y avoir aucune difficulté. Mais, en ne prévoyant qu'une seule éventualité au-tre, l'Institut nous paraît avoir laissé dans son règlement une lacune. On peut supposer que l'embargo ne détermine pas l'Etat qui le subit à donner satisfaction, mais qu'il ne déclare pas- la guerre. On peut supposer que non seulement aucune réparation ne soit faite, mais que la guerre éclate. Ajoutons, du reste, que la plupart des auteurs ne distinguent pas les deux hypothèses. Si l'Etat, qui a exercé l'embargo, ne reçoit pas satisfaction, sans que la guerre éclate cependant, la solution indiquée par l'Institut paraît très rationnelle. Nous y ajouterions cependant un tempérament très équitable indiqué par Bulmerincq (2). A défaut de satisfaction, la confiscation et la vente des objets saisis suivent, aux fins de réparer le dommage causé, au moyen du produit de la vente : " aus dem Verkaufpreis D'où il paraît résulter qu'en cas d'excédent, cet excédent doit être restitué. Gela
(1) Op. cit., t. II, p. 45.
(2) Manuel de Hollzendorff, l. IV, p. 169.
se conçoit et la chose est très praticable, lorsqu'il s'agit d'un dommage matériel.
127. Mais lorsqu'il s'agit d'un dommage moral, consistant par exemple dans une injure faite au drapeau, dans l'arrestation indue et arbitraire d'un ressortissant, peut-être même d'un agent diplomatique, la guerre semble inévitable à défaut de satisfaction. Dans l'hypothèse où elle vient à éclater, seule hypothèse envisagée par divers auteurs, par exemple Wheaton et Halleck(l), l'embargo est considéré comme un acte hostile et les choses qui en ont été frappées sont considérées comme propriété ennemie frappée de saisie pendant la guerre. Nous n'hésitons pas à dire que cette solution est tout à fait injuste et révoltante. Tout d'abord l'embargo, dans le sens général du mot, peut avoir pour objet autre chose que les navires et leurs cargaisons; il peut avoir pour objet, à la rigueur, des biens mobiliers terrestres; or la propriété privée ennemie est inviolable, sauf dans la guerre maritime. Ensuite, si la propriété privée ennemie, si les navires privés et leur cargaison sont encore saisissables et confiscables pendant la guerre maritime, (et nous souhaitons que l'on adopte bientôt une règle différente), il serait excessif d'admettre cette saisie et cette confiscation par l'effet d'une mesure prise en pleine paix, telle que l'embargo à titre de représailles. Ce serait permettre d'éluder aisément la règle coutumière qui n'admet du moins plus l'embargo comme mesure de guerre, lorsque la guerre est simplement imminente, lorsque l'état de guerre n'existe pas encore. Sous le voile d'un embargo à titre de représailles, on accomplirait un acte d'hostiUté véritable, avant toute déclaration de guerre, alors qu'une déclaration de guerre expresse est aujourd'hui exigée. Nous pensons donc que, si des navires ont été frappés d'embargo à titre de représailles et si la guerre vient à éclater ensuite, l'embargo doit être levé, puisqu'on a recours à un moyen de contrainte plus violent
(1) op. cit., p. 510. — Halleck, op. cil., § 24, p 516. — Phillimore, Tnlernational law, t. III, p. 44.
et plus énergique encore, que les navires qui auraient été saisis doivent être restitués. L'équité et la logique le commandent impérieusement (1).
SECTION V
Du blocus pacifique.
128. Le blocus dit pacifique consiste, suivant la définition très claire de Bonfils, à empêcher au moyen de la force armée, des vaisseaux de la marine militaire, toute communication avec les côtes et les ports d'un pays auquel on n'a pas déclaré la guerre (^). Il constitue, en droit international coutumier et positif, une innovation de date relativement récente et les mots mêmes de blocus pacifique semblent impliquer une véritable contradiction. Gomment peut-on qualifier de pacifique un acte qui consiste à bloquer les côtes et les ports d'une nation ? C'est en définitive Tempêcher par la force ouverte de respirer commercialement et industriellement, on pourrait même dire militairement, et ce, tout en ayant la prétention de ne pas lui faire la guerre, de conserver avec elle des relations pacifiques. Aussi ne faut-il pas s'étonner que beaucoup d'auteurs et nous citerons parmi les Français : Fauchille, Hautefeuille, parmi les Allemands : Gessner, parmi les Anglais : VVestlake (3), l'aient énergiquement critiqué, en se plaçant au point de vue des principes. L'Institut de droit international a commencé par le condam-
(1) Bonfils rapproche aussi de la rétorsion et des représailles le boycottage % (p. 656, éd. Fauchille). Ce ne peut jamais être, à notre sens, qu'une mesure de rétorsion, et nous pensons comme le !»avant auteur, qu'il ne peut jamais engager
la responsabilité de rÉtat s'il est dû à l'initiative des particuliers. S'il est prescrit par l'État, il peut se justifier comme mesure de rétorsion lorsqu'il a été provoqué par quelque acte vexatoire. Sinon il peut justifier des réclamations internationales et le recours à d'autres mesures de rétorsion. Mais nous ne croyons pas qu'il puisse constituer un juste motif de guerre.
(2) Bonfils, op. cit., p. 658
(3) Fauchille, iP/ocMS manlime, pp. 39 et suiv. — Hautefeuille, op. a7.,t. II, pp. 183 et 259. — Westlake, Revue de droit international, 1875, p. 61 1. — V. toutefois WesLlake, op. cit., t. II, pp. 61 et suiv.
lier d'une manière absolue, lors de sa session de La Haye en 1874, mais il est revenu plus tard sur cette décision en 1887, lors de la session de Heidelberg, et l'a admis sous certaines restrictions.
129. L'institution étant récente, il est très intéressant de résumer rapidement son histoire. Le premier blocus, dit pacifique, fut celui des côtes de la Grèce par la France, l'Angleterre et la Russie, en 1827, à la suite d'une offre, demeurée vaine, de médiation entre la Grèce et la Turquie. Ce blocus eut pour résultat de priver les armées Turques, en Grèce, de tout moyen de communication et de ravitaillement. Ce premier blocus n'a certes rien de commun avec des représailles. Il s'agit plutôt d'une intervention, ainsi que le fait remarquer Hautefeuille. mais d'une intervention violente et armée qui, au point de vue des principes, se concilie difficilement avec l'état de paix. — Il en est tout autrement, à notre avis, du second cas de blocus déclaré par la France au Portugal en 183 1 . Il s^agissait d'obtenir réparation, à la suite de mauvais traitements que Don Miguel avait fait subir à des sujets français. Divers points des côtes furent bloqués, des navires portugais furent capturés. Mais des réparations furent accordées le 14 juillet 1831, elles navires capturés furent restitués. Pendant tout le temps, ce blocus avait été qualifié de pacifique. — Troisième cas: En 1833 la France et l'Angleterre bloquèrent les côtes de la Hollande pour la forcer à abandonner son attitude d'opposition contre sa séparation d'avec la Belgique, consacrée par les cinq Grandes Puissances en décembre 1 830. Ici encore rien qui ressemble à des représailles. Il s'agit d'une intervention par la force armée, qui semble avoir été dictée par l'intérêt général de la paix (1). — La volonté de contraindre l'État bloqué à des
(1) Bulmerincq {op. cil., t. IV, p. 118) critique ici vertement l'attitude de rAngleterre qui avait apposé sa signature au bas du traité de Vienne du 31 mai 1815 créant l'union de la Hollande et de la Belgique. La critique pourrait s'adresser aussi bien, si elle était justifiée, aux autres Grandes Puissances qui ont consacré leur séparation.
réparations semble au contraire avoir été la cause déterminante du blocus des côtes du Mexique par la France en 1 838, et du blocus des côtes de la République argentine par la France et l'Angleterre, la même année, blocus qui dura dix ans. Dans l'un et l'autre cas les Puissances bloquantes ne cessèrent de soutenir que la paix régnait toujours.
130. Nouveau blocus prétendûment pacifique des côtes de la Grèce en 1850, à la suite de l'affaire Pacifico dont nous avons parlé. Ici encore il s'agissait d'un blocus à titre de représailles. Mais il est difficile, d'attribuer le même caractère au blocus de Gaète et de Messine, en 1 860, par la flotte du Gouvernement révolutionnaire des Deux-Siciles, agrégée à l'escadre du roi de Piémont. Rivier observe qu'il devint bientôt blocus de guerre (1). Il l'était à notre avis dès le début. Le blocus de Rio de Janeiro en 1865 par l'Angleterre semble au contraire un blocus à titre de repi ésailles. C'est bien le motif qui lui fut assigné. L'Angleterre se plaignait du pillage d'une barque anglaise, le Prince of Wales, par des sujets Chiliens C^). En 1879, et avant toute déclaration de guerre, le Chili bloqua les côtes de la Bolivie alliée au Pérou. Ce blocus ne peut évidemment se justifier qu'à titre de représailles. La France bloqua les ports et rades de Formose en 1884. Il fut formellement déclaré que ce blocus n'était établi qu'à ce titre. Mais le gouvernement anglais n'admit pas ce point de vue, d'autant plus contestable que ce blocus prétendûment pacifique était déclaré après plusieurs actes manifestes d'hostilité, et considéra sa notification comme une notification de l'état de guerre, faisant naître tous les droits et obligations de la neutralité, et le gouvernement français fut forcé de renoncer lui-même à sa thèse. Le blocus fut d'ailleurs levé le 15 avril 1865 et la paix rétablie par le traité de Tien-Tsin, le 9 juin 1885. Tout autre fut le
(1) Rivier, Principes du droit des gens, t. II, p. 198.
(2) Bulmerincq, dans le Manuel de Holtzendorff, t. IV, p. 119, critique vertement ce blocus. Gomment pouvait-on rendre le Gouvernement brésilien responsable du délit des ressortissants d'un autre État?... La critique ne serait peut-être pîis fondée si le Gouvernement brésilien avait laissé faire et toléré, ou refusé de réprimer.
blocus pacifique des côtes de la Grèce en 1886 par les Grandes Puissances. Il ne s'agissait pas de représailles, mais d'empêcher la Grèce de déclarer la guerre à la Turquie, ce qui aurait pu déterminer une conflagration européenne. Ce blocus fut levé le 7 juin 1886, à la suite des assurances pacifiques de la Grèce. Le blocus pacifique de Zanzibar en 1888 par l'Angleterre et l'Allemagne, dans le but de mettre fin à la traite des esclaves et aux barbaries qui l'accompagnaient, présente le même caractère et est dicté par un intérêt européen, on pourrait dire mondial. Mentionnons enfin le blocus des côtes de la Crète par les Grandes Puissances en 1897, qui présente le même caractère, et celui des côtes et ports vénézuéliens en i902 par l'Allemagne, la /Grande Bretagne et TJtalie qui ne peut s'expfiquer, au contraire, que comme mode de représailles dans le sens large du mot. Il est à reaiarquer toutefois que les États Unis, ayant déclaré qu'ils ne reconnaîtraient à ce blocus pacifique aucun effet vis-à-vis des Puissances neutres, l'Angleterre répondit qu'elle était en état de guerre avec le Vénézuéla et que ce blocus avait un caractère militaire ou guerrier à partir du 20 décembre, date de son étabfissement (1).
131. De cet examen rapide, il résulte que le blocus pacifique, auquel il a été recouru fréquemment, apparaît en réalité sous deux formes bien distinctes. Ou bien il se présente comme un moyen de représailles ; car il est difficile de contester qu'il ait pour but de contraindre par une violation du droit un Etat qui a lui-même commis une violation du droit, à réparer le dommage ou finjustice commise et à donner satisfaction à l'Etat lésé. Il est alors établi dans l'intérêt particulier d'un Etat. Ou bien il est déclaré et effectué dans un intérêt général, soit dans l'intérêt de la paix générale, par exemple lorsque deux ou plusieurs Etats se joignent pour forcer un autre à ne pas la troubler par une guerre non justifiée, soit dans un intérêt d'humanité. Il est alors plus respectable et l'on peut y voir la manifestation
(1) Wesllake, op. cil., t. II, p. 17.
plutôt heureuse du désir de garantir un véritable ordre public international. Il semble qu'il n'y ait pas un pas très grand à faire pour en arriver de là, quelque irréguliere que soit cette intervention jusqu'ici, à l'oiganisation d'une véritable juridiction internationale ayant la force nécessaire pour faire respecter ses décisions et pour imposer la paix à des nations brouillonnes et trop belliqueuses.
132. Quoi qu'il en soit, quelque illogique que soit le blocus pacifique, cette institution, comme le fait remarquer Westlake, qui cependant l'avait combattue au point de vue de la théorie, est trop- généralement reconnue aujourd'hui pour qu'elle puisse être attaquée encore avec quelque espoir de succès (1). C'est la raison, sans doute, pour laquelle l'Institut est revenu sur la déclaration qu'il avait faite en 1875 lors de la session de La Haye. La question fut longuement discutée à Heidelberg en 1887. Sur le rapport de M. Perels et malgré un contre-rapport très remarquable de M. Geffcken, l'Institut vota les résolutions suivantes :
" Le blocus pacifique n'est pas contraire au droit des gens, sous les conditions suivantes :
V Les navires de pavillon étranger doivent pouvoir entrer librement malgré le blocus;
^2^ Le blocus doit être déclaré, notifié officiellement et maintenu par des forces suffisantes;
3° Les navires de la Puissance bloquée qui ne respectent pas le blocus peuvent être séquestrés. Le blocus ayant cessé, ils doivent être restitués à leurs propriétaires avec leurs cargaisons mais sans dédommagement à aucun titre
133. Nous n'avons pas à nous occuper de la seconde condition, puisque tout blocus quelconque y est subordonné. La première est d'une grande importance. L'Institut a fait sienne en définitive l'opinion de Bluntschli (3), et Rivier l'a
(1) Westlake, op. et loc. cit., t, II.
(■2) Annuaire de l'inslilulde droit international, 1887, p. 300. (3) Le droit international codifié, 2« éd., § 5(i7.
adoptée également sans la commenter. Que cette résolution ait été prise par un corps de savants se composant de jurisconsultes de la plupart des pays civilisés, c'est assurément un fait dont il faut tenir grand compte. Ajoutons que les jurisconsultes très nombreux, ils sont légion, qui repoussent en principe et d'une façon absolue le blocus pacifique, doivent nécessairement admettre comme un minimum que si, malgré tout, un blocus pacifique est établi, il n'entrave pas la liberté de passage des navires neutres. Mais alors, dit Fauchille (1), ce blocus est inutile. " Un blocus ne peut en effet constituer un moyen de coercition efficace contre un Etat, qu'autant qu'on isole complètement cet Etat. „ C'est excessif, mais il faut reconnaître que son efficacité sera singulièrement amoindrie. Elle ne sera cependant pas anéantie. La preuve de ce que nous disons résulte de ce qu'en fait il a été établi des blocus pacifiques avec cette portée fimitée. Avant 1850 dit Oppenheim (^) les navires des Etats tiers étaient obfigés de respecter un blocus pacifique; ceux qui essayaient de le rompre étaient saisis mais restitués lors de la levée du blocus, sans dédommagement toutefois. Mais lors du blocus des ports de la Grèce en 1850, et aussi en 1886, ces ports ne furent fermés qu'aux navires grecs. La France tenta d'imposer aux neutres le respect du blocus de l'île de Formose en 1894, mais sur les réclamations de la Grande-Bretagne elle le transforma en blocus de guerre, en déclarant la guerre à la Chine. Il en fut de même lors du blocus des Côtes du Vénézuela. Notre conclusion est que les résolutions de Tlnstitut sont conformes à cet égard et à la science et à l'état présent du droit international.
134. L'Institut dit encore que les navires de la Puissance bloquée peuvent être séquestrés s'ils ne respectent pas le blocus, mais qu'ils doivent être restitués à leurs propriétaires, avec leurs cargaisons, lors de la levée du blocus, sans
(1) Op. cil., p. 53.
(2) Op. cit., t. If, §46.
dédommagement toutefois, à aucun titre. Ceci encore est conforme à l'état présent de la science et de la pratique des nations. Mais il y a un point que les résolutions de l'Institut laissent dans l'ombre. Il peut parfaitement arriver que le blocus ne soit pas levé et que la guerre éclate entre l'Etat bloquant et l'Etat bloqué. Que fera dans ce cas l'Etat bloquant des navires de commerce ennemis saisis et séquestrés. Ils seront, dit Ptivier, soumis au droit des prises (1), c'est-à-dire qu'ils seront confisqués, absolument comme s'il s'agissait d'une propriété privée ennemie saisie pendant la guerre. Telle est aussi l'opinion de Bluntsclili (H) et c'est l'opinion générale de ceux qui admettent le blocus pacifique. Nous ne pouvons approuver cette doctrine et elle nous paraît surtout inadmissible depuis que la Conférence de La Haye a exigé une déclaration de guerre expresse, pour que des actes hostiles puissent être légitimement accomplis. Admettre que, si la guerre venait à éclater plus tard, la saisie faite en vertu du blocus pacifique puisse être assimilée à une saisie de la propriété privée ennemie faite pendant la guerre dans un but de confiscation, donner ainsi un effet rétroactif à la déclaration de guerre intervenue plus tard, c'est permettre aux nations qui sont en état de bloquer les ports et côtes de leur adversaire d'éluder, avec la plus grande facilité, les dispositions qui exigent une déclaration de guerre préalable pour que l'on puisse accomplir un acte d'hostilité. Il suffira de déclarer un blocus pacifique, et de ne déclarer la guerre quaprès avoir saisi et séquestré les navires ennemis qui auront tenté de rompre ce blocus. Ainsi deviendrait illusoire la règle admise aujourd'hui par un grand nombre de Puissances, presque toutes (Induit) : qui prescrit une déclaration de guerre formelle avant que l'on puisse commencer les hostilités. Sans doute le blocus pacifique, ainsi entendu, perdra encore davantage de son efficacité. Il en perd déjà considérablement, de l'avis de tous, dès que l'on admet qu'il ne doit pas être respecté par les neutres.
(1) Revue de droit inlenialional, t. II, p. 101
(2) Op. cit., I». 507.
135. Nous ne le regretterons guère Pareil acte constituera toujours une anomalie, une espèce de contre sens juridique. " Bloquer un port et protester aussitôt de sa volonté de maintenir la paix, c'est absolument, disait très justement le reis Effendi aux ambassadeurs de France, d'Angleterre et de Russie, en 1827, après la bataille de Navarin, c'est absolument comme si, cassant la tête à un homme, on l'assurait en même temps de son amitié; un pareil procédé ne serait-il pas fou? (1) „ Ce Turc avait raison. Et cependant le blocus pacifique s'est maintenu. Il se maintiendra parce que, malgré tout ce qu'il a- de contradictoire, on le considère comme un mal moins grave que la guerre complète. Mais il n'est plus, il ne sera plus respecté par les neutres; et, si ceux-ci ont assez de puissance et d'énergie pour s'opposer aux exigences injustes de la Puissance bloquante, leurs navires marchands continueront à se rendre hbrement dans les ports bloqués et à en sortir. On l'a bien vu lors du blocus de l'île Formose par la France, lors du blocus des côtes et ports du Vénezuela par TAngleterre, la France et l'Itahe. Si l'Etat bloquant veut imposer le respect du blocus aux navires neutres, il sera obligé de déclarer la guerre et de transformer son blocus pacifique en blocus de guerre. Il ne lui sera même pas permis, aussi longtemps que subsistera simplement le blocus pacifique, d'exercer le droit de visite pour s'assurer qu'un navire neutre ne contient pas de contrebande de guerre; car la notion de la contrebande de guerre ne se conçoit pas lorsqu'il n'y a pas d'état de guerre.
(l) Fauchille, op. cit., p. 48.
