LIVRE
De la guerre en général.
Notion de la guerre et ses défenseurs.
136. Lorsque les voies pacifiques, aux fins de solutionner des différents internationaux d'une certaine gravité, ont été épuisées, lorsque les moyens de pression dont il a été parlé ci-dessus, mesures de représailles, embargo, ou blocus pacifique n'ont pu vaincre la résistance de la partie qui les a subis, la guerre paraît inévitable. A défaut de pouvoir obtenir justice d'une autre manière, en l'absence d'un tribunal suprême international auquel les États doivent se soumettre, et qui possède la force nécessaire pour faire respecter ses décisions, il faut bien qu'un État recoure à la force pour faire reconnaître ses droits, pour obtenir réparation d'un dommage, satisfaction à raison d'une injure. L'on ne peut pas même affirmer que l'existence d'un pareil tribunal mettrait définitivement fin à la guerre. Et tout d'abord comment fera-t-il respecter ses décisions ?.. Par la guerre. Il y a plus. Nous avons vu apparaître de. grandes alliances et contre alliances englobant et divisant les plus puissants Empires. Il n'est pas impossible qu'elles prennent une extension plus grande encore, que le monde entier soit pour ainsi dire divisé en deux camps. Que deviendrait, dans ce cas, le Tribunal suprême auquel aspirent tous les apôtres ardents de la Paix ? Que devient son autorité ? Que devient sa puissance matérielle ? Ce qui n'empêche pas que, si ce tribunal existait, beaucoup de conflits pourraient se résoudre sans guerre. Mais le plus grand obstacle à sa création réside peut-
être dans ce système moderne d'alliances et de contre alliances, parce que les grandes alliances appellent nécessairement les contre alliances. Peu importe d'ailleurs qu'elles soient purement défensives. Il n'est pas très difficile à un homme d'État habile de s'arranger de manière à ce qu'il ne soit pas l'agresseur, et à mettre un autre État dans la nécessité inéluctable de lui déclarer la guerre et il n'est d'ailleurs pas sans exemple qu'un Etat, obligé par une alliance purement défensive à prêter secours à un autre État, ait été jusqu'à prendre les devants, jusqu'à déclarer la guerre spontanément, se montrant ainsi plus catholique que le pape, avant que son protégé n'ait cru devoir faire appel aux armes, pour la défense de ses droits et de ses intérêts.
137. La guerre a ses apologistes ardents comme elle a ses adversaires convaincus. Nous nous garderons de rappeler ici tout ce qui a été dit à ce sujet. Nous nous bornerons à quelques courtes citations. On mentionne souvent parmi ses apologistes Joseph de Maistre (1). Pour lui la guerre est divine dans la gloire mystérieuse qui l'environne. " Il constate sa fréquence et semble se réjouir „, dit Nys, " de ce que la terre entière, continuellement imbibée de sang, n'est qu'un autel immense où tout ce qui vit doit être immolé sans fin, sans mesure, sans relâche, jusqu'à la consommation des choses, jusqu'à la mort de la mort. „ Ce langage mystique ne convertira sans doute personne à la thèse du paradoxal auteur qui a glorifié le bourreau dans un style superbe, comme étant l'horreur et le lien de la société humaine. Un fameux homme de guerre, le maréchal Moltke, dans une lettre à Bluntschh, pubhée par Rivier, dans la Revue de Droit international {^), a fait à son tour l'éloge de la guerre. " La paix perpétuelle est un rêve „, écrivait-il, " et ce n'est pas même un beau rêve. La guerre est un élément de l'ordre universel étabh par Dieu. Les plus nobles vertus de l'homme s'y développent : le courage et le renon-
(1) Cité par Nys, op. cit., t. HI, p. 2.
(2) T. Xm, pp. 79-82, 1881.
cernent, la fidélité au devoir et l'esprit de sacrifice : le soldat donne sa vie. Sans la guerre, le monde croupirait et se perdrait dans le matérialisme. „ Il y a dans ses observations une part de vérité, mais il ne faut pas se l'exagérer. Aucun mal n'apparaît dans ce monde sans quelque mélange de bien, et l'opposition entre les ténèbres profondes et la lumière ne fait que rendre celle-ci plus brillante, comme le clair obscur dans les tableaux de Rembrandt. La guerre ne crée pas l'esprit de renoncement et de sacrifice, elle lui donne une occasion de plus de se manifester, elle le met en lumière. Longue serait la liste des obscurs dévouements qui se produisent en pleine paix, et les nations qui, après avoir joui d'une paix profonde pendant une longue série d'années, ont tout d'un coup été entraînées dans la guerre, ont su prouver à l'Europe qu'elles ne . s'étaient pas perdues dans le matérialisme, que l'esprit de sacrifice, le dévouement n'étaient point morts chez elles. Il est plus douteux, beaucoup plus douteux hélas, que la guerre n'éveille et ne développe pas chez ceux qui sont mêlés à la lutte, les pires instincts. Notons d'abord ce que de Moltke lui-même disait dans une autre lettre adressée par lui à M. Goubareff, le 10 février 1881 (1). " Chaque guerre, même la plus victorieuse, est un malheur pour le pays] aucune indemnité territoriale, ni pécuniaire, ne peut compenser l'existence humaine et le deuil des familles „ . De la part d'un de Moltke l'aveu est éloquent. Que pensait donc à ce sujet le jurisconculte éminent auquel le maréchal adressait son panégyrique de la guerre. Après avoir indiqué les avantages qui pouvaient résulter de la guerre (Laurent lui-même ne l'a-t-il pas qualifiée d'instrument de civilisation et de progrès Bluntschli, dans l'introduction de son ouvrage sur le Droit des gens ajoutait : " Je ne puis cependant pas me joindre aux brûlantes apologies de la guerre auxquels d'éminents écrivains ont vainement associé leur nom... Bien que j estime fort haut la bravoure, le courage, le sang-froid, les quahtés viriles qui se développent pendant la guerre, et qui, mettant en jeu toutes les forces
(1) Cité par Bonfil.s op. cit., p. 664.
corporelles ou tous les ressorts de Tâme, les élèvent jusqu'à l'héroïsme, je suis retenu par la pensée de la haine sauvage des hommes contre d'autres hommes, par le spectacle d'individus possédés par la rage de détruire, de piller ou de faire couler le sang. Je me souviens des souffrances horribles et souvent entièrement inutiles que l'homme inflige à son semblable. Je songe à la fortune de tant de familles compromise, au bonheur de tant de milliers d'individus anéanti. Les chants de victoire sont pour moi comme les hurlements des loups, comme les rugissements du lion affamé. Mais une chose reste vraie, c'est que la guerre, par cela même qu'elle manifeste en grand les forces des peuples, concourt à la création du droit „ Cette dernière observation est-elle bien exacte? Oui, si la force crée le droit. Combien, hélas! n'a-t-on pas vu de guerres, qui se sont terminées par des violations manifestes du droit !
Que la paix perpétuelle ne soit qu'un rêve, nous voulons bien l'admettre cependant. Que beaucoup de guerres eussent pu être évitées par l'arbitrage, nul ne le contestera. Mais si la paix perpétuelle est un rêve, c'est du moins un beau rêve, n'en déplaise à d'illustres guerriers. Par une subtile et ingénieuse argumentation, l'on s'est efforcé d'établir que la guerre est une loi de notre nature, une loi gouvernant la nature entière et qui prescrit impérieusement Féhmination du faible par le fort. N'a-t-on pas été, dans les derniers temps, jusqu'à invoquer en faveur de cette argumentation lés théories de Charles Darwin, en les interprétant d'une manière tout à fait erronée? Nous ne voulons pas nous y arrêter. D'autres ont abordé cette question avec plus de détails et plus de compétence et ont réfuté de main de maître les dangereuses doctrines des mihtaristes à tous crins. Nous renverrons notamment le lecteur à l'excellente introduction qui figure en tête du troisième volume de l'ouvrage de M. Nys sur le droit international. Dans tous les cas, nul n'oubliera les observations que le maréchal de Moltke lui-même faisait au sujet de la guerre, et son éloquent aveu quelques mois après son fameux panégyrique : " Chaque guerre, 7nême la plus vida-
rieuse, est un malheur pour le 'pays, „ Que sera-t-elle pour le pays vaincu? Et combien de fois n'arrive-t-il pas que les espérances de victoire les plus justifiées en apparence soient complètement déjouées par les événements ! A l'heure même où nous écrivions et pendant que le monde presque tout entier était engagé dans la mêlée, n'affirmait-on pas de tous côtés une confiance égale dans le succès final? Ce que nous avons dit est la justification complète de ceux qui, sans se bercer de l'espoir de voir régner dans le monde une paix perpétuelle et à l'abri de toute atteinte, s'efforcent sagement de rendre la guerre de plus en plus rare, et favorisent avec ardeur le règlement pacifique des conflits internationaux.
Extension des Armements.
138. Dans leur amour démesuré de la paix certaines nations ont appliqué, dans la plus large mesure, la dangereuse et paradoxale maxime de Salluste : Si vis pacem, para hélium, dangereuse précisément parce qu'elle renferme une part de vérité. Elles se sont organisées en formidables machines de guerre, et d'autres Etats ont dû suivre leur exemple, au moins dans une certaine mesure, sans aller aussi loin dans cette voie. La fureur des armements a été telle que plusieurs jurisconsultes, même à une époque où ils n'avaient certes pas atteint les proportions actuelles, se sont préoccupés de trouver le moyen de réduire proportionnellement les armées et les flottes. Citons entre autres : Lorimer, Rolin-Jaequemyns, Arthur Desjardin. Ce fut l'objet principal de la réunion de la première Conférence de la Paix en 1898, et la proposition généreuse faite dans ce but par l'Empereur de Russie (car elle figurait en tête de son programme), produisit une sensation considérable. Mais elle ne produisit que cela et n'eut, hélas! aucun effet. Il faut reconnaître que le problème présentait des difficultés considérables. La question des effectifs n'était pas la seule à envisager, pas plus que le montant des budgets militaires. Elle se compliquait de
nombre d'autres questions : service plus ou moins intensif, durée de l'obligation au service pour les militaires congédiés provisoirement ou définitivement, instruction générale et instruction spéciale antérieures, développement et appropriation particulière du réseau de chemins de fer, armements, canons, fusils, munitions, etc. Ajoutons franchement que certains Etats qui avaient pris une avance considérable, ne semblaient pas disposés à entrer dans cette voie. Bref, le projet russe se heurta contre un pitoyable avortement. On se borna à émettre un vœu et à formuler une résolution qui Tun et l'autre ne faisaient de mal à personne, mais dont la portée était purement platonique : " La Conférence estime que la limitation des charges militaires qui pèsent actuellement sur le monde est grandement désirable pour l'accomplissement du bien-être matériel et moral de l'humanité.
" La Conférence émet le vœu que les gouvernements, tenant compte des propositions faites dans la Conférence, mettent à l'étude la possibilité d'une entente concernant la limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de la guerre. „
Après quoi les Etats se mirent en devoir d'armer de plus - belle, les budgets mihtaires gonflèrent démesurément si bien que lorsque huit ans après, la seconde Conférence de la Paix se réunit à La Haye en 1907, elle dut se borner en somme à constater le pitoyable échec de son vœu précédent et à en formuler un nouveau dont les termes méritent d être reproduits : " La deuxième Conférence de la Paix confirme la résolution adoptée par la Conférence de 1899 à l'égard de la limitation des charges militaires, et, vu que les charges militaires se sont considérablement accrues dans presque fous les pays, depuis ladite année, la Conférence déclare qu'il est hautement désirable de voir les gouvernements reprendre Tétude sérieuse de cette question: „ La fureur des armements n'en fut pas ralentie et ce fut le contraire qui arriva.
139. Il est vrai de dire que la Russie, qui avait été l'initiatrice du projet en 1899 ne s'y montrait plus guère favorable,
d'autant moins que certaines propositions tendaient tout simplement à maintenir le statu quo. Sous cette forme le projet ne pouvait convenir qu'à des pays qui avaient déjà développé leur puissance et leur organisation militaires au plus tiaut point. Or la Russie avait été profondément atteinte par sa guerre désastreuse contre le Japon. Klle avait besoin de réorganiser et de reconstituer ses forces militaires, de recréer ses armements sur terre et sur mer, d'élever ses budgets militaires dans de fortes proportions. Faite sous cette forme surtout, la proposition ne pouvait aboutir. L'Allemagne avait conservé sa formidable avance sur les autres Etats. De petits Etats, que les théories développées par les écrivains militaristes inquiétaient, avaient conservé des organisations imparfaites, incomplètes et vieillies. Il en était ainsi de la Suède, de la Norwège, du Danemark, des Pays-Bas et de la Belgique, hélas! qui, trop confiante dans les traités, tarda bien longtemps encore à introduire chez elle le régime du service général. Il y eut cependant quelques efforts isolés vers une limitation des armements, et spécialement des armements navals. Des propositions furent présentées dans les parlements. Certaines ouvertures furent même faites de gouvernement à gouvernement. Tout cela n'aboutit à rien. Il semble qu'au lieu de recommander l'étude de cette question importante, la Conférence eût vraiment plus fait pour sa gloire en s'occupant elle-même de rechercher, avec plus de zèle qu'elle ne l'a fait, les moyens d'établir les bases d'un accord général entre les nations aux fins de diminuer les charges militaires.
SECTION l
Définition de la guerre. — Guerre internationale et Guerre civile.
140. L'analyse de toutes les définitions que l'on adonnées de la guerre, nous entraînerait beaucoup trop loin... L'on pourrait presque dire que chaque auteur a la sienne et
critique celles des autres, ce qui tendrait à prouver une fois de plus que : omnis definitio periculosa. La vérité est qu'elles diffèrent assez peu l'une de l'autre, que, dans toutes, il y a une part de vérité, et que les critiques que l'on s'adresse le plus souvent consistent en ce qu'elles sont ou incomplètes ou trop compréhensives. Dans la cinquième édition de son grand ouvrage (t. IV, p. 1 (>), Galvo, l'un des derniers auteurs qui aient tenté cette définition, leur adresse surtout à toutes le reproche d'être incomplètes " puisqu'elles n'impliquent ni ne comprennent le cas de la guerre civile dans laquelle l'une des parties en présence et parfois toutes les deux ne sont ni indépendantes ni souveraines „, et il est disposé à la définir : " Cet état normal d'hostilité qui se substitue aux relations de bonne harmonie de nation à nation ou entre concitoyens appartenant à des partis politiques différents et qui a pour objet de conquérir par la force des armes ce qu'on n'a pu obtenir par les voies pacifiques et amiables „. On le voit, ce n'est pas sans hésitation que Galvo propose cette définition, qui est cependant approuvée par Despagnet (1). Westlake (2) accepte, en somme, en la modifiant dans une certaine mesure, la vieille définition de Grotius et définit la guerre : l'état ou la situation des gouvernements luttant par la force, the state or' condition of goverriments contending hy force. Il dit les gouvernements, parce que les lois de la guerre s'appliquent également à des insurgés non encore reconnus comme Etats, mais reconnus comme ayant des droits de belligérants, reconnaissance qui ne pourrait avoir heu s'ils ne possédaient pas un gouvernement „. Il se rapproche en cela des observations et de la définition de Galvo. Mois il approuve la définition et les observations de Grotius, en ce qu'il a considéré la guerre comme un état, comme une situation et non comme une action, en se basant sur l'acception usuelle du mot : " Sed usus obtinuit, ut non actio, sed status "eo nomine indicetur. ita ut sit Bellum : status per vim certantium... (3).
(1) Droit international public, m Op- cit., [).!.■
(3j Grolius, De jure belli ac pacis, liv. I, ch. I. qu. % a. 1.
Cette dernière observation ne nous arrêtera pas longtemps. On parle souvent de l'état de guerre. Mais l'état de guerre n'est que la situation qui existe pendant la guerre, pendant qu'elle se poursuit. Elle ne s'identifie pas avec la guerre ellemême qui implique une action ou un ensemble d'actes, comme le dit fort bien Bluntschli. La guerre elle-même c'est encore, comme le disait Albéric Gentil : Armorum puhlicorimi justa contentio, sauf à faire quelques réserves, quant à la portée du moi justa et à compléter cette définition. Au surplus, cette discussion de mots nous laisse assez indifférent. Il est certain que la guerre implique une activité, un ensemble d'actes. Que l'on désigne, par ce mot, Yétat dans lequel se trouvent deux nations, lorsqu'elles ont pris le parti de recourir à cette iiltirna ratio regum, ou cet ensemble d^ades lui-même, cela importe assez peu.
141. Mais la première observation faite également par Calvo nous paraît plus juste. Il est certain que la plupart des définitions de la guerre ne comprennent pas la guerre civile. Prenons par exemple celle de Bluntschli : " La guerre est l'ensemble des actes par lesquels un Etat ou un peuple fait respecter ses droits, en luttant les armes à la main contre un autre Etat ou un autre peuple. „ (1) ou celles de Massé, de Rivier, de tant d'autres. On y apercevra presque toujours ridée d'une lutte entre deux Etats, entre deux nations. " La guerre „ dit Rivier (2) " est la lutte armée entre deux Etats, moyen extrême de contrainte, par lequel la volonté hostile de l'adversaire doit être domptée et soumise. „ Il est certain que ces définitions ne comprennent pas la guerre civile. Devaient-elles la comprendre ? Rivier répond résolument que non : " La guerre dont s'occupe le droit des gens est essentièllement la guerre entre Etats. Envisagée en ellemême, la guerre civile n'est pas une guerre du droit des gens : le gouvernement se trouve en présence d'insurgés qu'il traite en rebelles, c'est-à-dire en criminels, tout en étant fibre, s'il
(1) Bluntschli, Droit inlernalional codifié. :2) Rivier, op. cil., t. II, p. 200.
le veut, de les traiter en belligérants „. Il reconnaît toutefois plus loin que, si les insurgés ont - su s'organiser en forme d'Etat, s'ils ont une volonté collective, s'ils sont maîtres d une partie du territoire qu'ils défendent et maintiennent contre les forces du gouvernement, les Etats étrangers qui assistent à cette lutte sont autorisés à considérer, en ce qui les concerne, l'Etat qu'elle déchire comme divisé, au moins momentanément, et à ne plus y voir un gouvernement aux prises avec des rebelles, mais bien deux gouvernements et comme deux Etats en présence et en guerre l'un contre l'autre ; ils peuvent ainsi reconnaître aux insurgés le caractère de belligérants. „ (1). Mais s'il en est ainsi, cette guerre qui n'en est pas moins une guerre civile sera, tout au moins au point de vue des droits et des obligations qu'elle entraîne pour les neutres, soumise aux règles du droit international. Rivier le reconnaît implicitement, et il en résulte qu'il s'est exprimé d'une manière trop absolue en commençant par affirmer que la guerre civile est étrangère au droit international.
142. Mais y sera-t-elle soumise dans les rapports entre parties? Le gouvernement qui lutte contre les insurgés a t-il le devoir de les traiter comme des belligérants? Rivier le nie, tout en reconnaissant que le gouvernement fera peut-être sagement, suivant les circonstances, en agissant de cette manière, et alors les lois de la guerre seront applicables même dans les rapports entre cet Etat et les insurgés. Cette guerre n'en reste cependant pas moins une guerre civile, et cela prouve une fois de plus que Rivier s'est trompé en affirmant tout d'abord que la guerre civile est étrangère au droit international. C'est ainsi que le gouvernement américain a traité les sécessionnistes comme des belligérants de 1860 à 1865. Il est vrai qu'à la rigueur on aurait pu considérer cette guerre comme une lutte entre Etats, certains Etats voulant se séparer des autres. Mais ce n'en était pas moins une vraie guerre civile, l'ensemble de ces Etats constituant une seule entité politique, la grande République américaine. Quant aux
(1) Rivier, op. cit., t. II, p. 213.
Etats tiers, ils n étaient même pas obligés d'attendre celte reconnaissance par les Etats du Nord de la qualité des belligérants aux Etats du Sud, pour reconnaître cette qualité à ces derniers. Seulement on admet généralement que les Etats tiers ne doivent agir ainsi qu'avec prudence et réserve. Car, bien que cela ne s'identifie pas avec la reconnaissance d'un Etat nouveau, reconnaître à un parti insurrectionnel le caractère de belligérant c'est accroître sa force de résistance.
143. Mais est-il vrai de dire que, dans les rapports entre les insurgés et le gouvernement légal, les lois de la guerre ne soient pas applicables aussi longtemps qu'il ne plait pas à ce dernier de leur reconnaître la qualité de belligérants ? Nous ne le pensons pas. Si les insurgés ont constitué un gouvernement régulier en la forme, s'ils sont maîtres d'une partie du territoire, s'ils agissent comme dans une guerre régulière, sïl s'agit surtout d'une guerre ayant le caractère d'une guerre d'indépendance et non pas seulement d'une lutte ayant pour objet la substitution d'une forme de gouvernement à une autre, les lois de la guerre qui ne sont du reste souvent que la reconnaissance de principes d'humanité, d'équité et de loyauté leur seront applicables dans leurs rapports avec le Gouvernement légal, même en l'absence de reconnaissance.
144. Nous proposerions donc de dire, en modifiant légèrement la définition de Bluntschli, que la guerre " est la lutte à main armée entre deux Etats, ou entre un Etat et un groupement politique constitué dan§ son sein et luttant ouvertement et publiquement contre lui. „ Gela n'empêchera pas, du reste, qu'une fois la lutte terminée et si le gouvernement légal l'emporte, il ne puisse traiter en insurgés ceux qui se sont soulevés contre lui.
SECTION II
Classifications des guerres. — Guerres justes et injustes, offensives et défensives, etc.
145. On s'est beaucoup occupé autrefois de la classification des guerres en guerres justes ou injustes. La guerre juste donnait, d'après beaucoup d'auteurs anciens, des droits que la guerre injuste ne conférait pas. Il ne faut cependant pas se méprendre sur la portée que les mots hélium justum avait chez les Romains. Grotius nous montre, par beaucoup d'exemples, que cette qualification ne dépendait pas de la cause qui y avait donné naissance, mais de l'observation des formes prescrites par les usages romains (1). La guerre juste c'était la guerre faite avec les solennités requises. Mais les Romains mêmes entendaient parfois par là quelque chose de plus, et nous n'en voulons pour preuve que cette belle observation de Tite-Live, citée par Despagnet (2) : " Justum bellum quibus nulla nisi in armis relinquitur spes „. Les fétiaux romains se prononçaient, du reste, sur la justice de la guerre dans le sens moderne du mot, mais en se servant d'un terme différent. Ils déclaraient : hélium justum et pium esse. Ce que nous entendons par la guerre juste, c'était sans doute le pium hélium, Grotius lui-même se laisse entraîner à se servir des mois justum hélium dans le sens moderne. Nest pas juste ce qui est contraire à la société des êtres doués de raison, et il examine, en plusieurs passages, quelles sont les justes causes de guerre. Les guerres sans cause sont injustes (3). Les guerres entreprises sans cause^ ne sont que de la sauvagerie. Une guerre, dans l'intérêt des sujets d'un Etat, est juste, si elle est nécessaire. Elle ne l'est pas si elle est entreprise pour des causes légères. Elle est licite et louable, lorsqu'elle est faite dans l'intérêt d'autres Etats (4).
(1) De jure belli acpacis, liv. I, ch. II, qu. 1, a. 2; liv. Kl, ch. HI, qu. 1, a. 1.
(2) Op. cit., 3' édit.,p. 610.
(3) Op. cit., liv. II, ch. I, qu. î, a. 3.
(4) Grotius, op. cit., liv. II, ch. I, qu. 1, a. 3 ;liv. XXII, 3; id., liv. I, ch. XX V, n° 2; id., liv. XXIV, n° 2; id., liv. II, ch. V, 1.
Il est certes intéressant de le voir condamner le principe de non-intervention. L'intervention peut être licite et louable.
146. Depuis, tous les auteurs se sont préoccupés tout d'abord de rechercher, quand une guerre peut être considérée comme juste dans ce sens moderne, comme fondée sur une juste cause. Il est évident, et l'on est d'accord aujourd'hui que cela ne peut influer sur les droits des belligérants pendant la guerre. Il n'y a pas de guerre dans laquelle chacun des belligérants ne prétende avoir le bon droit pour lui et ne fasse appel au Dieu des armées, pas de guerre peutêtre où les nations belligérantes ne se le figurent en réalité, alors même que ceux qui dirigent leurs destinées ne partagent nullement leurs illusions, et ont déclaré, dans un accès de franchise, qu'ils avaient conscience de commettre un acte injuste. Dans certains cas, d'ailleurs, il est assez difficile d'apprécier, de prime abord, de quel côté est la justice. Cette distinction entre la guerre injuste n'a donc plus d'importance, en ce qui concerne les règles de conduite auxquelles doivent se conformer les belligérants. Bluntschli observe fort exactement que la guerre redeviendrait complètement barbare, si l'on voulait employer des mesures plus sévères ou plus cruelles contre une des parties belligérantes à laquelle on reproche l'injustice de ses prétentions (^). Mais la distinction a conservé toute son importance au point de vue moral et politique, et nous en trouvons la preuve éloquente dans les efforts démesurés que, de nos jours plus que jamais, chacune des parties beUigérantes fait pour persuader au monde que sa cause est la seule juste. Rien n'atteste dava,ntage la puissance de l'opinion pubhque. C'est devant elle, c'est devant le monde neutre^ quelque restreint qu'il soit dans une guerre mondiale comme celle qui vient de finir, que chacune des parties plaide sa cause avec ardeur.
147. Nous n'avons nulle intention d'examiner tout ce qui a été dit par les auteurs sur la guerre juste et la guerre
(1) Bluntschli, op. cit. Note sur le § 518.
injuste. Leurs appréciations, il faut bien le dire, se ressentent parfois de la préoccupation involontaire de justifier tels ou tels actes accomplis par TEtat auquel ils appartiennent. Il nous paraît cependant que la définition générale de la guerre juste ne présente pas beaucoup de difficulté. Ce qui est difficile parfois, c'est la solution des questions d'application qui viennent k surgir. Et cette difficulté s'accroît singulièrement si le principe est posé en termes plus ou moins obscurs et compliqués. Une guerre juste, c'est évidemment une guerre entreprise pour une cause juste, et pour que la guerre soit fondée sur une cause juste, il faut à la fois qu elle ait été provoquée par une violation du droit au préjudice de l'Etat qui l'entreprend, et que la guerre soit nécessaire pour en obtenir le redressement ou la réparation. Ces deux conditions de la justice de la guerre apparaissent dans les définitions de tous les anciens auteurs : Grotius, Alberico Gentili, Victoria. Gentili, notamment, admet la justice des guerres dans lesquelles l'emploi de la force est l'unique moyen d'obtenir que le droit l'emporte sur l'iniquité, Il justice sur l'injustice (1), et, quant à Grotius, nous avons vu ce qu'il en pensait. Pour Victoria, une guerre ne peut être juste qu'en cas d'injustice patente (2) commise par l'Etat contre lequel elle est entreprise.
Qu'elle doive être nécessaire, que ce soit un moyen suprême d'obtenir justice, le bon sens l'indique, puisqu'elle doit, au témoignage même du grand homme de guerre que fut le maréchal de Moltke, entraîner des maux abominables, non seulement pour le vaincu, mais pour la nation victorieuse. N'est-elle pas, on l'a dit très anciennement, Vultima ratio- regum. De même que la justice et la nécessité de la réaction violente sont à la base du droit de légitime défense dans les rapports entre particuliers, elles constituent, lorsqu'elles sont réunies, la base sine qua non de la justice de la guerre internationale. Heffter (3) ne considère la guerre
(1) Gentili, De jure belli, liv. I, passim.
(2) Victoria, De jure belli, §§ 13 et 14.
(3) Droit international, § 113.
comme juste, que " dans les cas et dans les limites de la légitime défense „. Pour lui, des intérêts purement politiques, mémo des intentions moralement bonnes, dès qii^elles ne sont motivées "par aucune lésion imminente ou déjà accomplie, ne suffiront jamais pour enlever à une guerre son caractère illégitime. La définition de Kluber est beaucoup plus vague, mais, dans les développements gu'il lui donne, il déclare nettement, lui aussi, que le but d'une guerre juste doit être d'obtenir réparation des torts qu'on a éprouvés, de se défendre ou de veiller à sa sûreté, si ces résultats ne peuvent être atteints d'aucune autre manière. Pour lui aussi il faut toujours une lésion existante ou du moins imminente. Il condamne, comme Heffter, les guerres entreprises dans le but d'empêcher l'augmentation de puissance non injuste d'un autre Etat, ou sous le prétexte de vouloir maintenir l'équilibre européen, ou aux fins de remédier à l'abaissement des mœurs, ou des vertus sociales ou de la religion du peuple assailli, ou dans un simple but de vengeance (1). Travers Twiss insiste sur la question de nécessité, mais il exige aussi qu'il y ait une injure ou une injustice à réparer et la guerre n'est légitime qu'après l'échec d'une tentative de négociations amiables (^). En somme sous une forme ou sous une autre, ces idées fondamentales se retrouvent partout.
148. Nous ne ferons pas la critique détaillée des applications qu'on en a faites, applications un peu fantaisistes. Il en est une cependant que nous devons rencontrer, tant à cause de la haute autorité dont elle émane qu'à cause du grave danger qu'elle présente. Après avoir dit que la guerre est juste lorsque le droit international autorise le recours aux armes, injuste lorsqu'elle est contraire aux principes de ce droit, ce qui est incontestable mais ne résout point la question, et constitue quelque peu une vérité à la l^a Palisse, Bluntschli examine dans quels cas le droit international autorise le recours aux armes. Il en énumère quelques-uns
(1) Klûber, DroU iniernaiional, §§ 41, 237, note e.
(2) Le droit des gens ou des nations, t. 11, éd. de 1889, p. 82.
OÙ il en est ainsi, et finit par faire rentrer dans les guerres justes : les guerres entreprises par un peuple your développer ses qualités naturelles et remplir sa mission (l). Rien de plus vague, de plus énigmatique, et nous voici bien loin de Hefftér et de Kluber. Il se peut que, dans l'excès de son orgueil, un peuple se considère comme moralement très supérieur aux autres, qu'il ait la prétention de faire pénétrer sa Kultur dans d'autres pays, qu'il se croie appelé à une mission divine et providentielle. Pourra-t-il à cet effet recourir à la guerre? Nous sommes bien loin des principes enseignés par Kluber, Heffter, par tant d'autres. " Ces formules dangereuses „, dit avec raison Despagnet (2), " ne peuvent faire passer pour justes des guerres inspirées uniquement par l'ambition nationale „ (3),
149. On classifie aussi les guerres en guerres offensives et guerres défensives. Cette classification n'a pas plus d'importance, au point de vue de l'application des lois de la guerre, que celle dont nous venons de parler. Elle en a peutêtre moins au point de vue moral. Une guerre offensive peut être parfaitement justifiée, surtout si l'on admet, et aussi longtemps que Ton admettra, comme n'excluant pas le maintien de l'état de paix, certains modes de représailles violentes ou de contrainte internationale que nous avons examinés plus haut et spécialement le hlocus dit pacifique, l'occupation militaire et même le bombardement.
150. On range dans une catégorie particulière les guerres d'intervention, et cette classification donne lieu à des remarques plus importantes. Disons d'abord qu'il y a deux espèces d'interventions. Le principe de non-intervention est très généralement admis lorsqu'il s'agit de savoir si un Etat a le droit d'intervenir dans les aflaires intérieures d'un autre Etat, bien qu'il y ait lieu de faire certaines réserves. C'est la
(1) Bluntschli, Droit international codifié, § 517.
(2) Op. cit., p. 609.
(3) V. sur les guerres justes et injustes, Grotius, ch. XXII et XXIII.
véritable intervention, la seule qui à notre avis, puisse donner lieu à discussion. C'est bien ce genre d'intervention que la plupart des auteurs condamnent, quand ils affirment le principe de non-intervention. Cela se conçoit aisément. L'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat est contraire à la règle de la souveraineté et de l'indépendance des Etats. Bonfils, qui a traité avec beaucoup de développement et avec une grande érudition la question de Tintervention envisagée à ce point de vue, le démontre en termes incisifs (1). " Le droit „, dit Pradier Fodéré, cité par Bonfils, " c'est l'indépendance respective des Etats : l'intervention c'est la violation de cette indépendance „. " Aucun Etat „, dit Kant, " ne doit s'immiscer de force dans la Constitution et le Gouvernement d'un autre Etat „. Mais un grand nombre d'auteurs, tout en reconnaissant le principe, y admettent des exceptions plus ou moins nombreuses. Il est vrai qu'ils traitent assez confusément de l'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat et de l'intervention entre deux Etats. Souvent les cas d'intervention qu'ils examinent et dont ils tentent la justification ne sont que des interventions de la seconde espèce. Despagnet a parfaitement distingué l'une et l'autre dans la remarquable étude qu'il en a faite dans son Traité de Droit public international, L'Etat qui prend fait et cause pour une des Puissances belligérantes, et lui prête son assistance militaire, ne se place pas à proprement parler entre les deux. Il se joint à Tune d'elles et fait cause commune avec celle-ci. On ne peut pas plus lui en refuser le droit que celui de faire la guerre pour son propre compte et dans son intérêt Nous essaierons de le démontrer.
151. Peut-on opposer à l'Etat qui n'intervient qu'en prêtant son assistance à un autre Etat engagé dans une guerre, qu'en agissant ainsi il porte atteinte au principe de la souveraineté et de l'indépendance des Etats? Il n'y porte pas plus
(1) Op. cit., p. 176. — Despagnet, op. cit., p. 208.
(2) Despagnet, op. Cî7., n. 195.
atteinte que la Puissance à laquelle il se joint. Cette intervention, si son appui par les armes peut être ainsi qualifié, sera juste, dans la mesure de la justice de la cause à laquelle il s'associe. Dans la grande communauté juridique des nations, dans cette communauté si imparfaite encore, mais depuis si longtemps souhaitée et préconisée par les penseurs, il est bon, il est utile qu'on se pénètre de plus en plus de la nécessité de ne pas laisser s'accomplir sans une protestation énergique, sans une action militaire même, ce crime international : l'écrasement du faible par le fort, à la suite d'une injuste querelle ou sous le vain prétexte que les petites nations n'ont pas droit à l'existence. Solon disait que la meilleure des républiques est celle où chacun des citoyens ressent l'injure faite au plus humble et en poursuit la réparation. Dans la république universelle des nations, cette république encore sans gouvernement hélas ! il serait bon qu-'il en fût de même. Hodie tihi, cras mihi ! Voilà la réflexion que chacun des Etats civilisés, renversant ainsi le menaçant avertissement inscrit sur une tombe, devrait se faire, lorsqu'il assiste à une sanglante injustice. Si la nécessité de la légitime défense justifie incontestablement la guerre, par analogie de ce qui est reconnu dans le droit pénal, il doit en être ainsi, non seulement lorsqu'il s'agit de la défense de soi-même, mais, ainsi qu'on le reconnaît en droit criminel, quand il s'agit de la défense d'autrui. Gomme le dit avec raison Grotius, la guerre n'est pas seulement licite dans ce cas, elle est louable.
152. Et si un Etat a le droit de recourir à la force des armes pour prendre la défense d'un autre Etat qui serait l'objet d'une agression injuste, à plus forte raison a-t-il le droit de joindre ses protestations à celles d'un Etat qui n'est pas encore attaqué mais qui se voit l'objet d'exigences inadmissibles, lorsque les réclamations de celui-ci ne sont pas écoutées. Il est même désirable qu'il le fasse. S'il attendait que la guerre fût engagée, son action risquerait d'être tardive. L'appui moral prêté à un Etat contre un autre Etat ne
peut pas plus être considéré comme une intervention proprement dite, comme une intervention dans les affaires intérieures d'un autre Etat, que l'appui militaire. Le prétendu intervenant se joint en réalité dans ce cas, comme dans celui où il recourt à la force des armes, à l'une des parties dont il prend la défense contre l'autre, parce qu'il estime nécessaire d'empêcher une iniquité internationale. Il en a pleinement le droit, il en a même le devoir moral dans la communauté juridique des nations, pour peu que son action puisse être efficace, ce qui dépendra des circonstances et, avant tout, de sa puissance. Le rôle qu'il assume volontairement dans ce cas est quelque peu analogue à celui imposé au Miaistère public d'après plusieurs législations, dans certains procès-civils. Il n'est pas intervenant. Il est partie jointe. 1
153. Il existe quelque analogie entre un acte de cette nature et la médiation. Mais il y a entre l'un et l'autre des différences essentielles. La médiation n'est pas en général imposée, mais offerte et voloutairement acceptée. Elle ne suppose pas que le médiateur condamne d'une manière absolue les prétentions et les exigences d'un Etat vis à vis d'un autre. Il s'efforce plutôt de jouer le rôle de conciliateur. S'il prétendait aller plus loin, imposer sa volonté à l'une des parties litigantes, il s'agirait plutôt d'une intervention dans le sens large du mot ; car il devrait prendre parti pour l'un des Etats engagés dans le différend. Il ne peut se confiner dans le rôle de médiateur qu'aussi longtemps que la guerre n'est pas engagée, à moins qu'il ne se désintéresse complètement de l'issue de la lutte. Il ne se peut pas qu'il agisse militairement contre l'une et l'autre des parties à la fois.
154. Mais^ s'il doit toujours être permis à un Etat de prêter son appui même par les armes à l'un des belligérants, lorsqu'une guerre vient à éclater entre d'autres Etats, il faut maintenir fermement qu'en principe il doit être interdit à un Etat d'intervenir dans les affaires intérieures d'un autre Etat,
puisque l'on se heurterait immédiatement contre le principe de Findépendance et de la souveraineté des Etats. La plupart des auteurs qui proclament ce principe y admettent, avec raison d'ailleurs, des exceptions plus ou moins nombreuses. Bornons-nous à mentionner Vattel, Kluber, Heffter, G. -F. de Martens, Pasquale Fiore, Arntz, Neumann, Pinheiro, Ferreira, Rivier, Rolin-Jaequemyns, Bonfils, Despagnet, etc. Quelques-unes des exceptions qu'ils signalent ne sont du reste qu'apparentes et résultent d'une confusion faite avec ce que l'on a appelé l'intervention entre les Etats, et qui ne constitue au fond que le fait de prendre fait et cause pour un Etat engagé dans une guerre ou dans un différend international.
155. Supposons par exemple qu'un Etat se permette d'intervenir dans les affaires intérieures d'un autre, qu'il entreprenne une guerre dans le but d'y substituer le régime monarchique au régime républicain ou le régime répubhcain au gouvernement monarchique, d'appuyer, les armes à la main, un parti qui se propose de r'Saliser ce changement dans la forme du gouvernement, il interviendra certes dans les affaires intérieures de cet Etat, il violera le principe de non intervention ; mais, si un autre Etat tiers venait à s'opposer à cette intervention, bien loin de violer le principe de non intervention, il agirait dans le but manifeste de le faire respecter. Ce n'est plus l'intervention, c'est la contreintervention. C'est ainsi qu'en 1826, l'Angleterre a énergiquement agi pour arrêter l'intervention de l'Espagne en Portugal, qu'en 1831, la France a paralysé l'effet de l'intervention autrichienne dans les Etats Pontificaux, en occupant Ancône, et qu'en 1866, les Etats-Unis firent cesser l'intervention française au Mexique par la menace d'une contreintervention.
Despagnet, qui rappelle ces événements historiques, observe aussi que c'est pour entraver les progrès de la Russie en Turquie qu'eut lieu la guerre de Grimée, et que l'Europe mtervint au Congrès de Paris en 1856. Il y a peut-être plus
de doute sur la nature exacte de ce dernier cas. Mais il faut bien reconnaître que, si à la suite de l'intervention d'un Etat dans les affaires intérieures d'un autre^ une contre intervention se produit, elle impliquera par la force des choses une action dirigée non seulement contre la Puissance intervenante, mais contre le parti politique qu'elle patronne et, par conséquent, une véritable intervention dans les affaires intérieures du pays auquel ce parti appartient. Elle n'en est pas moins légitime, ayant pour objet de faire respecter le principe de non intervention.
156. Mais c'est à tort que l'on a parfois représenté la fameuse doctrine de Monroë comme contraire au principe de la non-intervention. M. Pradier Fodéré a parfaitement raison de dire, comme Tobserve Bonfils (1), " qu'en déclarant que la grande République américaine considérerait comme dangereuse pour sa tranquillité et sa sécurité toute tentative de la part des Puissances européennes d^étendre leur système politique à une partie quelconque du Continent américain, il (le Président) s'est mêlé indirectement des affaires intérieures des Républiques du Nouveau Monde autres que les Etats- Unis; qu'il a fait de l'intervention par anticipation et au profit de l'Union : car c'est intervenir que d'interdire aux autres gouvernements d'intervenir „. Mais il s'est trompé en un sens. Car cette intervention des Etats-Unis, ainsi annoncée, n'était point une intervention directe dans les affaires intérieures des autres Républiques. Au fond, elle ne constituait pas autre chose ainsi entendue (on lui a donné plus tard une portée plus large), qu'une intervention entre ces Républiques et les Etats Européens qui auraient voulu se mêler de leurs affaires intérieures. C'était la reconnaissance de l'intervention entre Etats, la méconnaissance de l'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat. Mais, comme la fameuse doctrine de Monroë contenait bien autre chose encore, nous en parlerons plus loin avec plus de développement.
(1) Op. cit., p. 179.
157. Contrairement à ce que pense M. Despagnet, il n'y a pas, à notre sens, intervention proprement dite quand un Etat agit pour la protection de ses nationaux en pays étranger, quand même il recourt à cet effet aux mesures les plus énergiques, à des représailles, à la guerre même. Au surplus, M. Despagnet semble hésiter et se contredire. Après avoir dit que Tintervention est souvent provoquée par la défense des nationaux dont les droits sont violés à l'étranger, il observe que les représailles, la guerre même entreprise pour les protéger, ne constituent pas une intervention. Mais la contradiction n'est qu'apparente. Il ajoute en effet que l'intervention se produit, lorsqu'à l'effet de protéger ses nationaux, un Etat en contraint un autre à modifier sa législation et son organisation administrative (1). La distinction est subtile mais exacte. Tout dépendra donc des exigences qu'un Etat sera conduit à formuler pour rendre sa protection efficace. On peut supposer que les abus dont les nationaux d'un Etat sont victimes, ne résultent que de la violation par un Etat étranger d'une législation d'ailleurs suffisante pour les protéger, ou que l'Etat dont les nationaux souffrent ne se préoccupe pas de la question de savoir si cette législation est suffisante ou non, que, sans se soucier d'examiner la question, il use simplement de moyens de coercition pour faire respecter ses ressortissants en pays -étranger. Il n'y a pas, dans ce cas, intervention. Réclame-t-il au contraire une modification de la loi étrangère, il y aura intervention dans les affaires intérieures de l'Etat étranger? Est-ce à dire que cette intervention soit illégitime ? Nullement. Il se peut qu'elle soit exigée par l'intérêt de ses nationaux. C'est un de ces cas dans lesquels on reconnaît, en général, qu'elle est légitimée. On cite avec raison comme parfaitement légitime l'action combinée de la France avec l'Angleterre et l'Espagne, dans le Rio de la Plata, de 1838 à 1850, et au Mexique, de 1861 à 1863, pour sauvegarder les droits de leurs nationaux et obtenir la réparation des dommages qu'ils avaient soufferts. Mais leur action ainsi limitée n'était pas même une véritable interven-
(1) Despagnet, op. cit., 201.
tion. Elle ne constituait qu'une mesure de coercition (l). 11 y aurait eu intervention véritable, si ces Puissances avaient réclamé des modifications de la législation étrangère, intervention légitime peut-être, si ces modifications étaient absolument commandées par la nécessité de protéger les droits essentiels de leurs ressortissants.
158. M. Despagnet blâme avec raison la guerre faite par l'Angleterre à la République du Transvaal, en tant qu'elle était motivée par le refus du Gouvernement du Transvaal d'accorder la nationalité et les droits politiques aux étrangers, et il est parfaitement exact de dire que la concession de la nationalité et des droits politiques constitue une faveur, que tout Etat souverain et indépendant est libre de la refuser ou de l'accorder aux étrangers. 11 ne faut pas oublier, il est vrai, que l'Angleterre contestait la parfaite indépendance du Transvaal, et, si cette contestation ne paraît pas justifiée, il n'en est pas moins certain que l'Angleterre avait la prétention de ne pas faire une guerre d'intervention proprement dite, ni de porter atteinte à une souveraineté qu'elle niait. Mais la prétention de l'Angleterre n'apparaît pas historiquement justifiée, et la seule excuse, nous ne disons pas la justification de cette guerre était la situation anormale des émigrés anglais qui, bien que très nombreux dans certaines parties du Transvaal, n'avaient aucune part à l'administration et à la législation du pays.
159. On considère généralement comme contraire au principe de non intervention et comme ne pouvant être admis, même à titre d'exception, le fait par un Etat de prendre fait et cause dans une guerre civile, soit pour le Gouvernement légal, soit pour les insurgés. 11 est superflu de faire observer qu'il n'y a pas à proprement parler intervention, ou tout au moins qu'il n'y a pas une intervention illégitime quand, dans une Confédération d'Etats ou un Etat fédéral, le pouvoir central prend des mesures confor-
(1) Despagnet, op. cit., n° 201.
mément à la Constitution fédérale pour mettre un terme à des troubles qui ont éclaté dans un des Etats fédérés. Lorsque l'autorité fédérale suisse agit en 1890 pour faire cesser la Révolution du Tessin, son immixtion dans les affaires intérieures de ce canton n'était que l'application même du pacte fédéral, et l'on ne pouvait y voir une atteinte à l'indépendance et à la souveraineté d'un autre Etat, cette indépendance et cette souveraineté ayant leurs limites conventionnelles. Il en est de même si, en vertu de traités, un Etat a acquis le droit de s'immiscer dans les affaires intérieures d'un autre Etat. Mais, en supposant qu'il n'en soit pas ainsi, qu'il s'agisse d'un Etat pleinement souverain et indépendant, le fait par un Etat étranger de se joindre au Gouvernement légal contre les insurgés ou aux insurgés contre le Gouvernement légal, présentera en général le caractère d'une intervention interdite. Il y a lieu, cependant, nous semble-t-il, de faire certaines distinctions.
160. Lorsque dans un Etat fédéral ou une Confédération d'Etats, certains des Etats fédéraux, géographiquement distincts des autres, prétendent secouer le joug fédéral et se séparer des autres, lorsqu'une véritable guerre civile s'est engagée entre deux groupes de ces Etats, lorsqu'en fait la séparation s'est produite temporairement, bien que la lutte n'ait pas cessé, nous ne croyons pas qu'un Etat étranger qui prêterait son appui à l'un ou à l'autre des groupes ennemis, violerait les principes du droit international. Nous ne croyons pas que l'Angleterre, par exemple, eût commis une violation du droit international si, au lieu de tolérer de la part de ses sujets certains actes trop favorables aux Etats fédérés, lors de la guerre de sécession américaine, elle eût pris parti pour eux contre les fédéraux (1). Nous ne considé-
(1) Nous sommes loin de dire qu'elle eût bien fait. La cause des Etats Fédéraux était une cause juste et noble et le motif de la sécession nous parait condamnable. Mais là n'est pas la question. Elle est de savoir si, en principe, ce genre d'intervention n'est pas exclu comme contraire à l'indépendance et à la souveraineté des Etats Qu'au surplus, lors de cette guerre civile toute intervention étrangère ait été nettement repoussée par le Cabinet de Washington, comme le rappelle Bonfils (op. cit., n® 310), cela se conçoit très bien mais ne fait rien à la question.
rerions même pas comme une intervention, tout au moins comme une intervention illégitime, le fait par un Etat de donner appui à des provinces qui, dans un Etat non fédéral, ont rompu de fait le lien qui les unissait aux autres, se sont soulevées, se sont organisées administrativement, politiquement et militairement, et soutiennent la lutte contre le Gouvernement reconnu encore par les autres provinces. Despagnet, après avoir constaté que certains publicistes considèrent le secours donné à la Grèce en 1827, à la Belgique en 1830, non comme une véritable intervention, mais comme un acte politique dont l'opportunité dépend des circonstances, dit qu'il est difficile de ne pas y voir une immixtion directe dans les affaires intérieures d'un pays et semble devoir en conséquence la condamner (1). Et il ne suffit pas en effet de la qualifier d'acte politique pour la justifier, puisqu'il s'agit de savoir si cet acte ])olitique est justifiable. Nous pensons que Despagnet est dans le vrai en ]a qualifiant d'intervention dans les affaires intérieures d'un pays, mais nous estimons que cette intervention se justifie par les motifs indiqués plus- haut.
161. On ne pourrait en décider de même, s'il n'y avait pas encore guerre civile, mais une révolte, ou une insurrection, s'il n'y avait pas encore de Gouvernement établi par les insurgés, ni même s'il s'agissait d'une guerre civile ayant pour objet non une scission, mais simplement la substitution d^une forme de gouvernement à une autre, ou la restauration d'un monarque détrôné par ses sujets. La situation serait toute différente. Il n'y a pas dans ce cas deux fractions d'une même nation qui se localisent, pour ainsi dire, territorialement, de telle manière qu'un nouvel Etat apparaît et existe déjà de facto. En supposant même que les insurgés, dont le but est de remplacer une forme de gouvernement
(1) Despagnets, op. cit., n** 195. Cet auteur admet du reste parfaitement qu'un Etat peut reconnaître comme Etat souverain un pays insurgé. Si la France en 1830 pouvait reconnaître la Belgique comme Etat souverain de facto, lui prêter son appui contre la Hollande, autre Etat souverain, ce n'était plus intervenir dans les affaires intérieures de la Hollande.
par une autre, aient constitué un gouvernement provisoire, une armée et tiennent tête au gouvernement légal, qu'ils triomphent pleinement de la résistance de celui-ci, quel en sera le résultat? L'Etat en lui-même ne sera pas moi'celé, il ne se formera pas un nouvel Etat, il n'y aura jamais eu un nouvel Etat, même de facto. Il y aura simplement deux gouvernements dans un môme Etat. L'Etat étranger, qui serait intervenu, se serait véiitablement immiscé dans ses affaires intérieures. C'est à ce titre que l'on condamne très justement l'intervention de la France au Mexique, si tragiquement terminée à la suite de la contre-intervention très justifiable des Etats-Unis, par la rapatriation des troupes françaises et par le drame de Queretaro. L'on n'est guère moins unanime à condamner les interventions de l'Empereur d'Autriche et du Roi de Prusse en 1 79 1 et en 179i, pour rétablir l'autorité de Louis XVI, les promesses d'intervention armée de la Convention en faveur de toutes les insurrections qui se produiraient dans les autres pays, et la politique d'intervention de la République et du premier Empire dans l'organisation du régime politique intérieur de bon nombre d'Etats. L'essence même de la fameuse Sainte Alliance impliquait une intolérable immixtion dans les affaires intérieures d'autres Etats.
162. 11 résulte de ce qui précède, qu'en principe, on ne peut considérer comme une intervention véritable ni comme illégitime, la pression exercée sur un Etat étranger pour l'amener à exécuter ses obligations vis-à-vis d'autres Etats ou vis-à-vis de leurs sujets, ou à donner satisfaction à raison d'un déni de justice subi par ceux-ci. Lorsque l'Angleterre, l'Allemagne et l'Italie ont pris, en 190:^, des mesures militaires graves contre le Vénézuéla en vue du recouvrement de certaines créances, elles ne sont certainement pas intervenues, en le faisant, dans les affaires intérieures du Vénézuéla. Elles ont procédé, dans l'intérêt pécuniaire de leurs nationaux, à des mesures de coercition que répudiait la fameuse doctrine de Drago, et dont la légitimité, quand il
s'agit du recouvrement de dettes contractuelles, n'a été admise que sous certaines conditions par la deuxième Convention de 1907, ainsi qu'il sera expliqué plus loin. Mais si de pareilles mesures ne sont point une intervention dans les affaires intérieures d'un Etat, elles peuvent y conduire. Lorsque le mal provient de la mauvaise organisation financière d'un Etat, des vices de sa législation intérieure, on ne pourra le couper dans sa racine et prévenir le renouvellement des abus qu'en modifiant cette organisation, cette législation. Aller jusqu'à y contraindre PEtat fautif, c'est manifestement de l'intervention dans le sens que l'on attribue généralement à ce mot, ou plutôt encore de l'immixtion. Le contrôle financier, établi en Egypte en 1 876, et plus tard, la Commission de liquidation, instituée en 1890, le contrôle financier, établi en Turquie en 1869, constituent des exemples remarquables de ce genre d'intervention qui n'a du reste pas été poussé jusqu'à une guerre d'intervention, dans un intérêt purement financier, et sur lequel il est dès lors inutile d'insister plus longuement dans un ouvrage qui n'a pour objet que le droit de la guerre.
163. On a soulevé également la question de savoir si l'intervention ou l'immixtion dans les affaires intérieures d'un pays, et par conséquent éventuellement aussi une guerre d'intervention, pourraient se justifier par des intérêts sociaux importants, par exemple, par des intérêts humanitaires, religieux, etc. Faisons abstraction du cas où un Etat ne prétend intervenir que pour protéger ses ressortissants contre des traitements véritablement inhumains ou contre de véritables persécutions religieuses. Il a toujours le droit d'intervenir en cas pareil, quand même il ne pourrait le faire sans exiger virtuellement des modifications dans la législation d'un autre Etat, pourvu qu il s'agisse d'attentats graves à la vie, à la liberté personnelle où à la liberté de conscience de ses ressortissants. De simples inégalités de traitement, à raison de motifs religieux, ne pourraient cependant à notre sens justifier une guerre d'intervention, si tant est qu'une
guerre entreprise pour des motifs de ce genre puisse être qualifiée de guerre d'intervention. Bonfils(l), se demande si un Etat a le droit d'intervenir dans un autre Etat pour défendre ses coreligionnaires? Et il répond : " Les Etats européens n'en ont jamais douté et ont mis les armes à la main, quand l'intervention diplomatique leur a paru insuffisante. „ Il ajoute : " il est vrai que la question de la liberté religieuse n'a jamais été le motif réel et qu'un intérêt politique s'est toujours plus ou moins dissimulé sous le zèle religieux. „ Mais, si l'intérêt politique a dû se dissimuler sous le zèle religieux, ou, pour mieux dire, sous la nécessité de faire respecter la liberté de religion, si les Etats ont allégué cette cause de justification, c'est qu'ils ont admis que cette nécessité constituait une justification, la seule justification de leur intervention, et que leur intérêt politique ne suffisait pas. Ils ont compris qu'alléguer uniquement l'intérêt politique, c'eût été reconnaître la dangereuse doctrine du jus necessitatis que certains jurisconsultes peuvent bien exposer dans leurs ouvrages, mais dont l'application, dans la pratique des nations, avec toutes ses conséquences, révolte la conscience juridique universelle.
Bonfils se sert toutefois de termes inexacts, quand il justifie ou excuse les interventions ou guerres d'intervention dictées par le zèle religieux. Ce que l'on peut admettre c'est l'intervention dont le but est de faire respecter la liberté de religion (ce qui est essentiellement différent), et de mettre un terme à des persécutions religieuses inhumaines et barbares. Gela s'identifie en somme avec l'intervention dans les affaires intérieures da/ns l'intérêt de Vhmnanité, Mais il ne suffit pas, pour qu'elle soit justifiée, qu'il existe dans tel ou tel pays certaines inégalités de droit fondées sur les différences de religion, (cela se rencontre encore dans bien des pays civilisés, quant à l'admission aux fonctions publiques par exemple, et même quant aux droits civils). Il faut que l'humanité se révolte et crie, pour que cette intervention devienne légitime.
(1) Bonfils, op. cit., p. 187.
164. Bonfils se demande si l'on ne doit pas considérer comme une intervention légitime celle qui a pour but d'empêcher la propagation^ sur le territoire d'un Etat, de la révolution sociale ou politique, et il en donne comme exemple la déclaration de Pilnitz, du 7 août 1791, le traité de la quadruple alliance du 20 novembre 1818, le Congrès de Laybach et l'intervention de l'Autriche dans le Piémont et à Naples en 18î21, le Congrès de Vérone et l'intervention de la France en 1823. Sa réponse est négative avec pleine raison, à notre sens (1). Mais si l'Etat où éclate une révolution a cherché à susciter des troubles hors de ses frontières, s'il envoie des troupes, des armes, de l'argent, l'Etat ainsi troublé peut demander des réparations, rompre des relations diplomatiques, recourir à la guerre. Jusqu'à ce que cette action au dehors se soit produite, il a seulement à se défendre contre la contagion d'une maladie sociale ou de ce qu'il considère comme présentant ce caractère, et peut prendre les précautions nécessaires pour en préserver ses sujets et son territoire. Rivier va plus loin que Bonfils (2). Il admet tout d'abord le droit d'intervention, quand un Etat est livré à l'anarchie " parce qu'elle supprime la notion et les droits de l'Etat et qu'en conséquence, en cas d'anarchie, l'intervention d'autres Etats non seulement serait autorisée par le droit de conservation, mais aurait même un caractère différent, le caractère dJ-une quasi- occupât ion, comme dhm terr itoire sans maître „. Cette doctrine esi dangereuse, nous paraît-il, et quelle que soit notre antipathie contre l'anarchie et les anarchistes, nous ne saurions l'approuver. L'appréciation de la question de savoir s'il y a anarchie n'est pas si aisée. 11 est douteux, en outre, que l'anarchie puisse se maintenir et l'anarchie véritable ne pourrait se produire et persister dans un pays, même pendant un temps fort court, sans donner naissance à des violations manifestes des droits des étrangers et même à des actes de barbarie qui alors justifieraient une guerre d'intervention. A part cela, Rivier admet le droit d'intervention, dès quHl y a danger direct et prochain, en
(2) op. cit., 1. 1, p. 398.
faisant observer que le danger peut provenir, en partie et même en majeure partie, des éléments inflammables ou morbides qu'il renferme et qui le rendent plus accessible que d'autres à la contagion. " L'Etat en danger est seul appréciateur de ce (qui le concerne; son droit d'indépendance s'oppose à tout contrôle que d'autres prétendraient exercer à son égard. „ Mais que fait-il du droit d'indépendance et de souveraineté de l'Etat dans les affaires duquel il permettrait d'intervenir^ On pourrait tout aussi bien dire qu'un Etat monarchique a le droit d'intervenir dans un Etat limitrophe, où l'on s'efforce d'instaurer le régime républicain, pour éviter la contagion et vice-versa, qu'il est seul juge de ce qui le concerne, de ce qu'exige sa sécurité. Le système de Bonfils est plus sage.
165. Il en est tout autrement, nous l'avons dit, du cas où l'intervention est dictée par de grands intérêts humanitaires reconnus dans tous les pays civilisés, et elle apparaît sous un jour beaucoup plus sympathique. Une intervention, même armée, est plus respectable, dans ce cas, précisément parce qu'elle n'est pas inspirée par l'égoïsme qui trouble le jugement, mais par une pensée d'altruisme. A la vérité, certains auteurs, principalement des auteurs anglais. Hall, par exemple, et Oppenheim, considèrent l'intervention, même dans ce cas, comme contraire au droit, parce qu'elle est incompatible avec le principe de la souveraineté et de l'indépendance des Etats. Mais tout le monde reconnaît que ce principe n'est pas absolu, et Oppenheim lui-même, sans vouloir reconnaître qu'une intervention et, dès lors, une guerre d'intervention seraient légitimes en pareil cas, concède que l'opinion publique et l'attitude des Puissances sont en faveur de semblables interventions, et il croit pouvoir dire que le Droit international reconnaîtra plus tard la règle que de pareilles interventions, dans l'intérêt de l'humanité, sont admissibles, pourvu qu'elles soient exercées sous la forme d'une action collective des Puissances (1). Si elles doivent
(1) Oppenheim, op. cil., 1. 1, § 137.
être admises sous la forme d'une action collective, on ne voit pas de raison juridique pour laquelle elle ne pourrait l'être sous la forme d'une action séparée et indépendante.
166. Les vrais principes nous paraissent avoir été exposés dans une note sur le droit d'intervention, publiée en 1876, par Rolin-Jaequemyns, dans la Revm de droit international, et cette étude est d'autant plus intéressante qu'il fait l'application des principes à des faits actuels qui se sont malheureusement reproduits depuis, à défaut d'une répression internationale énergique ( I ). Il y signalait la situation profondément troublée de la Turquie, troublée par des massacres et des soulèvements périodiques, et ses conclusions étaient que le droit, vis-à-vis de la Turquie, le droit résultant de l'histoire et des traités, était l'intervention collective de l'Europe dans les affaires intérieures de la Turquie, dans un intérêt général de paix et d'humanité, et que le fait, c'était la prolongation et l'aggravation d'un état de choses chaque jour plus dangereux pour la paix générale et plus contraire à l'humanité. D'où il inférait que les Grandes Puissances avaient le droit et même le devoir d'intervenir collectivement, non seulement dans l'intérêt de l'humanité, mais aussi à raison de l'anarchie internationale et de la guerre générale, que beaucoup de bons esprits redoutaient vers la fm du" siècle, si des principautés alors encore vassales de la Turquie en venaient à se disputer les lambeaux de celle-ci (2).
L'étude de Rolin-Jaequemyns lui valut de vives attaques
(1) Revue de droit iniernalional, t. VIII, pp. 293 et suiv.
(2) Des Puissances se sont réunies à plusieurs reprises au chevet de la Turquie, Vhomme malade, suivant les expressions de Nicolas I^r. Mais elles se sont bornées à pourvoir par des expédients temporaires aux difficultés du moment et, il faut avoir le courage de le dire, plusieurs n'ont pris part à ces délibérations que dans des vues égoïstes et intéressées. Il en advint que la Grèce, la Serbie, la Bulgarie et le Monténégro finirent par se disputer les lambeaux de la Turquie, conformément à la sombre prédiction de Fauteur précité, que l'Autriche-Hongrie a voulu prendre part à la curée et que, conformément aussi aux craintes de Rolin-Jaequemyns, rEurope, vient d'avoir été en proie à la plus épouvantable des guerres générales qu'il y ait jamais eu dans l'histoire. On objectera peut-être que la cause de cette guerre européenne ou plutôt mondiale est ailleurs. Mais s'il existait d'autres germes morbides de désunion entre certains Etats, si les uns ont incriminé le désir immodéré d'expansion et d'hégémonie de FAllemagne, d'autres la prétendue
de la part de certains journaux turcophiles et russophobes» Elle lui valut l'adhésion entière de M. Arntz, (1) qui adopta pleinement sa thèse. Il admit même, non seulement l'intervention collective, mais l'intervention d'un Etat isolé. C'était logique. L'intervention collective ne constitue pas moins une atteinte à l'indépendance et à la souveraineté entières de l'Etat, dans les affaires duquel on intervient, que l'intervention isolée. Mais elle est préférable, parce qu'elle est moins suspecte d'être inspirée par un intérêt personnel, parce qu'elle apparaît de prime abord comme commandée par des principes d'humanité généralement admis.
167. La légitimité de l'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat, pour faire respecter les règles d'humanité les plus sacrées, les plus évidentes, les plus universellement admises, n'est pas une thèse récente. Grotius, dont Rolin- Jaequemyns invoque l'autorité, l'admettait parfaitement (2) : " Si un BusiriS; un Phalaris ou quelque Diomède de Thrace infligeait à ses sujets des mauvais traitements qui révolteraient tout le monde, le droit d'action de la société humaine serait-il paralysé? „ (3). 11 répond négativement. Il est vrai
jalousie commerciale de TAngleterre, d'autres encore le désir de revanche de la France, si la généralité de cette guerre est la conséquence du jeu automatique des alliances, si son explosion soudaine paraît être le résultat de la volonté arrêtée de certaine Grande Puissance d'engager la lutte avant que ses adversaires futurs fussent aussi bien préparés qu'elle-même, il n'en est pas moins vrai que ce qui a mis le feu aux poudres c'est l'éternelle question d'Orient, c'est, à rorigine, la guerre balcanique, c'est à la suite des défiances de T Autriche vis-à-vis de la Serbie, l'expédition " primitive „ projetée par cette Grande Puissance vis-à-vis de ce minuscule Etat. " Cette chaumière qui brûle disait Thiers en 1866, " en parlantdu petit „ Danemark envahi par les armées Prussienne et Autrichienne, pourrait bien „ mettre le feu à l'Europe. „ Et en effet l'écrasement du Danemark enfanta Sadowa, Sadowa enfanta Sedan. L'on sait ce qui suivit. Mais la cause de la présente guerre c'est Tobstination opiniâtre de l'Autriche-Hongrie à écraser la Serbie, non pas à raison du crime de Serajewo, puisqu'il est démontré par les documents que M. Giolitti a apportés à la tribune du Parlement italien, qu'elle avait l'intention de faire la guerre à la Serbie dès 1913, mais, à cause du prétendu panserbisme, c'est-à-dire toujours à l'éternelle question d'Orient. Tout cela eût pu être évité par des interventions énergiques et désintéressées se produisant en temps opportun.
(1) Revue de droit international, t. VIII, p. 675.
(2) Grotius, op. cit. , li v. II, ch. XXV, § vin, 2.
(3) Op. et loc. cil. " Si quis Busiris, Phalaris, Thrax Diomedes ea in subditos exerceat quae aequo nulli probentur, ideo praeclusum erit jus humanae socie« tatis ? „
qu'il nous met lui-même en garde contre certaines exagérations (1). Gardons-nous de confondre ce qui est condamné par la loi de nature, avec ce que condamnent les mœurs de tel ou tel peuple, avec ce que défend la religion, sans qu'il soit suffisamment établi que la loi naturelle le condamne également. Et il rappelle que, suivant Plutarque, lorsque Ton déclare vouloir civiliser des nations barbares, ce n'est souvent qu'un prétexte servant à voiler une véritable cupidité.
168. Les observations de Grotius sont encore vraies aujourd'hui. Tous les auteurs, par exemple, sont d'accord pour condamner une guerre entreprise dans un but de prosélytisme religieux. " La monstrueuse maxime d'étendre la religion par lepée „, dit Bonfils (2), " est un renversement du droit des gens .et le fléau le plus terrible des nations. Il en est absolument de même de la prétention de tel ou tel Etat d'imposer, par la violence, dans d'autres pays, ses conceptions particulières en ce qui concerne les exigences d'une vraie civilisation en matière d'éducation, d'instruction „, en un mot, sa culture. Pour justifier une intervention dans les affaires intérieures d'un pays au nom de l'humanité, il faut qu'il s'y commette des actes d'oppression et de barbarie tels qu'ils soient répudiés et condamnés par la conscience publique universelle dans tous les pays civihsés. Et nous dirons plus. 11 faut que ces actes soient devenus pour ainsi dire systématiques. Des faits isolés ne nous paraissent pas, en général, justifier une intervention, à moins que celle-ci n'ait sa raison d'être dans des faits dont les ressortissants mêmes de l'Etat intervenant auraient été victimes. Et alors il ne s'agit plus d'une véritable intervention. Il s'agit d'une guerre ordinaire. Pour qu'il y ait à proprement parler une guerre d'intervention dans les affaires intérieures d'un pays, il faut qu'il ne s'agisse pas d'une simple expédition punitive, comme celle que l'Autriche pré-
(1) Grotius, op. cil., liv. II, ch. XX, §§ xli el xlii.
(2) Op. cil., p, 191.
tendait faire en Serbie, quoique son ultimatum tendît manifestement à une intervention dans les. affaires intérieures de la Serbie et impliquât cette intervention. Ce n'est pas certes que nous soyons disposé à justifier une guerre punitive. On ne fait généralement de guerres punitives qu'à des hordes sauvages et barbares, et l'on est douloureusement surpris qu'un Etat civilisé ait cru devoir faire une pareille guerre à tm autre Etat civilisé dans Vintérêt de son prestige, comme l'ont déclaré les diplomates Autrichiens et surtout les diplomates Allemands. Mais c'était bien une guerre d'intervention si, comme tout porte à le croire, son but réel était de contraindre la Serbie à modifier sa législation et ses institutions dans la mesure jugée nécessaire à la sauvegarde des intérêts politiques de T Autriche.
SECTION III
La Doctrine de Monroë.
169. L'Amérique aux Américains „. Telle est, en quelques mots, pour beaucoup de gens peu experts en droit international, la substance de la doctrine de Monroë. C'est inexact ou du moins incomplet. Le message lu par le Président Monroë, le 2 décembre 1823, à l'ouverture du Congrès de Washington, contient une déclaration que Despagnet (1) résume dans les termes suivants : 1° De même que les Etats- Unis n'intervieinient pas dans les affaires des Etats européens, de même, ils entendent s'opposer à toute immixtion de ces derniers dans les Etats américains, parce qu'elle serait un danger actuel ou prochain pour eux-mêmes. (Cette déclaration, dit Despagnet, fut approuvée par l'Angleterre, et les Etats de l'ancien continent n'insistèrent pas) ; 2° A propos d'une question de limites entre les Etats-Unis et la Russie dans l'Amérique russe, Monroë ajoute que tout le continent américain est parvenu à un tel état d'indépendance, qu'il ne
(1) Despagnet, op. cil.
peut plus être l'objet d'aucune occupation ni colonisation de la part des pays d'Europe (l). C'est ce que l'on exprime par la fameuse maxime : l'Amérique aux Américains „. L'analyse qu'en fait Alvarez (4) un jurisconsulte sud-américain, est singulièrement plus pénétrante et plus complète.
170. Il y a dans ce message deux séries distinctes de dispositions. Dans la première série, Alvarez relève trois déclarations qui sont absolument conformes aux idées de tous les Etats du Nouveau Monde : V Des Etats européens ne peuvent porter atteinte à l'indépendance d'aucun des Etats américains déclarés indépendants, ni songer à les conquérir ou à les reconquérir ; 2° Ils ne peuvent ni les opprimer ou changer la forme de leur gouvernement, ni intervenir dans leurs affaires intérieures ; 3° Ils ne peuvent y établir des colonies nouvelles ni acquérir par occupation aucune partie du continent américain. La seconde série des dispositions contient deux déclarations : r Respect des colonies européennes déjà existantes en Amérique ; Non-intervention des Etats-Unis dans la politique européenne, à moins qu'elle n'implique une menace contre eux. Il ne pouvait y avoir d'opposition sérieuse contre ces dernières déclarations. Quant à la première, elle pouvait d'autant moins entraîner une opposition de la part de l'Angleterre, qu'elle l'avait pour ainsi dire provoquée. On sait que la Sainte-Alliance s'était attribué la mission d'intervenir dans les affaires intérieures de certains Etats européens pour faire respecter le principe de légitimité contre les mouvements populaires tendant à le battre en brèche; qu'en 18:20, l'Autriche avait, comme mandataire de celles-ci, écrasé la révolution napolitaine, qu'en la France avait envahi l'Espagne pour anéantir la Constitution des Cortez et rétablir l'absolutisme en la personne de Ferdinand VII. Dans l'été de la même année, la Sainte-Alliance notifia à la Grande-Bretagne qu'aussitôt
(1) V. le texte d'un extrait du message dans Halleck, International law, t. I, pp. 92 et suiv.
(2) Le droit international américain, pp. 183 et suiv.
après le renversement du Gouvernement républicain en Espagne, un congrès serait réuni pour mettre fin aux gouvernements révolutionnaires dans l'Amérique du Sud, qui avaient été reconnus par les Etats-Unis, mais non par la Grande-Bretagne. Or, sur ces entrefaites, Ganning, qui était partisan du droit universel de self gouvernement, vint à remplacer Castlereagh et imprima une autre direction à la politique anglaise. Il se mit en rapport avec M. Rush, ministre des Etats-Unis, à Londres, auquel il exposa les avantages d'une déclaration conjointe par les Etats-Unis et l'Angleterre contre l'intervention européenne projetée.
171. La balle fut saisie au bond. Le Président de la République des Etats-Unis, à cette époque, Monroë, communiqua cette correspondance à Jefferson, ancien Président, en lui demandant son avis et celui-ci lui écrivit une lettre par laquelle il insista sur la nécessité de proclamer une maxime concordant parfaitement avec des aspirations qui avaient été formulées à diverses reprises. Les Etats-Unis ne se mêleraient pas des affaires européennes; ils ne souffriraient pas que les Etats européens se mêlassent des affaires américaines. Le moment était favorable, puisque l'on avait l'adhésion de l'Angleterre. Mais, au lieu d'une proclamation des principes qui aurait été l'œuvre conjointe des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne, et que la Grande-Bretagne aurait peut-être subordonnée à certaines réserves, la déclaration fut faite dans un message du Président au Congrès.
172. Nous avons vu que la première déclaration ne pouvait entraîner des difficultés sérieuses. Et il en est de même de la seconde : abstention, de la part des Etats européens, de toute tentative aux fins de changer la forme de gouvernement des divers Etats de l'Amérique, de toute intervention dans leurs affaires intérieures. Cette dernière visait même directement les projets de la Sainte- Alliance, conformément au vœu de Canning. Ce principe, comme principe général, n'est pas même une particularité de la doctrine de Monroë.
On peut affirmer, en effet, qu'en règle, aucun Etat n'a le droit d'intervenir à main armée dans les affaires intérieures d'un autre Etat, notamment dans le but de changer la forme de son gouvernement. L'erreur ne consisterait peut-être qu'à dénier seulement ce droit aux Etats européens, en ce qui concerne les Etats de l'Amérique. Mais la troisième déclaration est des plus discutable, et surtout dans les développements qu'elle a reçus depuis, il nous est impossible d'admettre qu'elle ait été reconnue par les autres Etats et fasse partie intégrante du droit international positif. Elle. n'a qu'une portée politique.
173. En quoi consistait-elle? " Les Etats Européens ne peuvent coloniser, c'est-à-dire acquérir par occupation aucune partie du Continent américain „ (1). Pourquoi? Par cette raison étrangement formulée que " les Continents américains avaient acquis une libre et indépendante condition „ On considérait donc les Continents américains comme une espèce d'entité politique, ayant acquis des droits, ayant une libre et indépendante condition. Juridiquement, les Continents américains n'avaient aucun droit, parce qu'ils n'avaient aucune existence politique. Les Etats qui s'y étaient formés successivement, par suite du fait qu'un grand nombre de colonies européennes s'y étaient complètement affranchies de la Mère-Patrie, avaient des droits, et s'étaient formé une libre et indépendante condition. Mais en vertu de quel principe un de ces Etats, le plus grand, pouvait-il revendiquer pour eux seuls le droit d'occuper et de coloniser les immenses territoires qui, alors encore, étaient sans maître? Dans quelle mesure ce droit appartenait-il à chacun d'eux? Ou bien appartenait-il à l'ensemble de ces Etats entre lesquels n'existait aucun lien, si ce n'est peut-être le lien purement moral résultant d'une communauté d'aspirations d'ailleurs
(1) Le § 7 du message disait textuellement : " Les continents américains, par la libre et indépendante condition qu'ils ont acquise et qu'ils maintiennent ne doivent plus être considérés comme sujets à une colonisation dans l'avenir de la part d'aucune puissance européenne quelconque.
(2) Halleck, op. cit., 1. 1, p. 93.
incomplète? M. Alvarez (l) reconnaît que cette partie de la déclaration de Monroë est en contradiction avec les principes du droit international, mais c'est pour lui du " droit international américain, „ et il essaie de justifier cette fiction (le mot semble lui échapper), " ou plutôt, „ ajoute- t-il, " ce principe tout nouveau du caractère nettement américain, „ par la solidarité politique existant entre les divers Etats de TAmérique. Mais, en supposant qu'il existât entre ces divers Etats une certaine solidarité morale, ou plutôt une communauté d'aspirations, assez contestable d'ailleurs à cette époque, cela n'explique ni ne justifie cette partie de la doctrine de Monroë. Canning s'est hâté de protester et, s'il faut reconnaître qu'elle est acceptée par les républiques de l'Amérique centrale et de l'Amérique du Sud, elle ne Ta jamais été, pensons-nous, par les Etats Européens.
174. Elle fut cependant encore élargie plus tard. Le 31 mai 1870, le Président Grant, en proposant l'annexion de Saint-Domingue, déclara que : aucune Puissance européenne ne peut acquérir, par quelque moyen que ce soit : guerre, colonisation ou annexion, une partie quelconque du territoire américain, 7nême lorsque le peuple intéressé le demande „. Gela se justifie, sans nul doute, encore moins que la déclaration mentionnée plus haut. G'était entreprendre, sur l'indépendance des Etats que comprenait le Continent américain, sous prétexte de sauvegarder l'indépendance de cet être moral fictif : le Contifient américain. Cette déclaration n'était, du reste, que la justification dogmatique de la déclaration faite par le Président Clay aux Gouvernements français et anglais en 1825 : " que l'Union ne permettrait pas que l'Espagne transférât Cuba et Porto-Rico à d'autres Etats européens, et d'une déclaration presque identique faite par le secrétaire d'Etat Webster, en 1852, à l'occasion des troubles de Cuba. Ici s'accuse une prétention à l'hégémonie. C'est autre chose et plus encore que la doctrine de
(1) Alvarez, op. cit., p. 141
Monroë dans sa forme première. Cette prétention s'accusa davantage par la suite ; mais il ne semble pas que les Etats latins de l'Amérique du Sud y aient toujours accordé leur sympathie et donné leur assentiment, tandis que la doctrine de Monroë pure semble être devenue leur doctrine, comme elle était celle des Etats-Unis.
175. C'est dans cette prétention à l'hégémonie que M. Alvarez fait rentrer l'intervention des Etats-Unis dans l'émancipation de Cuba, et lors de la sécession de Panama. - Cela n'est pas tout à fait exact. La vérité est que, tout en n'étant en apparence, au moins dans ses deux premières parties, qu'une protestation contre toute intervention des Puissances européennes dans les affaires intérieures des Etats du Continent américain (et l'on considérait certaines îles plus ou moins adjacentes comme faisant partie de ce Continent : par exemple les grandes et les petites Antilles), elle constituait la menace directe d'une contre-intervention en cas pareil, et, dans sa troisième partie, celle d'une intervention véritable pour empêcher les Puissances européennes d'acquérir des territoires nouveaux dans ce Continent. Mais l'intervention des Etats-Unis entre les insurgés de Cuba et l'Espagne, ne fut, dans le principe, qu'une médiation qui dégénéra en guerre par suite de l'explosion, dans un port de l'île de Cuba, du navire de guerre américain, le Maine, explosion attribuée, à tort semble t-il, aux autorités espagnoles. Lorsque les Etats-Unis, à la suite du traité de paix signé à Paris, le 10 décembre 1898, et conformément à ce traité de paix prirent possession de Cuba, ils y réorganisèrent les principaux services publics et après avoir fait insérer dans la Constitution, que les Cubains se donnèrent sous leur contrôle, cinq articles consacrant en définitive leur protectorat, ils évacuèrent l'île en mai 1 90^, et conclurent le 23 mai 1903, avec la République nouvelle un traité perpétuel restreignant considérablement l'indépendance de celle-ci. Tout cela n'était cependant que la conséquence de la guerre d'affranchissement et ne dépasse pas, semble- t-il, la mesure de ce que
pouvait faire l'P^tat qui l'avait livrée victorieusement. Ce n'était pas la manifestation de l'intention d'intervenir systématiquement dans la création de tout Etat nouveau du territoire américain (1). Nous pensons que la doctrine de Monroë n'a rien à voir avec ces événements.
176. Quant à la sécession de Panama, elle est, comme le fait remarquer M. Alvarez, intimement liée à la construction du canal interocéanique. Nous ne le suivrons pas dans son histoire très intéressante des efforts que firent les Etats- Unis, après le traité Clayton Bulv\^er conclu avec l'Angleterre le 9 avril 1850, et que M. Alvarez appelle un traité antimonroïque, pour s'assurer le contrôle exclusif du canal projeté, alors que cet intérêt primordial avait été négligé dans le traité Clayton Bulwer lequel en assurait la neutralité. Ce fut une lutte très longue qui aboutit à la neutralisation du canal, dans les mêmes conditions que celle du canal de Suez, par le traité Hay Pauncefote, du 18 novembre 1901, à la suite de quoi, le Parlement colombien ayant refusé de ratifier le traité de Hay Hurran, entre les Etats-Unis et la Colombie, qui était souveraine du territoire de Panama, la province de Panama s'insurgea, se proclama indépendante, obtint la reconnaissance de son indépendance et conclut le 18 novembre 1903 avec les Etats-Unis, le traité Hay-Bunean- Varilla. Par ce traité les Etats-Unis acquirent sur le territoire de Panama, une bande de terrain de trois milles de chaque côté de la ligne médiane du canal, et jusqu'à trois milles sur chaque océan, outre les îles situées dans les limites de la zone indiquée et d autres îles situées dans la baie de Panama. Une forte indemnité était accordée au nouvel Etat de Panama et son indépendance était garantie. Des conventions ont été conclues avec la Colombie pour mettre fin à ses réclamations.
177. Nous venons de résumer aussi brièvement que possible le très intéressant exposé de M. Alvarez. Mais résulte-t-il
(1) La guerre faite par les Etats-Unis à l'Espagne était-elle une guerre juste? Le sentiment national la considéra certainement comme telle à cette époque.
de cet ensemble de faits que les Etats-Unis se soient attribué une mission spéciale, caractérisant des prétentions à Thégémonie, lors de la création de tout nouvel Etat en Amérique, aux dépens des autres Républiques ? Nullement, ils n'ont pas fait du droit international américain, mais de la politique. Leurs agissements étaient tels que tout autre Etat eût pu les accomplir sans aucune prétention à l'hégémonie. Tout cela n'a rien de commun non plus, nous paraît-il, avec la doctrine de Monroë. A la vérité la politique d'intervention dans les affaires extérieures de Cuba et dans celles de la République de Panama s'affirme en 1906, lorsque des troubles éclatèrent dans l'île de Cuba, et en 1908 à l'occasion des fraudes qui se produisirent dans les élections présidentielles. Mais ces interventions ne furent que la conséquence des traités spéciaux conclus avec ces deux Républiques, et l'on n'en peut rien induire quant à la prétention générale qu'on leur attribue d'intervenir dans les affaires intérieures des autres Etats américains.
178. La doctrine de Monroë fut au contraire appliquée daas d'autres occasions s'agissant des relations extérieures de certains Etats du Continent Américain. On sait comment ils intervinrent dans les conflits du Vénézuéla et de l'Angleterre pour la délimitation de la Guyane en 1895, afin d'amener l'Angleterre à accepter l'arbitrage qui, du reste, lui donna pleinement raison ; comme ils intervinrent également dans l'action coërcitive anglo-italo-germanique contre le Vénézuéla en 1902-1903. Dès auparavant, ils étaient intervenus, du reste, pour mettre un terme à l'action interventionniste de la France dans le Mexique en 1866, et, bien que la doctrine de Monroë n'ait jamais été officiellement acceptée par les Puissances européennes surtout dans tous ses développements, ils firent insérer dans le procès-verbal de la Conférence de La Haye une déclaration qui fut renouvelée dans le texte de la Convention relative à l'arbitrage, et qui était conçue en ces termes : Rien dans la Convention ne pourra être interprété comme impliquant un abandon par
les Etats-Unis de leur attitude traditionnelle à l'égard des questions américaines (1). „
179. On a vu par ce qui précède, que les Etats-Unis considèrent comme dépendant du Continent européen et comme soumises dès lors à l'application de la doctrine de Monroë, certaines îles situées à peu de distance (?) du Continent américain. M. Alvarez déclare qu'il est difficile de déterminer géograptiiquement ce que l'on doit entendre par Continent américain. " Est-ce seulement la grande masse continentale, ou bien faut-il comprendre avec elle les îles et les archipels qui lui sont contigus, les îles qui sont situées à une grande distance de la côte, mais toujours dans la zone géographique américaine, et les régions polaires de cette zone? „ Il constate que la question n'a pas encore été discutée, même au point de vue théorique. Remarquons en passant que, s'agissant d'îles, l'expression contigues est évidemment impropre. Il eût été plus exact de dire adjacentes, terme dont s'est servi le Sénateur des Etats-Unis, lorsqu'en janvier 1896, il déposa un projet tendant à proclamer la doctrine de Monroë dans sa plus large acception, projet qui n'eut, du reste, pas de suites. Alvarez, qui ne résout pas la question, rappelle seulement que le célèbre géographe Elisée Reclus, traitant accidentellement cette question, considère comme Continent non seulement la grande masse des territoires et les archipels et îles contigus (?), mais aussi les îles situées à moins de mille kilomètres de cette masse (2). Tout cela est extrêmement arbitraire, comme la doctrine de Monroë elle-même dans l'extension abusive qui lui a été donnée.
180. Il faut se garder de confondre la doctrine de Monroë primitive avec les prétentions des Etats-Unis à une espèce
(1) Il esta remarquer cependant que, par le traité du 10 avril 1877,1a Suède rétrocéda à la France l'île de Saint-Barthélemy sans le consentement, mais aussi sans opposition des Etats-Unis. M. Alvarez qui mentionne le fajt déclare (p. 155) qj'une réclamation serait certainement faite si un Etat européen faible cédait à. un Etat européen puissant une colonie de la mer des Antilles.
(2) Alvarez, op. cil., p. 144.
d'hégémonie sur les autres Etats de l'Amérique, bien que celles-ci dérivent dans une certaine mesure de celle-là. Du droit d'intervention que les Etats-Unis s'attribuent en faveur des autres Républiques du Nouveau-Monde, de cette espèce de droit de protection dont elles ont bénéficié, naît assez facilement une espèce de protectorat et une dépendance que les Grandes Républiques du Sud n'accepteront certainement pas, bien que certains Etats faibles ou déchirés par des dissensions intestines les aient subis. Mais l'examen des actes par lesquels cette politique d'hégémonie s'est manifestée, nous entraînerait trop loin.
SECTION IV
La doctrine de Drago et la Conférence de 1907.
181. C'est généralement en s'occupant de la doctrine de Monroë que les auteurs examinent la doctrine de Drago, bien qu'il n'y ait entre elles aucun lien nécessaire. La doctrine de Drago ne soulève et ne résout en réalité que la question de savoir si le fait par un Etat de ne pas payer ses dettes peut constituer une juste cause de guerre de la part d'un autre Etat lésé, soit directement, soit en la personne de ses ressortissants. Les réclamations de l'Allemagne, de la France et de l'Angleterre contre le Vénézuéla, en vue du recouvrement de créances diverses, en 1902, les mesures militaires prises par ces Etats, mesures auxquelles les Etats-Unis ne s'opposèrent pas, pourvu qu'elles ne fussent suivies d'aucune occupation du territoire américain, donnèrent lieu à la fameuse note adressée le 29 décembre 1902, par M. Luis Drago, ministre de la République Argentine à Washington, au Gouvernement des Etats-Unis. La note est fort longue et très habile. M. de Bustamante l'a bien analysée (1). Nous nous bornerons à en indiquer les conclusions en deux mots : M. Drago aurait voulu faire proclamer par les Etats-Unis le principe
(1) La seconde Conférence de la Paix, pp. 74 et suiv.
que la dette publique (il ne parlait explicitement que de la dette publique, c'est-à-dire la dette résultant d'emprunts par émissions), ne peut justifier une intervention armée et çncore moins l'occupation matérielle du sol des nations américaines par une Puissance européenne. C est dans cette dernière conclusion qu'apparaît le lien de la doctrine de Drago avec la doctrine de Monroë. Mais ce n'est là qu'un moyen additionnel à l'appui de sa thèse principale qui est : que celui qui traite avec un Etat en général, sait que nulle procédure exécutoire ne peut être admise contre lui, parce qu'elle vio- / lerait son indépendance et compromettrait son existence même. Accessoirement, il soutient qu'une action militaire ne peut être efficace que, si elle peut être suivie d'une occupation militaire, laquelle, en ce qui concerne les Républiques américaines, serait contraire à la doctrine de Monroë.
182. La question était fort grave et souleva immédiatement de très vives polémiques. Elle fut soumise à la troisième Conférence pan-américaine, en 1906, mais celle-ci eut la prudence de ne pas la résoudre et se borna à la recommander à la Commission du programme de la deuxième Conférence de la Paix, qui devait se réunir en 1907. M. Elihu Root, secrétaire d'Etat du Gouvernement de Washington, la recommanda à cette même Commission, le 2^ mars 1906, en observant que l'on ferait quelque chose de fort important pour diminuer les causes de guerre, en acceptant le principe que les contrats entre une nation et un individu ne sont pas recouvrables par la force. Il élargissait ainsi la portée de la question et l'étendait non seulement à la dette publique, mais à toutes dettes contractuelles. C'est par finitiative du général Porter, le second délégué américain, que la question fut soumise à la Conférence, et elle donna lieu à une discussion des plus remarquable et des plus approfondie, laquelle aboutit à une convention limitant dans une mesure considérable le recours à la force armée pour le recouvrement des dettes contractuelles réclamées au Gouvernement d'un pays par le Gouvernement d'un autre pays, comme dues à ses
nationaux. Ce recours est même exclu en principe par l'article P^, alinéa 1 . Mais l'alinéa 2 déclare cette stipulation inapplicable, quand " l'Etat débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement d'un compromis, ou, après l'arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue (1).
183. Il est évident que cette convention, qui ne peut d'ailleurs recevoir effet qu'entre les Etats qui y ont adhéré, ne consacre pas la doctrine de Drago, tout en lui donnant une légère satisfaction. Elle autorise toujours l'emploi de la force en dernière analyse. Elle le rendra plus rare mais ne l'excluera pas. Elle présente d'ailleurs des obscurités et soulève des doutes qui n'ont pas été éclaircis. " La proposition Porter „, disait le Comte Tornielli, au nom de la délégation italienne, " n'explique pas pourquoi Poffre de l'arbitrage doit être un droit et un droit exclusif du créancier, et si tous les degrés de la juridiction ordinaire doivent être épuisés avant de revenir au jugement arbitral. D'autre part, faut-il l'interpréter en ce sens que, dans le cas de déni de justice ou de préjudices et dommages, on estime possible de recourir à la force sans offre d'arbitrage? „ Il n'a jamais été répondu à ces questions, à ces demandes d'explications. Les dettes, résultant d'emprunts publics, sont- elles visées dans la convention? Oui certes, d'après les exemples donnés par le Général Porter, sans qu'il ait été protesté. Non, si l'on s'en rapporte à des paroles qu'il a prononcées plus tard, en répondant à M. Milanowich, le délégué serbe. " Dans le cas de dettes publiques " les créanciers „, a-t-il dit, " seront suffisamment protégés par les principes du droit des gens (2). „
184. La convention s'appliquera-t-elle aux dettes résultant de délits? Certains ont paru le croire, mais cela est absolument inconciliable avec les mots dettes contractuelles,
(1) Vingt Etats seulèment ont ratifié cette Convention sans réserves. Parmi eux figurent, il est vrai, toutes les Grandes Puissances, sauf Tltalie. Quatre ont fait des réserves. Vingt-quatre ne l'ont pas ratifiée du tout.
(2) de Bustamante, op. cit., p. 103.
En somme, nous estimons que le projet aurait réuni plus de votes favorables s'il avait été plus clair, si l'on avait franchement résolu tous les doutes et si Ton avait été beaucoup plus loin dans l'exclusion de l'emploi de la force pour des questions pécuniaires d'intérêt privé. M. de Bustamante estime que " quelles que soient les sommes dues à un étranger, elles ne sont jamais assez importantes pour troubler la paix du monde „, et il ajoute : " Ce que les nations puissantes du monde ne feraient jamais entre elles, il est nécessaire qu'elles s'en abstiennent dans leurs relations avec les faibles. Le droit international contemporain ne peut sanctionner des procédés employés uniquement entre pays de force inégale, ni admettre que la protection des nationaux à l'étranger aille jusqu'à convertir l'Etat en exécuteur de leurs contrats aléatoires et en chevalier errant de leurs opérations de bourse (1). „ Nous ne pouvons cependant nous empêcher de signaler ce que ces dernières observations ont d'excessif. Toutes les dettes pécuniaires dun Etat ne résultent pas nécessairement de contrats aléatoires et d'opérations de bourse. Il en est qui résultent de contrats fort normaux. Il en est même qui résultent d'un délit, d'un crime ou d'une violation grave du droit international^ et si, par des motifs d'opportunité, un grand Etat ne juge pas à propos de recourir à la guerre, même quand il pourrait invoquer une juste cause de guerre, vis-à-vis d'un autre Etat de puissance égale ou supérieure, on ne peut lui reprocher d'y avoir recours dans le même cas, vis-à-vis d'un Etat faible qui ne doit pas être protégé par sa faiblesse même contre toute réaction violente dûment justifiée. Mais ce que la Conférence aurait peut-être pu faire, c'eût été d'instituer au moins, dans cette éventualité, le principe absolu de l'arbitrage obligatoire, s'agissant de réclamations purement pécuniaires. On rendrait peut-être un mauvais service, même aux quelques Etats qui se trouvent dans une situation financière difficile, et qui ont besoin de recourir au crédit dans des pays étran-
(1) Op. cit., p. 109
gers^ si l'on proclamait le principe absolu que^ même après avoir épuisé la voie de l'arbitrage, l'Etat auquel appartiennent les pi'êteurs ou les fournisseurs ne pourra faire appel à la force pour déterminer les Etats débiteurs à exécuter leurs engagements. Quant à des limitations spéciales de l'emploi de la force, en ce qui concerne les républiques américaines, limitations fondées sur la doctrine de Monroë, il n'en avait pas été question dans la proposition du Général Porter, et il n'en fut pas question davantage dans le cours des délibérations.
