CHAPITRE II De la Déclaration de guerre
SECTION I
Nécessité de la Déclaration de guerre. Les usages, la doctrine, la Convention de La Haye.
185. On a beaucoup discuté la question de savoir si une déclaration de guerre est nécessaire pour qu'un Etat puisse légitimement commencer des hostilités. On a soutenu que cette formalité impérieusement prescrite chez les Romains, pratiquée avec une certaine solennité pendant le moyen-âge était tout à fait tombée en désuétude dans le cours du XVII? et surtout dans le cours du XIX^ siècle. Cette discussion est aujourd'hui devenue oiseuse, la matière étant réglée par la troisième Conférence de La Haye en 1907. Nous observerons même que cette Convention a été signée par les délégués de tous les Etats. A la vérité, elle n'a réuni que vingt-huit ratifications ou adhésions, toutes sans réserves d'ailleurs. Mais il est à remarquer que certains Etats, comme l'Italie, la Répubhque argentine, la Bulgarie, le Chili, la Colombie, la République dominicaine, l'Equateur, la Grèce, la République de Libéria, le Paraguay, le Pérou, la Perse, la Serbie, la Turquie, l'Uruguay et le Vénézuéla n'ont ratifié aucune des dix Conventions de La Haye, que tous les grands Etats ont ratifié celle dont il s'agit en ce moment à l'exception de l'Italie, et que Tltalie elle-même l'a parfaitement observée dans la guerre européenne qui sévit au moment où nous écrivons. Nous estimons donc que les principes consacrés par la troisième Convention de La Haye peuvent être considérés comme étant entrés dans le domaine du droit international positif.
186. Il est intéressant au surplus de constater, et c'est un grand" honneur pour l'Institut de droit international, que la Conférence de 1907 n'a fait que consacrer en cette matière les principes recommandés par cet Institut, sur notre rapport, dans sa session de Gand en 1906. L'Institut avait arrêté les Résolutions suivantes :
Article premier. — Il est conforme aux exigences du droit international, à la loyauté que les nations se doivent dans leurs rapports mutuels, ainsi qu'à l'intérêt commun de tous les Etats, que les hostilités ne puissent commencer sans un avertissement préalable et non équivoque.
Art. 2. — Cet avertissement peut avoir lieu sous la forme d'une déclaration de guerre pure et simple ou sous la forme d'un ultimatum, dûment notifiés à l'adversaire par l'Etat qui veut commencer la guerre.
Art. 3. — Les hostilités ne pourront commencer qu'après l'expiration d'un délai suffisant pour que la règle de l'avertissement préalable et non équivoque ne puisse être éludée.
L'Institut de droit international émet le vœu que les Etats s'inspirent des principes qui précèdent dans leur conduite et pour la conclusion des conventions internationales (1). Ce vœu fut exaucé. " La Convention du 18 octobre 1907, relative à l'ouverture des hostilités, est conçue comme suit :
Article premier. — Les puissances contractantes reconnaissent que les hostiUtés entre elles ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque, qui aura soit la forme d'une déclaration de guerre motivée, soit celle d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle.
Art. ^. — L'état de guerre devra être notifié sans retard aux puissances nexitres et ne produira effet à leur égard qu'après réception d'une notification qui pourra être faite même par voie télégraphique. Toutefois les puissances neutres ne pourraient invoquer l'absence de notification s'il était établi d'une manière non douteuse qu'en fait elles connaissaient la guerre.
(1) Annuaire de l'Institut de droit international, année 1906, p. 292.
Art. 3. — L'article premier de la présente Convention produira effet en cas de guerre entre deux ou plusieurs Puissances contractantes. L'article ^ est obligatoire djins' les rapports entre un belligérant contractant et les Puissances contractantes. „
Les auteurs font remarquer avec raison, et Ton est d'accord sur ce point, que la Convention à raison de la généralité de ses termes, est applicable à la guerre maritime aussi bien qu'à la guerre continentale (1).
187. L'article premier de la Convention ne fait que synthétiser les deux premiers articles des Résolutions de l'Institut. Il affirme même la nécessité d'une déclaration de guerre, ou d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle, en termes plus nets. L'Institut avait dit : " cet avertissement peut avoir lieu soit sous la forme, et(î..., et, bien que les délibérations de l'assemblée ne laissent aucun doute sur la portée réelle de la disposition, le texte laissait planer une certaine obscurité sur le point de savoir si l'avertissement ne 'pouvait pas être donné sous quelque autre forme encore. La Conférence de 1907 s'exprime impérativement : il aura soit la forme d'une déclaration, etc.. Il ajoute même que la déclaration de guerre sera motivée. Cela n'est pas sans utilité. La conséquence en sera que l'on ne pourra pas après coup ergoter sur la cause réelle pour laquelle l'une des parties a pris les armes. Un document officiel l'établira dès le début. Ne peut-il pas arriver en effet, n'arrive-t-il pas que l'Etat qui a déclaré la guerre en se basant sur un motif inadmissible, s'aperçoive plus tard que cette prétendue cause de justification répugne à la conscience universelle du monde civilisé, et cherche à justifier sa conduite par des documents découverts plus tard que de son aveu il ne connaissait pas, et dont il tire d'ailleurs des conclusions absolument erronées?...
188. Peut-on dire maintenant que ces principes soient entrés dans le domaine du droit international positif? Cela
(1) V. entre autres : Bonfils, op. cit. y p. 685.
nous paraît certain. A la vérité il ne s'agit que d'une Convention, et une Convention n'a en général effet qu'entre les parties contractantes. Mais il y a lieu d'observer qu'à cette Convention ont accédé toutes les Grandes Puissances, sauf l'Italie, que l'Italie elle-même a observé ces principes vis-àvis de l'Autriche-Hongrie dans la guerre mondiale actuelle, qu'ils ont été observés vis-à-vis de la Turquie, bien qu'elle n'eût pas ratifié la Convention. On peut donc affirmer qu'ils sont entrés dans le droit commun du monde. Au surplus, bien que quelques auteurs aient soutenu, non sans raison que, dans le cours du XVIIP siècle et même dans la première partie du XIX®, certains Etats se sont souvent abstenus d'observer la règle ancienne qui exigeait une déclaration de guerre, comme le constatent non sans regret Bluntschli et Rivier par exemple, il est incontestable qu'on y était revenu dans la seconde moitié du XIX^ siècle.
189. M. Dupuis (l) a relevé douze cas de déclarations de guerre ou d'ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle qui ont eu lieu de 1848 a 1904, notamment :
1° Deux cas dans lesquels des déclarations de guerre ont été formulées en termes exprès avant l'ouverture des hostilités (1870 et 1877).
2° Une déclaration formelle avec avis d'un délai de trois jours après lequel commenceraient les hostilités. (Déclaration de guerre de l'Italie à l'Autriche en 1866.)
3° Deux déclarations de guerre implicites de la Prusse à l'Autriche en 1866, du Japon à la Russie en 1904.
4° Un avis de l'ouverture prochaine des hostilités de la part des commissaires français au Mexique en 1862. C'est bien encore un cas de déclaration de guerre expresse.
5° Six cas d'envois d'ultimatums annonçant nettement l'intention de recourir aux armes, faute de satisfaction dans un délai fixé. A notre sens c'étaient là des déclarations de guerre conditionnelles, mais expresses.
(1) Annuaire de l'InstUul de droit inlernalional, 1906, p. 31.
190. Des hostilités n'ont été engagées sans déclaration ni ultimatum préalables que dans quatre cas : en 1848, par la Prusse contre le Danemark; en 1875, par la Serbie contré la Bulgarie; en 1894, par le Japon contre la Chine ; en 1897, par la Grèce contre la Turquie. 11 s'agit donc manifestement d'exceptions, et ces exceptions perdent beaucoup de leur importance quand on réfléchit aux circonstances dans lesquelles elles se sont produites. Le 6 avril 1848, la Prusse fit entrer une petite armée dans les duchés de Slesvig et de Holstein. Cet acte consti/ue-t-il un acte de guerre? On en a douté à cette époque, on ne l'a envisagé que comme un acte de représaihes, comme un moyen de contrainte. A notre sens, c'était la guerre. Mais il faut reconnaître que la nature même de ce précédent lui enlève beaucoup de son importance, et qu'il se place d'ailleurs tout au début de la période que nous analysons, celle qui s'est écoulée depuis 1848 jusqu'à nos jours. Le 2-14 novembre 1885, à 10 1/2 heures „, nous citons M. Dupuis, " le Gouvernement bulgare était informé par l'agent diplomatique de Grèce, chargé d'affaires de la Serbie en Bulgarie, que la ^^vh\Q, alléguant une attaque dirigée par les troupes bulgares contre des troupes serbes en Serbie, se considérait comme en état de guerre avec la Bulgarie à partir de 6 heures du matin „. Gela seul constituait une déclaration de guerre. Le Gouvernement bulgare protesta, soutenant que l'agression était venue de la Serbie. En somme, chacune des parties accusait l'autre d'avoir commis des actes hostiles avant déclaration, d'où il résulte qu'elles étaient loin de se considérer comme n'y étant pas obligées. Le précédent posé en 1894 par le Japon qui ouvrit les hostihtés contre la Turquie, sans avis préalable, n'est pas plus significatif. Les puissances européennes elles-mêmes se sont crues souvent, à tort selon nous, affranchies de l'obligation d'observer les règles du droit international vis-à-vis des Etats de l'extrême Orient. Le Japon était d'ailleurs un nouveau venu dans la Société des nations civilisées. Quant à la guerre gréco-turque de 1897, il y eut une déclaration de guerre. A la vérité, elle avait été précédée de l'entrée d'un corps d'irréguliers Grecs,
fort d'environ 3,000 hommes en Turquie, corps qui, après avoir surpris des postes turcs, se retira au bout de cinq jours en territoire hellénique, et de l'occupation de la ville d'Analepsis par les troupes turques, quelques jours plus tard; mais ces actes, qui peuvent s'exphquer comme mesures de représailles et de contre-représailles, n'impliquent pas nécessairement le début de l'état de guerre entre les deux pays. Tout cela n'empêche pas, en tout cas, que l'usage de faire précéder les actes de guerre d'une déclaration de guerre, s'était établi ou rétabh dans la seconde moitié du XIX^ siècle (1).
191. Cet examen rapide de la pratique la plus récente, pratique établie en règle par la Convention de La Haye, à laquelle les nombreuses Puissances engagées dans lepouvan table conflit actuel se sont conformées ou ont prétendu se conformer scrupuleusement, même celles qui n'ont pas encore ratifié la troisième Convention de La Haye, nous confirme dans l'opinion que le principe d'après lequel la guerre doit toujours être précédée d'une déclaration de guerre ou d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle fait aujourd'hui partie du droit international positif.
192. Si l'article premier de la troisième Convention de La Haye reproduit, en l'accentuant, la doctrine que Thistitut de droit international préconisait dans les articles 1 et 2 de ses Résolutions, l'article 3 de celles-ci n'y a pas été reproduit du tout. Il est vrai que cet article ne donnait qu'une bien minime satisfaction à ceux des membres qui, comme le rapporteur, auraient désiré faire consacrer le principe qu'un certain délai doit s'écouler entre la déclaration de guerre et les premières hostilités. La consécration de ce principe nouveau paraissait devoir présenter des avantages
(1) Nous n'avons pas mentionné, comme un cas dans lequel on se serait passé de déclaration de guerre préalable la guerre des Etats-Unis contre l'Espagne en 1898. En effet Tultimatum signifié par les Etats-Unis à l'Espagne le 20 avril 1898 fut envisagé par celle-ci comme déclaration de guerre et ce n'est que le 23 avril que les Etats-Unis saisirent des navires marchands espagnols.
considérables, et nous espérons qu'un jour viendra où on le reconnaîtra. Quels sont ces avantages? 11 suffit, pour s'en rendre compte, de constater ce qui arrive aujourd'hui. Qu'un différend grave surgisse entre des Etats : si les parties en présence savent que la guerre peut surgir d un moment à l'autre, qu'une simple déclaration de guerre peut immédiatement être suivie d'hostilités, leur premier devoir est de s'armer et de rester armées jusqu'aux dents, aussi longtemps qu'un arrangement n'est pas intervenu, et ce fait en lui-même ne peut être envisagé ni comme un acte d'hostilité, ni comme la manifestation de la volonté de faire la guerre. Leurs armées doivent être mises sur le pied de guerre, des achats énormes de vivres, de munitions, de canons, de navires peut-être seront faits, des emprunts parfois ruineux seront contractés, les frêts seront augmentés, le commerce mondial sera singulièrement compromis. Que si, grâce à la perfection de son outillage économique, de ses voies stratégiques, de son organisation militaire plus parfaite, l'un des Etats en présence est en état de mobiliser beaucoup plus rapidement, il ne voudra pas perdre cet avantage et, si son adversaire commence à mobiliser, ce qui n'est après tout qu'une mesure de prévoyance, au lieu de se borner à mobiliser lui-même, il déclarera immédiatement la guerre et la commencera sans retard, alors qu'il existerait les plus grandes chances d'arrangement. Ceci est malheureusement l'histoire de hier et d'aujourd'hui. Il n'y a vraiment qu'un moyen d'éviter qu'il en soit ainsi, au cas où les hostilités peuvent suivre immédiatement la déclaration de guerre, c'est que tous les Etats sans exception, même les Etats dont la neutralité perpétuelle a été solennellement garantie, soient à toute heure prêts pour la guerre, qu'ils multiplient leurs chemins de fer stratégiques, qu'ils aient à toute heure les armements les plus complets, des approvisionnements énormes en canons, fusils, munitions, chevaux, vivres même, prêts à être immédiatement utilisés. Il en résultera une surenchère de plus en plus intense dans les armements, loin que l'on puisse espérer leur réduction. Or :
1° Il se peut très bien que les négociations longues et laborieuses aboutissent enfin à un arrangement. Mais le maintien d'une situation pendant laquelle la crainte d^une guerre soudaine persiste, n'en aura pas moins produit d'incalculables dommages qui jamais ne seront réparés.
2° La perspective d'un arrangement deviendra chaque jour moins probable. Les esprits seront surexcités par le spectacle même du^ développement de tout l'appareil guerrier, le chauvinisme sera exalté. De part et d'autre, le peuple ne pourra croire à la possibihté d'un échec en voyant défiler sous ses yeux les nombreux et beaux régiments armés de pied en cap, les batteries attelées. Les animosités s'exaspéreront avec la confiance dans le succès. La guerre pourra naître de ce que 1 on se sera trop préparé à une guerre qui peut éclater soudainement, mais qui eût pu être évitée.
3° Les gouvernements eux-mêmes, lors même qu'ils seraient pacifiques, pourront, à un certain moment se sentir entraînés et la guerre deviendra ainsi le crime des foules. Au surplus, si un régime de paix armée jusqu'aux dents persiste pendant des semaines et des mois, les gouvernements seront dans la nécessité de justifier les énormes dépenses faites en vue de la guerre et redouteront l'impopularité si la guerre n'éclate pas. On leur reprochera leurs vaines terreurs, leurs concessions et l'on ne sera que trop disposé à considérer celles-ci comme excessives.
4° Pendant cette période de fiévreuse agitation, fiévreuse parce que l'on sait que la guerre peut éclater d'un moment à l'autre, il se peut fort bien que, pour l'une ou l'autre des parties adverses se présente l'occasion de faire un coup de maître, de prendre d'un coup de filet ou de torpiller une flotte ennemie, etc. La guerre peut naître de cette tentation irrésistible. N'allons même pas aussi loin. Certains Etats, nous l'avons dit, sont si admirablement organisés en vue de la guerre, qu'ils sont prêts à toute heure ou après un terme fort court. Il n'y aura pas alors une longue période de préparation à la guerre, il est vrai. Les choses se passeront autrement. Dès que les défiances de leurs adversaires éventuels
sferont éveillées, ils se prépareront aussi (qui pourrait leur en faire un crime?) et l'Etat le mieux armé, le mieux prêt brusquera ]es choses pour ne pas perdre ses avantages, il déclarera la guerre.
193. Telles sont les considérations qui nous avaient déterminé à proposer à l'Institut d émettre un vœu (c'était l'art. IV de notre projet) pour que les hostilités ne pussent commencer qu'après l'expiration d'un certain délai, et, dans l'article V nous suggérions un délai de sept jours francs pour la guerre terrestre, de quinze jours francs pour la guerre maritime. La diversité des délais ne serait peut-être plus nécessaire aujourd'hui avec le développement et le perfectionnement de la télégraphie sans fil. Ce n'était, du reste, là qu'une suggestion. La question de principe était celle de savoir s'il était souhaitable qu'un délai dût s'écouler entre la déclaration de guerre et les hostilités. Nous faisions remarquer au surplus que la proposition n'était pas aussi neuve qu'elle le paraissait, qu'un des plus anciens et des plus illustres jurisconsultes qui eussent écrit sur le droit international, Alberico Gentili, avait suggéré un délai de trentetrois jours, Dudley Field, un délai de soixante jours, et nous pouvons ajouter (c'est un fait important) que l'Union interparlementaire a proposé un délai de trois mois dans sa session de juillet 1906. L'Institut ne voulut point fixer de délai précis et se borna à proclamer dans f article que " les hostilités ne pourront commencer qu'après Texpiration â'un délai suffisant pour que la règle de l'avertissement préalable et non équivoque ne puisse être considérée comme éludée, C'était vague, et il semble bien que divers orateurs aient entendu réserver aux Etats auxquels ils appartenaient, les avantages d'une mobilisation rapide. C'est en vain, du reste, que les délégués de la Hollande proposèrent un délai d'au moins vingt-quatre heures dans la Conférence de 1907 en alléguant que cela contribuerait à facihter le désarmement, les nations n'ayant plus à se tenir constamment sur le pied de guerre pour parer à l'éventuaUté d'une surprise, en vain
que la délégation de Russie ajouta pour soutenir cette motion : " que la question du délai était intimement liée à celle de la relation entre les effectifs de paix et les effectifs de guerre, et qu'elle donnerait aux Etats neutres un temps précieux pour tenter de réconcilier les adversaires et les amener à soumettre leurs différends à la cour permanente d'arbitrage „, en vain que la délégation de Belgique proposa un délai de vingt- quatre heures. L'amendement hollandais fut repoussé par une faible majorité : 16 voix contre 13 et 5 abstentions. Il semble qu'à la différence des membres de l'Union parlementaire qui tiennent, en général, leurs mandats de la nation elle-même, les délégués des divers Etats qui tenaient leurs pouvoirs de leurs divers Gouvernements, c'est-à dire du pouvoir exécutif, se soient plus préoccupés de l'intérêt immédiat et peut être temporaire des Etats auxquels ils appartenaient, que des intérêts généraux de l'humanité et de la Paix. Rien, à notre sens, ne serait plus favorable à la cause de la Paix et au désarmement proportionnel que la détermination d'un certain délai entre la déclaration de guerre et le commencement des hostilités. Si l'on n'entre pas dans cette voie, le désarmement proportionnel restera un rêve et, loin de désarmer, les Etats qui se sont laissé devancer dans la voie d'uae organisation militaire engageant toutes les forces de la nation, et dans le système consistant à être toujours préparés sur l'heure à une action militaire foudroyante, s'efforceront avec ardeur de réparer le temps perdu. De surenchère en surenchère, les armements deviendront de plus en plus formidables. Ils absorberont le sang et la fortui:te des nations. On s'est efforcé de les représenter comme une lourde et coûteuse assurance contre la guerre. Une guerre générale n'était plus possible ! Qu'est-il arrivé 1. En présence de ce qui se passe actuellement, nous serions tenté de nous dire : Qu'on nous ramène aux galères, aux armées de mercenaires du temps jadis !
194. Le projet présenté à l'Institut de droit international contenait une proposition relativement à l'effet de la décla-
ration de guerre vis-à-vis des neutres. L'Institut a jugé bon d'ajourner l'examen de cette proposition, et de la réserver pour être soumise à la discussion, lorsqu'il s'occuperait de la neutralité.
La Conférence de 1907 a adopté une disposition qui constitue en somme la reproduction du projet présenté à l'Institut. Elle impose à la Puissance qui a déclaré la guerre et peut-être aux deux Puissances belligérantes, l'obligation de notifier l'état de guerre aux Puissances neutres, et déclare que l'état de guerre ne produira effet à leur égard qu'après réception de cette notification qui pourra être faite même par voie télégraphique. " Toutefois les Puissances neutres ne pourraient invoquer l'absence de notification, s'il était établi d'une manière non douteuse qu'en fait elles connaissaient l'état de guerre. „ Cette règle paraît sage. On remarquera que c'est Vétat de guerre qui doit être notifié et non pas nécessairement la déclaration de guerre. Si la Conférence déclare que les Puissances contractantes ne pourront commencer la guerre sans déclaration préalable, il n'en pourra pas moins arriver en fait qu'un État commence la guerre sans avoir rempli cette obligation. L'état de guerre n'en existera pas moins et donnera ouverture aux droits et aux devoirs des neutres à partir de la notification ou à partir de la connaissance réelle de l'état de guerre par les Puissances neutres. Seulement Vo7iiis prohandi, le devoir de prouver cette connaissance effective incombera aux Puissances belligérantes. Cette preuve résultera d'ailleurs dans beaucoup de cas des circonstances.
195. M. de Bustamante a prévu la possibilité de certaines difficultés que le texte ne résout pas. Un Etat adresse à un autre Etat une déclaration de guerre conditionnelle en lui donnant un délai d'une semaine pour répondre à l'ultimatum. Ce dernier pourra-t-il commencer immédiatement la guerre ? Il ne le pourra pas, dit cet auteur, avant d'avoir fait co^jnaître ses intentions à l'autre Etat, et nous partageons pleinement son opinion. En droit et en équité cette
solution s'impose. La déclaration de guerre est subordonnée à une condition suspensive. Elle ne produit effet qu'à Tavènement de la condition. Mais, à notre avis, la condition venant à se réaliser, la déclaration de guerre ne pourra rétroagir en ce sens qu'elle légitimerait les prises faites dans l'intervalle. Illégitimes à l'origine, elles restent telles. Si d'autre part un Etat qui s'attend à Fultimatum remet ses passe-ports au ministre de l'autre Etat, comme cela s'est passé dans une guerre récente, M. de Bustamante (1) estime que le premier peut attaquer de suite, ayant fait tout ce qui était en son pouvoir pour observer les prescriptions de La Haye. Mais il est toujours possible de faire connaître ses intentions d'une manière quelconque après la rupture des relations diplomatiques.
196. M. de Bustamante n'aborde pas une autre question qui nous paraît plus importante et que la Conférence de 1907 n'a pas résolue. Est-il nécessaire.de faire une déclaration de guerre aux alliés de la Puissance par laquelle on se prétend lésé, pour que l'état de guerre existe légalement entre ces alliés et l'Etat qui a fait la déclaration? La plupart des auteurs gardent le silence sur cette question et, si on le comprend parfaitement de la part de ceux qui prétendent qu'une déclaration de guerre est inutile, on le comprend moins de la part de ceux qui la considèrent comme obligatoire. Il semble que cela soit assez inutile, bien entendu si l'alliance ne résulte pas seulement d'une convention antérieure, mais suit réellement ses effets dans la guerre qui vient à surgir à la suite de la déclaration de guerre. Si l'allié n'a pas encore manifesté l'intention de se joindre à la Puissance à laquelle s'adresse la déclaration, en exécution de ses engagements, il peut arriver encore qu'il conteste le casus foederis \ tort ou à raison. L'Etat qui a fait la déclaration de guerre ne peut en attendant, préjuger ses intentions. L'état de guerre n'existe pas légalement entre lui et l'Etat qui est l'auteur de la déclaration de guerre sans qu'on lui ait
(1) Op. ciL, p 234.
déclaré la guerre également, et nous pensons en outre que cette déclaration serait prématurée et injustifiée. On ne peut se substituer à cet allié et apprécier les conséquences de l'alliance qu'il a contractée. C'est à lui qu'il appartient d'en décider souverainement.
197. Mais la question change complètement d'aspect dès que l'allié prend parti pour la Puissance à laquelle la déclaration de guerre a été notifiée. N'y eût-il pas d'hostilités directes de cet allié contre Tauteur de la déclaration, mais seulement contre les alliés de celui-ci, il est évident qu'une action hostile contre ceux-ci atteint indirectement l'auteur de la déclaration de guerre. Elle l'affaiblit, elle ébranle un appui sur lequel il pouvait compter. On ne peut attaquer ses alliés sans l'attaquer lui-même, et l'état de guerre ne peut exister entre lui et son adversaire principal, sans exister également entre lui et les alliés de son adversaire. Les amis de nos amis sont nos amis. On peut dire en modifiant légèrement ce vieil axiome : les amis de nos ennemis sont nos ennemis, ou encore les ennemis de nos amis sont nos ennemis. L'état de guerre peut exister dans ce cas sans déclaration, la déclaration de guerre originaire s'étend virtuellement et logiquement à ces rapports secondaires, à moins que de part et d'autre, par une convention expresse ou tacite, on ne veuille pas lui faire produire cet effet. Ce fut le cas pendant uii certain temps entre l'Italie et l'Allemagne.
198. Grotius, qui admet la nécessité d'une déclaration de guerre, admettait aussi qu'elle s'étendait aux alliés de son adversaire : Indiduni autem hélium ei qui imperium in populo summum habet, simul indictu7n censetur omnibus ejus
NON SUBDITIS TANTUM, SED ET QUI SE SOGIOS ADJUNCTUm SUNT...
quomodo bellmn Antiocho ifididum cum esset, Aetolis separatitn indici non placuit, quod ipsi palam se Antiocho adjiinxissent : Adolos ultro sibi belliim indixisse respondebant feciales „ (1). L'état de guerre pourra donc exister entre l'Etat qui a fait
(1) Grotius, op. cit., liv. III, ch. III, IX.
la déclaration de guerre et les alliés de son adversaire saiûs déclaration nouvelle. " Les vrais associés de mon ennemi étant mes ennemis „, dit Vattel (1), " j'ai contre eux les mêmes droits que contre l'ennemi principal. „ Inutile de leur faire une déclaration de guerre nouvelle et spéciale. Il est vrai que cet auteur dit plus loin qu'il n'en est pas de même des Nations qui assistent mon ennemi dans une guerre défensive. " Si j'ai à me plaindre des secours qu'ils lui donnent, c'est un nouveau différend de moi à elles. Je puis leur en demander raison et, si elles ne me satisfont point, poursuivre mon droit, mais alors il faut la déclarer Et il cite Grotius. Mais il a malheureusement mal compris Grotius qui vise seulement le cas où, ap^ès avoir terminé la guerre avec mon adversaire principal, je prétends faire une guerre nouvelle à un allié à raison du secours qu'il lui a fourni. Tout en ne s'exprimant pas avec netteté, Galvo semble bien admettre qu'une déclaration de guerre nouvelle est superflue vis-à-vis des vrais alliés, mais il « ne croit pas d'une manière absolue que les traités de secours et de subsides puissent où plutôt doivent forcément transformer en cobelligérant l'Etat qui les a conclus 'avant la rupture de la paix „ (^). Nous ne le croyons pas davantage et nous sommes même d'un avis contraire. La conclusion d'une alliance, lorsque la guerre est commencée, dit Taylor (3), est équivalente à une déclaration de guerre, is tantamount to a déclaration of war, et justifie des hostilités.
199. Il ne s'en suit pas que cet état de guerre entre une Puissance belligérante et les alliés de l'autre se produise nécessairement. Tout dépend en réalité de leur volonté et, pour autant qu'il n'y ait pas eu d'hostilités directes entre eux, il peut résulter des circonstances et de leurs actes, qu'ils n'ont pas entendu reconnaître l'état de guerre entre eux. Des intérêts commerciaux ou financiers communs peuvent
(1) Vattel, op. cil., liv. 111, ch. VI, § 102, p. Ul.
(2) Galvo, op. cit., t. III, n" 2014.
(3) Op. cit., p. m.
1^ déterminer à ne point substituer l'état de guerre à Tétat de paix. Aucune guerre n'aura été, à cet égard, un champ d'observations et d'expériences plus fécond que la guerre actuelle. L'Italie a déclaré la guerre à l'Autriche-Hongrie, elle ne l'a déclarée tout d'abord ni à l'Allemagne, ni à la Turquie, et par un accord tacite elle ne s'est pas considérée comme en guerre avec elles. Cette situation une fois établie elle ne pouvait se livrer à des hostilités contre l'Allemagne qu'après une déclaration formelle, laquelle a été faite plus tard. Mais l'Allemagne aurait-elle eu le droit de se considérer comme étant en état de guerre avec l'Italie et d'accomplir en conséquence des actes d'hostilité vis-à-vis d'elle sans déclaration de guerre? La question est beaucoup plus délicate. Elle a en effet rappelé sa légation de Rome, et, si le rappel de la légation est loin d'avoir été considéré par tous les auteurs comme équivalant à une déclaration de guerre, les circonstances qui ont accompagné ici la rupture des relations diplomatiques, et notamment le fait qu'elle a été précédée d'une déclaration de guerre faite par l'Italie à l'Autriche, semblent la rendre particulièrement significative. Notre conclusion est qu'en pareil cas les parties sont libres de se considérer comme en état de guerre, sans qu'il faille nécessairement une déclaration spéciale et qu'il faut rechercher leur intention (1).
200. Quelle est la conséquence de l'inobservation des prescriptions de la Convention; quelle est la sanction de celle-ci? Comme maintes règles de droit international, elle n'a de sanction immédiate que dans la réprobation générale qui frappera cette manière d'agir contraire à la loyauté, contraire aux conventions. Certes, il serait préférable qu'il y eût dès aujourd'hui un tribunal international ayant l'autorité et la force matérielles nécessaire pour réprimer ces écarts. Mais la puissance de l'opinion publique n'est plus un vain mot, et nous voyons tous les jours chacune des parties beUi-
(1) "Si rallié donne son concours effectif à l'ennemi on le traite aujourd'hui en ennemi „, dit Despagnet, op. cit. y p. 635.
gérantes plaider sa cause devant elle avec une infatigable ardeur. Il est vrai qu'elles le font aussi parfois avec une remarquable audace, et que, se souvenant trop de la maxime 'prima régula juris est negare, elles nient hardiment les faits les mieux prouvés, et continuent imperturbablement à violer les règles les mieux établies, en invoquant le dangereux argument de la nécessité. Mais elles ne convainquent point. Y a-t-il quelque autre sanction? Il est certain, nous semble-t-il, qu'en ce qui concerne la déclaration de guerre^ il ne peut y avoir, actuellement, rien de plus, à moins que les neutres n'interviennent. Or, aussi longtemps que leurs intérêts propres ne sont pas atteints, les neutres, sans être indifférents, n'ont pas l'habitude de se liguer pour intervenir entre les belligérants et faire respecter les lois de la guerre. Ils ne le font même pas quand leurs propres droits sont manifestement violés. Chacun pour soi et Dieu pour tous! Telle semble être leur devise. On a même préconisé, dans certains pays neutres, par un véritable excès de prudence, de timidité et de pusillanimité, en ces derniers temps, le système de la neutralité morale, et recommandé à la presse neutre de n'exprimer ni blâme, ni approbation des procédés des belligérants. Mais ces recommandations, heureusement, n'ont pas été toujours suivies, et la voix de la conscience publique universelle s'est élevée toujours plus haut. Est-ce suffisant? Certainement non. Plus tard, peut-être, si l'Etat qui a violé le droit international succombe dans la lutte, ces violations pourrontelles être prises en considération pour infliger un traitement plus rigoureux à l'Etat vaincu. Mais cette sanction est incertaine.
SECTION II
Qui a le droit de déclarer la guerre?
201. Qui a le droit de déclarer la guerre? Cette question est volontairement négligée ou à peu près dans les traités de droit international, parce qu'elle se rattache, dit-on, au droit public interne de chaque pays. Cela est parfaitement exact.
Mais nous ne croyons pas cependant pouvoir la passer sous silence. Le droit international ne peut s'en désintéresser par une double considération : d'abord, au point de vue théorique, parce que le grand intérêt de la paix exige qu'une mesure aussi grave ne puisse être prise que par une autorité représentant la nation, ensuite au point de vue du droit positif, parce qu'une déclaration de guerre émanée d'un pouvoir absolument incompétent doit être considérée comme insuffisante, dans la rigueur du droit, pour légitimer des hostilités.
202. Dans presque tous les pays de l'Europe, la Suisse fait seule exception, c'est le chef du pouvoir exécutif qui déclare la guerre. En Suisse, le droit de déclarer la guerre n'appartient qu'au Bund ou Conseil fédéral. Mais, s'il appartient en France au Président de la République, il ne peut la déclarer, en vertu de l'article 9 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 qu'avec Tautorisation des Chambres. Ajoutons que celles-ci ne peuvent le contraindre à déclarer la guerre. C'est là une disposition fort sage et des plus importantes au point de vue du maintien de la paix. Elle la protège à la fois contre les entraînements d'une majorité parfois passionnée et contre les impatiences du pouvoir exécutif. Il est vrai que, si dans les autres pays de l'Europe le chef du gouvernement a le pouvoir de déclarer la guerre de sa propre autorité, le pouvoir législatif, dans les monarchies constitutionnelles exerce un droit de contrôle. Il peut refuseï' de voter les crédits. Mais en fait, sauf en Angleterre, oij grâce aux mœurs poh tiques, ce contrôle peut être fort sérieux et où le Gouvernement n'engagera jamais les Chambres sans être certain d'avance de leur adhésion, il est illusoire. On l'a bien vu en Allemagne où la presque unanimité du parti socialiste a voté les crédits bien qu'il fut opposé à la guerre. Que voulait-on qu'il fît, une fois que la guerre était décidée? Pouvaitil laisser la patrie sans défense? Tout ce qu'on peut lui reprocher, c'est de ne pas avoir marqué sa désapprobation par des votes contraires aux crédits sollicités assez nom-
breux pour en constituer l'expression énergique, pas assez nombreux pour entraîner le refus de ces crédits. L'imperfection du système européen saute aux yeux. Lorsqu'il s'agit d'une atteinte aux intérêts sociaux les plus minimes, il faut une loi, il faut le concours du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Et il dépendra du chef du pouvoir exécutif seul de lancer le pays dans cette terrible aventure qu'est la guerre! Nul n'a combattu cette terrible prérogative royale ou impériale avec plus d'éloquence et de force que le marquis Soria de Crispan (1). L'Amérique a donné, sous ce rapport, à l'Europe des exemples utiles à suivre; ce n'est pas seulement dans les Etats-Unis, c'est dans toutes les républiques américaines qu'a prévalu une règle absolument contraire. Ou bien le Président ne peut déclarer la guerre qu'avec l'autorisation préalable du Congrès ou de l'assemblée législative (Argentine, Brésil, Chili, Colombie, Equateur, République dominicaine, Paraguay, Etats-Unis); ou bien c'est le Congrès lui-même qui a seul autorité pour déclarer la guerre sur la proposition du Président : (Bohvie, Guatémala, Haïti, Mexique, Nicaragua, Panama, Pérou, Salvador). Au Vénézuéla seul ce pouvoir appartient à l'exécutif fédéral, c'est-à-dire à un corps de fonctionnaires. Nous noterons, en passant que, d'après l'article 48 de la Constitution brésilienne la guerre ne peut être déclarée qu^après échec d'une tentative d'arbitrage, (c'est l'arbitrage obligatoire législativement imposé), et que d'après l'article 101, n° 14 de la Constitution de Gosta-Rica, si le Président ne peut déclarer la guerre qu'avec l'autorisation du Congrès, il peut toujours conclure la paix quand il l'estime convenable. Ces jeunes répubhques ont donné à l'Europe des exemples bons à imiter.
203. Quel sera maintenant l'effet d'une déclaration de guerre notifiée par une autorité sans compétence ? Nous ne nous arrêterons pas longtemps à cette question, parce que qu'il n'est pas probable qu'elle surgisse en pratique. Il y a
(1) Philosophie tu droit public, t. IX, pp. 95 et suiv.
peut-être lieu de distinguer entre deux cas : celui où la déclaration de guerre a été notifiée par une autorité n'ayant aucune mission à cet égard, et celui où elle rentre dans les attributions du fonctionnaire qui Fa faite, mais sans que ce fonctionnaire y ait été autorisé alors qu'il devait l'être. Dans le premier cas, la déclaration de guerre doit, à notre avis, être considérée comme inexistante. Sinon il dépendrait d'une personne absolument non qualifiée d'engager son pays dans des hostilités. Dans le second cas, il y a une déclaration et nous croyons qu'il n'y a pas lieu d'adopter la même solution. Sans doute, elle ne rendra pas légales les opérations de guerre auxquelles procédera l'Etat dont le chef a notifié cette déclaration. Mais l'Etat, auquel elle a été signifiée, peut ignorer que fauteur de la déclaration n a pas été autorisé, ou présumer qu'il ne l'a pas faite sans s'être assuré au préalable de la ratification de ses actes par le pouvoir législatif dont l'autorisation lui était nécessaire. Les actes d'hostilité qu'il accomplirait seraient, à notre sens, parfaitement légitimes.
SECTION III
Des effets immédiats de la déclaration de guerre ou de l'état de guerre.
204. Le premier effet de la déclaration de guerre est naturellement d'imprimer la qualité de belligérants aux Etats entre lesquels elle se produit et de légitimer les hostilités exercées de part et d'autre. D'où l'on ne saurait conclure, qu'en fait la guerre engagée sans déclaration, ne produise pas le même effet. Les premiers actes d'hostilité accomplis par FEtat qui a négligé cette formalité sont sans doute infectés d'un vice originaire d illégitimité, mais, dès que l'état de guerre existe, il imprime à chacune des parties la qualité de belligérant. Les autres effets immédiats attachés par les auteurs à la déclaration de guerre ne sont que la conséquence de Yétat de guerre qu'elle crée et ils.se produisent
même quand l'état de guerre a surgi irrégulièrement, sans déclaration.
205. Les effets immédiats de l'état de guerre doivent être examinés, non seulement en ce qui concerne les rapports entre belligérants, mais en ce qui touche leurs rapports avec les neutres et les droits et obligations de ceux-ci. Mais cette dernière question intéresse la neutralité à laquelle nous consacrerons une étude spéciale. Tout ce que nous dirons ici, à ce sujet, se bornera à déterminer quand commencent les obligations et les droits spéciaux dérivant de la neutralité, et la Gonféremce de 1907 a posé à cet égard une règle aussi simple que rationnelle. Ils ne prennent ouverture que lorsque l'état de guerre leur a été dûment notifié et cette notification pourra leur être faite même par par voie télégraphique' " Toutefois les Puissances neutres ne pourraient invoquer l'absence de notification, s'il était établi, d'une manière non douteuse qu'en fait elles connaissaient letat de guerre. „ (1) La délégation de Belgique avait proposé de dire que la notification aux neutres ne produirait effet à leur égard que quarante-huit heures après sa réception. " Cet amendement s'inspirait surtout, disait M. Beernaert, de la préoccupation d'empêcher les gouvernements neutres d'être rendus responsables d'actes imputables à
I quelques-uns de leurs ressortissants qui n'auraient pas encore été informés de l'ouverture des hostilités, et cela parce que, la notification de la guerre devant être adressée au siège du gouvernement, ne pouvait être portée à la connaissance de tous les habitants que dans la mesure où le permettent les moyens de communication. „ Ces observations étaient très sérieuses, mais la proposition allait trop loin. " 11 serait tout à fait inadmissible „ a dit M. Renault " qu'un Etat neutre pût disposer de quarante-huit heures pour commettre des actes contraires à la neutralité. „ Or tel eût été, sans nul doute, le résultat de l'admission de cet amendement.
206. Mais îl y aurait peut-être eu lieu de faire certaines réserves en faveur des neutres. S'ils ne peuvent être rendus qu'exceptionnellement responsables des infractions quêteurs ressortissants pourraient commettre aux règles de la neutralité, ceux-ci sont fréquemment dans le cas d'en être rendus responsables ou d'en supporter les conséquences parfois très graves. Or un Etat neutre ne peut se désintéresser du sort de ses ressortissants et il pourra fort bien arriver que ceux-ci, qu'ils soient en cours de voyage ou dans des contrées éloignées, peu civilisées peut-être, soient dans l'ignorance absolue de l'état de guerre, malgré la notification faite à la nation dont ils relèvent. Mais nous supposons que, s'agissant par exemple de contrebande de guerre, tout tribunal des prises équitable tiendra compte de cette impossibilité. Ces tribunaux y sont même parfois obligés, comme nous le verrons en traitant de la neutralité.
207. En Fabsence de notification à la Puissance neutre, la preuve de la connaissance réelle de l'état de guerre incombera au belligérant qui se plaint d'une violation de la neutralité par la Puissance neutre, ou veut exercer les droits que lui donne l'infraction à la neutralité commise par un de ses ressortissants. Cela résulte du texte. Il est clair au surplus que cette preuve peut résulter des circonstances. Seulement il faut que cette preuve ne laisse aucun doute sur la connaissance de l'état de guerre par la Puissance neutre et il pourra fort bien arriver qu'il en soit autrement lorsqu'il n'y a pas eu de déclaration de guerre. Avec la conception très étendue, excessive à notre avis, que l'on s'est faite des représailles, tels actes pourront fort bien apparaître comme des actes de représailles aussi bien que comme des actes de guerre. S'ils ne constituent pas des actes de guerre, ils ne peuvent donner ouverture aux obligations de la neutralité. Leur nature véritable dépend en définitive de Tintention de celui qui les a accomplis. Le blocus pacifique par exemple, n'entraîne, d'après la doctrine qui semble aujourd'hui triompher, et ne doit entraîner logiquement aucune
entrave à la navigation des neutres. La situation deviendra encore plus confuse, plus incertaine, si des représailles violentes sont suivies de contre-représailles, ou même simplement si elles se heurtent contre une résistance à mainarmée. Cela fait ressortir une fois de plus la nécessité d'une déclaration de guerre et d'une notification aux neutres.
208. Lorsque la déclaration de guerre a été faite sous la forme d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle, Westlake (1) est d'avis que la seule expiration du délai, sans qu'une réponse satisfaisante ait suivi, lorsque bien entendu cet ultimatum a été porté à la connaissance des Puissances tierces, ne suffit pas pour donner ouverture aux droits et obligations de la neutralité. Ifthe déclaration of war has been conditional, the fad that the time fixed hy it has expwed, without the ultimatum being complied with, will not be of so public a nature as to amomit to notice to third powers, and it must be communicated to them. L'expiration du délai doit nécessairement être connue, mais le fait qu il n'a pas été satisfait à l'ultimatum n'est pas assez public, assez apparent pour que les tiers en aient nécessairement connaissance. Ces observations nous paraissent parfaitement justes. Mais il ne faut pas oublier que, malgré l'absence de notification de l'état de guerre, la connaissance effective de cette situation par des Puissances tierces suffit, si elle est établie, pour leur imposer, lorsqu'elles entendent rester neutres, toutes les obligations naissant de la neutralité et cette connaissance sera plus facilement admise lorsqu'elles auront été averties par l'ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle, que la guerre était possible et même probable.
SECTION IV
Une guerre civile entraîne-t-elle les droits et devoirs de la neutralité ?
209. Une guerre civile donne-t-elle ouverture aux droits et obligations dérivant de la neutralité? La question est
(1) op. ci7.,t. II, p. 30.
importante. " Si des insurgés „, dit Rivier (1), ont su s'organiser en forme d'Etat, s'ils ont une volonté collective, s'ils sont maîtres d^une partie du territoire qu'ils défendent et maintiennent contre les forces du Gouvernement, alors les Etats étranger^ qui assistent à cette lutte intestine, sont autorisés à considérer, en ce qui les concerne, TEtat qu'elle déchire, comme étant divisé, au moins momentanément, et à ne plus y voir un Gouvernement aux prises avec des rebelles, mais bien deux Gouvernements et comme deux Etats en présence et en guerre l'un contre l'autre; ils peuvent ainsi reconnaître aux insurgés le caractère de belligérants Lorsque toutes les conditions dont parle le judicieux auteur sont réunies, cela ne nous paraît pas douteux. Mais faut-il qu'elle le soient toutes? Faut-il que les insurgés aient déjà su s'organiser en forme d'Etat pour qu'on puisse leur reconnaître la qualité de belligérants ? Nous ne le pensons pas. Si les insurgés étaient déjà parvenus à s'organiser en forme d'Etat, les Puissances étrangères pourraient peut-être reconnaître cet Etat nouveau, ce qui serait toute autre chose, et ce qu'elles ne pourront faire qu'avec beaucoup de prudence. Il ne s'agit ici que de leur reconnaître la qualité de belligérants, ce que les Etats étrangers pourront être entraînés à faire, à raison de l'importance, de la durée et des chances de succès de l'insurrection, surtout si les insurgés détiennent une partie notable du territoire et le défendent avec succès contre les troupes du Gouvernement assailli par eux. Ils le feront aurtout assez souvent lorsque celui-ci se décide à reconnaître lui-même aux insurgés la qualité de belligérants et les traite comme tels, ce qu'il peut être amené à faire dans son propre intérêt. Mais, alors même, les Etats tiers ne sont pas obligés de suivre son exemple. Il est presque superflu d'ajouter, et l'on est d'accord à cet égard, que le Gouvernement contre lequel l'insurrection est dirigée n'en conserve pas moins en général le droit de traiter les insurgés comme des rebelles. Mais il aura -quelquefois intérêt lui-même à les traiter plutôt en ennemis et en belligérants.
(1) Op. cit., t. n, p. 213.
210. Pendant la guerre de sécession américaine les Etats du Nord traitèrent eux-mêmes les Etats du Sud en belligérants. Il est tout naturel que l'Angleterre et la France leur aient reconnu cette qualité. Mais aucun Etat n'a reconnu la qualité de belligérants aux insurgés de la Commune de Paris. La France a refusé en 1881 de reconnaître la qualité de belligérant au parti chilien de la junte congressiste. L'Angleterre ne l'a pas reconnue en 1895 au Gouvernement Hova dans l'île de Madagascar. En somme, lattitude des Puissances tierces, en cas pareil, est assez souvent dictée par leur intérêt, ce qui est légitime, et aussi par leur sympathie, ce qui Test moins. Dans tous les cas, l'on devra éviter soigneusement que, par une reconnaissance prématurée de la quahté de belligérants à des rebelles dont le soulèvement paraît devoir être promptement comprimé, on ne donne à l'insurrection des forces et un appui indirect, et c'est une question fort délicate que celle de savoir quelle doit être l'attitude des Etats tiers vis-à-vis de l'Etat troublé par une insurrection, aussi longtemps qu'il n'a pas reconnu aux insurgés la qualité de belligérants.
211. L'histitut de droit international a tracé à cet égard, lors de sa session de Neufchatel en 1900, certaines règles qui, dans leur ensemble, paraissent sages et conformes aux exigences des bons rapports internationaux. Ces règles sont les suivantes : (l)
Akt. 2. — Toute tierce Puissance, en paix avec une autre nation indépendante, est tenue de ne pas entraver les mesures que cette nation prend pour le rétablissement de sa tranquilhté. Elle est astreinte à ne fournir aux insurgés ni armes, ni munitions, ni secours militaires, ni subsides. Il est spécialement interdit à toute Puissance de laisser s'organiser dans ses domaines des expéditions militaires hostiles aux gouvernements établis ou reconnus.
Art. 8. ,— On ne peut, en principe, faire un grief à l'Etat sur le territoire duquel l'insurrection a éclaté de ce que,
(1) Annuaire, t. XVIII. p. 247.
dans sa défense à main armée contre cette insurrection, il applique les mêmes mesures répressives à tous ceuxfqui participent activement à la guerre civile, quelle que soit leur nationalité. Réserve est faite pour les peines exceptionnellement cruelles et qui dépassent évidemment les nécessités de la répression.
212. En ce qui concerne spécialementpa reconnaissance de la qualité de belligérants aux insurgés, l'Institut a adopté les règles suivantes :
Art. 4. — Le gouvernement d'un pays où la guerre civile a éclaté peut reconnaître les insurgés comme belligérants, soit explicitement par une déclaration expresse, soit implicitement par une série d'actes qui ne laissent pas subsister de doute sur ses intentions. Le seul fait d'appliquer aux insurgés, par un sentiment d'humanité, certaines lois de la guerre ne constitue pas par lui-même une reconnaissance de l'état de belligérance. Le gouvernement qui a reconnu, soit explicitement, soit implicitement ses nationaux révoltés comme belligérants, devient non recevable à critiquer la reconnaissance qui serait faite par une tierce Puissance.
Art. 5. — Une tierce Puissance n'est pas tenue de reconnaître aux insurgés la qualité de belligérants, par cela seule qu'elle leur est attribuée par le gouvernement du pays où la guerre civile a éclaté. Tant qu'elle n'aura pas reconnu ellemême la belligérance, elle n'est pas tenue de respecter les blocus établis par les insurgés sur les portions du littoral occupées par le gouvernement régulier.
Art. 6. — Le gouvernement qui a reconnu comme belligérants ses nationaux révoltés ne peut pas faire grief à une tierce Puissance de ce qu'elle accueille avec humanité les insurgés armés réfugiés sur son territoire,, en les désarmant et en les internant jusqu'à la fin des hostihtés. Par suite, il est non recevable à se plaindre, si ses propres soldats, réfugiés sur le même territoire sont désarmés et internés. Il n'est d'ailleurs redevable d'une indemnité que pour l'entretien de ses propres troupes.
Art. 7. — Si la belligérance est reconnue par les Puissances tierces, cette reconnaissance produit tous les effets ordinaires de la neutralité.
Art. 8. — Les tierces Puissances ne peuvent reconnaître au parti révolté la qualité de belligérant : V s'il n'a pas acquis une existence territoriale distincte par la possession d'une partie déterminée du territoire national; s'il n'a pas réuni les éléments d'un gouvernement régulier exerçant en fait sur cette partie du territoire les droits apparents de la souveraineté ; 3° si la lutte n'est pas conduite en son nom par des troupes organisées, soumises à la discipline militaire et se conformant aux lois et coutumes de la guerre.
Art. 9. — Une tierce Puissance peut, après avoir reconnu la qualité de belligérants aux insurgés, rétracter cette reconnaissance alors même que la situation des partis en lutte ne serait pas modifiée. Toutefois cette rétractation n'a pas d'effet rétroactif.
213. Quels sont maintenant les effets immédiats de l'état de guerre entre les belligérants en dehors de la légitimation des hostilités? Il y a lieu d'examiner séparément les effets qu'il produit quant à leurs relations diplomatiques, quant aux traités qu'ils ont conclus, quant aux personnes et aux biens de leurs ressortissants. Nous ne parlerons pas naturellement de son premier effet qui est d'attribuer à chacun des Etats en lutte la qualité de belligérants et de légitimer, à partir du moment où l'état de guerre existe, dans les Umitesbien entendu de ce qu'autorise le droit international conventionnel et coutumier, les actes d'hostihté qui seront désormais commis de part et d'autre. Gela est trop évident. Nous ajoutons seulement qu'en principe l'état de guerre ne rend pas ennemis les sujets respectifs des Etats belhgérants, bien qu'il puisse avoir sur leurs personnes et sur leurs biens des répercussions extrêmement graves. On enseignait autrefois que tous les sujets de l'un des Etats belligérants étaient nécessairement les ennemis de tous les sujets de l'autre, et tous pouvaient en conséquence accomplir des actes d'hosti-
lité les uns contre les autres. Tous les anciens auteurs, Gi'otius en tête, admettaient le principe en droit strict et solidarisaient les citoyens avec l'Etat. Dans d anciennes déclarations de guerre il était recommandé de courir sus à l'ennemi. Mais il ne faut pas s'imaginer que l'humanité et l'influence du christianisme n'eussent pas déjà singulièrement adouci les conséquences de cette doctrine rigoureuse. Grotius lui-même insistait sur le devoir de la tempérer dans la pratique par la charité qu'enjoignait la loi divine, et il ne faut pas oublier que bien des protestations s'élevèrent contre les maréchaux de Louis XIV, Turenne et Gatinat lorsqu'ils ravagèrent le Palatinat, que ces faits ont laissé une tache indélébile sur leur mémoire. Peut-être auraient-ils pu invoquer pour leur excuse les règles du droit rigoureux. Peutêtre auraient-ils pu alléguer, à bien plus juste titre qu'on ne l'a fait récemment, les nécessités de guerre, la nécessité de terroriser la population civile, d'empêcher qu'elle ne prit part à la lutte, ce qui devait arriver autrefois bien plus souvent qu'aujourd'hui, et, pour cela, de frapper impitoyablement les parents et amis de ceux qui y prendraient part. L'histoire ne s'est pas arrêtée à ces considérations. Elle a flétri ces actes de barbarie. Elle les a flétris même à leur époque, si bien qu'un autre maréchal, sous Louis XIV, le maréchal de Villars, a cru devoir réagir, et s'est vanté de ne pas avoir fait sortir un seul paysan de sa cabane pendant ses guerres en Flandre. Westlake constate que, dans Vattel, la pratique mine la théorie. 11 écrit qu'en 1758, bien que l'ancienne formule courir sus fît encore partie des déclarations de guerre, l'usage l'interprétait comme obligeant, il est vrai, tous les citoyens à saisir la personne et les biens des ennemis tombés entre leurs mains, mais non pas comme les obligeant à entreprendre une expédition ou un acte offensif sans commission ou sans ordre spécial.
214, C'est à Rousseau que revient l'honneur d'avoir formulé le premier les idées qui dominent aujourd'hui dans la science et sont généralement acceptées, sauf par la doctrine
et la pratique aaglaises qui semblent cependant avoir prévalu dans le cours de la guerre actuelle dans une certaine mesure. Rousseau, dans le Contrat social (1. 1 . ch. 4), déclare que la guerre n'est pas un rapport d'homme à homme, mais d'Etat à Etat, dans lequel les individus ne sont ennemis qu'accidentellement, non comme hommes ni même comme citoyens, mais comme soldats, non comme membres de ce pays, mais comme ses défenseurs. Portalis. en inaugurant le Conseil des Prises, le 1 1 Floréal an IX, s'exprime à peu près dans les mêmes termes : " Entre deux ou plusieurs nations belligérantes, les particuhers dont ces nations se composent ne sont ennemis que par accident ; ils ne le sont point comme hommes, ils ne le sont pas même comme citoyens; ils le sont uniquement comme soldats. „ Dans sa proclamation du 11 août 1870, Guillaume P^, alors roi de Prusse, déclarait qu'il faisait la guerre " contre les soldats français et non contre les citoyens français „, et, dans des temps plus récents, d'autres proclamations faites au début de la guerre ont affirmé les mêmes principes.
215. En faut-il conclure que jamais et à aucun degré les particuliers, les personnes privées n'auront à subir par répercussion les effets de la guerre? Evidemment non. Et c'est ici que les auteurs anglais et les écrivains continentaux arrivent à peu près aux mêmes conclusions (sauf en ce qui concerne la guerre maritime) par les exceptions et les tempéraments qu'ils admettent à des principes très divers. Nous n'en voulons pour preuve, dès à présent, que les termes dans lesquels Westlake lui-même résume la règle à suivre. Les rapports d'ennemis sont censés exister, d'après lui : " 1° Entre les deux Etats en guerre l'un avec l'autre; 2° entre chacun de ces Etats et ceux des sujets de l'autre qu'il peut être nécessaire, aux fins de la guerre, de toucher par des actes de force et dans la mesure seulement où cela sera nécessaire, mais non pas, 3^ entre les individus. En somme, le principe que la guerre est un rapport d'Etat à Etat avec les restrictions qu'il comporte, n'implique guère davantage.
216. Le premier effet de la guerre est, en général, la rupture des relations diplomatiques. Elle précède même quelquefois la déclaration de guerre. Il y a eu des cas cependant où elle n'a pas eu lieu, et l'on admet, généralement, qu'elle n'est pas juridiquement nécessaire. Mais la continuation du séjour des agents diplomatiques de l'Etat ennemi dans le pays hostile peut engendrer des difficultés, des vexations mêmes, contre lesquelles il sera malaisé de les protéger et leur rappel est la règle. Aussi, les rappelle-t-on le plus souvent et leur très prompt départ même n'a pas toujours pour effet d'empêcher qu'ils ne soient l'objet da manifestations violentes. On en a vu malheureusement des exemples dans la guerre européenne ou plutôt mondiale qui vient de se terminer au moment où nous écrivons. L'ambassadeur d'Angleterre à Berlin, a été l'objet de manifestations de ce genre avant son départ. On a même lancé quelques pavés dans les fenêtres de son hôtel, avant que la police eût eu le temps d'accourir pour le protéger. Il est vrai que le Ministre des affaires étran- » gères s'est hâté de lui présenter l'expression de ses regrets, et que l'Empereur lui-même s'est associé à ceux-ci par lettre, tout en ajoutant que cette manifestation avait eu du moins pour avantage de lui montrer les sentiments que l'attitude de l'Angleterre avait excités en Allemagne (1). Mais s'il peut en être ainsi au début, à plus forte raison doit-on redouter de semblables explosions de colère lorsque la guerre se prolonge et s'envenime. Les agents diplomatiques jouissent, du reste, de toutes les immunités attachées à leurs fonctions pendant le temps nécessaire pour qu ils franchissent la frontière, et si, par hasard, ce qui sera rare et peu souhaitable, mais n'est pas sans exemple, ils restent en fonctions du consentement de l'Etat auprès duquel ils sont accrédités, ils conservent leurs immunités tant que leurs fonctions durent.
Il est cependant possible que certaines communications doivent être échangées entre les deux Etats belligérants, et, pour qu'elles puissent l'être, il faut que chacun d'eux soit
(1) V. à ce sujet, dans le livre bleu anglais, la correspondance entre l'ambassadeur Anglais et sir Grey,
représenté auprès de l'Etat ennemi. C'est pourquoi l'agent diplomatique ou l'Etat dont il tient ses fonctions, prie, en général, les représentants d'un Etat ami de se charger de ces communications,* le cas échéant, et de veiller à la protection de ses ressortissants. Les consuls de chaque Etat beUigérant auxquels Xexequatur est retiré, confient également aux consuls d'une Puissance neutre la garde de leurs archives scellées et la protection des nationaux qui résident en pays ennemi.
SECTION V
Effets de la guerre sur les traités.
217. Westake observe que la guerre met pratiquement obstacle à ce que l'on envisage comme encore en vigueur, conformément au droit, les obligations mêmes qui n'ont pas été l'objet du différend, et il en peut résulter un tel changement dans la puissance relative des parties et dans les circonstances ambiantes, que le plus fort tout au moins ne désire pas que ces obligations subsistent. Il en induit cette règle générale que la guerre abroge les traités existant entre les belligérants, et quHl faut une stipulation expresse dans le traité de paix pour qu'ils revivent (1). Mais il fait à ceLte règle des exceptions assez importantes pour que l'on se demande si elle constitue encore une règle, ou s'il ne vaut pas mieux résoudre la question par des distinctions.
218. La question a fait l'objet de discussions approfondies, lors de la session de Christiania, dans l'Institut de droit international, et de résolutions votées sur le savant rapport de M. Politis. L'Institut pose une règle qui est absolument contraire à celle établie par M. Westlake, mais il la subordonne, à son tour, à des exceptions assez nombreuses. Il est incontestable cependant que les thèses de l'Institut sont plus favorables à la survivance des traités que celles de Westlake. Ce qui les en différencie surtout, c'est que les
(1) Op. cit., t. II, p. 3^2.
traités non atteints par la guerre, quils aient été ou non suspendus pendant le cours des hostilités, (et il se peut que certains traités soient provisoirement et temporairement inexécutables pendant ce temps) sont tacitement confirmés par le traité de paix, lorsque celui-ci ne les abroge pas formellement. Westlake n'admet pas qu'à part les traités qui conservent toute leur force malgré la guerre, et qui doivent être observés même pendant celle-ci, et les traités qui perdent définitivement toute leur force, il puisse y en avoir d'autres qui sommeillent, pour ainsi dire, pendant la guerre, parce que leur exécution n'est plus pratiquement possible, aussi longtemps que la guerre se prolonge, et qui recouvrent leur force lorsque la guerre cesse, à moins que le traité de paix ne les abroge. 11 n'est pas à présumer, d'après lui, que les parties apprécient de la même manière qu'avant la guerre leurs intérêts politiques, commerciaux ou autres. " C'est à elles qu'il appartient de déterminer à quelles conditions elles entendent clore leur intermède de vie sauvage et rentrer dans le domaine du droit... Ces conditions peuvent être justes; plus souvent la conscience de leur injustice est obscurcie dans l'esprit du vainqueur par la surexcitation de ses sentiments; mais, en tout cas, le génie du droit n'habite pas un temple qu'il puisse partager avec le Dieu des batailles, et il n'y retourne que quand celui-ci en est parti. „
219, Ces réflexions de l'illustre jurisconsulte anglais sont incontestablement justes, mais il ne s'agit pas d'enchaîner la volonté des parties (spécialement celle du vainqueur) au moment où elles négocient le traité de paix, bien qu'au point de vue du droit théorique, il y ait lieu de faire certaines réserves quant au droit absolu du vainqueur. Il usera ou il abusera de la force. S'il en abuse en annexant par exemple des populations entières contre leur volonté et au mépris de leur nationalité, la science du droit international peut le dire et doit le dire. Elle doit dire qu'en agissant ainsi il commettra souvent non seulement une injustice mais une faute, outre qu'il se mettia en contradiction avec les proclamations
qui accompagnent souvent l'invasion par l'un des belligérants du territoire étranger : Nous ne faisons pas la guerre à la nation, aux populations, mais à l'armée „. Que cette protestation doive probablement rester vaine, nous ne dirons certes pas : " peu importe! mais à notre sens ce n'est pas une raison pour s'en abstenir.
220. Mais il ne s'agit nullement ici de dicter aux parties leur attitude. Il s'agit d'interpréter leur silence dans le traité de paix, comme on interprète le silence des parties dans les contrats de droit privé. Il est certain qu'il y a des traités que l'état de guerre annule nécessairement. Il y en a d'autres, au contraire, qu'il laisse subsister, et dont l'exécution même ne se heurte contre aucun obstacle pendant la durée de la guerre, qui continuent à produire leurs pleins et entiers effets. Mais il y a une troisième catégorie de traités qui, tout en n'étant pas nécessairement anéantis par la guerre, sont pour ainsi dire paralysés, qui sommeillent aussi longtemps que la guerre se prolonge. Il en est ainsi, semble-t-il, de certains traités conclus dans un but d'avantage commun pour les sujets des deux Etats, longtemps amis et engagés dans une guerre. Lorsque cette guerre se termine, ces traités revivent-ils ou plutôt la guerre les a-t-elle laisser subsister tout en les paralysant, et reprennent-ils force et vigueur à moins de stipulation contraire dans le traité de paix, dès que l'état de guerre a pris fin ? Trancher cette question ce n'est nullement dicter la loi au vainqueur, c'est interpréter la volonté des parties.
221. Ces questions ont été discutées, comme nous l'avons dit, par l'Institut de droit international dans sa session de Christiania, et la discussion a abouti à l'adoption, sur le rapport de M. PoUtis, d'un corps de règles sur les effets de la guerre : T quant aux traités entre belligérants, 2° quant aux traités entre belligérants et neutres. Cette distinction s'imposait, sans qu'il soit nécessaire de la justifier. Les règles relatives aux effets de la guerre sur les traités entre
belligérants sont formulées en six articles. Celles relatives aux effets de la guerre sur les traités entre belligérants et neutres en cinq articles. Nous croyons devoir les reproduire intégralement ici, parce qu'elles ont été adoptées à une grande majorité : trente- cinq voix contre une et cinq abstentions. Mais nous devons ajouter que neuf membres et associés : MM. Goudy, Barclay, Macdonnel, von Bar, Harburger, Kennedy, Sherston Baker, Oppenheim et Wilson ont fait à la fin de la discussion une réserve importante ainsi conçue: " Attendu qu'il est impossible d'énumérer complètement les exceptions au principe affirmé dans V article 7 ; qu'il est utile d'éviter autant que possible des conflits entre la diplomatie et la doctrine; qu'on devrait tenir compte des circonstances spéciales à chaque cas ; qu'il est dangereux de définir strictement les limites de la validité des traités entre les belligérants et les Etats tiers ou des traités collectifs; les soussignés désirent que leurs réserves à ce sujet soient inscrites au procès-verbal. „ Nous ne nous dissimulons nullement la gravité de cette réserve. Mais elle ne porte que sur l'article 7, le premier des articles relatifs à l'effet de la guerre sur les traités entre les Etats belligérants et les Etats tiers. Nous nous occuperons ici de ses effets relatifs aux traités entre les belligérants. Voici les résolutions de l'Institut à cet égard :
Article premier. — L'ouverture et la poursuite des hostilités ne portent pas atteinte à l'existence des traités, conventions et accords, quels qu'en soient les titre et objet, conclus entre eux par les Etats belligérants. 11 en est de même des obligations spéciales nées des dits traités, conventions et accords.
Art. 2. — Toutefois la guerre met de plein droit fin : l** aux pactes d'associations internationales, aux traités de protectorat, de contrôle, d'alliance, de garantie, de subsides, aux traités établissant un droit de gage ou une sphère d'influence, et généralement aux traités de nature politique;
2"* à tout traité dont l'interprétation ou l'application aura été la cause directe de la guerre, suivant les actes officiels
émanés de l'un des gouvernements avant l'ouverture des hostilités.
Art. 3. — Pour l'application de la règle établie dans l'article 2, il doit être tenu compte du contenu du traité. Si, dans le même acte, il se rencontre des clauses de nature diverse, on ne considérera comme annulées que celles qui rentrent dans les catégories énumérées en l'article ^. Toutefois le traité tombe pour le tout quand il présente le caractère d'un acte indivisible.
Akt. 4. — Les traités restés en vigueur et dont l'exécution demeure, malgré les hostilités, pratiquement possible, doivent être observés comme par le passé. Les Etats belhgérants ne peuvent s'en dispenser que dans la mesure et pour le temps commandés par les nécessités de la guerre.
Art. 5. — Les traités qui sont conclus en vue de la guerre . ne sont pas visés par les articles 2, 3 et 4.
Art. 6. — En dehors de la responsabilité qu'entraînerait la violation de ces règles, celles-ci doivent servir à interpréter le silence et à combler les lacunes du traité de paix. A défaut de clause formelle dans le traité de paix, on devra décider :
V que les traités atteints par la guerre sont définitivement annulés ;
2° que les traités non atteints par la guerre, qu'ils aient été ou non suspendus pendant le cours des hostilités, sont tacitement confirmés ;
3^ que néanmoins les traités dont les clauses se trouvent en contradiction avec le contenu du traité de paix sont implicitement abrogés ;
4° que l'abrogation expresse ou tacite d'un traité n'atteint pas rétroactivement les effets produits dans le passé par le traité abrogé.
222. L'article 1^' tranche une question qui divise la doctrine. Les traités existant entre belhgérants sont-ils abrogés par l'état de guerre ou subsistent-ils^ La majorité de la Commission s'était prononcée dans ce dernier sens et telle a
été également la solution adoptée par Tlnstitut à une grande majorité. Le principe abolitionniste avait cependant quelques partisans même dans la Commission. La vérité est que Ton ne peut se rallier soit à l'un, soit à Tautre principe, sans y admettre des exceptions assez importantes ; et si l'on peut dire parfois que l'exception confirme la règle, on peut ajouter que des exceptions trop nombreuses la détruisent. Néanmoins, entre les deux principes, nous préférerions celui du maintien des traités, sauf exceptions bien entendu, par cette considération que la tendance salutaire du droit international moderne est de reconnaître, ainsi que l'a fait justement remarquer le rapporteur : " que la guei-re ne met pas tout en cause et n'apporte au contraire aux règles du droit international pacifique qu'une altération exceptionnelle et qui doit être limitée „. Gomme le faisait observer en termes incisifs M. de Bar : " Le principe du maintien des traités malgré la guerre est le principe d'ordre, le principe abolitionniste est celui du désordre „.
223. L'article 2 des Résolutions de l'Institut diffère assez gravement du projet du rapporteur M. Politis. Celui-ci était conçu comme suit : " Toutefois la guerre met de plein droit fin :
1"* Aux pactes d'association, (Etat fédéral, confédération d'Etats, union réelle, union personnelle);
•2* Aux traités de protectorat, de vassalité, de contrôle, d'alliance, de garantie, de subsides, d'union douanière; Aux traités de commerce et de navigation;
4'' A tout traité quelconque dont l'application ou l'interprétation aura été la cause directe de la guerre. „
Cet article soulevait une question préalable, qui, du reste, ' eût déjà pu être examinée à propos de l'article premier. La disposition dont il s'agit appartient-elle au droit supplétif ou au droit impératif? Les traités visés dans cet article tombentils tous indistinctement, quand même les belligérants (ou l'un d'eux) expriment la volonté de les maintenir? On a indiqué la question dans le cours de la discussion et
exprimé l'opinion qu'il n'y a pas lieu de déclarer résolues de plein droit les conventions conclues par les belligérants, qu'il peut être de leur intérêt de les maintenir et qu'il serait excessif de le leur interdire. Telle était bien aussi l'opinion de MM. de Bar, Glunet et d'Olivart, qui ont envisagé un autre aspect de la question. En ne déclarant atteints par la guerre que les traités visés dans l'article 2, le projet maintient implicitement tous les autres. Chacun des belligérants n'a-t-il pas néanmoins le droit d'en dénoncer d'autres? Le rapporteur s'est prononcé contre cette solution : " parce qu'il y a quelque .danger à permettre à un Etat de se débarrasser d'un traité pour la seule raison qu'il lui est nuisible „. L'observation est parfaitement exacte lorsqu'il s'agit de deux Etats qui entretiennent des relations pacifiques. Mais lorsqu'ils sont en guerre, la dénonciation d'un traité, mesure à laquelle on peut recourir même à titre de représailles, est une mesure moins violente que les actes d'hostilité proprement dits. Le marquis d'Ohvart rappela qu'en 1878, l'Espagne avait déclaré la nullité de tous ses traités avec les Etats-Unis. " Le Gouvernement „, disait-il, " n'avait fait qu'exercer son droit; peut-être pourtant n'aurait-il pas dû le faire „. MM. Glunet et d'Olivart ont déposé en conséquence une proposition ainsi conçue : " Ghacun des belligérants a le droit de dénoncer par une déclaration spéciale quelquesuns ou la totalité des traités existant entre eux. „ Mais cette proposition n'a pas été soumise aux votes, et la question, une première fois ajournée, n'a plus été discutée. Nous ne pouvons donc la considérer comme tranchée.
224. Reste le texte qui dit explicitement que certains traités tombent de plein droit, et implicitement par conséquent, que les autres ne sont pas anéantis par la guerre. Mais, de ce qu'ils tombent de plein droit, il ne résulte pas que d'un commun accord les parties belligérantes ne puissent pas les maintenir. De ce que d'autres sont maintenus, il ne résulte pas que chacune des parties belligérantes ne puisse pas les dénoncer. Il en résulte simplement qu'à défaut de
déclaration contraire, les premiers tombent et les autres sont maintenus. Cette solution nous apparaît comme la plus rationnelle. Sans que nous fassions nôtres les observations si imagées de Westlake à cet égard, sans admettre que l'état de guerre consacre le siletice du droit et le règne de la force d'une manière absolue, que le droit quitte son temple lorsque la guerre y entre, il faut bien reconnaître qu'à des nations qui sont dans l'ardeur de la lutte on ne peut imposer de frein que par de puissantes considérations d'humanité ou d'honneur.
225. C'est donc comme disposition de droit supplétif que doit être entendu l'article 2, bien qu'on ne comprenne pas que les belligérants puissent songer à maintenir quelquesuns de ces traités. On remarquera que l'article 2 ne reproduit qu'incomplètement l'article ^ du projet. La guerre ne met fin de plein droit que : 1° aux traités de nature politique (l'article en énumère une longue série) (1); S° à tout traité dont l'application ou l'interprétation a été, d'après des actes officiels qui ont précédé les hostilités, la cause directe de la guerre. L'Institut n'a pas compris dans cette disposition les traités de commerce et de navigation. On avait déjà critiqué cette partie du projet primitif au sein de la commission. Sir Thomas Barclay et M. Strisower l'ont critiquée à leur tour et fait observer que les traités de commerce notamment peuvent comprendre des conventions au sujet des marques de fabrique, des sociétés commerciales, de la condi-
(1) Il y aurait ce nous semble une réserve à faire ici. Un traité qui consacre une cession de territoire, une annexion à la suite d'une conquête ou par libre consentement, qui crée ainsi une situation permanente durable est bien un traité politique. Il en est de même d'un traité qui consacre une délimitation de territoires. Peut-on dire qu'il prenne fin par l'état de guerre? — Bonfils est d'avis qu'il n'est ^ias atteint par la survenance de la guerre. C'est bien absolu. Sans doute la situation qu'il a créée perdurera légalement, aussi longtemps que ce traité n'aura pas été annulé par un traité subséquent. L'Alsace-Lorraine cédée à l'Allemagne parle traité de Francfort devait être encore considérée comme faisant partie de l'Allemagne malgré la guerre qui sévissait entre elle et la France, et les troupes françaises qui roccupaient censées occuper un pays ennemi. Mais c'est précisément parce qu'elle considérait ce traité comme ayant'pris fin par l'état de guerre, qu'elle ae considérait, à bon droit, comme dégagée de l'obligation de le respecter.
tion des représentants de commerce, etc. La guerre y metelle fm à proprement parler? A notre sens elles cessent provisoirement leurs effets dans la mesure où leur observation, leur exécution est incompatible avec l'état de guerre. Elles peuvent être paralysées, elles ne sont pas anéanties. Si elles l'étaient, il faudrait des conventions nouvelles pour les faire renaître, lors du rétablissement de la paix. Il n'y a vraiment aucun intérêt en général à les déclarer anéanties. Ce sont des conventions généralement faites dans l'intérêt commun des parties, mais en vue de leurs relations pacifiques. Il en est de même à notre sens des traités d'extradition et de bien d'autres traités. A plus forte raison devonsnous en dire autant de certaines conventions de droit international privé par exemple, dont l'exécution et l'observation ne sont nullement incompatibles avec l'état de guerre: par exemple les conventions relatives au mariage. C'est avec raison que l'Institut n'a pas compris dans les traités anéantis de plein droit par la guerre les traités de commerce et de navigation, avec raison aussi qu'il y a compris, sans opposition, tout traité dont l'application ou l'interprétation aura été la cause de la guerre.
226. Aux termes de l'article 3, si, dans le même acte, il se rencontre des clauses diverses, (par exemple des clauses politiques et non politiques), on ne considérera comme annulées que celles qui rentrent dans les catégories énumérées en l'article 2, à moins que le traité ne présente le caractère d'un acte" indivisible. La règle semble rationnelle bien , qu'elle puisse ne pas être toujours d'une application facile. D'après l'article 4, les traités restés en vigueur et dont l'exécution demeure malgré les hostilités, pratiquement possible, doivent être observés comme par le passé. Les Etats belligérants ne peuvent s'en dispenser que dans la mesure et pour le temps commandés par les nécessités de la guerre. Il est impossible de se dissimuler qu'il s'agit bien ici d'une disposition impérative; mais la réserve faite des nécessités de la guerre lui enlève beaucoup de sa force impérative. Les
nécessités de la guerre sont susceptibles de tant d'appréciations diverses.
227. L'article 5, tel qu'il a été amendé par le Président et adopté sans discussion, porte simplement : " Les traités qui ont été conclus en vue de la guerre ne sont pas visés par les articles 2 à 4. „ C'est dire qu'ils rentrent dans la disposition de l'article 1 et sont par conséquent maintenus. Cela est conforme aux exigences de la bonne foi la plus élémentaire. Conclus en vue de la guerre, ils demeurent inertes ou sans application possible aussi longtemps que durent les relations pacifiques et ne prennent vie active que par la guerre. Les déclarer anéantis par la guerre, ce serait les dépouiller de tout effet (î).
228. Mais la disposition de l'article 6 est la plus importante de toutes. Elle est de pur droit supplétif, car elle ne détermine les effets du traité de paix, quant aux conventions précédemment conclues entre les parties belligérantes, qu'à défaut de clause formelle contraire dans le traité de paix, c'est-à-dire, dans le silence de celui-ci et pour combler ses lacunes. Sous ce rapport il est peu en harmonie avec l'esprit sinon avec le texte de l'article 4. Il n'entreprend en rien sur la parfaite liberté des parties belligérantes, disons le mot, sur la liberté du vainqueur de faire, quant aux traités antérieurs, les stipulations qu'il voudra. Mais s'il n'en a pas fait, que signifie son silence? A-t-il entendu les maintenir ou les anéantir? Les distinctions que trace l'article ,6 nous paraissent irréprochables. Le traité de paix est conclu, les relations pacifiques ont repris leurs cours. D'après quelles
(1) Gela est certain lorsqu'il s'agit d'une Convention à laquelle ont accédé toutes les Puissances engagées dans la guerre. Mais il n'en est pas toujours ainsi, et la question devient d'une solution beaucoup plus difficile, lorsque parmi les Puissances engagées dans la guerre il en est d'une et d'autre part, qui n'ont pas adhéré à une Convention collective faite en vue de la guerre entre un certain nombre de Puissances. Il ne s'agit pas à la vérité, en pareil cas, de décider si ces Conventions tombent ou ne tombent pas mais dans quelle mesure elles lient les Etats qui les ont conclues, et l'on ne peut pas dire à proprement parler qu'elles tombent par l'effet de la guerre.
règles se poursuivent-elles 1 Les traités antérieurs doiventils encore être observés? Si le traité de paix est muet, oii considérera :
1° Gomme définitivement annulés les traités atteints par la guerre, (il s'agit des traités visés dans l'article 2, mais l'expression atteints n'est pas assez précise. Les traités suspendus pendant le cours des hostilités sont aussi atteints.)
T Gomme tacitement confirmés les traités non atteints par la guerre, qu'ils aient été ou non suspendus pendant le cours des hostilités; comme implicitement abrogés les traités dont les clauses se trouvent en contradiction avec le contenu du traité de paix. Et il dispose enfin que fabrogatioa expresse ou tacite d'un traité n'atteint pas rétroactivement les effets produits dans le passé par le traité abrogé, ce qui est rationnel.
229. Quel est maintenant l'effet de l'état de guerre sur les traités conclus entre les Etats belligérants et des Etats tiers. Les Résolutions de l'Institut que nous nous plaisons à citer parce qu'elles sont le résultat de longues délibérations, contiennent à cet égard cinq règles, articles 7 à 11, formulées comme suit :
Aht. 7. — Les dispositions des articles 1 à 6 s'appliquent dans les rapports des Etats belligérants, aux traités conclus entre ceux-ci et des Etats tiers, sous les réserves suivantes :
Art. 8. — Lorsque les obligations qui lient les Etats belligérants ont le même objet que leurs engagements envers, les Etats tiers, elles doivent être exécutées dans l'intérêt de ces derniers. Ainsi les traités collectifs de garantie demeurent en vigueur, malgré la guerre survenue entre deux des Etats contractants.
Art. 9. — Les accords collectifs restent en vigueur dans les rapports de chacun des belligérants avec les Etats tiers contractants.
Ils ne peuvent pas être altérés par le traité de paix au préjudice des Etats tiers contractants, sans la participation ou l'assentiment de ces derniers.
Art. 10. — Les traités conclus entre un Etat belligérant et des Etats tiers ne sont pas atteints par la guerre.
Art. 11. — A défaut de clause formelle et de disposition ne laissant aucu doute sur l'intention des parties, les traités collectifs relatifs au droit de la guerre ne s'appliquent que si les belligérants sont tous parties contractantes.
230. Nous estimons que, dans leur ensemble et sauf la disposition finale qui est très discutable, ces diverses propositions sont rationnelles et conformes à la doctrine la plus récente (l). Peut-êtrê auraient-elles pu être rédigées plus clairement et le principe consacré par Tarticle 10 aurait dû figurer en tête, parce qu'il prévoit l'hypothèse la plus simple, celle des traités conclus par un belligérant avec des Etats tiers. Ces traités ne sont certainement pas atteints par la guerre, bien que leur exécution puisse parfois se heurter contre des impossibihtés matérielles. Il en est de même en principe, s'agissant d'un traité conclu par plusieurs belligérants avec un Etat ou des Etats tiers, quant aux droits et obhgations qui en découlent vis-à-vis de ceux-ci. La guerre est pour ces tiers, res inter alios ada. M. Oppenheim avait proposer de formuler l'article 7 comme suit : " Les traités conclus entre les Etats belligérants et des Etats tiers restent complètement intacts sous les réserves suivantes. „ Cette proposition trop générale, semble-t-il, a été rejetée. Des traités conclus par plusieurs des Etats belligérants visà-vis des tiers peuvent imphquer des obligations entre eux. Quelle que soit la nature de ces traités, et quand même il s'agirait de la garantie collective de la neutralité d'un Etat tiers, l'obligation de garantie subsisterait vis-à-vis de ce dernier, quand même l'un des belligérants qui l'ont souscrite ne serait pas d'accord sur ce point. Le Président de l'Institut, lors de la session de Christiania, a pu constater que l'assemblée était unanime à admettre que : " les traités de
(1) V. entre autres: Lueder, Krieg und Kriegsrechl im allgemeinen, dans le Manuel de HoUzendorff, t. IV, p. 355. — Bonfils, op. cil., p. 549. — Bluntschli, Galvo, Fiore, VVheaton, etc..
garantie doivent être entendus en ce sens : que chaque garant reste tenu de l'obligation de garantie alors même que tous les autres s'y soustrairaient,,. C'est l'évidence même et la solution aurait pour résultat, comme on l'a fait remarquer, d'annuler l'obligation de garantie. La thèse contraire a été soutenue, on l'a rappelé, par Lord Derby, en ce qui touche la garantie collective de la neutralité du Luxembourg. L'Institut Ta condamnée. Mais, en ce cas, les obligations qui en résultent entre co-garants subsistent également, car elles ont le même objet (article 8).
231. Pour le surplus il est fort rationnel, en général, d'appliquer, en ce qui concerne la survivance des obligations qui résultent entre Etats helligérants d'un traité conclu par eux conjointement avec un Etat tiers, les distinctions des articles 1 à 6. L'article 9 déduit de tout cela une conclusion fort juste, c'est que les accords collectifs ne peuvent pas être altérés même par le traité de paix au préjudice des Etats tiers contractants, sans l'assentiment de ces derniers. Il était à peine nécessaire de le dire. Quant à la règle de l'article 10 qui concerne l'hypothèse plus simple d'un traité conclu par un Etat belligérant avec des Etats tiers, il est superflu de la justifier. Dans le projet de M. Politis, cet article contenait un deuxième alinéa admettant la suspension de ces traités à raison des nécessités de la guerre. Cette restriction a été nettement repoussée par l'Institut qui n'a pas voulu admettre la dangereuse doctrine d'après laquelle les nécessités de guerre dispenseraient de l'observation d'un traité.
SECTION VI
Critique de l'article 1 1 du règlement arrêté par l'Institut.
232. Cet article reproduit littéralement l'article 2 de la Convention de La Haye sur les lois et coutumes de la guerre sur terre. Nous avons critiqué cette disposition qui figure également dans d'autres Conventions de 1907. Nous avons
fait ressortir cependant les considérations qui l'expliquent, si elles ne le justifient pas complètement, dans une Convention relative aux lois et coutumes de la guerre. Ce sont des considérations de fait, d'utilité pratique qui n'apparaissent en aucune manière ici. En principe il est irrationnel et inique qu'une partie soit dégagée de ses obligations conventionnelles vis-à-vis d'une autre à raison du fait que, par suite du hasard ou peut-être par l'effet d un calcul malhonnête, un tiers vient à faire cause commune soit avec son adversaire soit avec elle-même. Elle ne sera pas obligée vis-à-vis de ce tiers sans doute, mais elle restera obligée vis-à-vis de celui envers qui elle s'est liée.
SECTION VII
Effets de la guerre sur les droits privés.
233. Bonfils dit, dans son traité de droit international (1) que, pour fixer les effets de la guerre quant aux personnes, il faut classer celles-ci en trois catégories : les regnicoles ou sujets de l'État, les étrangers amis, et les sujets de l'Etat ennemi résidant ou transitant sur le territoire. Cette classification paraît irréprochable, mais il convient d'observer immédiatement que, quant aux sujets d'un Etat belligérant se trouvant sur le territoire de leur propre Etat, les effets de l'état de guerre sur leur personne ne dépendent que du Gouvernement dont ils relèvent. Ce n'est pas une question de droit international mais une question de droit public interne. Nous n'avons vraiment à nous occuper que des effets de la guerre sur les droits personnels et patrimoniaux des étrangers qui se trouvent sur le sol d'un des Etats belligérants, soit qu'ils appartiennent à l'Etat ennemi, soit qu'ils relèvent d'un Etat neutre. Car, bien que la guerre constitue en principe un rapport d'Etat à Etat, elle a malheureusement ses répercussions profondes sur les personnes
(1) Éd. Fauchille, n» 1050.
paisibles et inoffensives qui ne prennent aucune part aux hostilités.
234. Et d'abord les étrangers sujets de l'Etat ennemi peuvent-ils être expulsés? L'expulsion individuelle des étrangers est une mesure de haute police qui peut toujours être prise même en temps de paix et se produire par des motifs divers. Mais l'expulsion en masse des étrangers appartenant à la nation ennemie est-elle autorisée en temps de guerre? Nous n'hésitons pas à répondre affirmativement. On sait que les anciens auteurs, à commencer par Grotius, allaient beaucoup plus loin, et ils étaient conséquents. Ne considérant pas la guerre comme un simple rapport entre Etats, et envisageant comme ennemis de l'un des Etats belligérants tous les sujets de l'autre, ils admettaient que les sujets de l'Etat ennemi trouvés sur le territoire de l'autre, pouvaient y être arrêtés et emprisonnés comme prisonniers de guerre. Déjà Vattel avait réagi, en se basant sur des motifs de loyauté plutôt que sur un principe nouveau contraire à la règle ancienne. " Le souverain qui déclare la guerre „, disait-il, " ne peut retenir les sujets de l'ennemi qui se trouvent dans ses Etats, non plus que leurs effets. Ils sont venus chez lui sur la foi publique; en leur permettant entrer dans ses terres et d^y séjourner , il leur a promis tacitement toute liberté et toute sûreté pour le retour. Il doit donc leur marquer un temps convenable pour se retirer avec leurs effets ; et, s'ils restent au-delà du temps prescrit, il est en droit de les traiter en ennemis, toutefois en ennemis désarmés. „ A plus forte raison la doctrine rigoureuse de Grotius et de ses successeurs devait-elle disparaître dès que l'on admettait, comme on l'admet aujourd'hui généralement, que la guerre n'est qu'un rapport d'Etat à Etat et ne rend pas tous les sujets de l'une des Puissances belligérantes ennemis de celle-ci et de ses sujets. Ce principe nouveau devait conduire à une autre conséquence : notamment à l'exclusion de toute mesure de rigueur inutile contre les sujets de l'Etat étranger.
(1) Vattel, Le droit des gens, liv. III, ch. IV, § 63.
Mais l'expulsion de ceux-ci peut constituer une mesure utile et même nécessaire. L'Etat qui y procède est après tout le seul juge de cette nécessité. Aussi admet-on très généralement qu'elle n'est nullement contraire au droit international. " Elle est justifiée „, dit Rivier (1), par le droit de conservation à condition de n'être pas inhumaine. „ Tout doit dépendre en somme des circonstances. La présence d'un très grand nombre d'étrangers, sujets de l'Etat ennemi, sur le territoire national et surtout dans une ville assiégée, peut constituer un danger des plus graves. Il est à craindre que parmi eux il y en ait qui soient fort disposés soit par patriotisme, soit par d'autres motifs, à fournir des renseignements à l'armée ennemie. Ensuite leur présence peut entraîner, à des heures critiques, des soulèvements populaires, dont ils seraient les premières victimes et contre lesquels il serait difficile de les protéger efficacement. D'autres considérations sur lesquelles il serait oiseux d'insister rendent souvent cette mesure indispensable, surtout quand il s'agit d'une ville assiégée. Elle n'a pjas été toujours appliquée cependant, par la raison toute simple qu'elle peut être absolument superflue.
235. Durant la guerre de Grimée les Russes purent résider librement en Angleterre et en France (^). Leur petit nombre, leur éloignement du théâtre de la guerre y rendaient leur présence fort peu dangereuse si l'on tient compte surtout du peu de développement des moyens de communications dont on disposait à cette époque. Lors de la guerre turco-grecque en 1868, la Turquie menaça d'expulsion les deux cent mille Grecs résidant dans l'empire Ottoman, dont trente-cinq mille à Gonstantinople. Les Puissances intervinrent, moins peut-être dans un intérêt humanitaire que dans leur intérêt propre, les Grecs de Gonstantinople étant presque tous employés dans des maisons de commerce anglaises, françaises et russes. Gette mesure rigoureuse ne
(1) Rivier, op. cit., t. II, p. 230,
(2) D'après Woolsey (p. 203) on leur a simplement donné six semaines pour quitter la France.
semblait du reste pas légitimée par une nécessité véritable, la guerre n'ayant pas lieu sur le territoire ottoman et Tarrêté d'expulsion fut rapporté. Pendant la guerre du Transvaal, le Gouvernement du Transvaal expulsa tous les Anglais qui se trouvaient sur son territoire. Pendant la guerre francoallemande, les Français résidant en Allemagne purent y rester. Ils étaient peu nombreux et l'Allemagne n'a jamais été envahie. Il n'en fut pas de même en France où plus de cent mille Allemands résidaient lors de la déclaration de guerre. Ils , furent, il est vrai, autorisés tout d'abord à y rester, pourvu que leur conduite fût bonne et loyale (Moniteur officiel, ""Il juillet 1870). Mais, lorsque l'invasion etit pris des proportions menaçantes, lorsqu'on prévoyait le siège de Paris, de cette grande ville qui, à elle seule, contenait trente-cinq mille Allemands, le gouverneur de Paris rendit, le 28 août 1870, un arrêté en vertu duquel tout individu, non naturalisé français et appartenant à l'un des pays en guerre avec la France, était tenu de quitter Paris et le département de ,1a Seine dans un délai de trois jours et de sortir de France ou de se retirer dans un des départements situés au sud de la Loire. Rivier, tout en observant que cette mesure a été critiquée en France même, ajoute: " Les motifs indiqués sont corrects : intérêt de la défense nationale, et aussi garantie de la sécurité des personnes appartenant par leur nationalité aux pays en guerre avec la France „ (l). Nous ne connaissons, pour notre part, aucun auteur Français qui l'ait critiquée (i2), et, à notre sens, elle ne peut l'être, pas plus que la mesure plus générale prise par le décret de la Défense nationale du 16 décembre 1870, au moment où la situation de la France était devenue beaucoup plus inquiétante encore.
236. Nous savons bien qu'on nous opposera une autorité que^nous avons des motifs particuliers poui* apprécier très haut. Mais amicus Plato, magis arnica veritas? S'il est vrai
(1) Op. cit., t. II, p. 231.
(2) Elle est pleinement approuvée par Pillet, Despagnet,Bonfils, Mérignhac,etc.,.
que cette mesure se justifie lorsqu'elle est nécessaire et il n'y a pas, à notre connaissance, un seul auteur qui le déclare, le Gouvernement français a parfaitement pu la considérer comme telle alors que le territoire national était largement envahi, que la guerre se poursuivait de part et d'autre avec un acharnement inouï, et que les sujets Allemands étaient si nombreux dans la partie non envahie du territoire. Nul n'est animé d'un patriotisme plus ardent que l'Allemand. C'est une justice à lui rendre. Gomment n'y aurait-il pas eu lieu de craindre des relations subreptices entre les nombreux sujets Allemands, continuant à résider dans cette France réduite aux abois et leurs frères qui luttaient contre elle (1). Gomment, même alors que les désastres se succédaient aux désastres, aurait-on pu les protéger contre les colères d'une foule surexcitée? Lorsque le territoire national est vierge, lorsqu'aucun soldat ennemi ne foule son sol sacré, il est facile à la population de l'Etat victorieux de s'abstenir de tout acte
(1) Tout en reconnaissant que cette mesure n'était pas contraire au droit international, Rolin-Jaequemyns Ta vivement critiquée dans la Revue de droit international comme d'une rigueur excessive (année 1870, p. 673). Il a rappelé qu'elle a soulevé des protestations même en France et qu'elle avait été condamnée par le monde entier. La première observation est parfaitement exacte. Les adversaires acharnés du gouvernement, M. Pelletan entre autres, ont protesté contre son application sans tempérament et sans exception. Or, les auteurs français affirment que de nombreux permis de séjour furent accordés, et qu'on confia le rapatriement des expulsés aux bons offices des agents diplomatiques qui avaient accepté la mission de protéger les sujets Allemands. Quant à la condamnation prononcée contre cette mesure rigoureuse par le monde entier, nous pensons que le savant auteur a peut-être un peu trop généralisé. Nous avons peine à admettre qu'en Angleterre et dans les Etats-Unis oij l'on admettait, où l'on admet encore presque unanimement aujourd'hui que tous les sujets de l'un des Etats belligérants sont les ennemis de l'autre, on ait pu condamner cette mesure. Aussi ne trouvons-nous pas un auteur Anglais qui l'ait condamnée, et, dans son dernier ouvrage, Westlake affirme très nettement que le gouvernement français était parfaitement dans son droit en prenant cette mesure, quelque opinion que l'on puisse avoir au sujet de sa nécessité réelle. Rolin-Jaequemyns met en opposition avec les agissements de la France, Tattitude correcte du gouvernement allemand qui n'a expulsé aucun sujet Français. Mais il se trouvait dans une situation toute différente. Il y avait peu de Français en Allemagne, l'Allemagne n'était pas envahie, et il n'y avait nécessité ni d'éviter leurs accointances avec les armées françaises partout refoulées ni de les protéger contre les défiances et les excès de masses désespérées par la défaite. Étant donné les théories allemandes sur le prétendu droit de nécessité, il n'est pas probable que, si les États Allemands avaient eu quoi que ce soit à craindre de ces Français, ils eussent hasité un moment.
de rigueur vis-à-vis des citoyens inoffensifs de l'Etat vaincu, lesquels sont d'ailleurs dans Fimpossibilité pratique de fournir des renseignements utiles, de rendre des services aux armées de leur pays. Mais il n'en est pas de même des populations qui subissent le malheur de la défaite et les horreurs de l'invasion.
237. Ici se place une autre question. Elle présente, à raison des observations que nous avons faites sur la déclaration de guerre et sur sa nécessité, un très grand intérêt. L'Autriche-Hongrie avait déclaré la guerre à la Serbie le 25 juillet 1914. L'Allemagne avait déclaré la guerre à la Russie le 1^^ août 1914, à la France le 3. Elle signifia son ultimatum à la Belgique le 2 août. L'Angleterre lui déclara la guerre le 4. L'Autriche déclara la guerre à la Russie le 6, la Serbie déclara la guerre à l'Allemagne le 9. La France déclare la guerre à l'Autriche le 10; l'Angleterre et l'Autriche se déclarèrent réciproquement la guerre le 12. Mais l' Autriche-Hongrie ne signifia de déclaration de guerre à la Belgique que le 27. Quelle était jusque-là la situation de la Belgique vie-à-vis de ] 'Autriche-Hongrie? Pouvait-elle se considérer en état de guerre avec cette dernière ? Aurait-elle pu en conséquence, en cas de nécessité, c'est-à-dire si la prudence le commandait, procéder à l'expulsion en masse des sujets Autrichiens' se trouvant sur son territoire? — La réponse, à notre avis, doit être affirmative. La Belgique était attaquée par l'Allemagne qui se trouvait également en état de guerre avec la France, avec la Russie et avec TAngleterre. L'Allemagne avait pour alliée dans cette guerre, qui l'avait amenée à violer la neutralité de la Belgique, l'Autriche- Hongrie. C'était dans l'intérêt de TAutriche-Hongrie qu'elle prétendait même avoir déclaré la guerre à la Russie. L'Autriche-Hongrie lui prêtait l'appui de toutes ses forces contre la Russie, et accroissait ainsi dans une mesure considérable sa puissance d'action contre la Belgique. Nous croyons avoir démontré plus haut que l'Etat auquel une déclaration de guerre est signifiée a parfaitement le droit de
se considérer comme en état de guerre avec les alliés de son agresseur sans qu'une déclaration de guerre spéciale doive lui être signifiée. La plupart des auteurs enseignent spécialement à propos de lïnterdiction de commercer que cette interdiction s'applique aux alliés des belligérants, que l'alliance place les belligérants exactement sur la même ligne vis-à-vis de l'ennemi. " Gommeut distinguer „, dit Bonfils, " entre ceux qui luttent de concert? „ (1). Voici du reste comment s'exprime Pasquale Fiore (^2) : Pour ce qui est des rapports entre l'allié et l'autre belligérant, il est hors de doute que, lorsque l'alliance n'aurait pas été rompue avant la déclaration de guerre, et qu^après cette déclaration, l'allié prendrait part aux hostilités dans les hmites établies par le traité, cette conduite, par elle-même hostile, le mettrait dans la condition d'être considéré comme ennemi et de subir toutes les conditions qui dérivent de la guerre, sans qu'il fût nécessaire que la guerre lui fût déclarée personnellement d'une façon solennelle. Powr établir Vétat de guerre, il suffit qu^elle soit solennellement déclarée à la Puissance contre laquelle les hostilités sont principalement dirigées, et cela suffit pour qu^elle soit étendue à tous les Etats qui y prennent part comme participants ou comme auxiliaires „ (3).
238. Et cependant, nous l'avons dit. Lorsqu'il s'agit d'une guerre, comme l'affreuse guerre qui vient de se terminer, dans laquelle de multiples Puissances sont engagées, et qu'il n'est plus question hélas ! du théâtre de la guerre, mais des divers théâtres de la guerre, il peut arriver qu'elle n'entraîne pas nécessairement des hostilités directes entre une de
(1) Bonfils, op. cit., p. 702.
(2) Pasquale Fiore, op. cil., t. Ul, p. 89,
(3) La Belgique n'a cependant pas usé de ce droit. Peut-être eut-elle agi autrement si elle avait su qu'avant toute déclaration de guerre à la Belgique l'Autriche- Hongrie avait prêté ses gros canons de 38 à l'Allemagne pour réduire les forts de Liège et de Namur. L'Autriche Ta reconnu depuis, tout en prétendant justifier cet acte accompli vers le 10 août 1914 par le fait que la Belgique aurait elle-même violé sa neutralité. Or, cette accusation calomnieuse n'a été formulée contre la Belgique par PAllemagne elle-même qu'après la découverte en septembre 1914 à Bruxelles des pièces sur lesquelles on a tant discuté.
ces Puissances et une alliée de Fautre, bien que toutes réagissent sur rissue finale et par conséquent les atteignent toutes indirectement. Dans ce cas elles auront la faculté de ne pas se considérer comme ennemies de l'adversaire avec lequel elles ne sont pas directement en lutte. Elles pourront agir ainsi, peut-être dans l'intérêt même des rapports commerciaux de leurs ressortissants et pour atténuer dans une certaine mesure le trouble économique que l'état de guerre entraîne. Mais c'est pour chacune d'elles une simple faculté. Elles l'ont fait dans la guerre actuelle. Malgré l'étroite alliance existant entre l'Autriche et l'Allemagne, la France attaquée par l'Allemagne ne s'est considérée comme en état de guerre avec l'Autriche qu'après lui avoir déclaré la guerre. L'Italie, après avoir déclaré la guerre à l'Autriche, ne se considérait pas encore comme en état de guerre avec l'Allemagne. Nous pourrions multiplier ces exemples.
239. La Belgique aurait donc parfaitement eu le droit de se considérer comme en état de guerre avec l'Autriche alliée de son agresseur FAllemagne, et cela sans déclaration spéciale. Il ne semble cependant pas qu'elle l'ait fait. Elle n'a pas procédé a une expulsion en masse des sujets Autrichiens du territoire belge.. Il est arrivé seulement ceci : c'est que, le 10 août, le Gouverneur militaire de la place d'Anvers a fait expulser de cette place forte et non pas du territoire belge tous les sujets Allemands et Autrichiens qui s'y trouvaient. Que cette mesure se justifiât en fait, s'agissant d'une forteresse qui était menacée d'être assiégée, il n'est pas besoin de le démontrer. L'Allemagne et TAutriche-Hongrie étant étroitement alliées, la défense du prestige de PAutriche (!) étant la cause originaire de cette guerre, la présence des sujets Autrichiens était tout aussi dangereuse dans la place d'Anvers que celle des sujets Allemands.
La faciUté de la transmission du secret de la défense s'est d'ailleurs singulièrement accrue de nos jours par suite des découvertes nouvelles. On sait enfin que l'espionnage allemand était très largement organisé, qu'il avait été pratiqué
constamment même en pleine paix, qu'il s'agissait d'une giaerre poursuivie avec une âpreté et une ardeur exceptionnelles, et que tout Alleuiand, tout Autrichien, égaré, d'après nous, par une propagande et par des excitations malsaines, se figurait, de bonne foi peut-être, que l'Autriche et l'Allemagne luttaient pour la défense de leur existence. En fait donc la nécessité de cette mesure était incontestable. On y procéda avec toute la modération possible et il n'est pas vrai qu'un seul Autrichien, un seul Allemand ait été personnellement molesté, (1). En droit la mesure était légitime, lors même qu'on la considérerait comme un acte d'hostilité contre r Autriche-Hongrie. Car la guerre (et par conséquent tout acte d'hostilité) est licite de la part d'un Etat, sans déclaration de guerre spéciale, vis-à-vis des alliés de son agresseur.
240. La question inverse, celle de savoir si l'on peut retenir les sujets de l'État ennemi et les empêcher de rejoindre leur pays présente plus d'intérêt encore. 11 se peut qu'ils appartiennent à l'armée ennemie, qu'ils y exercent même un commandement. Il se peut que, sans faire partie de l'armée active, ils puissent être rappelés d'un jour à l'autre comme faisant partie de la landwehr ou de la landsturm. Mais il se peut aussi qu'ils ne fassent en aucune façon partie de l'armée. Seulement on peut craindre soit qu'ils ne s'engagent comme volontaires, soit qu'une loi nouvelle les oblige de contribuer à la défense de leur patrie. La question
(1) Il résulte d a second livre gris belge qu'en fait les autorités belges ont fait tous leurs efforts pour protéger ces étrangers dans leurs personnes et dans leurs biens, que personnellement pas un seul n'a été molesté, et que si des dommages par bris de carreaux et de mobiliers ont été causés à certaines maisons de commerce de peu d'importance, des cabarets par exemple, dommages dont ont souffert principalement des brasseurs Belges, propriétaires des cabarets et de leur mobilier, c'est parce que la police, ne pouvant se trouver partout, a été impuissante à les protéger. Il s'est même passé un fait qui serait plaisant, s'il pouvait y avoir quelque chose de plaisant en pareil cas. Un nommé Mayer, Allemand d'origine, avait été signalé comme ayant été tué dans une de ces bagarres. La vérité est qu'il avait disparu. Il a faille mort jusqu'à ce que des journalistes hollandais l'eussent renai^tûé à Rotterdam parfaitement vivant et n'ayant reçu aucune lésion quelconque. Le fait a été rapporté par tous les journaux hollandais et le même Mayer est retourné à Anvers après la fin du siège. Il y exerce encore aujourd'hui son industrie d'hôtelier-restaurateur.
est d'autant plus importante qu'ils connaissent le pays où ils ont résidé, pendant longtemps peut-être, et seront à même de rendre des services très sérieux aux armées dont ils font ou feront partie.
241. Lueder émet d'abord l'opinion que les sujets de l'État ennemi rappelés par celui-ci (die Avocirten) peuvent à la vérité être retenus d'après le droit strict de la guerre, qui autorise un État " à user de tous les moyens qu'il juge nécessaires pour faire la guerre et pour affaiblir son adversaire f?) „. Mais comme l'exercice de ce droit n'est pas indispensable, abstraction faite du cas où il s'agirait de certaines personnes ou catégories de personnes, et comme il aurait pour résultat d'infliger une souffrance inutile, la rétention des sujets rappelés est tombée, dit-il, en désuétude. Il résout la question tout autrement, quand il s'agit de personnes dont le retour dans leur pays aurait pour résultat d'augmenter la force de l'armée ennemie, par exemple des militaires ou de personnes assujetties au service militaire (1). Il va jusqu'à dire qu'on peut les traiter comme prisonniers de guerre. Calvo, à l'opinion duquel se rallie Guelle (2) dans son Précis de la guerre continentale, s'exprime comme suit : " Nous admettons donc en principe que les individus isolés que leur gouvernement rappelle du dehors, pour les faire rentrer dans les rangs de son armée active, soient exclus du nombre de ceux que le belligérant autorise à sortir de son territoire; toutefois, comme ils ne sont pas encore soldats et sont seulement destinés à le devenir dès qu'ils auront franchi la frontière; ils conservent à nos yeux le caractère de simples particuhers et doivent, au même titre que les commerçants, rester absolument libres, tant que leur conduite ne fournit pas de sujet de plainte. C'est d'après ces principes que la France a agi dans sa guerre récente contre la Prusse et sês confédérés. „ Calvo semble donc distinguer entre ceux qui sont déjà soldats, et ceux qui sont susceptibles de le
(1) Manuel de Hollzendorff, t. IV, p. 349.
(2) Calvo, n" 1914. — Guelle, La guerre continenlale et les personnes, p, 39.
devenir. Aussi longtemps qu'ils ne sont pas rappelés, et s'ils ne font pas partie' de l'armée active, on ne peut les retenir. On ne sait trop si Lueder se rallie à cette distinction.
242. Pour ce qui nous concerne, nous ne saurions l'admettre. Nous protestons tout d'abord énergiquement contre la théorie d'après laquelle l'état de guerre autorise un belligérant à user de tous les moyens pour affaiblir son adversaire. Il y a des moyens que l'humanité réprouve, que la loyauté condamne. R.appelons-nous le langage élevé de Vattel, parlant du droit de retenir les sujets de l'ennemi en captivité : " Ils sont venus chez lui sur la foi publique ; en leur permettant de s'établir sur ses terres et d'y séjourner, il leur a promis tacitement toute liberté et toute sûreté pour le retour. „ Si l'on tient compte de la composition des énormes armées modernes qui englobent toutes les forces vives de la nation, le principe de Lueder conduirait à permettre de retenir et, pour s'en assurer d'une manière efficace, de traiter comme prisonniers de guerre tous les hommes valides qui seraient sujets de l'autre belligérant. Ils avaient compté sur l'hospitalité du pays qui les a reçus. La guerre éclate soudain. On les retient prisonniers. Cette hospitalité n'est qu'un piège. La première conséquence de ce système serait que les étrangers mâles et valides, à la vue du premier nuage venant assombrir Phorizon politique du côté de leur patrie, n'auraient qu'un parti à prendre : fuir. Ce serait un exode général. Grâce à Dieu nous n'en sommes pas là. Un général serbe d'une grande réputation se trouyait pour raison de santé dans une ville de bains autrichienne au moment de la déclaration de guerre de l'Autriche à la Serbie. Il fut immédiatement arrêté, mais mis en Uberté ensuite et autorisé à rentrer dans son pays. Il faut rendre à rAutriche-Hongrie cette justice qu'elle a agi loyalement en cette circonstance. Si elle s'était inspirée de la doctrine de Lueder, ou seulement de celle de Galvo, elle l'aurait retenu prisonnier. Elle n'a guère tardé malheureusement à s'en inspirer.
243. A notre sens il faut prévenir par proclamations les étrangers du danger auquel ils sont exposés, et il ne faut pas distinguer entre les diverses catégories d'étrangers susceptibles d'être appelés au service militaire dans leur pays. Il faut leur donner un certain délai pour partir. Il faut, tout au moins, le leur laisser, si on ne le leur accorde point par des . actes formels. Mettre la main sur eux immédiatement, quand ils ignorent encore la déclaration de guerre, ou avant qu'ils n'aient eu le temps moral de partir, serait une déloyauté. Mais, même en l'absence d'un avertissement formel, si des soldats ou des individus susceptibles d'être appelés au service d'un belligérant restent un certain temps dans le pays de l'autre belligérant, n'eussent-ils pas été avertis formellement, ils pourraient y être retenus et empêchés de répondre à l'appel de leur patrie.
Cette règle a-t-elle été observée toujours dans la guerre actuelle? Il est certain qu'elle ne l'a pas été, pas plus en Autriche et en Allemagne qu elle ne l'a été en Angleterre et, croyons-nous, en France. Mais nous ne pensons pas qu'il y ait en Belgique un seul exemple d'un Allemand ou d'un Autrichien, soit retenu dans ce pays, soit interné ou privé de sa liberté au début de la guerre, même sous le prétexte qu'il aurait ' fait partie de l'armée de son pays. Mais nul n'ignore que, dans le cours de la guerre actuelle, des Allemands restés volontairement en Angleterre, et des Anglais restés volontairement en Allemagne y ont été retenus, et même privés de leur liberté, même soumis à des mesures d'internement, quoiqu'ils ne fissent nullement partie de l'armée ennemie et ne fussent pas appelés à en faire partie. Ce sont là des procédés qui ne peuveQ,t se justifier, à notre avis, que par des circonstances toutes spéciales, lorsqu'il s'agit d'étrangers dont la conduite et l'attitude ont donné lieu à des soupçons et à de justes critiques. Mais il ne faut pas se dissimuler du reste que l'âpreté de cette guerre a fait commettre bien des actes qui ne pourraient créer des précédents.
244. Quant aux étrangers neutres, il n'est pas nécessaire de dire que, s'ils observent fidèlement et correctement toutes les obligations de la neutralité, ils ne peuvent être en principe ni expulsés, ni retenus contre leur gré.
SECTION VIII
De l'effet de la guerre sur la liberté de commerce et sur les contrats commerciaux en cours d'exécution ou conclus avant la guerre.
245. La question du maintien des rapports commerciaux pom V avenir entre les sujets respectifs des armées belligérantes n'est pas à proprement parler une question de droit i/^i^^r/^a^/o^^a/.Bynkershoek, dont l'opinion a prévalu, observe avec raison que cette question peut être résolue par chaque belligérant au gré de ses intérêts et de ses besoins. Telle est aussi l'opinion de Galvo qui déclare que c'est à chaque État qu'il appartient " de déterminer au moment de la guerre s'il entend autoriser ou interdire à ses nationaux la continuation de leurs échanges mercantiles avec l'ennemi (1). L'État a le droit de comminer contre ses propres sujets des défenses ou des interdictions. C'est une question de droit public interne. Nous pensons qu'il a le même droit vis-à-vis des neutres qui résident sur son territoire et même vis-à-vis des sujets de l'État ennemi qu'il consent à y laisser résider. Ils ne peuvent bénéficier de cette tolérance qu'à la condition de se soumettre à la loi commune. C'est essentiellement une loi de police et de sûreté, obligeant d'après des principes universellement admis tous ceux qui habitent dans le territoire.
246. Beaucoup plus délicate est la question de savoir si, l'interdiction de commerce est de droit, si elle est la règle, s'il ne faut pas qu'elle soit expressément comminée pour qu'elle produise ses effets. Lueder soutient qu'elle doit être
(1) Galvo, op. cit., n° 1954.
expressément comminée. Le motif sur. lequel il se fonde c'est que la guerre ne met pas nécessairement fm à tout Ford're juridique existant antérieurement et ne le modifie que dans la mesure où son maintien est incompatible avec les nécessités de la guerre. Nous ferons à ce sujet la même observation qu'au sujet de la question précédente. C'est une question de droit public interne. 11 ne faut pas nécessairement qu'un décret d'interdiction spécial soit édicté au début de chaque guerre. 11 suffit que la législation d'un État belligérant la contienne ou même que cette interdiction résulte de la pratique suivie par lui. Mais, s'il n'existait rien de pareil, ni interdiction générale, ni interdiciion spéciale, ni précédents, il nous paraît absolument trop rigoureux d'appliquer des peines : la confiscation des marchandises par exemple, à celui qui aurait commercé avec les sujets de l'État ennemi.
Le principe posé par Lueder nous paraît juste en effet. 11 n'en serait autrement que s'il s'agissait d'un trafic évidemment illégal, par exemple celui qui aurait pour objet d'augmenter les forces militaires de l'autre belligérant, de lui fournir des armes, des munitions, etc. Certains Etats ont interdit, la France et l'Angleterre parexejiiple, sauf certaines exceptions (il en a été fait notamment lors de*la guerré de ces deux États conjointement contre la Chine), tout commerce entre leurs sujets et ceux de l'État ennemi. 11 n'en est aucun qui tolère, croyons-nous, le trafic consistant à lui fournir des armes et munitions.
247. L'interdiction de commercer s'étend elle aux sujets d'un Etat allié, ou, en d'autres termes, lorsqu'un Etat édicté cette prohibition, les sujets de son allié sont-ils liés par celle-ci? Leur est-il également interdit de commercer avec les sujets de l'Etat qui est l'ennemi commun? Heffter a soutenu que non, en se fondant sur ce que l'Etat qui décrète cette prohibition n'a juridiction que sur ses propres sujets. Il n*a nullement le droit d'imposer des prohibitions aux sujets de l'Etat allié, au moins s'ils ne se trouvent pas sur son territoire. Ce raisonnement paraît rigoureusement juri-
dique. Wheaton soutient cependant énergiquement la thèse contraire qui prévaut incontestablement en Angleterre et dans les Etats-Unis, où l'on considère toujours l'interdiction de commercer comme résultant de plein droit et, pour ainsi dire, par la force des choses, de Tétat de guerre, conformément à la doctrine de Bynkershoek quamvis autem nulla sit commerciorum prohibai o ipso taynen jure helli commercia sunt vetita (I). Cette doctrine trop absolue, à notre sen§, à laquelle on apportait si souvent des exceptions au temps de Bynkershoek, et qui lui paraissait presque tombée en désuétude, a visiblement influé sur l'opinion de Wheaton relativement à la question qui nous occupe. Voici du reste les motifs sur lesquels il la fonde. Le commerce dont il s'agit, serait contraire au droit universel des Etats; il est interdit en termes exprès ou imphcites par le traité d'aUiance. De même que cette règle primordiale ne peut subir de dérogation que par la permission du pouvoir souverain de l'Etat, de même oï\ ne peut y déroger qu'avec la permission des nations alliées conformément à leur accord mutuel... " Si un Etat seulement est en guerre, il peut lever cette interdiction pour ses propres sujets, sans nuire à un autre Etat ; mais, si des nations alliées poursuivent une cause commune contre un ennemi commun, cela implique, pour chacun des co-belligérants, l'obligation de ne rien faire qui puisse préjudicier aux vues communes „ {i). La seule conclusion que Ton puisse déduire de cette argumentation c'est que, lorsque l'un des Etats alliés interdit le commerce, l'autre serait obligé de l'interdire également, et que, s'il ne le fait pas, il ne rempht point les engagements qu'implique l'alliance. Ce que l'on ne saurait en conclure c'est que, s'il ne le fait pas, ses ressortissants puissent être liés par les injonctions de l'Etat allié. Nous ajouterons qu'à notre sens le savant jurisconsulte américain, à l'opinion duquel se sont cependant ralliés d'autres auteurs, par exemple Calvo, exagère les obligations qui résultent du traité d'alliance. L'allié remplit ses
(1) Bynkershoek, op. cil., t.I, p. 3.
(2) Wheaton, op. cit., liv. IV, part. IV, § 14.
obligations en contribuant, dans la mesure de ses forces, à tout ce qui peut être utile à l'accomplissement de l'œuvre commune. Il n'abdique pas pour cela nécessairement toute indépendance dans l'appréciation de ce qu'exige la réalisation du but poursuivi en commun.
SECTION IX
Effets de la guerre sur les obligations contractuelles d'un Etat belligérant vis-à-vis des sujets de l'autre.
248. Dans le projet de règlement qu'il a présenté à l'Institut de droit international concernant les effets de la guerre sur les obligations d'un Etat belligérant vis-à-vis des nationaux de Tautre, M. Politis a consacré un chapitre (art. 13 à 16) à la réglementation des effets des contrats d'un belligérant avec les sujets de l'ennemi. L'article 13, alinéa 1, pose le principe : ^' 11 est interdit aux Etats belligérants de déclarer éteintes ou suspendues les dettes dont ils seraient tenus envers les nationaux de la partie adverse „ (I). C'est, semble-t-il, la conséquence nécessaire de la règle consacrée par l'article 23 A du Règlement des lois et usages de la guerre adopté par la Conférence de 1907 : " 11 est notamment interdit : A) de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse. „ C'est sur la proposition de l'Allemagne que cette clause fut insérée dans l'article 23. Le délégué russe, général Yermolow, avait proposé d'excepter certaines créances, certains titres appartenant à l'ennemi et qui pourraient être utilisés pour la continuation des hostilités. " Cette idée „, dit M. de Bustamante, " ne rencontra heureusement pas un bon accueil, et le Comité, la Commission et la Conférence acceptèrent sans débat Tamendement allemand „ (2).
(1) Annuaire de l'Institut, t. XXV, p. 223.
(2) de Bustamante, op. cit., p. 256.
249. On peut s'en étonner, car pareille disposition n'est aucunement en harmonie, si on lui donne cette portée, avec la pratique constante anglo-américaine. La Grande-Bretagne et les Etats-Unis ont toujours admis que les sujets de l'Etat ennemi n'ont aucune action en justice contre leurs propres sujets, aussi longtemps que la guerre se prolonge, pour taire valoir leurs droits contractuels, et il est évident qu'ils n'ont pas davantage d'action contre l'Etat belligérant lui-même, si c'est avec lui et non avec ses ressortissants qu'ils ont contracté. Gomment s'expliquer que la Grande-Bretagne et les Etats-Unis eussent accepté consciemment et sans même l'ombre d'une discussion un principe qui était ou qui aurait été contraire à cette pratique, et aussi, il faut bien le dire, avec l'enseignement de leurs auteurs? On ne doit vraiment pas s'étonner que plusieurs jurisconsultes aient très énergiquement protesté contre cette interprétation du texte en question, et que le Foreign Office lui-même ait soutenu que l'article !â3/? du Règlement de La Haye a simplement pour effet d'interdire an chef d^une armée en campagne de chercher à terroriser les habitants du théâtre de la guerre, en les privant des occasions qui existent pour eux d'obtenir la réparation à laquelle ils ont droit en matière de réclamations privées. Gette interdiction ne viserait donc que les pouvoirs d'un chef d'armée, d'un commandant miUtaire; elle ne viserait nullement ceux du Gouvernement d'un Etat belligérant. Les auteurs sont en général, à l'exception des jurisconsultes anglais, opposés à cette interprétation restrictive et elle a été combattue notamment en termes incisifs par M. Politis (1).
250. Il est certain que l'opinion générale, qui condamne cette interprétation restrictive, trouve un appui très sérieux dans les observations présentées par M. Gôppert, délégué adjoint de l'Allemagne à l'appui de cette disposition, laquelle avait été proposée par le Major général Grundell délégué de l'Allemagne. Il expliqua en effet que cette proposition
(l) Revue de droit intcrnalional privé, \. XWlll, p. 269. — V. aussi Bonfil», op. cit., p. 703. — Marignhac, op. cit., t. III.
tendait à ne pas restreindre aux biens corporels l'inviolabilité de la propriété ennemie, et qu'elle visait tout le domaine des obligations, en vue de prohiber toutes les mesures législatives qui, en temps de guerre, mettraient le sujet d'un État ennemi dans l'impossibilité de poursuivre l'exécution d'un contrat devant les tribunaux de la partie adverse. Il n'y a donc aucun doute sur la portée de la proposition dans la pensée des auteurs. Il s'agissait bien de limiter la puissance législative et non pas seulement les pouvoirs du chef d'armée. Mais est-ce dans ce sens qu'elle a été votée? Est-ce dans ce sens qu'elle a pu être acceptée par les délégués Anglais, Américains? Un exposé des motifs est en général un élément de première importance pour l'interprétation d'une loi. En est-il ainsi dans le cas actuel?
251. Nous noterons d'abord que c'est à propos des pouvoirs du Commandant d^ Armée que cet amendement a été proposé. Il ne s'agit, dans les dispositions complexes de l'article 23, que de ce que peut faire un Commandant d'armée, des moyens qu'il peut employer pour nuire à l'armée ennemie. Bien plus, il ne s'agit pas d'autre chose dans toute la section II. On peut même ajouter que tout le Règlement n'a pour objet que d'énumérer les instructions à donner par les États à leurs armées de terre concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. Il faut donc bien reconnaître que, si cet article avait le sens large que' lui attribuaient les auteurs de la proposition,' il ne trouvait pas sa place dans l'article 23 ni même dans tout le Règlement. Il est intéressant de remarquer ensuite, que cet amendement par voie d'addition a été proposé dans un sous-comité du second comité, le 3 juilet 191)7, et que c'est dans cette réunion très hmitée que M. Gôppert l'a motivée, dans les termes reproduits ♦ . ci-dessous. Le second comité accepta la proposition sans discussion. Le 17 août, le rapport du comité, avec ses amendements aux lois de la guerre sur terre, fut communiqué à l'assemblée, avec l^assurance que les parties essentielles de Pœuvre accomplie n'étaient modifiées en aucune manière, ce
qui était vrai, dit Westlake (t) " en ce sens que le paragraplie dont il s'agit n'était pas une modification mais une addition „. La Conférence, sans examiner de plus près l'œuvre accomplie en sous-comité, renvoya tout le code amendé au comité de rédaction présidé par M. Louis Renault et celui-ci, dans un rapport verbal, déclara que ce comité en avait modifié occasionnellement la rédaction, mais sans altérer le se7îs des dispositions qu'il contenait. C'était parfaitement exact cette fois. D'après le projet il est interdit de déclarer éteintes, suspendues ou non recevables les réclamations privées des ressortissants de la partie adverse. Le Comité de rédaction s'est borné à substituer aux mots les réclainations privées , les expressions plus juridiques droits et actions, et au mot ressortissants le mot de nationaux.
252. L'erreur qui a été commise nous paraît consister • dans le fait qu'il a été affirmé à la Conférence, le 17 août 1907, dans le rapport du Comité, que l'œuvre primitive n'avait pas été modifiée. A notre sens, et nous ne pouvons nous rallier à cet égard à l'appréciation indulgente de Westlake, ajouter c'est modifier. Et c'était une seconde erreur plus grave encore que d'introduire dans un ensemble de dispositions ne visant que les pouvoirs d'un chef d'armée, et spécialement dans un chapitre, dans un article qui ne visait certainement pas autre chose, une règle nouvelle hmitant les droits non pas d un commandant militaire mais d'un État belligérant, limitant son pouvoir législatif. Aussi ne faut-il pas s'étonner du toile qui sest produit dans les États-Uni§ et en Angleterre contre la règle ainsi interprétée. Il est fcîrt possible que les représentants d'autres puissances l'aient entendue en ce sens, il est très compréhensible que les jurisconsultes français l'interprètent de cette manière, mais il est tout-à-fait certain que, s'ils l'avaient bien comprise en ce sens, les délégués des États-Unis et de la Grande- Bretagne n'eussent point voté une disposition aussi révolutionnaire, pour nous servir de l'expression de M. Holland (2),
(1) Westlake, op, ciLyi. W, p 82.
(2) Laws of war on Land, 1908.
et que s'ils l'avaient votée, ces États n'eussent ratifié la Convention qu'en faisant des réserves expresses sur ce point. Et, les vices de procédure que nous avons signalés ci-dessus étant de nature à justifier et à expliquer leur erreur, on comprend très bien qu'ils ne se considèrent pas comme liés. Le général Davis, fun des délégués des Etats-Unis à la Conférence de La Haye, dit à ce sujet, dans ses Eléments of international law (1), que ce paragraphe lui paraît viser seulement les abus de l'administration discrétionnaire du commandant, par exemple s'il refuse d'accueillir des plaintes bien fondées, ou de recevoir des demandes de réparations à raison des actes ou de la conduite des troupes placées sous ses ordres, au cas où ces réclamations émaneraient de sujets de l'ennemi en territoire ennemi mais occupé par ses forces militaires. M. Higgins (2) reconnaît que cette question d'interprétation laisse place au doute. Smith (3) se rallie à l'opinion de Holland faisant observer combien il serait étonnant qu'une innovation aussi capitale dans le droit international eût été glissée (sandwiched) au milieu d'une série d'instructions pour les commandants d'armées en campagne. Oppenheim se borne à dire, dans son traité de droit international, que la question est controversée (4); mais il a soutenu ailleurs la même opinion que Holland (5) et comme nous l^avons vu, c'est celle du Foreign Office.
253. Il nous paraît qu'en somme il y a ici une question de bonne foi en jeu, et il est impossible de soutenir qu'il y ait eu. accord de volontés quant à la portée étendue de la disposition dont il s'agit, que les délégués de la Grande- Bretagne et des États-Unis l'eussent votée s'ils l'avaient ainsi comprise. Nous pourrions faire nôtres les conclusions très sages de Westlake qui s'exprime comme suit : " On ne peut pas sérieusement mettre en doute que, dans la pensée géné-
(Ij 3°»* éd. 1908, p. 578, n. j.
(2) The Hague Peace Conférences, p. 243.
(3) Smith, International law, éd. Wylie, p. 130.
(4) Op. cit., 1. II, p. 134.
(5) DieZukunfl des Vôlkerrechts, pp. 31 et 32.
raie des membres de la Conférence, l'article 23 A a été adopté à La Haye comme étant dirigé contre le refus absolu de toute action en justice à un ennemi. Il devra donc être appliqué par les commandants militaires des nations parties à la Convention, s'ils ont l'occasion de le faire dans la guerre terrestre, ce qu'il est plutôt difficile de prévoir. Mais il n'y a eu jusqu'ici ni vote ni convention obligeant un pays, dont la législation ne reconnaît point à l'ennemi les droits revendiqués pour lui dans cette disposition, à les lui conférer par une loi. Si, une loi pareille est proposée, la Grande-Bretagne restera libre d'agir conformément à ce qu'elle estimera le plus juste, et son droit moral à cette liberté d'appréciation n'apparaîtra que plus clairement par l'aveu sincère que, par suite d'une inadvertance, elle ne s'est pas rendu suffisamment compte, en 1907, de l'introduction d'un grand principe de droit pa7^ un soldat, dans une matière militaire soumise à la Conférence „ (1).
254. Nous estimons au surplus, contrairement à l'opinion de M. de Bustamante, que le principe nouveau, si on lui donne la portée large et absolue que semblent lui attribuer la plupart des auteurs, serait critiquable et dangereux. Si l'on ne peut pas déclarer par une disposition générale que toutes les actions en justice des nationaux de l'un des Etats belligérants contre les nationaux de l'autre sont suspendues devant les tribunaux de ce dernier, il n'en résulte pas que certaines de ces actions ne puissent pas être déclarées suspendues, à raison de leur nature et de leur objet. Il se peut parfaitement qu'un sujet de l'un des belligérants ayant contracté avant la guerre l'engagement de livrer à l'Etat auquel il appartient des fusils, des munitions, des canons, des matières servant à la fabrication de la poudre ou des explosifs, ait fait lui-même marché avec des sujets de l'autre belligérant pour la fourniture de ces objets, et les assigne devant les tribunaux de ce dernier aux fins d'exécuter son engagement. Il est vraimentinadaiissible que ce droit d'action ne puisse
(1) VVestlake, op. cil., t. II, p. 86.
pas être suspendu pendant la durée de la guerre et nous ne pensons pas, en tout cas, que telle puisse être la portée de cette disposition nouvelle. Ce qu'elle défend c'est une interdiction générale.
255. L'effet immédiat de l'état de guerre est-il d'autoriser un belligérant à confisquer du moins les créances de l'Etat ennemi à charge des particuliers sur son territoire? M. Politis résout cette question négativement dans une partie du projet de réglementation qu'il a présenté à l'Institut, lors de la session de Christiania; en \9i^2, sur laquelle Thistitut n'a })as encore délibéré. Mais il ajoute qu'un belligérant a cependant le droit d'empêcher les débiteurs de TEtat ennemi de se hbérer au cours de la guerre, dans la mesure bien entendu où il lui sera possible de le faire. A plus forte raison a-t-il le droit de déclarer suspendue toute action de l'Etat ennemi contre ses ressortissants, de lui refuser toute action aussi longtemps que la guerre se prolongera. Mais est-il vrai qu'un belligérant n'ait jamais le droit de confisquer ou de s'approprier les créances de l'Etat ennemi ? La question ne peut être résolue, nous paraît-il, que par un examen attentif de l'article 5B du règlement de La Haye et de la manière dont il doit être interprété. Encore faut- il se demander au préalable si cet article est applicable par le seul effet de l'état de guerre, ou s'il ne l'est qu'en cas d'occupation du territoire ennemi.
256. L'article 53 figure dans la Section III, intitulée : " De l'autorité miUtaire sur le territoire de l'Etat ennemi „. Il porte en son alinéa premier que : " L'armée qui occupe un territoire ne pourra saisir que le numéraire, les fonds et valeurs exigibles appartenant en propre à l'Etat, les dépôts d'armes, moyens de transport, etc.. „ On en pourrait conclure au premier abord que ce droit n'appartient qu'au belligérant qui occupe un territoire ennemi. Est-ce bien admissible? Hall (1) déclare net qu'un belligérant peut s'approprier les biens mobiliers de l'Etat ennemi et tous les
(1) Op. cil., § 138.
auteurs sont d'accord sur ce point, bien entendu pourvu qu'il s'agisse de meubles corporels. Il ne conteste nullement ce droit d'appropriation aux objets meubles qui se trouvent dans le territoire de l'Etat ennemi. Un belligérant a donc ce droit incontestablement sur les meubles corporels qui se trouvent dans son propre territoire. Il serait du reste incompréhensible qu'il eût plus de droit sur ceux qui se trouvent en territoire ennemi, mais occupé, que sur ceux qui se trouvent en un territoire soumis d'une manière permanente et non à titre précaire à sa domination. Nous pensons donc que l'article 53 doit s'appliquer par identité de raison et a fortiori aux choses mobilières appartenant à l'Etat ennemi qui se trouvent non en territoire ennemi et simplement occupé, mais en son propre territoire.
257. Seulement il s'agit de savoir si cet article consacre le droit pour un belhgérant de s'approprier également les créances de l'Etat ennemi. L'article 58, ahnéa 1, ne l'autorise pas seulement à saisir le numéraire et les fonds, mais aussi les valeurs exigibles appartenant en propre à l'Etat ennemi. Qu'entend-on par valeurs exigibles? Là est toute la question. Il est évident qu'un Etat belligérant aura le droit de saisir les titres au porteur qui appartiennent à l'Etat ennemi, s'il lui est matériellement possible de le faire, que ce soient des actions ou des obligations. Certes, il ne trouvera guère l'occasion de le faire qu'en territoire occupé. Mais il n'est pas impossible que cette occasion se présente sur son propre territoire, dès le début de la guerre, et il n'est pas admissible que, si elle vient à surgir, il ait moins de droit dans son territoire propre qu'en pays ennemi.
258. Est ce cependant comme valeurs exigibles ^\\.^\Y,\2X belligérant saisira les titres au porteur, actions et obligations appartenant à l'Etat ennemi? C'est difficilement admissible, car on ne peut guère dire que des actions au porteur soient des valeurs exigibles, pas plus qu'on ne peut le dire des obligations au porteur dont le terme de remboursement
a'est pas échu. L'on ne peut guère faire rentrer les actions et obligations au porteur que dans l'expression générale fonds. Le belligérant peut saisir le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles. Mais ce texte, qui reproduit littéralement l'article 1 de la Déclaration de Bruxelles, eût pu être plus clair et il est regrettable qu'il n'ait pas plutôt reproduit Farticle 50 du Manuel d'Oxford de l'Institut de droit international qui autorise le belligérant à saisir le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles ou négociables appartenant en propre à l'Etat ennemi. Ce mot négociables lève toutedifficulté.
259. Le belligérant a-t-il le droit de saisir en vertu de cet article les titres de créances de l'Etat ennemi et, comme conséquence, de recouvrer en vertu de ces titres les créances exigibles? Sont-ce là les valeurs exigibles dont il est question dans l'article 53, alinéa l ? C'est la première difficulté dont la solution s'impose. La seconde est de déterminer les conséquences qui en résultent dans le cas où la première question serait résolue affirmativemept. Quant à la première il est à remarquer que l'expression " valeurs exigibles „ a été traduite officiellement en allemand, comme le fait remarquer Westlake, par eintreibbarè Forderungen, ce qui signifie créances exigibles [\). MM. Holland et Pierre Higgins traduisent les mots valeurs exigibles par réalisable securities, ce qui semble correspondre mieux au texte français, mais reste assez vague. M. Holland considère du reste ces termes comme étant d'une ambiguïté voulue et peut-être n'a-t il pas tort (2). Mais il vaut réellement mieux ne rien dire que de se servir d'expressions d'une ambiguïté préméditée. Au surplus, si les mots réalisable securities se rapprochent du texte français plus que la traduction officielle allemande, ils ne le reproduisent pas avec une exactitude complète. Une valeur peut être réalisable, si elle est négociable ; sans être à proprement parler exigible. .11 est très regrettable, comme nous
(1) Westlake, op. cil., t.*II, p. 113, 2^ édition.
(2) Cité par Westlake, op. cil.
l'avons dit, que la Gonféreuce de 1906, comme celle de 1899 du reste, n'ait pas tout simplement reproduit l'article 50 du Manuel d'Oxford : valeurs exigibles ou négociables,
260. L'opinion générale est cependant que le belligérant peut saisir toutes les valeurs réalisables appartenant à l'Etat snnemi, qu'elles soient ou non imynédiatement ^y^%\\A^'^ dans le sens propre du mot, et l'on interprête par conséquent le mot exigibles dans un sens très large. " Il n'y a pas de doute „, dit Westlake, " qu'il puisse saisir les effets payables au porteur, comme faisant partie du trésor de l'Etat ennemi et il en devient par la saisie, non seulement le porteur actuel, mais le porteur légitime. Il peut actionner le débiteur en paiement immédiatement après l'échéance, que Inoccupation ait cessé ou non (l). „ 11 trouvera dans les caisses de TEtat ennemi ou en la possession de celui-ci des lettres de change ou des billets de commerce endossés en blanc et payables par conséquent au porteur. Il pourra les saisir et en réclamer le paiement à 1 échéance. Mais, s'il s'agit d'effets de commerce endossés à l^Etat eïinemi ou à ses représentants comme tels, il ne pourra pas les utiliser, les négocier. Pour pouvoir le faire, il faudrait qu'il se substituât à TEtat ennemi et revêtit l'effet de son endos, ce qui exigerait au préalable qu'il lui eût été valablement endossé à lui-même. Ce titre n'est pas négociable par lui, et il n'est pas davantage exigible par lui, car la propriété ne lui en a pas été transférée.
261. iXe devient-il point cependant par l'effet de la saisie de ce titre, même non endossé en blanc, propriétaire de la créance qui en résulterait pour l'Etat ennemi? S'il fallait s'en tenir à la traduction allemande d'après laquelle on peut saisir les créances exigibles, die eintreibhare Forderungen, il faudrait répondre affirmativement, mais cette traduction est manifestement inexacte. Ce que l'article 53 permet de saisir, c'est une chose matérielle, c'est une valeur et une valeur exigible. Un billet à ordre endossé en nion nom n'est pas
(1) Wesllakp, op. cit., t. U, p. 113.
une valeur pour celui qui s'en empare. Elle n'est pas exigible pour lui. 11 ne pourra en exiger le paiement à moins de commettre un faux. Celui qui au contraire s'empare au moyen d'un acte légitime, que l'état de guerre justifie, d'un effet de commerce payable au porteur, trouvé en possession de TEtat ennemi, a entre les mains une véritable valeur. Il en est le porteur légitime. Il peut la négocier ou en exiger le payement à l'échéance.
262. S'il fallait s'en tenir à la très inexacte traduction allemande de l'article 53 du Règlement de La Haye, on devrait en conclure que le pouvoir occupant a le droit de saisir en territoire occupé et par conséquent aussi, car les droits du belligérant ne sauraient être moindres dans son propre territoire que dans un territoire temporairement occupé par lui, qu'un belligérant a le droit de saisir en son propre territoire toutes les créances exigibles appartenant à VEtat ennemi. Le texte ne dit pas cela et ne se prête pas à cette interprétation. Dès avant la Conférence de 1907, les auteurs décidaient généralement que l'occupation ne donne au vainqueur aucun droit sur les créances de l'Etat ennemi. La question a, il est vrai, soulevé de nombreuses controverses au XVIP et au XVIIP siècle, mais Calvo constate qu elle est aujourd'hui presque universellement résolue dans le sens de la négative (1). Sur quoi se fonde-t-il? Sur ce que le belligérant vainqueur n'acquiert, quant aux choses, que le pouvoir qui dérive de la force et le droit d'en user pour ses propres besoins. " Comment «, dit-il, " pourrait-on lui reconnaître la faculté d'annuler une dette qui n'a pas été contractée avec lui? „ Et il invoque le droit civil dont les dispositions 'sont en effet fort claires. Fiore, Heffter, Kluber, Pradier- E^odéré, dans ses notes sur Vattel, etc., se prononcent dans le même sens. Rouard de Card, se plaçant spécialement au point de vue de l'occupant (et l'on peut raisonner de la même manière en ce qui concerne le belligérant qui n'est pas encore occupant), observe qu'il n'est ni créancier, ni manda-
(1) Op. cit., §§2288 et suiv.
taire du créancier. Il n'est pas davantage cessionnaire de celui-ci. Aucune novatioii. L'occupation est un simple fait qui ne peut modifier des rapports conventionnels sanctionnés par la loi. Le débiteur reste tenu envers son créancier originaire d'engagements que les événements militaires n'ont pu atteindre. Phillimore,qui a discuté la question avec beaucoup d'ampleur et avec une grande érudition, se rallie à l'opinion prédominante d'après laquelle le belligérant n'acquiert et ne peut acquérir par l'occupation militaire aucun droit d'appropriation sur une créance (1), et son argumentation, que Hall (2) considère comme irréfutable, peut se résumer comme suit. Une créance constitue une chose incorporelle et des choses incorporelles ne peuvent s'acquérir que par la possession actuelle de la chose à laquelle elles sont adhérentes et sont attachées. Quant un territoire est occupé, il y a des droits incorporels, par exemple les servitudes, qui suivent sa condition, parce qu'ils s'incorporent au sol, au territoire. Mais la saisie des actes ou documents constituant des titres de créance n'a pas un effet semblable. Ils ne sont pas l'objet auquel ses droits sont inhérents. Ils ne sont pas autre chose que la preuve du lien obligatoire. Le droit lui-même résulte de relations purement personnelles entre le créancier et le débiteur; il s'attache à la personne du créancier. Ce n'est donc que quand un beUigérant est juridiquement substitué à toutes fins à son ennemi, c'est-à-dire quand la conquête a été complètement consommée et que l'identité du vaincu s'est fusionnée avec celle du vainqueur, que ce dernier prend la place du vaincu comme créancier et peut toucher les créances qui lui appartiennent.
263. Il y aurait peut-être quelque réserve à faire, quant à cette dernière question, bien qu'il ne soit guère possible d^ limiter juridiquement les droits du vainqueur. Mais aussi longtemps que la guerre perdure la doctrine de la grande majorité des auteurs nous paraît rationnelle. Bonfils semble
(1) Op. cit., part. X, ch. IV.
(2) Op. cit., §138.
cependant hésiter et dit que cette solution se conciliera malaisément avec le droit généralement reconnu à l'occupant de s'emparer du contenu des caisses publiques, l'argent qui s'y trouve provenant non seulement des impôts, mais aussi des dettes acquittées (1). L'objection ne nous touche point. L'article 53, et cet article n'est, à cet égard, que la confirmation d'usages constants, autorise expressément la saisie du numéraire, parce qu'il s'agit de meubles corporels, qui peuvent être l'objet d'une saisie véritable, tandis que la saisie d'une créance, d'un lien obligatoire, d'un vinculum juris ne se conçoit pas, sauf sous la forme détournée d'une saisie arrêt, ce dont il n'est pas question ici. PhiUimore, avec sa grande érudition, cite divers cas historiques, dans lesquels on a tantôt reconnu en pratique, tantôt rejeté la doctrine de l'appropriation des créances de l'Etat ennemi par le belligérant qui occupe son territoire. Plusieurs de ces cas ne concernent pas la question parce qu'il s'agit de créances de personnes privées. Quant aux autres, il est difficile de dire s'il s'agissait des droits du vainqueur ou de ceux d'un simple occupant (2).
264, 11 y a un précédent plus intéressant. Par une ordonnance du 26 novembre 1870, les Allemands ont sommé les personnes qui devaient de l'argent au Gouvernement français pour achat de bois provenant des forêts de l'Etat de payer leur dette entre les mains des receveurs du Gouvernement général de TAlsace institués par eux. Lôning considère cette mesure comme légitime (3) et Rivier l'approuve (4). A toute l'argumentation déduite par les anciens auteurs des principes généraux du droit, ils répondent en somme que l'occupation de guerre fait naître des rapports particuliers qui relèvent du droit des gens et qui s'expliquent non par le droit privé mais par le droit des gens. Le pouvoir occupant entre dans tous les droits tant publics que privés du Gou-
(1) Bonfils, op. cit., no 1192.
(2) Op. cit., part. XIl, ch. V.
(3) Revue de droit international, t. V, p. 105
(4) Rivier, op. cit., t II, pp. 307, 308.
vernement dont le territoire est occupé „. Notons entre parenthèse que, si l'on fait naître ce droit de l'occupation, on doit le refuser au belligérant qui n'a pas encore occupé le territoire ennemi, et que le simple état de guerre ne suffit pas pour l'engendrer. Mais observons pour le surplus qu'à cette affirmation catégorique des droits du pouvoir occupant, on pourrait répondre : Quod demonstrandiim. A défaut d'usages constants et bien établis, il faut appliquer les principes généraux du droit. Or des usages constants permettent bien au pouvoir occupant de saisir les deniers, le numéraire, les valeurs réalisables qui appartiennent à l'Etat ennemi. Mais il n'y a certainement pas d'usages constants qui lui permettent de s'approprier ses créances, et les principes généraux du droit conduisent à considérer pareille saisie comme juridiquement impossible. Nous avons vu plus haut que l'article 53 al. 1 ne peut être interprété comme l'ayant permise.
265. Mais l'un des Etats belligérants peut être le débiteur des sujets de son adversaire, par exemple s'il a émis des obligations dont ceux-ci seraient porteurs. Cette hypothèse est mêlée un peu confusément par certains auteurs avec celle dont nous venons de nous occuper. Ici pas de doute à notre avis. Ni l'état de guerre, ni l'invasion, ni même l'occupation n'autorise l'Etat belligérant débiteur à se considérer comme libéré de cette dette. Rivier résume très exactement la doctrine admise en disant : " Actuellement, les créances des citoyens ennemis sur l'Etat, les fonds publics sont respectés comme les créances sur les particuliers. „ Avec Bonfils, il invoque à l'appui de ce principe une considération pratique : " Confisquer la créance d'un ennemi, c'est nuire au crédit de l'Etat lui-même pour l'avenir. „ On peut ajouter qu'il s'agit en réalité de la propriété privée d'un sujet de l'Etat ennemi, et sauf les exceptions admises dans la guerre maritime, le principe est que la propriété privée est respectée. En tout cas, il y a peu de règles qui soient plus généralement admises (1).
(1) Rivier, op. cit., t. II, pp 233, 234.
266. Il n est pas douteux que le droit de saisie attribué par l'article 53 al. 2 au pouvoir occupant sur tous les moyens affectés sur mer et dans les airs à la transmission des nouvelles, au transport des personnes ou des choses, en dehors des cas régis par le droit maritime, les dépôts d'armes et en général, toute espèce de munitions de guei're, appartient aussi, sous les conditions qu'il indique, à tout belligérant sur son propre territoire, s'il s'y trouve des objets de ce genre appartenant à l'Etat ermemi ou à ses sujets, ce qui pourra arriver par exemple pour le matériel de chemin de fer. Nous y reviendrons cependant en parlant de l'occupation.
SECTION X
De l'embargo sur navires ennemis.
267. L'un des effets immédiats de la guerre était autrefois l'embargo sur les navires ennemis. Nous examinerons plus loin dans quelle mesure il peut encore s'exercer aujourd'hui. Mais l'embargo peut se produire, sans qu'il y ait, à proprement parler, guerre maritime et à titre de représailles, avant toute guerre. Il a été observé plus haut que l'embargo ne devait être confondu ni avec l'arrêt du prince, ni avec l'angarie. Rappelons que l'arrêt du priiice n'est pas autre chose qu'une mesure de sûreté qui peut être prise même en dehors de la guerre et nullement à titre de représailles, qui n'est donc pas motivée par l'état de guerre, qui consiste à empêcher le départ d'un navire ou même à le saisir en pleine mer, pendant la durée du voyage, dans un but d'intérêt public. L'angarie avait autrefois un sens étendu qu'indique d'ailleurs son étyrnologie grecque angaria. Ce n'était pas seulement le fait de se servir d'une chose et spécialement d'un navire, même appartenant à un neutre. C'était le fait de forcer le neutre à prêter ses services pour l'utilisation de cette chose. C'était même principalement le travail ou le service imposé à un neutre. Aujourd'hui, et
telle qu'elle a été pratiquée dans les temps modernes et même dans la guerre actuelle, l'angarie est essentiellement le fait d'un belligérant de retenir un navire neutre pour s^eji servir contre son adversaire, moyennant indemnité. Hautefeuille et Massé se sont élevés avec force contre ce droit dont certains auteurs ne font pas mention (t). Phillimore et Wheaton le critiquent assez vivement. Rivier combat l'opinion de ceux qui prétendent qu'il est tombé en désuétude (2). 11 en sera parlé plus loin à propos de la neutralité. Toutes ces mesures ont ceci de commun qu'elles impliquent V arrêt d'un navire, sa saisie au moins provisoire. Elles diffèrent essentiellement par leur but, quoique certains auteurs se servent un peu confusément des termes embargo et arrêt du prince,
268. Nous avons indiqué le but de l'arrêt du prince. Mais il existe aussi une différence importante entre l'embargo à titre de représailles et l'embargo comme effet de la déclaration de guerre, quant à leur objet, à leur but. Le premier n'a pour but et pour effet que la séquestration du navire. Le second, lorsqu'il est exercé sur un navire ennemi, a pour objet sa confiscation. Il doit certainement être condamné au point de vue des principe.s, même si l'on admet en règle la saisie et la confiscation de la propriété privée ennemie et spécialement des navires privés ennemis dans la guerre maritime, parce qu'il frappe des navires privés entrés dans des ports ennemis avec confiance, avant que les relations pacifiques ne fussent rompues. Cet embargo, si injuste, n'est cependant pas absolument interdit par le droit international positif actuel. Mais il tend certainement à tomber en désuétude et il a été condamné par l'Institut de droit international dès 1898 (3). Il devient de plus en plus d'usage de laisser aux navires de commerce d'un belligérant, se trouvant dans un port ennemi au début des hostilités, un certain temps pour le quitter et pour rejoindre un port de
(1) Hautefeuille, op. cit., pp. 416 et siiiv. — Massé, op. cit., 1. 1, p. 261.
(2) Op. cil , t. n.
(3) Annuaire de l'InsHlut de droit international, t. X VU, pp. 273 et suiv.
leur nation ou de ses alliés. C'est ce que l'on appelle la pratique de Yindult ou délai de faveur. Bonfils en donne des exemples extrêmement nombreux (1). Gela peut certes apparaître comme une concession bénévolente. Mais une concession qui acquiert ce caractère de généralité et qui repose sur des motifs d'équité aussi puissants, nous paraît s élever à la hauteur d'une règle de droit international entrée dans les usages. Autrefois „, dit Rivier, " le belligérant mettait l'embargo sur les navires des sujets ennemis qui se trou- . valent dans ses ports ; aujourd'hui on leur fixe un délai pour se mettre en sûreté eux et leurs cargaisons (2). „ Si c'est ainsi que l'on agit, même lorsque la guerre a éclaté, l'embargo effectué par un futur belligérant, in contemplation of war, en vue de la gueri'e, dans le but d'avoir en sa possession Jes propriétés ennemies qu'il pourra saisir ultérieurement et faire condamner comme prises, lorsque les hostilités éclateront, (car c'est là le but réel de l'ancien embargo), n'a plus de raison d'être et doit disparaître à plus forte raison (3). Sir Travers Twiss y voit une violation de la bonne foi qui doit régner entre les parties a breach of good faith to the parties who are suhject of it (4).
269. La Conférence de La Haye s'est occupée en 1907 de la situation des navires privés d'un belligérant se trouvant en port ennemi au début des hostihtés. L'article premier de la Sixième Convention porte : " Lorsqu'un navire de commerce relevant d'une des Puissances belligérantes se trouve, au début des hostilités, dans un port ennemi, il est désirable qu'il lui soit permis de sortir librement, immédiatement ou après un délai de faveur suffisant, et de gagner directement, après avoir été muni d'un laissez passer, son port de destination ou tel autre port qui lui sera désigné. „ C'est là sans doute une approbation de la pratique de l'induit, mais on regrette que la Conférence n'ait pas été
(1) Bonfils, op. cit., n» 1400.
(2) Rivier, op. cit., t. II, p. 234.
(3) Hall, op. cit., § 122.
<4) Travers Twiss, op. cit., t. II, § 12.
plus loin et n'ait pas, comme l'Institut de droit international, condamné nettement l'embargo sans concession de délai, qu'elle se soit bornée à exprimer un simple désir. Puisque la pratique de l'induit était devenue générale, il n'y aurait pas eu excès de hardiesse à l'imposer obligatoirement.
270. La Conférence de La Haye assimile au navire de. commerce d'un belligérant se trouvant en port ennemi au début des hostilités, celui qui, ayant quitté son dernier port de départ avant le commencement de la guerre, entre dans un port ennemi sans connaître les hostilités. Elle se borne donc à émettre en ce qui les concerne également mi vœu timide. Mais elle exclut au moins la confiscation du navire lorsqu'un délai n'a pas été accordé et permet seulement de le saisir moyennant Tobhgation de le restituer après la guerre sans indemnité ou de le réquisitionner moyennant indem- 7îité. (Voir art. 2.) Remarquons que, dans ce dernier cas, il y aurait véritablement exercice du droit d'angarie sur navires ennemis. Mais il sera traité, avec plus de développement, de ces navires ainsi que de ceux visés par l'article 3 de la Sixième (Convention de La Haye, à propos de la guerre maritime.
