CHAPITRE IV

Des questions de neutralité que peut soulever la guerre aérienne.

1049. La guerre aérienne est une nouveauté de date trop récente pour qu'il soit possible de prévoir et de résoudre toutes les questions qu'elle peut soulever. Il en est cependant quelques-unes qui intéressent au plus haut point le problème des droits et devoirs de la neutralité et que la pratique des nations a immédiatement résolues d'une manière uniforme, bien que la science ait hésité et que la Conférence de La Haye ait gardé à leur sujet un silence parfaitement explicable. Il n'existe, en cette matière, ni législation internationale ni projet de législation internationale émané de l'initiative privée, si ce n'est le projet de réglementation assez complet soumis à l'Institut de droit international, à Madrid, en 1911. Mais nous avons fait observer que l'œuvre de l'Institut, en ce qui concerne la guerre aérienne, s'est bornée à Madrid à une déclaration générale ainsi conçue : " La guerre aérienne est permise, mais à la condition de ne pas présenter pour les personnes ou les propriétés de la population pacifique de plus grands dangers que la guerre terrestre ou maritime „ (l). Il a ajourné l'examen de toutes les questions que peut soulever ce genre nouveau de guerre et n'a pas repris sa tâche jusqu'ici.

1050. La première question qui surgit ici est celle de savoir si l'Etat neutre peut interdire le passage des aéronefs militaires des belligérants dans l'espace aérien qui domine son territoire et s'il le doit. On est d'accord pour admettre qu'il a le droit de s'opposer à toute action hostile au-dessus de son territoire, et il semble impossible d'hésiter. Un

(1) Annuaire de l'Institut, 1911, p. 316.

combat aérien au-dessus du territoire neutre peut exposer les habitants de ce territoire à de très graves dangers. Les projectiles qui n'atteignent pas leur but ne se perdent pas dans l'espace. Ils tombent sur le sol et leur chute peut y produire de véritables désastres. Quant à la question de savoir si l'Etat neutre est obligé d'interdire des opérations hostiles sur son territoire, elle doit être résolue d'après les mêmes considérations que celles invoquées, s'agissant du simple passage dans l'espace aérien. Sans doute le fait d'assaillir dans cet espace aérien au-dessus d'un pays neutre les aéronefs de l'adversaire présente un caractère plus grave, et le fait de le permettre pourrait, dans telle ou telle circonstance, constituer une assistance passive plus importante que celui d'autoriser le simple passage. Mais les principes seront les mêmes.

1051. Quant au droit de l'Etat neutre d'interdire le passage des aéronefs militaires des belligérants, il ne saurait y avoir de doute. Depuis plusieurs années les Etats se sont reconnu le droit d'empêcher les aéronefs militaires étrangers de circuler au-dessus de leur territoire, que ce soit en vertu d'un droit de souveraineté ou en vertu d'un droit de police qui ne peut guère se concevoir que comme une émanation de la souveraineté. On se souvient des inquiétudes qui naquirent en Angleterre, en 1913, à la suite des apparitions fréquemment répétées de dirigeables mystérieux arrivant sans doute de Cologne ou de Wilhelmshafen (1). Ces inquiétudes, dont on se moquait agréablement sur le continent, n'étaient pas dénuées de fondement. Les Zeppelins sont revenus un an après; ils reviennent encore à chaque instant et, si l'effet militaire de leurs raids nocturnes est médiocre, ils ont fait d'assez nombreuses victimes parmi des êtres inoffensifs, des femmes, des enfants. Ces apparitions déterminèrent YAérial navigation Act dû 1er mars 1913 " règlement de défense aérienne pour la sûreté et la défense

(1) Revue juridique internationale de la locomotion aérienne, 1913, pp. 25 et suiv., article de M. Henry Couennier.

du royaume „. Des régions, des parties de la côte étaient interdites à des aéroplanes venus de l'étranger, des lieux d'atterrissage étaient déterminés, des autorisations devaient être demandées. On s'est plaint, dans le monde de l'aviation, de la rigueur excessive de cette réglementation. Personne n'a songé à en contester la légitimité. Peut-être l'Angleterre aurait-elle bien fait de ne pas se contenter de ce règlement et de s'armer plus puissamment dans les^ airs, comme elle aurait dû le faire sur terre. Certaines zones furent au surplus interdites en Allemagne, la même année, à la circulation aérienne, et, à la suite de ces in terdictions, le gouvernement français prit des mesures semblables. La France et l'Allemagne conclurent même une convention le 22 juillet 1913 interdisant aux aéronefs militaires de franchir leurs frontières, il faut croire que l'on a pris des mesures au moins aussi rigoureuses en Autriche, puisque M. Rumpelmayer et Mme Goldschmidt, passant en ballon à environ 400 mètres d'altitude près de Gracovie, y ont subi une véritable fusillade de la part des soldats d'un fort agissant en vertu d'ordres exprès (l).

1052. Si, en pleine paix, les Etats s'attribuent le droit d'interdire aux aéronefs militaires étrangers le passage dans l'espace aérien qui domine leur territoire, comment seraitil admissible qu'un Etat neutre n'ait pas ce droit en temps de guerre en ce qui touche les aéronefs militaires des belligérants? Les Etats neutres ont ce droit, et plusieurs, dont la situation les exposait particulièrement à recevoir ces visites inquiétantes, en ont usé. De nombreux aéronefs allemands (Zeppelins notamment) ont survolé la Hollande aux fins d'arriver plus promptementen Angleterre et d'y accomplir leurs retentissants exploits. Non seulement la Hollande a protesté contre leur passage qu'elle considérait comme une violation flagrante de sa neutralité et chaque fois le gouvernement allemand a fait des excuses et plaidé l'erreur. Mais, À diverses reprises, des troupes hollandaises ont tiré dessus

(1) Revue de locomotion aérienne, 1913, p. 289, article de M. Archdsacon.

et personne, même en Allemagne, n'a émis de doute sur la légitimité de cette résistance. La Suisse et la Norvège ont formulé elles aussi des interdictions semblables. Des protestations ont été faites lorsqu'un aéronef militaire de l'un des belligérants quelconque survolait leur territoire, ce qui pouvait être au surplus le résultat d'une simple erreur et, chaque fois, ces protestations ont été suivies d'excuses. Il en a été ainsi en Hollande, non seulement lorsque les aéroplanes militaires de belligérants survolaient son territoire proprement dit, mais lorsqu'ils survolaient sa mer territoriale. Elle a été logique, puisqu'elle interdisait le passage des navires de guerre des belligérants dans ses eaux territoriales.

1053. Les observations qui viennent d'être faites suffisent pour démontrer que, dès à présent, il s'est établi un usage international en cette matière. Rien de plus décisif à cet égard qu'une série d actes accomplis par de petits Etats neutres, constituant l'affirmation énergique de leurs droits, et l'admission virtuelle de la légitimité de ces actes par des Etats puissants dont ils pouvaient cependant entraver et gêner les opérations militaires. L'Etat neutre a donc le droit d'interdire aux aéronefs militaires des belligérants tout passage dans l'espace aérien qui domine son territoire et même. sa mer territoriale. C'est du reste l'opinion de tous les auteurs, au moins en ce qui concerne leur passage dans l'espace aérien "qui domine le territoire neutre proprement dit. " Tous les éléments d'une coutume „ dit M. Rolland (1) " sont ici réunis : la pratique, une solution doctrinale conforme, l'adhésion de l'opinion „ Ce qu'il faut même noter, c'est l'adhésion des Puissances belligérantes, intéressées à contester la légitimité de l'interdiction. Il est à remarquer du reste qu'en fait les Etats neutres n'ont pas fait de distinction entre l'espace aérien dominant leur mer territoriale et celui qui domine leur territoire proprement

(1) Reçue de droit public international, 1916, p. 577.

dit. La Hollande a interdit le survol dans les deux cas, et nulle des Puissances belligérantes n'a protesté.

1054. M. Rolland croit cependant qu'une distinction eût été logique et, s'il la repousse, c'est parce qu'elle serait impraticable en fait, les mêmes appareils pouvant voler audessus de la mer et au-dessus de la terre. Cette considération de fait nous paraît insuffisante pour légitimer l'interdiction de survoler la mer territoriale du neutre, et l'on ne voit pas pourquoi cela ferait obstacle à ce que le neutre s'opposât à leur passage dans l'espace aérien dominant son territoire proprement dit, et ne s'y opposât pas aussi longtemps qu'il se borne à survoler sa mer territoriale. Mais, aussi longtemps qu'il ne s'agit que de savoir si le neutre a le droit d'interdire de survoler sa mer territoriale et non s"il en a le devoir, la distinction que M. Rolland considère comme logique entre le survol de la mer territoriale et celui du territoire proprement dit ne l'est pas. Car si l'Etat neutre a le droit et même le devoir d'empêcher le passage d'une force, belligérante par son territoire proprement dit, il a, si non le, de voir tout au moins le droit d'empêcher le passage d'un navire de guerre belligérant par sa mer territoriale. Aussi longtemps qu'il ne s'agit que de droits du neutre, il n'y a pas de motifs de distinguer.

1055. L'attitude des Etats neutres, dans le conflit actuel, ne résout cependant pas la question de savoir si, un Etat neutre a le devoir d'interdire le passage des aéronefs belligérants dans l'espace aérien qui domine son territoire. Ils en ont le droit. Violent-ils la neutralité en ne l'interdisant pas? M. Paul Fauchille ne l'admet pas. Les partisans aujourd'hui nombreux de la doctrine de la souveraineté de l'espace aérien doivent à notre avis l'admettre et ils l'admettent en effet. Si, comme nous croyons l'avoir démontré, l'espace aérien qui domine un territoire lui est inséparablement uni, s'il en est l'accessoire ou plutôt encore s'il lui est nécessaire, et l'on ne conçoit pas le territoire isolé de l'espace

aérien, l'Etat neutre ne peut pas plus tolérer le passage d'une force armée belligérante dans l'espace aérien qui le domine que dans son territoire proprement dit. Comme le dit très justement M. Rolland, en tolérant le passage des aéronefs militaires d'un belligérant dans l'espace aérien qui domine le territoire neutre " l'Etat neutre procure à ce belligérant un avantage qui peut n'être pas compensé par la liberté de passage accordée à son adversaire „. Au surplus M. Paul Fauchille est lui-même obligé de faire certaines concessions qui ébranlent singulièrement son système. Si l'atmosphère est libre " elle n est cependant pas absolument à proprement parler une tes nullius; le pays sous-jacent a sur elle certains pouvoirs de police qu'exige la sauvegarde de son droit de conservation „ (1). Qu'est-ce que ce droit de police sinon une émanation du droit de souveraineté. L'Etat sous-jacent n'a sans cela qu'un droit de défense contre une attaque réalisée ou imminente. Dès que l'on admet que l'Etat sous-jacent a le droit d'interdire le passage on ne voit pas pourquoi le droit international ne lui en ferait pas une obligation, absolument comme pour l'interdiction du passage terrestre. La très grande majorité des juristes qui ont fait de cette question l'objet d'une étude spéciale est aujourd'hui favorable à cette opinion. Nous nous bornerons à citer Kohler, Eswein, Gatalayud, Jenny Lycklama, Hazeltine. Meyer, Bellenger, Lemoyne, Grivalet, R.olland, etc.. On peut affirmer que c'est aujourd'hui l'opinion générale.

1056. On est du reste inévitablement entrainé à cette conclusion, s'il est vrai, comme nous croyons l'avoir démontré plus haut, que la guerre aérienne est régie par les lois et usages de la guerre terrestre ou par ceux de la guerre maritime, suivant que l'activité hostile des aéronefs se développe au-dessus de la terre ou au-dessus de la mer. Mais la question de savoir si l'Etat neutre est tenu d'interdire le passage des aéronefs militaires de l'un des belligérants dans

(1) Annuaire, 1911, p. 61.

l'espace aérien qui domine sa mer territoriale* ne doit pas être décidée dans le même sens. Il est certain en effet que, d'après les usages, comme d'après la IIIe Convention de La Haye, l'Etat neutre n'est nullement tenu de s'opposer au passage inoffensif des navires de guerre des belligérants dans sa mer territoriale. Aussi longtemps que l'on admettra cette règle il y aurait évidemment quelque chose d'excessif à lui imposer l'obligation de s'opposer au passage des aéronefs militaires belligérants dans l'espace aérien qui domine sa mer territoriale. Quelques auteurs cependant, par exemple, M. Rolland, ont été jusqu'à repousser cette distinction. Elle apparait comme une conséquence logique des principes admis pour la mer territoriale.

1057. C'est une question plus délicate que celle de savoir quelles seront les conséquences de l'atterrissement d'un aéronef belligérant en territoire neutre, soit par suite d'erreur, soit par suite d'un simple accident, soit en vue de réparer une avarie. M. Paul Fauchille propose, dans le projet de réglementation très détaillé qu'il a soumis à l'Institut de droit international, d'appliquer dans ce cas des règles analogues à celles admises pour les navires belligérants qui cherchent abri et refuge dans un port neutre, notamment la règle des vingt-quatre heures. 11 s'appuie sur l'analogie qui existe entre la navigation aérienne et la navigation maritime. Nous avons déjà fait observer ce que cette analogie avait d'incomplet et d'illusoire, surtout lorsqu'il s'agit d'aéronefs qui survolent non la mer territoriale mais le territoire neutre. L'aéronef militaire n'est en réalité qu'un nouvel instrument, un nouveau moyen de guerre qui prête son concours, son assistance tantôt à la guerre terrestre, tantôt à la guerre maritime. Si l'aéronef militaire d'un belligérant survole le territoire neutre, il a déjà violé la neutralité. Or il ne peut y atterrir qu'à la condition d'avoir volé ou plané au-dessus de ce territoire. Il faudra bien appliquer les règles qui régissent la neutralité dans la guerre terrestre en pareil cas. L'activité des aéronefs se rattache à la guerre terrestre dès qu'elle se

déploie au-dessus de la terre, à la guerre maritime dès qu'elle se développe au-dessus de la mer. Cette distinction rationnelle s'impose également dès qu'il s'agit des règles relatives à la neutralité. Qu'une troupe armée pénètre en territoire neutre, on ne distinguera pas entre le cas où elle y est réduite par le manque d'approvisionnements de quelque nature qu'ils soient, et celui où l'acte est volontaire, on internera les soldats dont elle se compose et l'on séquestrera les véhicules quelconques dont elle sera suivie.

C'est la solution proposée par M. Rolland, un des rares auteurs qui se sont occupés de la question (1), ainsi que par Mlle Jenny de Lycklama (2). Ce n'est pas celle adoptée par M. Kohler qui ne fait aucune distinction, admet le droit d'asile ou d'hospitalité et applique la règle des vingt quatre heures (3) ainsi que toutes les autres règles admises par les usages ou par les conventions de la guerre en ce qui touche l'hospitalité en ports neutres dans la guerre maritime. Il n'indique pas les motifs sur lesquels il se fonde. Cette solution ne pourrait se justifier que par l'assimilation de la guerre aérienne à la guerre maritime dans tous les cas, qu'elle se livre au-dessus dé la mer ou au-dessus de la terre. Elle ne peut y être assimilée que lorsque et aussi longtemps qu'elle se poursuit au-dessus de la mer. Peut-être estimerat-on utile, dans un bref avenir, d'élaborer une réglementation spéciale de la guerre aérienne. L'on examinera alors s'il convient d'étendre à tout atterrissement forcé en pays neutre les règles sur l'hospitalité en ports neutres dans la guerre maritime. Des raisons d'humanité pourront être invoquées alors en faveur de la solution de M. Kohler qui est aussi celle de M. Fauchille. Mais en attendant il faut bien choisir entre les règles relatives à la guerre terrestre et celles relatives à la guerre maritime, appliquer les premières lorsque les hostilités commises par des aéronefs apparaissent comme un accessoire de la guerre terrestre, les secondes

(1) Op. cit., p. 588.

(2) Revue de locomotion aérienne, 1910.

(3) Op. cit., p. 29.

, lorsqu'elles apparaissent comme un accessoire, un appui donné à la guerre maritime.

1058. L'usage des nations semble du reste avoir déjà résolu la question et ce n'est pas dans le sens indiqué par M. Fauchille et^ar M. Kohler. Dans le cours de la présente guerre les aéronefs des belligérants ont fréquemment atterri en territoire neutre et chaque fois les aéronefs ont été saisis et les aviateurs ont été internés, sans que l'on se soit jamais préoccupé de la question de savoir si l'atterrissement était volontaire, accidentel ou nécessaire. La première application de ce système a été faite, d'après ce que rapporte M. Rolland, à deux aviateurs anglais obligés d'atterrir à Breskens, dans les Pays-Bas, en décembre 1914, et à diverses reprises, depuis cette époque, la Hollande, la Suisse et, si nous ne faisons erreur, la Norvège en ont agi exactement de même, vis-à-vis de nombreux aviateurs français, anglais ou allemands que le manque d'essence ou les dégradations subies par leurs appareils avaient mis dans la nécessité d'atterrir. Il y a plus, la Hollande en a agi de même au mois de septembre 1917, vis-à-vis d'aviateurs qui, dans un hydroaéroplatie allemand, avaient atterri, si nous pouvons nous servir de cette expression, dans les eaux territoriales hollandaises. Gela se comprend, à raison du fait que la Hollande, dans son observation scrupuleuse des devoirs de la neutralité, avait cru devoir interdire le simple passage des navires de guerre belligérants dans ses eaux territoriales, ce qui était son droit incontestable. Elle était parfaitement conséquente en assimilant le fait d'un atterrissement dans ses eaux territoriales à celui d'un atterrissement véritable sur son territoire proprement dit.

Elle a appliqué également les vrais principes dans une autre circonstance à la même époque et cette fois au bénéfice de l'Allemagne. Un hydroaéroplane allemand étant en détresse en pleine mer a été remorqué par un navire de pêche qui après avoir recueilli les aviateurs à son bord a remorqué l'appareil jusqu'à Flessingue. L'appareil ne fut

pas séquestré, les aviateurs ne furent pas internés, le bateau de pêche qui les avait recueillis n'ayant rencontré en route aucun navire ennemi. C'est l'application stricte de l'article 9 de la XIIe Convention de La Haye pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève tel qu'il est unanimement interprété. Et il est rationnel que l'activité hostile des aéronefs au-dessus de la mer soit régie par les règles de la guerre maritime, bien que tout l'ensemble des dispositions de la XIIe Convention, en ce qui concerne les conséquences d'un acte d'humanité, ne soit pas sans présenter quelque bizarrerie.

1059. Ces quelques indications sur les règles de la neutralité en ce qui touche la guerre aérienne semblent suffire. Il n'y a pas d'exemple jusqu'ici que des neutres aient tenté le transport de la contrebande de guerre au moyen d'aéronefs. Les dangers inséparables d'une entreprise de ce genre et la difficulté de pratiquer la contrebande par ce moyen dans d'importantes proportions sont de nature à éloigner l'idée qu'on les utilise prochainement à cet effet. Il y a cependant une question qui n'a pas surgi dans la guerre actuelle et dont il importe de dire quelques mots, c'est celle de la liberté de la construction en pays neutres, par de simples particuliers, d'aéronefs militaires, et de leur fourniture à des belligérants et, en présence de l'énorme développement de la guerre aérienne, nous sommes surpris' qu'elle ne se soit pas encore présentée.

Un Etat neutre peut-il tolérer la construction sur son territoire et la fourniture aux belligérants d'aéronefs militaires? Il ne tolérera pas la construction d'un navire de guerre, quelque modestes que soient ses dimensions, à raison des Règles de Washington incorporées dans la Convention de La Haye relative à la neutralité dans la guerre maritime. Mais nous avons fait observer que c'est là une dérogation à la règle que l'Etat neutre n'est nullement obligé d'empêcher ses ressortissants de fournir des armes, des munitions aux belligérants, d'exploiter en territoire neutre des usines

destinées à cette fabrication. Cette dérogation ne s'explique que par l'importance des secours fournis. La construction d'un de ces navires aériens, d'un Zeppelin, ne constitue-t-elle pas un secours tout aussi important ? Evidemment. D'où il résulte qu'il faudrait adopter logiquement la même règle, ou la même dérogation aux principes généraux en ce qui touche les engins appelés navires aériens. Nous pensons toutefois qu'aucun usage ne s'étant encore formé sur ce point, on ne pourrait pas actuellement reprocher à l'Etat neutre qui aurait toléré des actes de ce genre une violation de sa neutralité.

TROISIÈME PARTIE Règles spéciales sur la neutralité dans la guerre maritime.