CHAPITRE III Des personnes neutres

1032. Le Chapitre III de la Ve Convention de La Haye sur la neutralité dans la guerre sur terre, traite des personnes neutres (art. 16 à 18). Dans la rigueur des principes, il n'y a pas de personnes neutres, comme nous l'avons fait remarquer plus haut. Si Ton part du principe que la guerre est un rapport d'Etat à Etat, la neutralité, elle aussi, est un rapport d'Etat à Etat, comme l'a justement fait observer M. Kleen. Mais il n'en est pas moins vrai qu'il est nécessaire de préciser la situation des personnes qui relèvent d'un Etat neutre par leur nationalité et il n'y a aucun inconvénient à les qualifier brevitatts causa de personnes neutres. C'est ce qu'a fait précisément l'article 16 de la Convention en disant : " Sont considérés comme neutres, les nationaux d'un Etat qui ne prend point part à la guerre „. C'est en somme une question de terminologie et rien de plus. Il suffit de s'entendre sur ce qu'on qualifie de personnes neutres.

1033. Nous examinerons d'abord rapidement les règles que la Convention consacre en ce qui les concerne. L'article 17 est ainsi conçu : " Un neutre ne peut se prévaloir de sa neutralité : a) S'il commet des actes hostiles contre un belligérant ; b) s'il commet des actes en faveur d'un, belligérant, notamment s'il prend volontairement du service dans les rangs de la force armée de l'une des Parties. — En pareil cas, le neutre ne sera pas traité plus rigoureusement par le belligérant contre lequel il s'est départi de la neutralité que ne pourrait l'être, à raison du même fait, un national de l'autre Etat belligérant „. C'est sur la proposition de la Délégation allemande que la Conférence s'est occupée de cette matière. Mais l'article 64 de la proposition allemande énonçait, dans son alinéa premier, le principe que : " Les parties

belligérantes ne pourront requérir les personnes neutres de leur rendre des services de guerre même consentis; et l'article 65 de cette proposition déclarait en outre que : " Les Puissances neutres sont tenues d'interdire à leurs ressortissants de s'engager à faire un service de guerre dans la force armée d'une des Parties belligérantes „. Ni Tune ni l'autre de ces propositions n'ont été acceptées. La première a été combattue par le général den Beer-Poortugael, délégué des Pays-Bas, qui observa qu'il fallait envisager la situation des personnes neutres se trouvant déjà dans les rangs des armées d'une des parties belligérantes, en raison d'engagements antérieurs, lors de l'ouverture des hostilités. Il en est ainsi notamment en Hollande où l'armée coloniale comprend un grand nombre d'engagés volontaires. La Hollande ne peut admettre, selon M. den Beer-Poortugael, qu'ils soient libres de s'en aller précisément au moment où elle serait engagée dans une guerre et où l'on aurait le plus besoin de leurs services. Ces observations étaient fort justes. M, Hagerup déclara se rallier à la manière de voir de M. den Beer- Poortugael, mais hésita à accepter son amendement qui, d'après sa manière de voir, n'allait probablement pas assez loin. H fit remarquer, en effet, que la Norvège, comme plusieurs autres Etats où le service militaire est obligatoire (?), appelle même sous les drapeaux tous les étrangers domiciliés sur son territoire, sans qu'ils bénéficient d'aucune exception à raison de leur nationalité étrangère. Les observations du délégué hollandais tendant à faire une exception à la règle proposée par l'Allemagne, et interdisant aux Etats belligérants de requérir le service militaire, en temps de guerre, des personnes neutres se trouvant sur son territoire, lorsqu'elles sont liées par des engagements antérieurs, obtinrent l'assentiment général. Elles furent même traduites en un amendement acté en commission. Mais plusieurs membres se prononcèrent énergiquement en faveur du principe que l'obligation au service militaire ne peut reposer que sur la nationalité, entre autres M. Louis Renault, chaque pays devant, du reste apprécier librement, .d'après sa propre

législation, dans l'hypothèse, antijuridique d'une prétendue double nationalité, si l'intéressé qui prétend se soustraire au service militaire est son ressortissant ou ne l'est pas. Il semble que la Conférence eût fait œuvre utile en se prononçant tout au moins sur quelques-uns de ces points. Elle ne l'a pas fait, dans la crainte de nuire à l'acceptation sans réserves de l'ensemble de ses propositions. Elle n'a pas consacré .le principe que les belligérants ne peuvent requérir des neutres des services ayant trait à la guerre, parce que la Hollande et d'autres pays ne pouvaient l'admettre, s'agissant de neutres liés par des engagements volontaires antérieurs. Et l'Allemagne, se refusant à reconnaître cette exception, toutes ces questions importantes sont restées non résolues. Il eût mieux valu, d'après nous, constater par des votes, l'opinion de la majorité sur chacune d'elles. Comment doivent-elles être solutionnées?

Sur la première question, celle de savoir si les nationaux seuls sont soumis au service militaire, les auteurs et les lois internes des divers pays, sauf de rares exceptions, sont d'accord en principe. M. Hagerup a signalé une de ces exceptions. La Norvège assujettit tous les domiciliés au service militaire. Lord Reay a constaté de son côté que, dans les colonies britanniques et dans d'autres colonies ou dans des pays en voie de formation, il en est de même. On conçoit assez bien cette exception, pour ce qui concerne les colonies, où la guerre n'est souvent que la lutte de la civilisation contre la sauvagerie primitive, lutte parfois empreinte ellemême de sauvagerie et d'injustice. On la conçoit moins en Norvège. En règle, obliger les domiciliés au service militaire, c'est, lorsque l'on réfléchit que leur Etat d'origine ne les en dispense pas, > leur imposer des obligations doubles, inconciliables et parfois contradictoires. C'est les obliger, dans certaines éventualités, à prendre les armes contre leur patrie. Au moins devrait-on ne jamais aller jusque là, et, si l'on admet que le droit international ne défend pas d'obliger les étrangers domiciliés au service militaire, il faudrait admettre en même temps que jamais ils ne pourront être contraints

de servir contre leur patrie ou contre les alliés de celle-ci. Peut-être objectera-t-on que Ton multiplierait ainsi les distinctions et les exceptions. Soit! Une règle absolue est sans doute très commode et très simple. Mais les règles absolues ne sont pas les plus justes, et le droit rationnel, un droit équitable, ne vit que de distinctions.

La règle de l'article 1 7 se réduit ainsi à des affirmations sur lesquelles tout le monde se trouvait d'accord. L'Institut de droit international, réuni à Florence en 1908, a du reste adopté un principe identique, sinon dans la forme au moins dans le fond, en décidant que : u la condition juridique internationale des étrangers civils ou militaires n'appartenant par leur nationalité à aucun des Etats belligérants, et engagés au service de l'un d'eux, sera absolument identique, en ce qui concerne l'application des lois de la guerre, à celle des nationaux de l'Etat au service duquel ils se trouvent „.

1034. Mais si on a laissé irrésolues les questions importantes que nous avons signalées ci-dessus, parce que l'accord ne pouvait être obtenu, il en a été autrement de la proposition allemande tendant à faire déclarer que les Puissances neutres sont tenues d'interdire à leurs ressortissants de s'engager à faire un service de guerre dans la force armée d'une des Parties belligérantes. M. Louis Renault a très clairement exposé les principes admis en cette matière, et ces principes sont implicitement admis par l'article 4 de la Convention : tt L'exercice de la souveraineté d'un Etat neutre lui permet, disait M. Louis Renault, d'empêcher ses ressortissants de prendre du service dans la force armée d'un belligérant; mais il n'y est pas obligé. La seule chose qu'on puisse exiger de lui c'est qu'il ne lui donne pas de facilités à cet égard, en tolérant la formation sur son territoire de corps de combattants ou l'ouverture de bureaux d'enrôlement „. Ces observations auxquelles se rallièrent M. Van den Heuvel, Lord Reay, le rapporteur Colonel Borel et M. Léon Bourgeois qui exposa les mêmes idées, finirent par convaincre la délégation allemande et sa proposition fut abandonnée.

SECTION I

Fournitures faites et services rendus par un sujet d'un Etat neutre à un belligérant.

1035. L'article 15 porte : " Ne seront pas considérés comme actes commis en faveur d'un des belligérants, dans le sens de l'article 1 7, lettre h.

à) Les fournitures faites ou les emprunts consentis à l'un des belligérants, pourvu que le fournisseur ou prêteur n'habite ni le territoire de l'autre Partie, ni le territoire occupé par elle, et que les fournitures ne proviennent pas de ces territoires ;

b) Les services rendus en matière de police ou d'administration civile.

" Cet article „, dit M. Lémonon, u n'a donné lieu à aucun débat important „. Gomme les autres articles, dont se compose la Convention sur les droits et devoirs de la neutralité dans la guerre terrestre, il consacre, d'après M. de Bustamante, des principes généralement admis. Il ne constitue donc pas une innovation, mais la constatation des usages existants. Cela ne lui enlève rien de son importance, d'autant plus que l'on a été^ unanime dans cette constatation. Il en résulte que, lors même que cet article perdrait sa force obligatoire conventionnelle, à raison par exemple du fait que les Etats engagés éventuellement dans une guerre n'auraient pas tous ratifié la • Convention, ces usages ainsi solennellement reconnus n'en conserveraient pas moins toute leur force obligatoire en tant que droit international coutumier. On ne considérera donc pas comme commettant, en faveur d'une partie belligérante, un acte exposant le ressortissant d'un Etat neutre à ne plus* être traité comme tel, à perdre le bénéfice résultant de cette qualité, le fait par une personne neutre d'avoir fait des fournitures ou d'avoir consenti des prêts à un belligérant, à la double condition : 1° qu'elle n'habite ni le territoire de l'autre Partie ni le territoire

occupé par celle-ci, et 2° que les fournitures ne proviennent pas de ce territoire. Cette double condition se justifie par le fait que, si elle habite le territoire d'un belligérant ou occupé par un belligérant, elle est soumise à son autorité temporairement et que, si les fournitures proviennent du territoire appartenant à l'ennemi ou occupé par lui, elles ont pour effet de diminuer les ressources dont il dispose, ce qui imprime à cet acte plus de gravité. Un doute peut surgir au sujet de la portée du mot habiter. L'habitation dont il s'agit ici implique-t-elle un domicile ou une simple résidence, ou la présence momentanée suffit-elle? Aucune solution ne nous est fournie ni par les rapports ni par les discussions. Mais nous estimons que le mot habiter doit être pris dans un sens large. Il suffit, en effet, d'être présent dans un pays à un moment donné, pour être soumis à ses lois d'ordre public. On est d'accord par exemple que, dans l'article 3, alinéa 1 du Code civil français, les mots qui habitent le territoire, présentent ce sens général.

1036. Ainsi, les neutres qui se trouvent sur le territoire d'un belligérant ou occupé par lui au moment des fournitures, quand même ils n'y auraient ni leur domicile ni une résidence permanente, ne pourront faire d'actes de ce genre au profit de l'Etat belligérant adverse, sans s'exposer à être traités comme ils le seraient s'ils relevaient de cet Etat par leur nationalité. Mais en sera-t-il de même si de pareils actes ont été accomplis par le neutre alors qu'il ne se trouvait pas sur ce territoire, bien qu'il y ait son domicile ou sa résidence habituelle? A n'en juger que par le texte, il faudrait répondre affirmativement. Et cependant un doute naît si l'on réfléchit au motif qui, seul, peut justifier cette disposition et, de même que, malgré le texte, nous avons dû résoudre affirmativement la question de savoir si la disposition s'applique aux actes accomplis par les neutres qui se trouvent sur le territoire du belligérant, ou sur le territoire occupé par lui, au moment où ils accomplissent l'acte incriminé, bien qu'ils n'y eussent ni domicile, ni résidence, nous répondrons néga-

tivemènt, en ce qui concerne les neutres qui n'y étaient pas au moment où ils ont accompli l'acte incriminé. Il n'y a aucun lien de sujétion même momentané entre ces neutres et l'Etat où ils ne se trouvent pas. Nous reconnaissons cependant que la question est discutable. Mais cette solution est la seule juridique.

1037. La doctrine antérieure à la Convention de 1907 ne l'a pas plus résolue que la pratique des nations à notre connaissance. Le droit international était d'ailleurs moins fixé sur la question des prêts faits par des neutres à un belligérant que ne le suppose M. de Bustamante. Vattel enseignait que des prêts faits par des neutres à un belligérant sont légitimes lorsque le prêteur n'a pas eu l'intention de l'avantager, lorsque le prêt n'est qu'une opération commerciale,une affaire. Mais il allait beaucoupplus loin.Iladmettait la légitimité des prêts faits par Y Etat neutre à un belligérant et non pas seulement de ceux faits par ses ressortissants, et Pinheiro Ferreira a très justement critiqué cette doctrine que plus personne n'admet aujourd'hui (1). Bulmerincq enseigne que les particuliers ressortissant à un Etat neutre ne peuvent pas davantage prêter à un belligérant (2). Greasy, sans admettre que l'Etat neutre puisse prêter luimême à un belligérant, reprend, quant aux personnes neutres, la distinction de Vattel entre les prêts faits dans un but de lucre et ceux qui ont pour objet de favoriser un belligérant. La grande majorité des auteurs modernes ne fait plus cette distinction et M. Kleen ne la fait pas davantage. * Que le but du secours soit le gain ou la sympathie, un secours d'argent d'un caractère absolument privé et sans aucune participation des autorités ou fonctionnaires du pays neutre, ne saurait donner lieu à des notes diplomatiques, à une répression internationale ou à des réclamations contre le gouvernement qui ne trouverait pas convenable de les réprimer... Le principe de rendre responsable le particulier

(1) Vattel, op. cit., éd. Pmdier-Fodéré, t. II, pp. 449 et suiv,

(2) Bulmerincq, Vokkerrechl, dans le Manuel de Marquaardsen, §92.

qui s'engagerait dans des affaires financières avec un belligérant conduirait logiquement à la suppression de tout commerce privé quelconque avec ce dernier „. Et il cite un grand nombre d'auteurs à l'appui de son opinion (1) Il est à observer toutefois que cet auteur ne fait, pas plus que ceux dont il invoque l'opinion, la distinction qu'établit l'article 18 de la Convention, distinction qui nous semble, nous devons îe reconnaître, fort rationnelle malgré sa nouveauté.

1038. Examinons d'un peu plus près cependant les conséquences assez dures de la situation que l'on fait au neutre. Il ne sera pas traité plus rigoureusement que ne pourrait l'être à raison du même fait un national de l'autre Etat belligérant. Sera-t-il traité moins rigoureusement? Il faut bien répondre négativement, puisqu'en déclarant qu'il ne sera pas traité plus rigoureusement on entend manifestement lui faire une faveur. Mais comment traitera-t on un national de l'Etat dont le territoire est occupé qui, en pays occupé, prêtera de l'argent ou fera des fournitures de vivres, de charbons ou d'autres marchandises, peut-être des munitions à l'Etat dont il relève, malgré la défense du pouvoir occupant. Nous craignons fort que certains Etats, s'ils se trouvent amenés par les circonstances à exercer les droits du pouvoir occupant, n'assimilent de pareils faits même s'il ne s'agit pas de fournitures d'armes ou de munitions, à ce que Ton appelle parfois très injurieusement trahison de guerre kriegsverrath, et n'appliquent à ceux qui les commettent dans l'ardeur de leur patriotisme les peines les plus graves. Trop grande est encore jusqu'à présent la latitude laissée en pareil cas à l'Etat occupant et la doctrine de l'occupation, telle qu'elle est formulée dans la Réglementation des lois de la guerre terrestre, est bien trop vague et trop lâche pour ne pas rendre possibles de la part du pouvoir occupant tous les abus, tous les excès, pour ne pas en couvrir quelques-uns d'un vernis de légalité.

(1) V. Kleen, op. cit., t. I, p. 240.

1039. Certaines questions relatives à la condition des personnes dites neutres, c'est-à-dire appartenant à un Etat neutre, en pays belligérant et spécialement en pays occupé, n'ont pu être résolues par la Conférence, bien qu'elles aient été abordées. Il semble qu'en cette matière (et il n'en a pas toujours été ainsi) la Conférence n'ait voulu poser d'autres règles que celles qui étaient admises d'un accord unanime. C'est ainsi que la proposition allemande, tendant à ajouter au Règlement des lois et coutumes de la guerre sur terre un certain nombre d'articles sur le traitement des personnes . neutres dans les territoires des Parties belligérantes, comprenait une disposition ainsi conçue : " Les personnes neutres ne pourront être non plus requises, contre leur gré, de rendre à la force armée d'une des Parties belligérantes des services considérés comme services de guerre „ (art. 66). Il faut rappeler qu'un autre article de cette proposition, l'article 64, ne permettait pas de requérir d'elles des services de guerre, même consentis et nous avons vu quel en a été le sort. L'article 66 allait plus loin, bien qu'il admît une restriction : " Il sera toutefois permis de les requérir, en dehors du combat, en vue de services sanitaires ou de police sanitaire. Ces services devront, autant que possible, être payés au comptant. Dans le cas de non paiement au comptant, il sera délivré des bons de réquisition „. Une proposition de l'Autriche-Hongrie tendait à permettre en outre la réquisition de services dune nature religieuse, et tous services dans l'intérêt de l'ordre intérieur, tandis qu'une proposition suisse ne les permettait, même en vue de services sanitaires ou de police sanitaire, que s'ils étaient impérieusement commandés par les circonstances.

La proposition allemande, il faut le reconnaître, avait pour objet d'améliorer la condition des neutres se trouvant dans le territoire appartenant à un belligérant ou occupé par lui. Elle était cependant fatalement destinée à succomber, dès que la Conférence n'avait pas consenti à proclamer le principe qu'un belligérant n'a pas le droit de contraindre un neutre au service militaire à proprement parler. Sans doute

la personne neutre, se trouvant en territoire envahi ou appartenant à un belligérant, est soumise en général aux mêmes charges que les sujets de l'Etat dont le territoire est occupé, comme Fa fait remarquer Lord Reay. Mais le sujet neutre peut-il être obligé de prêter des services considérés comme services de guerre? Nous ne le croyons pas et le règlement relatif aux lois et coutumes de la guerre terrestre nous paraît bien décider le contraire. Dans son désir d'obtenir l'unanimité complète, la Conférence nous paraît avoir trop souvent sacrifié, s'agissant des droits des personnes neutres en pays occupé ou en pays belligérant, des principes essentiels et qui auraient été adoptés, sinon à l'unanimité, du moins à une très grande majorité. Mais, en dehors du cas où il s'agit d'un service de guerre, la personne neutre qui se trouve en pays occupé peut être l'objet de réquisitions de services personnels dans les mêmes cas et sous les mêmes conditions que les nationaux de l'Etat dont le territoire est occupé par l'ennemi. Les auteurs sont d'accord à cet égard. " Ils suivent „, dit Rivier, (1) " la fortune du pays où ils se sont établis. Il en est ainsi des réquisitions de choses. Il n'en doit pas être autrement des réquisitions des services, de prestations personnelles. La raison de décider est la même „.

1040. La question qui se présente pour les réquisitions se présente aussi pour les contributions de guerre. Le projet présenté par la Délégation allemande à la Conférence disposait, en son article 67, qu'aucune contribution de guerre ne pourrait être levée sur des personnes neutres. Il n'entendait, il est vrai, par contribution de guerre que " les contributions levées expressément dans un but de guerre „ et en excluait : * les impôts, droits et péages existants ou les contributions spécialement imposées par une des parties belligérantes, dans le territoire ennemi occupé par elle, pour les besoins de l'administration du territoire „. Nous ne voulons pas croire que la délégation allemande ait intentionnellement cherché à aggraver indirectement, au moyen

(1) Rivier, op. cit., t. II, p.. 325.

de cette proposition, la situation des sujets de l'Etat dont le territoire est occupé. Mais elle pouvait y conduire, ainsi que Ta très bien fait observer M. Louis Renault. Après avoir rappelé le principe que : les taxes, impôts et contributions doivent s'appliquer de la même manière à tous ceux qui se trouvent sur le territoire envahi, il fait ressortir les conséquences fâcheuses qui résulteraient pour ceux-ci d'une distinction entre eux et les neutres. Nous ajouterons que la proposition allemande tend directement à légitimer d'une façon absolue toute contribution de guerre levée expressément en vue de la guerre, en tant qu'elle ne frappe que les sujets de l'Etat envahi. Elle élargit la notion de la contribution de guerre. Al n'est plus admis aujourd'hui qu'un belligérant puisse imposer arbitrairement des contributions en vue de la guerre. Une contribution de guerre ne peut plus se justifier que comme devant suppléer aux réquisitions, ou pour subvenir aux frais d'administration du territoire occupé, ainsi que nous croyons l'avoir démontré en traitant des rapports entre belligérants.

1041. Au surplus, sur qui la contribution de guerre estelle levée en général? Elle est imposée à une commune, à une province et Ton est étonné que l'observation n'en ait pas été faite, ni en 1899 lors de la première Conférence, ni en 1907 lors de la seconde. Il en a été ainsi lors de la guerre de 1870, il en a été ainsi dans la guerre actuelle. Indépendamment des contributions de guerre exigées de certaines villes importantes, les neuf provinces de la Belgique ont été frappées d'une contribution de guerre de quarante millions par mois, plus tard cinquante millions et enfin soixante. On leur a laissé le soin de rechercher les moyens d'acquitter, de couvrir cette énorme contribution. Elles n'auront certainement pu l'acquitter qu'en recourant à la voie des emprunts et en grevant les générations futures. Elles ne pourront couvrir les charges qui en résultent qu'en élevant les impôts ou en en créant de nouveaux qui, par la force des choses, retomberont au moins en partie sur les

neutres résidant dans le pays. Mais ils ne supporteront la charge des contributions de guerre que dans cette mesure et non au delà, c'est-à-dire dans la mesure déterminée par le jeu naturel des combinaisons économiques auxquelles on aura eu recours. Il ne pourrait être question d'appliquer les principes de la convention, en ce qui concerne les contributions de guerre, que si elles étaient perçues directement par le pouvoir occupant à charge de chaque habitant. Le neutre n'y échapperait, dans ce cas, en aucune manière.

1042. Nous en dirons autant des amendes. L'amende est une peine, en thèse générale, et c'est en vain que, par certains artifices de raisonnement, on a voulu contester Le caractère de peine aux amendes dont le belligérant, spécialement le belligérant occupant, frappe parfois une commune. Il n'en est pas du tout de l'amende comme de la contribution de guerre. Et la preuve que c'en est bien une aux yeux de la Conférence, comme du reste aux yeux des auteurs qui ont traité cette question, c'est que l'on admet généralement et la Conférence pose au moins implicitement en règle que les populations ne peuvent être frappées d'une amende à raison de faits individuels dont elles ne pourraient être considérées comme solidairement responsables (art. 50 du Règlement sur les lois et usages de la guerre), disposition d'un caractère assez vague, se prêtant à des interprétations diverses, à des distinctions multiples, mais d'après laquelle l'amende n'en est pas moins essentiellement une peine. Les neutres la supportent-ils? Nul doute si elle a pour but de réprimer leurs actes individuels. Quant à la question de savoir s'ils en pâtiront lorsque c'est une commune, ou une province dans laquelle ils résident qui en est frappée, cela dépendra encore une fois du jeu naturel des combinaisons économiques auxquelles le corps administratif aura eu recours pour couvrir la charge qui en résulte, à moins que le pouvoir occupant ne se charge des mesures d'exécution et ne prélève directement, à charge de chacun des membres de la communauté, sa part dans l'amende.

1043. En ce qui concerne les propriétés des neutres dans le territoire occupé ou non occupé d'un belligérant, le principe est certainement qu'elles sont exposées à tous les hasards, à toutes les fortunes de la guerre. Les auteurs sont d'accord et la prartique est conforme ; Bonfils fait siennes à cet égard les observations de Geffcken sur Heffter (t), qui résument comme suit la situation des neutres : * Le belligérant doit respecter le plus possible les biens des neutres en pays ennemi, mais les propriétaires de ces biens n'ont aucun droit de l'exiger. Ils sont soumis temporairement à la juridiction du pays où se trouvent ces biens, et le belligérant n'est pas tenu de ménager leur propriété plus que celle des habitants du pays. Gomme ces derniers, ils sont soumis aux réquisitions et aux prescriptions du belligérant occupant le territoire ennemi, et ils n'ont pas le droit de demander de sortir d'une forteresse assiégée; ils ne sauraient donc réclamer de privilèges pour leurs biens. Le droit du belligérant de prendre ces biens quand les nécessités de la guerre l'exigent est incontestable „ (2). Sauf certaines réserves, notamment en ce qui concerne le droit du belligérant de prendre les biens des neutres lorsque les nécessités de la guerre l'exigent, droit qui ne peut être exercé à notre avis qu'à charge d'indemnité, même s'il s'agit de la propriété privée ennemie, ce langage est exact. La règle que les dévastations et les destructions des propriétés privées dans la guerre terrestre sont licites dès qu'elles sont commandées par la nécessité, s'applique de l'aveu de tous même aux propriétés privées neutres, et il n'y a pas lieu à indemnité. Mais, si le belligérant prend la propriété privée neutre, et même dans le cas où il prend, c'est-à-dire s'approprie la propriété privée ennemie, il n'en est plus ainsi; la réglementation du droit de réquisition le prouve. La dif-

(1) Bonfils, op. cit., n° 1489.

(2) Geffcken sur Heffter, § 158, note 1. Le passage n'est pas très exactement traduit. Dire que le belligérant doit respecter etc,. . mais qu'on n'a pas le droit de l'exiger, c'est une contradiction. Geffcken dit que le belligérant respectera sans doutela. propriété neutre en pays ennemi dans la mesure du possible, mais que le neutre n'a pas le droit de l'exiger. La contradiction disparait,mais le savant auteur allemand concède trop au belligérant, pour qui ce respect dans la mesure du possible est un devoir.

férence s'explique, parce qu'il y a enrichissement quand le belligérant s'approprie un bien neutre, même sous l'empire de la nécessité (1).

1044. Mais, si la propriété privée des neutres en territoire envahi et occupé n'a droit à être respectée que dans la mesure où l'est la propriété privée ennemie, l'Etat neutre de qui relève une personne dont la maison a été sans nécessité dévastée, ravagée, brûlée ou pillée par les troupes d'un belligérant, n'a-t-il pas le droit de réclamer des indemnités pour ses sujets dépouillés? Comment pourrait-on en douter? Et cependant les Etats les plus puissants montrent parfois une indifférence assez grande s'agissant des souffrances injustes subies par leurs sujets en territoire étranger, par suite des excès des troupes de l'un ou de l'autre des belligérants (J2). Calvo en cite plusieurs exemples. Un sujet Anglais, M. Lawrence Smith, s'était plaint au Gouvernement anglais de ce que des soldats Prussiens avaient pris toutes ses provisions, tiré des coups de feu dans une cave où sa famille s'était réfugiée, mis le feu à la maison, etc. Lord Granville répondit que le Gouvernement anglais ne pensait pas, en droit strict, que la famille Smith fût autorisée à demander une indemnité au Gouvernement allemand, mais qu'il était évident que la destruction de la propriété était un acte de violence commis par les troupes "prussiennes, par suite du relâchement de la discipline, etc. Nous avouons ne pas comprendre. Dès que le Gouvernement anglais estimait que des actes aussi graves étaient simplement l'effet du relâchement de là discipline,

(1) Les auteurs récents rappellent (tels Bonfils, Calvo ,Phillimore lui-même, t. III, 3e éd., p. 50) le cas des navires anglais chargés de charbons et coulés dans la Seine par les troupes allemandes en 1870 par nécessité de guerre. Dans sa dépêche à Lord Granville le prince de Bismarck justifia cet acte en invoquant la nécessité de guerre, et le représenta comme étant Yexercice du droit d'angarie aujourd'hui contesté. Il offrit en même temps, par mesure de conciliation, une indemnité. Au fond, on pouvait contester que cela constituât l'exercice du droit d'angarie qui suppose qu'on s'empare d'un navire neutre pour en faire usage. C'était une destruction et si véritablement elle était exigée par des nécessités de guerre, il n'y avait pas même lieu à indemnité. Notons que le fait se rattachait à la guerre terrestre.

(2) Calvo, op. cil., t. IV, §§ 2250 et suiv.

ces actes étaient, stricto jure, illégitimes, et devaient entraîner une indemnité. La responsabilité du Gouvernement allemand était beaupoup plus douteuse, s'agissant des bateaux anglais coulés dans la Seine et cependant le Gouvernement anglais a demandé et obtenu pour les intéressés une indemnité qui ne lui a été allouée, il est vrai, que par esprit de conciliation. Elle était certaine quant à la destruction de la maison de M. Smith, si tant est qu'il fût vrai et évident, comme l'affirmait Lord Gran ville, que cette dévastation dût être imputée à une relâchement de discipline, et le Gouvernement anglais a estimé que la responsabilité du Gouvernement allemand n'était pas engagée ! Remarquons qu'aux termes exprès de la IVe Convention de La Haye (1907) article 3, la partie belligérante qui viole les dispositions du Règlement est tenue à une indemnité et qu'elle est u responsable de tous les actes commis par sa force armée „ ce qui n'est après tout que l'application des principes généraux du droit.

SECTION II

Chemins de fer appartenant à des neutres.

1045. La Ve Convention de La Haye ne contient au sujet de la propriété d'un neutre en territoire belligérant ou occupé qu'une seule disposition, celle de l'article 19, et elle concerne le matériel de Puissances neutres et appartenant à ces Puissances ou à des sociétés ou personnes privées (neutres bien entendu). " S'il est reconnaissable comme tel, il ne pourra être réquisitionné et utilisé par un belligérant que dans le cas et la mesure où l'exige une impérieuse nécessité. Il sera renvoyé aussitôt que possible dans le pays d'origine „. Et les alinéas 2 et 3 du même article disposent en outre que : " La Puissance neutre pourra de même, en cas de nécessité, retenir et utiliser jusqu'à due concurrence, le matériel provenant du territoire de la Puissance belligérante „ et que : " Une indemnité sera payée de part et d'autre, en proportion du

matériel utilisé et de la durée de l'utilisation. „ C'est sur la proposition de M. Eyschen, délégué du Grand Duché de Luxembourg, que la Conférence de la Paix a arrêté des dispositions spéciales sur cette matière qui présentait pour cet Etat un assez grand intérêt et il justifia cette proposition par un discours des plus remarquables (1). Elle fut introduite sous forme d'amendement à une proposition allemande faite à propos du Règlement des lois et coutumes de la guerre sur terre. L'article 70 du projet allemand autorisait les parties belligérantes à exproprier ou à utiliser, contre paiement immédiat et en espèces, tous les biens meubles neutres qui se trouvent dans leur pays ou en pays ennemi, en cas de nécessité et dans la mesure de cette nécessité. On sait quel a été le sort de l'article 70. Comme il concernait la neutralité, ainsi que quelques autres articles proposés par l'Allemagne, il n'avait pas sa place dans un Règlement des lois et coutumes de la guerre terrestre dans les rapports entre belligérants et il n'a pas été repris dans la Convention sur les droits et devoirs de la neutralité. Mais la proposition de M. Eyschen y a été reproduite au contraire, après avoir subi quelques amendements.

1046. Ses caractères fondamentaux sont : 1° d'exclure V expropriation du matériel de chemin de fer appartenant à des neutres et se trouvant en territoire belligérant ou occupé et de n'admettre que son utilisation, dans le cas bien entendu d'une impérieuse nécessité; 2° de donner au neutre, par une juste compensation, dans le cas où un belligérant use de ce droit, un droit semblable sur le matériel provenant du territoire de l'Etat belligérant, toujours bien entendu dans le cas de nécessité. Le projet de M. Eyschen, compoiv tait également l'obligation pour les belligérants d'accorder, lors de l'ouverture des hostilités, un délai suffisant pour que le matériel de transport appartenant à des Etats neutres ou à leurs concessionnaires pût être ramené dans le pays d'origine. Cette partie de la proposition n'a pas été admise, grâce

(1) Documents de la seconde Conférence, t. III, p. 214.

surtout à l'opposition de l'Allemagne et cela est regrettable à notre avis.

1047. Les propositions allemandes consacraient cependant d'une façon générale le respect de la propriété privée neutre dans la guerre sur terre, et en comportaient plusieurs applications. Cela n'était pas sans danger, et l'on aurait pu en déduire des conclusions inexactes en ce qui concerne la propriété privée ennemie. Celle-ci a en général droit au même respect que la propriété neutre, et la propriété neutre ne jouit pas d'une situation privilégiée en territoire ennemi comme Ta fait très bien remarquer M. Louis Renault. Si les nécessités extrêmes de la guerre peuvent justifier la destruction même de la propriété privée ennemie, elles peuvent justifier également la destruction, la dévastation de la propriété privée neutre. Les réquisitions atteignent le neutre comme le national en territoire occupé. Les conditions de l'exercice de ce droit, comme du droit de détruire ou de dévaster sont les mêmes. Si une destruction ou une saisie de la propriété privée a été faite manifestement sans nécessité et en violation des lois de la guerre, que la victime soit un neutre ou un national de l'Etat dont le territoire est occupé, il y a dans tous les cas lieu à indemnité. L'article 3 de la Convention de La Haye sur les lois et usages de la guerre terrestre conduit à cette conclusion. En affirmant ce principe et en lui donnant les développements qu'il comporte pour le neutre, en ne le faisant que pour le neutre, on aurait l'air de le représenter comme un privilège pour celui-ci et d'en refuser le bénéfice aux nationaux de l'Etat ennemi. Il ne fallait pas donner prise à ce raisonnement fallacieux : Qui dicit de uno negat de altero.

La résolution arrêtée en ce qui concerne le matériel de chemin de fer ne prêtait pas à cette critique. Elle ne consacre pas seulement le droit à l'indemnité, droit qui existe également pour les ressortissants de l'Etat ennemi, ou qu'on devrait lui reconnaître, sinon quand on détruit une chose par nécessité de guerre, au moins quand on l'utilise,

quand on l'exploite, quand on en tire bénéfice, par exemple quand on exploite un chemin de fer appartenant à une société privée ennemie en pays occupé (art. 53 al. 2 du Règlement). Elle établit aussi l'obligation de restituer et cela aussitôt que possible et un droit spécial d'emprise ou de main-mise pour l'Etat neutre; s'il peut invoquer la même nécessité. Mais en général il n'y a pas de différence entre le neutre qui se trouve en territoire occupé et le national, quant au respect de la propriété privée. Elle est exposée, elle est protégée dans la même mesure, qu'il s'agisse de l'un , ou de l'autre.

1048. Le projet allemand, compose de douze articles qui devaient être ajoutés, d'après la proposition de ses auteurs, au Règlement des lois et coutumes de la guerre sur terre et qu'ils considéraient comme constituant un code complet de la neutralité dans la guerre sur terre, comprenait aussi un article spécial sur les bateaux destinés à la navigation fluviale, leur emploi, ou leur utilisation moyennant indemnité, article 70 (1). Il était également superflu, et la propriété ennemie, ici encore, a droit au même respect que la propriété neutre.

(1) Documents, t. III, p. 268.