CHAPITRE II
Devoirs des Etats neutres dans la guerre maritime.
OBSERVATION PRÉLIMINAIRE
1065. Ces devoirs peuvent se classer comme pour la guerre terrestre en devoirs d'abstention et devoirs d'action, et nous entendons par devoir d'action celui d'empêcher que ses eaux territoriales et son territoire ne soient utilisés par le belligérant pour l'accomplissement de certains actes d'hostilité, et même dans une certaine mesure, pour leur préparation, ainsi qu'il résulte des trois Règles de Washington assez généralement admises aujourd'hui. Il est évident, au surplus, qu'à ces devoirs correspondent des droits. Car, dans la guerre maritime, comme dans la guerre territoriale, l'Etat neutre ne doit pas se borner en général à des protestations souvent vaines contre la violation de ses droits de neutralité par l'un des belligérants. Il doit, dans la mesure du possible, s'y opposer même par la force, bien qu'on ne puisse évidemment lui reprocher de ne pas avoir déclaré la guerre à raison d'une violation de la neutralité déjà consommée, surtout si elle ne présente pas un caractère particulièrement grave. Sa résistance violente est donc légitime.
1066. Lors des délibérations de la deuxième Conférence de La Haye, M. le Ministre d'Etat Van den Heuvel, l'un des délégués de la Belgique, observait avec raison que l'on avait pris l'habitude de parler, avec un peu trop de prédilection, des droits des belligérants que l'on opposait aux intérêts des neutres. " Les belligérants se laissent volontiers aller „, ajoutait-il, u à considérer les neutres comme des pens embarrassants qui doivent s'éloigner de l'endroit où se transporte le champ des hostilités et de toutes les routes voisines, sans
trop se soucier de leur commerce et de leur tranquillité. n Ce n'est malheureusement que trop vrai et ne Ta jamais été plus que dans la guerre mondiale où des régions maritimes considérables leur ont été absolument fermées, grâce surtout aux mines sous-marines et aux sous-marins. La seule chose qui puisse expliquer ce phénomène, et ces aggravations singulières de la condition du neutre dans cette guerre monstrueuse qui fait gémir l'humanité, c'est son étendue même, c'est le fait qu'il n'y a presque plus eu d'Etats neutres, que toutes les Grandes Puissances sont engagées dans la lutte, et que les Etats qui, au prix de certaines humiliations, sont parvenus à grand peine à y demeurer étrangers ne sont que des Puissances de second ordre. Aussi certains actes accomplis dans cette guerre, au préjudice des droits des neutres, ne pourront-ils pas être considérés comme des précédents de nature à former la base d'une coutume. Toujours, d'ailleurs, ils ont été suivis de protestations énergiques.
1067. Nous avons la conviction qu'il ne s'agit que d'une éclipse momentanée des vrais principes sur le droit des neutres. Cette guerre effroyable avait mal commencé par la violation flagrante de deux neutralités, au mépris non seulement des règles générales du droit mais d'engagements, librement et solennellement contractés. Tous les autres Etats neutres, encore nombreux et puissants à cette époque, y ont assisté passivement, sans qu'un seul ait protesté, à l'exception du Brésil; il n'en est pas un qui, depuis, n'ait vu à son tour ses droits plus ou moins violés, par une espèce de déclanchement fatal. La Conférence de 1909 avait cependant eu égard aux observations judicieuses de M. le Ministre d'Etat Van den Heuvel. Elle n'a pas voulu qu'on pût lui faire le reproche de ne pas parler des droits des neutres, mais seulement de leurs intérêts. Elle met même en relief les droits des neutres et c'est fort bien. Seulement on s'aperçoit bientôt qu'à chacun de ces droits correspond une obligation parfois fort lourde, un devoir d'action et non pas seulement d'abstention. Comme on l'a fait remarquer
souvent, la situation du neutre est en principe une situation négative. Il ne se bat pas, il ne prend pas part à la guerre, il n'accomplit aucun acte d'hostilité. C'est là un devoir d'abstention qu'il lui sera toujours aisé de remplir. Si faible qu'il soit, un Etat neutre pourra toujours s'y conformer. Mais la difficulté commence lorsqu'il s'agit pour le neutre de ses devoirs d'action, qui se traduisent par l'obligation de défendre, d'interdire certains actes, de s'y opposer même par la force. On pourrait bien soutenir, il est vrai, que prohiber c'est ne pas permettre et que ce devoir se réduit, en conséquence, à un devoir d'abstention. M. Kleen paraît même sy être trompé parfois dans son grand ouvrage sur la neutralité. Mais ce raisonnement serait fallacieux, puisque ne pas permettre implique toujours ou presque toujours la nécessité d'une défense, d'une intervention active, d'une opposition violente même, tandis que la simple abstention n'implique que l'inertie.
1068. Cette distinction est plus importante dans la guerre maritime que dans la guerre terrestre, parce que les questions de neutralité qu'elle soulève sont plus nombreuses et plus délicates. Nous avons toujours pensé qu'en dehors du devoir absolu de rester étranger à la guerre, de ne fournir aucune aide à aucun des belligérants, en un mot du devoir d'abstention, l'Etat neutre nev devrait, d'après les vrais principes, aux belligérants que l'impartialité la plus absolue, sauf certaines exceptions que commande l'intérêt même des Etats neutres. Ils ne peuvent pas permettre ni défendre vis à vis de l'un des belligérants ce qu'ils ne permettent pas ou ne défendent pas vis à vis de l'autre. Ils n'ont pas à examiner si leur tolérance, quant aux fournitures faites par leurs ressortissants aux belligérants, peut être plus favorable à l'un qu'à l'autre, question dont l'appréciation dépendra peut-être des péripéties incertaines de la guerre. Ils devraient avoir le droit de rester en relations pacifiques avec chacun d'eux. L'un des belligérants peut s'être préparé depuis longtemps à la guerre. Ce ne sera pas nécessairement celui dont
la cause est la plus juste. Cette longue préparation, sa situation géographique, l'étendue de ses possessions d'outre-mer, la multiplicité de ses dépôts de charbons, une foule d'autres circonstances, le fait même de ne pas avoir de marine militaire, d'être abondamment pourvu d'armes et de munitions, de n'avoir pas d'argent pour se procurer des armes et munitions à l'étranger, peuvent avoir pour résultat de rendre complètement inutiles pour lui les dispositions amicales et impartialement bienveillantes des Etats neutres pour les deux belligérants, et la continuation des relations commerciales existant entre les belligérants et les neutres. Le fait des Etats neutres d'interdire, dans ces circonstances, à ses ressortissants des actes qui sont licites en général, qui ne constituent en somme que le maintien des relations pacifiques avec l'un et Fautre des Etats belligérants, ne serait point, de la part des Etats neutres, une véritable impartialité, une véritable neutralité. Un jurisconsulte puissant et original, dont nous sommes cependant loin de partager complètement l'opinion, en matière de neutralité, M. Lorimer, fait à ce sujet, des observations qui sont d'une justesse frappante : u II est absolument inimaginable qu'à un même moment, deux belligérants aient un besoin égal de certains objets appartenant à des neutres et les mêmes ressources financières pour en acheter. En défendant à nos ressortissants de les fournir aux deux belligérants, nous favorisons nécessairement celui des belligérants qui n'en a pas besoin ou qui n'est pas en état de les payer et, dans la mesure des effets de cette loi intérieure, nous combattons de son côté. La neutralité poussée ainsi jusqu'à la déraison, dégénère en belligérance et s'anéantit elle-même „ (1). Rien n'est plus vrai à notre avis. Il serait sans doute excessif d'en conclure que l'Etat neutre, comme tel, in its corporate capa-
(1) " It is inconceivable that two belligerents should, at the same moment, be equally in want of neutral commodities, and equally in a condition to purchase them. By forbidding their purchase by both belligerents, we consequently favour the belligerent who either does not want them, or who cannot pay for them ; and, in so far as the effect of our municipal législation extends, we fight on his side. Neutrality gone mad thus runs over in belligerency, und becornes suicidai. „ Lorimer, Inslitulesof ihê Law of Nations, t. Il, p. 161.
city comme dit Lorimer, puisse fournir aux belligérants des armes, des munitions, des soldats, une aide quelconque. Il violerait son devoir d'abstention. Mais il en résulte qu'en théorie, dans la guerre sur mer, pas plus que dans la guerre sur terre, on ne devrait pas imposer aux Etats neutres le devoir d'empêcher leurs sujets de commercer librement avec chacun des Etats belligérants et avec leurs ressortissants, pourvu qu'ils ne les en empêchent pas plus vis-à-vis de l'un que vis-à-vis de l'autre. Tel est notre avis l'idéal, en ce qui touche la conception de la neutralité : maintien des relations pacifiques avec tous les belligérants. M. le Baron Descamps a qualifié cela de pacigérat, et quelques-uns se sont un peu égayé de ce néologisme. Il correspond cependant assez bien avec la notion idéale de la vraie neutralité. L'intervention active, obligatoire de l'Etat neutre pour empêcher ses ressortissants de fournir aux belligérants quoi que ce soit de ce qui peut lui être utile pour soutenir la guerre, ce pourrait être, en fin de compte, l'anéantissement de la vie commerciale neutre. Jamais cela n'a été mis en plus vive lumière que par la guerre mondiale actuelle. Les devoirs des neutres déjà si rigoureusement définis par les usages et par les Conventions de La Haye y ont été injustement exagérés, leurs devoirs méconnus. Peut-être est-ce en partie leur faute, nous l'avons dit. Mais il importe de définir les uns et les autres avec précision non seulement d'après les usages et la doctrine, mais d'après les Conventions de La Haye qui, si elles n'ont pas dans cette guerre force obligatoire conventionnelle,'n'en demeurent pas moins la plus haute expression des usages, comme celle des concessions réciproques que réclame l'intérêt commun des nations civilisées, lorsque ces usages sont contradictoires ou mal fixés. Nous avons classifié les -devoirs de l'Etat neutre en devoirs d'action et devoirs d'abstention. Nous nous attacherons d'abord à exposer leurs devoirs d'action, parce que c'est encet.te matière qu'on se trouve aux prises avec les questions les plus épineuses et les plus délicates. Nous les exposerons tels qu'ils résultent de la XIIIe Convention de La Haye en les comparant avec les usages et avec l'enseignement de la doctrine.
SECTION I
Devoirs d'action de l'Etat neutre dans la guerre maritime.
§ 1. — Devoir d'empêcher les hostilités dans la mer territoriale.
1069. Tous les auteurs sont d'accord et la pratique des nations admet que l'Etat neutre a le droit et le devoir de s'opposer, par tous les moyens dont il dispose, à ce que des actes d'hostilité soient commis aussi bien dans la mer territoriale que dans son territoire proprement dit. 11 en résulte notamment qu'un Etat belligérant n'a le droit de procéder dans les eaux neutres ni à l'arrêt et à la visite, ni à plus forte raison à la saisie ou à la capture d'un navire quelconque, lors même que ce navire ennemi ou neutre serait soupçonné de transporter de la contrebande de guerre, lors même qu'il serait un navire de guerre ennemi. L'Etat neutre a le droit et même le devoir de s'y opposer autant que possible. Cette première question est résolue en termes très nets par les articles 1, 2 et 3 de la Convention du 18 octobre 1907 sur la neutralité dans la guerre maritime. Ils sont assez clairs pour qu'il ne soit pas nécessaire d'insister et ils précisent en outre les devoirs de l'Etat neutre dans ce cas. Nous nous contenterons d'en reproduire le texte :
Article premier. — Les belligérants sont tenus de respecter les droits souverains des Puissances neutres et de s'abstenir, dans le territoire ou les eaux neutres, de tous actes qui constitueraient, de la part des Puissances qui les tolèreraient, un manquement à leur neutralité.
Art. 2. — Tous actes d'hostilité, y compris la capture et V exercice du droit de visite, commis par des vaisseaux de guerre belligérants dans les eaux territoriales d'une Puissance neutre, constituent une violation de la neutralité et sont strictement interdits.
Art. 3. — Quand un navire a été capturé dans les eaux territoriales d'une Puissance neutre, cette Puissance doit, si
la prise est encore dans sa juridiction, user des moyens dont elle dispose pour que la prise soit relâchée avec ses officiers et son équipage et pour que l'équipage mis à bord par le capteur soit interné. Si la prise est hors de la juridiction de la Puissance neutre, le gouvernement capteur, sur la demande de celle-ci, doit relâcher la prise avec ses officiers et son équipage.
Le texte de l'article 1 est un peu bizarre. Il parle de tous actes qui constitueraient de la part des Puissances qui les toléreraient, un manquement à la neutralité. Or ce ne sont pas ces faits qui constituent, de la part de l'Etat neutre, une violation de leur neutralité, lorsqu'ils sont tolérés, c'est leur tolérance. Néanmoins le sens de ces dispositions est clair et elles sont, en général, d'accord avec les principes admis. La Conférence n'a rien innové. L'équipage du navire saisi ou capturé est mis en liberté, l'équipage mis à bord du navire saisi par le capteur doit être interné, parce que, comme le rapporteur à la Conférence l'a fait observer, il se trouve sans droit dans les eaux neutres, sans droit du moins en ce qu'il y a accompli une action hostile ou y a tout au moins amené la prise (1). Il pourra arriver évidemment, il arrivera souvent que la Puissance neutre, surtout si la prise a été amenée en dehors de sa juridiction, ne dispose pas des forces nécessaires pour faire respecter ses droits. Elle s'e bornera nécessairement, dans ce cas, à des réclamations diplomatiques et nul n'exigera qu'elle fasse suivre d'une déclaration de guerre l'atteinte à sa neutralité, bien que suivant les circonstances et surtout si de pareils attentats se multiplient, elle en ait parfaitement le droit.
1070. La Convention ne prévoit pas en termes exprès un cas qui a été discuté par les auteurs. Certains ont soutenu en effet que, si un belligérant ne peut commencer les hostilités dans les eaux neutres, il peut, si ces hostilités ont été commencées en dehors, poursuivre l'ennemi jusque dans les eaux territoriales neutres. Mais elle a indirectement
(1) Documents de la deuxième Conférence, t. III, p. 490.
résolu la difficulté, tant par son silence que par la généralité des termes de l'article 1er. Cet article ne distingue pas entre les hostilités commencées en dehors des eaux territoriales et les hostilités commencées dans le rayon de celles-ci. Ce qu'il interdit d'une façon générale, c'est tout acte contraire à la neutralité. Ici encore la Convention n'a pas innové, et les auteurs admettent pour la plupart que les hostilités commencées en dehors de la sphère des eaux territoriales neutres ne peuvent pas être poursuivies dans le rayon de ces eaux(t). L'ancienne doctrine de Bynkershoek d'après laquelle le vainqueur peut poursuivre la flotte vaincue jusque dans les eaux neutres, dam fervet opus, c'est-à-dire aussi longtemps que Faction se prolonge, doctrine qu'il ne base du reste que sur les usages hollandais et non sur des usages généraux, n'est aujourd'hui admise ni par les auteurs ^ni dans la pratique. " La doctrine et la pratique „ dit Dupuis (2) " condamnent également l'opinion émise au XVIIP siècle par l'illustre jurisconsulte hollandais Bynkershoek, d'après laquelle le combat ou la poursuite commencée en pleine mer auraient pu s'achever dans les eaux territoriales d'un Etat neutre. „
1071. L'état neutre a évidemment le droit, nous l'avons vu, de recourir à la force pour s'opposer à toute violation de la neutralité. Il le fera sans doute, s'il est assez puissant pour le faire. " Il peut, si le délinquant est surpris, avant de quitter ses eaux, l'y poursuivre et même continuer, en haute mer, la poursuite commencée (3). „ Il y a, il est vrai, controverse sur ce dernier point, et Lawrence le conteste en se fondant sur ce que l'Etat n'a pas de juridiction en haute mer sur les Etats étrangers, sur ce que son pouvoir expire à la limite de ses eaux territoriales. L'argument nous paraît insuffisant. Il ne s'agit pas pour l'Etat neutre d'exercer une espèce de droit de juridiction en dehors de ses eaux, mais
(1) Kleen, op. cit., t. I, p. 513. — Halleck, op. cit., t. II, p. 468 et les autorités
citées.
(2) Cl). Dupuis, Lti guerre marin me et les doctrines anglaises, n° 308.
(3) Ch. Dupuis, op. cit., n° 'S'M.
de repousser une violation de sa neutralité, par la force. L'Institut de droit international s'est occupé de la question et nous semble l'avoir résolue d'une manière satisfaisante en décidant que : " L'Etat riverain a le droit de continuer sur la haute mer, la poursuite commencée sur la mer territoriale... „ mais que u La poursuite est interrompue dès que le navire entre dans la mer territoriale de son pays ou d'une autre Puissance (1). „ Nous croyons cependant qu'une grande Puissance neutre se croira seule obligée d'agir de cette manière et que, dans tous les cas, un Etat neutre a le droit de s'abstenir de le faire, et de se borner à des réclamations et à des protestations lorsque la violation de la neutralité a pris fin.
§ 2. — Etendue de la mer territoriale.
1072. Il est très regrettable qu'en posant des règles si importantes au sujet des droits et des obligations de l'Etat neutre dans la mer territoriale, la Conférence n'ait pas jugé à propos d'arrêter des règles précises sur l'étendue de la mer territoriale, au moins en ce qui concerne cette matière. La plus grande incertitude règne actuellement sur ce point. Avant Bynkershoek, bien que certains auteurs, Grotius par exemple, eussent déjà admis que la mer territoriale s'étendait aussi loin que pouvait s'étendre l'action effective, la puissance des armes de l'Etat riverain, en pratique les Etats assignaient à leur mer territoriale les largeurs les plus diverses. Bynkershoek proposa de fixer cette étendue à la portée extrême du canon des côtes. C'était en définitive le principe de Grotius, avec plus de précision. Bonfils constate que presque tous les auteurs modernes et plusieurs traités diplomatiques l'admettent encore aujourd'hui/ C'est „, dit-il, " la mesure rationnelle, la limite de droit commun en dehors des conventions spéciales „ (2). Mais plusieurs législations
(1) Règles adoptées à Paris le 31 mars 1892 sur la définition et le régime de la mer territoriale, art. 8. Annuaire, t. XIII.
(2) Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 491.
et conventions internationales ont fixé cette étendue à trois milles marins, c'est-à-dire à une lieue marine, soit 5556 mètres, et, parmi ces conventions, il importe surtout de signaler, parce qu'elle est relativement récente, celle de Constantinople du 29 octobre 1888 qui fixe le rayon de protection des ports d'accès du canal de Suez à trois milles marins. Il est évident que cette distance ne correspond plus du tout à la portée des canons modernes que Bonfils évaluait à sept milles marins, mais qui est aujourd'hui infiniment supérieure. Certains canons ont, croyons nous, une portée efficace dépassant vingt kilomètres. Au mois de mai 1895, PInstitut de droit international avait proposé la limite de six milles marins, après une discussion extrêmement approfondie à laquelle avaient pris part des spécialistes très autorisés en matière de droit maritime. C'était un minimum qui pouvait être augmenté en cas de guerre par une déclaration expresse de l'Etat neutre, et élevé jusqu'à la portée réelle du canon des côtes. C'est probablement cette délibération qui détermina le Gouvernement des Pays-Bas, à la fin de l'année 1895, à proposer aux Puissances d'ouvrir des négociations pour déterminer l'étendue de la mer territoriale à peu près sur ces bases. Elles semblent n'avoir eu aucune suite. En somme il n'existe absolument aucune convention générale sur l'étendue de la mer territoriale. La Convention de Constantinople du 29 octobre 1888, relative au canal de Suez, dont nous avons fait mention plus haut a bien été conclue entre un assez grand nombre de Puissances : l'Allemagne, l'Autriche, l'Angleterre, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas, la Russie et la Turquie, mais elle n'a eu évidemment pour objet de régler l'étendue de la mer territoriale que pour ce cas spécial.
1073. Il n'y en a pas davantage sur la question de savoir à partir de quel point de la côte doit se calculer la distance, lorsque l'on admet une distance de trois milles marins, de six milles marins ou même, en temps de guerre et pour ce qui concerne les droits de la neutralité, de douze
milles marins, comme quelques-uns l'ont proposé. Est-ce à partir de la ligne de basse marée, comme l'a proposé l'Institut de droit international, où à partir de la ligne de haute marée ou à partir de la ligne de marée moyenne? On ne sait. La Conférence de 1907 a donc arrêté des règles assez précises sur les droits et obligations de la neutralité dans la mer territoriale, et elle n'a pas déterminé jusqu'où va la mer territoriale, ce qu'elle aurait pu faire parfaitement au point de vue de la neutralité, même en réservant la question, pour ce qui concerne l'exercice du droit de pêche, des droits de douane, etc.. ; car il n'est pas du tout indispensable que l'on adopte ici les mêmes bases.
Notre conclusion est que, sauf le cas de convention particulière, la règle à suivre est très exactement tracée par Bonfils. L'on devrait appliquer toujours l'ancien critérium de Bynkershoek qui ne fait lui-même que préciser les idées émises par Grotius. La mer territoriale, c'est la zone maritime, le long de la côte, qui peut être dominée par des moyens d'action établis sur le rivage, par le canon; la portée du canon déterminera son étendue, non pas sa portée extrême peut-être, mais sa portée efficace, c'est-à-dire, la distance jusqu'à laquelle l'action du canon peut être dirigée et contrôlée. Toutefois il s'en faut que tous les auteurs soient de cet avis et Calvo par exemple exprime l'opinion à laquelle s'associe Pasquale Fiore, que, tant que l'on n'aura pas déterminé l'étendue de la frontière maritime et qu'on n'aura pas pris une décision admise par la majorité des Etats " la démarcation de trois milles marins constitue désormais, au point de vue international, une règle fixe qui doit être observée et respectée toutes les fois que les traités n'en auront pas établi d'autre „ (1).
1074. Cette conclusion n'est pas exacte. Tout ce que l'on peut dire, c'est que la distance de trois milles marins constitue un minimum, et que dans l'état actuel elle peut être augmentée non seulement par l'effet des conventions
(1) Pasquale Fiore, op. cit., t. II, n° 304 et Calvo, op. cit., § 244.
internationales, mais par les législations nationales, pourvu qu'elle ne dépasse pas la portée du canon des côtes. Lorsque l'on parcourt à ce sujet les dispositions des diverses législations on constate que, d'après plusieurs, retendue de la mer territoriale varie suivant la nature des intérêts qu'il s'agit de protéger : surveillance douanière, surveillance sanitaire, surveillance en temps de guerre ou en temps de paix pour assurer la sécurité de l'Etat, neutralité, pêche, droit de juridiction, cérémonial maritime (1). En Allemagne la limite semble être en général de trois milles marins. En Autriche- Hongrie elle est très variable, mais la limite des eaux neutres paraît être la portée de canon évaluée à trois milles marins (!). En Belgique elle est de trois milles marins pour la pêche mais pas de disposition en ce qui concerne la neutralité. Pour le Danemark et la Norwège elle est variable, même en ce qui concerne la pêche, mais elle semble être, en ce qui concerne la neutralité, de quatre milles marins. En Espagne elle est de six milles pour la neutralité. Dans les Etats-Unis elle va jusqu'à quatre lieues pour la surveillance douanière, mais n'est que d'une lieue marine pour la zone de neutralité. En France la zone de neutralité a été fixée par le décret du 18 octobre 1912 à six milles marins, ce qui est conforme aux propositions de l'Institut. En Angleterre, l'étendue des eaux neutres est d'après le droit coutumier de trois milles marins. En Grèce elle a été fixée à trois milles marins pour la pêche, et Ton considère cette distance comme applicable d'une manière générale. En Italie, dispositions très diverses; mais la limite de la zone des eaux neutres parait être la portée effective du canon. En Norwège elle est d'une lieue marine ordinaire, de quatre milles dans les Pays-Bas, de trois milles en Portugal. En Russie la limite réclamée en matière de neutralité paraît être celle de la portée effective du canon ; en Suède elle est d'une lieue marine, quatre milles marins (7420 mètres). Ce court aperçu suffit pour
(1) V. l'excellente chronique des faits internationaux dans la Revue générale de droit international public, 1914, p. 404. C'est à cet article que nous empruntons, en les résumant très brièvement, les indications ci-dessus.
démontrer que, si la distance de trois milles marins a été adoptée par certains pays, il s'en faut de beaucoup qu'elle ait été adoptée par tous et Ton ne peut pas dire que ce soit une règle générale.
1075. Que s'est-il passé dans la guerre actuelle? Il ne semble pas qu'il y ait eu des difficultés et des conflits sérieux. Mais cela nous paraît résulter d'abord de ce que plusieurs des Etats neutres avaient adopté la même règle que l'Allemagne pour la détermination de l'étendue de la mer territoriale; trois milles marins ou une étendue peu différente : quatre milles marins ; ensuite et surtout, croyons-nous, de ce que les Etats neutres ont tacitement admis par faiblesse le point de vue des belligérants. Mais quelle est l'appréciation qui doit prévaloir en pareille matière? Pourquoi serait-ce celle du belligérant plutôt que celle du neutre? Etant donné que, d'après la règle anciennement reconnue, la mer territoriale s'étend jusqu'à la portée effective du canon des côtes, portée bien supérieure actuellement à trois milles marins, il semble que ce soit l'appréciation de l'Etat neutre, pourvu que, d'après sa législation, la mer territoriale ne s'étende pas au-delà de cette portée de canon. Mais bien que d'après la loi espagnole la mer territoriale s'étende jusqu'à six milles marins, il semble que partout les Etats neutres se soient résignés à admettre la distance allemande soit trois milles marins. La Conférence de La Haye aurait bien fait de dire quelle base il faut adopter, celle du belligérant ou celle du neutre.
§ 3. — Usage du territoire neutre pour la constitution d'un tribunal des prises.
1076. L'article 4 de la XIIIe Convention porte qu'aucun tribunal des prises ne peut être constitué par un belligérant sur un territoire neutre ou sur un navire dans des eaux neutres. Ici encore, sous l'apparence d'une disposition qui limite les droits des belligérants, il y a en même temps un
devoir d'action pour le neutre. Ce que le belligérant n'a pas le droit de faire dans les eaux neutres,. l'Etat neutre a l'obligation de l'empêcher (article 25), dans la mesure du possible bien entendu. Est-ce une innovation ? IL importe de l'examiner puisque, dans des cas fréquents, la Convention n'aura pas, en tant que convention, force obligatoire. Nous croyons que l'article 4 n'est que la conséquence des principes généraux en matière de neutralité. Un point seulement donne lieu à une observation, comme nous le verrons plus loin. " Ce devoir de l'Etat jugeant „, dit Kleen, " d'employer son propre territoire pour place de la juridiction, n'est qu'une simple conséquence de sa responsabilité. Les tribunaux ne peuvent juger à l'étranger, excepté le cas où ils doivent juger une prise se trouvant chez l'allié „ (1). Le second motif est péremptoire. Exercer le droit de juridiction, c'est faire acte de souveraineté. Un Etat ne peut l'exercer que sur son propre territoire. L'Etat neutre qui prêterait son territoire à l'organisation et à l'établissement d'un tribunal de prises par l'un des belligérants lui rendrait un service qui n'est pas compatible avec la neutralité. Mais l'article exclut même l'établissement ou la constitution d'un tribunal des prises par un belligérant sur un navire se trouvant dans les eaux neutres. Il ne distingue pas, et s'applique par conséquent même au cas où pareil tribunal serait établi sur un navire de guerre de l'un des belligérants se trouvant dans les eaux neutres. Le savant jurisconsulte Japonais Takahashi a émis, à propos de certains incidents de la guerre russo-japonaise, l'opinion qu'un tribunal établi à bord d'un vaisseau de guerre de l'un des belligérants ne pouvait fonctionner ni sur la haute mer ni dans les eaux neutres. M. Kleen a combattu cette opinion se fondant sur ce qu'un vaisseau de guerre est considéré, ainsi que Takahashi lui- même le reconnait, comme une partie flottante du territoire. Il est tenu pour tel en effet en règle générale, même dans les eaux étrangères, même dans un port étran-
(1) Kleen, op. cit., t. II, p. 625. La traduction est imparfaite. L'Etat jugeant c'est l'Etat qui juge ou prétend juger de la validité de la prise.
ger. Et, s'il ne peut être accueilli dans un port neutre en temps de guerre qu'en vertu du droit d'asile et sous certaines restrictions, l'Etat neutre n'avait pas plus autrefois qu'aujourd'hui le devoir de lui interdire le passage pacifique, le séjour même dans ses eaux. L'article 4 est plus sévère. Il interdit d'une manière absolue le fonctionnement .d'un tribunal des prises sur un navire belligérant se trouvant dans les eaux neutres. Il est à remarquer, sans doute, que cet article a été adopté sans discussion et que l'attention de ceux qui l'ont voté ne s'est peut-être pas portée sur cette question spéciale. Mais il n'en est pas moins vrai qu'il ne distingue pas, et devrait être appliqué sans restriction dans l'éventualité d'une guerre où ne seraient impliquées que des Puissances ayant adhéré à la Convention. Sinon la distinction dont nous avons parlé s'imposerait.
§ 4. — Le passage dans les eaux neutres.
1077. Mais si les navires de guerre des belligérants ne peuvent se livrèr à des actes d'hostilité dans les eaux territoriales neutres, ne peuvent-ils du moins y passer ou même y séjourner pacifiquement'? M. Kleen, très rigoureux en matière de neutralité, et très logique du reste, est d'avis qu'il y a lieu d'appliquer au passage par la mer territoriale neutre les mêmes principes qu'au passage par le territoire neutre. Mais, sauf de très rares exceptions, la doctrine est contraire à son opinion. Les navires belligérants n'auraient donc pas, d'après Kleen, le droit de passer par la mer territoriale neutre, et l'Etat neutre aurait l'obligation de les en empêcher par les moyens dont il dispose. M. Kleen réfute assez habilement les motifs sur lesquels on a essayé de baser ici une distinction entre la mer territoriale et le territoire proprement dit, entre les règles de la neutralité dans la guerre terrestre et celles de la neutralité dans la guerre maritime (1). Il y a cependant, nous parait-il, des considérations très
(1) Kleen, op. cit., 1. 1, p. 508.
sérieuses qui la justifient. Il en est une que Ton n'invoque pas en général et qui a sa valeur. Quelque analogie que Ton ait voulu établir entre la mer territoriale et le territoire proprement dit, la souveraineté qu'un Etat exerce sur son territoire est certainement plus étendue et plus absolue que celle qu'il exerce sur la mer territoriale. Cette dernière est plus factice, plus artificielle. En principe, la mer est ouverte à tous. C'est en faveur de l'Etat adjacent que le droit positif, le droit coutumier lui a reconnu certains droits sur une zone maritime limitée de la mer qui baigne ses côtes. Mais ces droits ne sont pas exclusifs de la faculté par exemple, pour tous les pays, d'y faire naviguer leurs bâtiments sans être assujettis à aucune licence, aucun permis de circulation ou passe-port. Qu'en temps de guerre, les navires des belligérants ne puissent jamais s'y livrer à des actes d'hostilité, cela se conçoit. Le neutre doit avoir le droit de s'y opposer, parce que l'intérêt de sa sécurité l'exige. Mais le passage innocent (et le passage par la mer territoriale peut l'être absolument, tandis que le passage par le territoire ne l'est jamais), ne lui cause pas l'ombre d'un préjudice. Nul ne peut dire que l'Etat neutre qui donne libre passage à un belligérant sur son territoire proprement dit ne lui cède pas temporairement sa chose ou l'usage de sa chose. Mais la mer territoriale n'est pas sa chose au même degré que son territoire. Son droit est autre. C'est un droit que la coutume des nations a créé et qu'elle a pu restreindre dans la mesure qu'elle a jugée convenable.
- 1078. Halleck, qui examine avec soin la véritable nature du droit d'un Etat sur la mer territoriale, dit qu'un navire étranger qui passe le long des côtes d'un Etat, dans sa mer territoriale, est soumis pendant qu'il y passe aux règlements militaires et de police adoptés par cet Etat pour la sûreté de son territoire et de la population cotière, mais que sous les autres rapports il est libre comme s'il était en haute mer (1). Ortolan (°2) dit que l'Etat n'a pas sur la mer territoriale un
(1) Halleck, op-. cit., 1. 1, p. 169.
(2) Ortolan, Diplomatie de la mer, liv. II, ch. VIII.
droit de propriété, mais un droit d'empire, un pouvoir de législation, de surveillance et de juridiction conformément aux règles de la juridiction internationale. Creasy (1) est plus précis. Le droit de l'Etat sur la mer territoriale ne fait pas de celle-ci une partie du domaine de TEtat, bien que les expressions vagues de quelques publicistes tendraient à le faire croire. Il a simplement sur cette partie de la mer un droit de juridiction exclusif pour sa défense, pour la protection de ses pêcheries, pour faire respecter ses lois douanières et pour le maintien de sa neutralité, et il cite, à l'appui de son opinion, nombre de décisions de la Cour d'amirauté dont la dernière rendue par Lord Stowell (affaire du navire Twee Gebroeders) porte notamment : a De telles eaux sont ouvertes à la navigation commune des nations, bien qu'elles puissent être territoriales en ce sens que tout acte d'hostilité y est interdit „ . Despagnet, cet esprit si clair, si logique, n'est pas sans avoir aperçu également la différence profonde entre le droit de souveraineté sur le territoire proprement dit, et le droit de souveraineté d'un Etat sur la mer territoriale (2) Il repousse la thèse d'après laquelle ce droit impliquerait la propriété, ou plutôt le domaine éminent u d'où l'on pourrait conclure le droit pour l'Etat d'écarter les navires étrangers de la mer territoriale^ sans que ces navires présentent le moindre danger pour le pays, ou de leur imposer un péage... „. Et il invoque les Résolutions de l'Institut à Paris (session de 1894, art. 5, Annuaire, t. XIII, p*. 329), aux termes desquelles : " Tous les navires sans distinction ont le droit de passage inoffensif par la mer territoriale, sauf le droit des belligérants de réglementer et, dans un but de défense, de barrer le passage dans la dite mer pour tout navire, et sauf le droit des neutres de réglementer le passage dans la dite mer pour les navires de guerre de toute nationalité „. 11 n'est pas opportun de remarquer que même l'affirmation d'un droit de souveraineté ainsi limité a paru excessive à deux des membres les plus éminents de l'Institut, MM. de
(1) Op, cit., noa 241 etsuiv.
(2) Despagnet, op. cit., n° 408.
Bar et Lammasch. u II ne peut y avoir sur la mer, élément mouvant et instable „, disait M. de Bar, " le même droit de souveraineté que sur la terre... » et il proposait, en conséquence, de se borner à énumérer les divers droits spéciaux reconnus à l'Etat sur la mer territoriale. La proposition aurait peut-être été admise si Ton ne s'était arrêté devant cette objection, d'après nous insuffisante, qu'en énumérant on court toujours le risque d'être incomplet. Mais l'auteur qui a le mieux mis en lumière la différence qui existe entre la souveraineté sur le territoire et le droit que l'on reconnaît à l'Etat sur une zone maritime le long de ses côtes, est M. de Lapradelle, dont la savante dissertation n'a malheureusement pas été complétée (1). La suite annoncée n'a pas été publiée à notre connaissance. 11 se refuse à admettre que l'Etat ait an droit de souveraineté, encore moins qu'il ait la souveraineté sur la mer dite territoriale.
1079. Nous croyons, en tous cas, avec lui qu'il ne faut pas confondre ce droit avec le droit de souveraineté sur le territoire. La mer territoriale n'est pas le territoire et le droit de souveraineté sur le territoire ne s'identifie certainement pas avec le droit reconnu aux Etats adjacents sur la mer territoriale. Nous ajouterons au surplus que la raison assignée par le célèbre jurisconsulte Bynkershoek à la théorie relative au droit de souveraineté sur la mer territoriale, et d'où il a inféré du reste la nécessité de la limiter à rencontre de certaines prétentions tout à fait excessives, nous apparait aujourd'hui comme bien insuffisante. Dicendum est : potestatem terme finir i nbi finitur armorum vis. 11 est bien vrai que la puissance d'un Etat cesse là où la force de ses armes est privée d'action, et c'est uniquement ce qui est affirmé dans ce passage souvent cité (2). Mais Bynkershoek ne s'est pas borné à ceci. Il a affirmé autre chose : Quare omnino videtur rectius, eo potestatem terrae extendi, quousque tormenta exploduntur, catenus qaippe
(1) de Lapradelle, Le droit de l'Etat sur la mer territoriale.
(2) Despagnet, op. cil, n° 403.
cum imperare tum possidere videmur. Et plusieurs auteurs approuvent encore ce principe comme très juridique. Mais nous ne pouvons admettre que la puissance matérielle d'agir, au moyen de canons placés sur la côte, sur une zone maritime, suffise à créer un droit de souveraineté sur cette zone, que l'existence de cette puissance matérielle puisse être assimilée à l'occupation ou à la possession. Gela conduirait à de singulières conséquences, même en ce qui concerne le territoire terrestre ou continental. Toutefois il faut bien reconnaître que la plupart des auteurs ne font pas cette distinction et admettent sans réserve que la souveraineté de TEtat sur la mer territoriale est de la même nature que sa souveraineté sur le territoire proprement dit. Ils admettent d'ailleurs aussi presque tous, et Ton a toujours admis en pratique, le principe consacré par la Convention de 1907, c'est-à-dire que la neutralité n'est pas violée par le passage des navires de guerre d'un belligérant dans les eaux territoriales d'un Etat neutre.
1080. Il nous paraît donc certain qu'en règle, le neutre peut en temps de guerre interdire tout passage par ses eaux territoriales aux navires de guerre des belligérants, sans qu'on puisse lui en faire un devoir. La faculté d'interdiction qu'on lui reconnaît ne soulève de difficulté que lorsqu'il s'agit des détroits. Les délégations de certains Etats neutres, de la Suède et du Danemark en ce qui concerne les détroits unissant la mer du Nord à la mer Baltique, de la Turquie, en ce qui concerne les Dardanelles, ont revendiqué pour ces Etats le droit absolu de barrer ces détroits en temps de guerre pour la défense de leur neutralité. La question n'a pas été résolue en termes formels par la Convention, et la chose est infiniment regrettable. Le rapporteur, M. Louis Renault a, il est vrai, déclaré dans son rapport à la Commission que : " De l'échange de vues qui a eu lieu (au Comité d'examen), il semble résulter que l'Etat neutre peut interdire même le simple passage dans des parties limitées de ses eaux territoriales, en tant que
cela lui paraît nécessaire pour le maintien de sa neutralité, mais que cette interdiction ne peut s'étendre aux détroits qui unissent deux mers libres „. Il a ajouté toutefois que la formule adoptée par l'article ne tranche nullement ces questions et qu'elles sont laissées sous l'empire du droit des gens général (1). Il eût mieux valu que la Conférence la tranchât puisque la question des détroits spécialement est toujours discutée. Nous estimons avec M. Kleen, et telle est bien l'opinion de M.Louis Renault, qu'en règle l'Etat riverain d'un détroit unissant deux mers libres ne peut, pour la défense de sa neutralité, s'opposer au passage des bâtiments de guerre étrangers, belligérants ou autres (i). Il n'y a d'exception à cette règle que dans le cas où une convention internationale formelle aurait stipulé le contraire, comme c'est le cas pour les Dardanelles, et encore cette Convention ne lie-t-elle que les parties qui y sont intervenues. Res inter altos acta aliis nec nocet nec prodest. Il ne suffit pas de l'accord de quelques Etats pour créer une règle spéciale et nouvelle de droit international. Lorsqu'un détroit unit deux mers libres, il importe peu que les deux rives du détroit soient soumises à une même souveraineté, la liberté de la mer ne serait point sauvegardée si l'Etat riverain pouvait barrer le détroit. Bien que les opinions des jurisconsultes soient un peu flottantes, il nous semble que l'Institut de droit international a au moins implicitement consacré notre manière de voir, à propos de la question de l'emploi des mines sous-marines. Il a admis tout d'abord à une forte majorité lors de la session de Gand (3) que les Etats neutres ont aussi bien que les Etats belligérants le droit de placer des mines dans leurs eaux, pour la détense de leur neutralité. Mais il a consacré à l'unanimité le principe qu'ils ne peuvent placer de N mines dans le passage des détroits qui conduisent à une mer ouverte. Il ne semble pas qu'une seule voix se soit élevée contre ce principe. Or, pourquoi
(1) Kleen, op. cit., t. Il, p. 102.
(2) Annuaire de l'Institut, 1906, p. 341.
(3) Actes cl documents.
les neutres n'ont-ils pas le droit de placer des mines dans leurs eaux territoriales s'agissant d'un détroit de ce genre si ce n'est parce que le passage dans ce détroit doit rester ouvert sous peine de rendre illusoire la liberté de la mer à laquelle il donne accès ? 11 en résulte qu'en cas de guerre l'Etat neutre riverain d'un pareil détroit ne peut en barrer le passage à aucun des Etats belligérants, à moins qu'il n'en ait acquis le droit par une convention spéciale. C'est certainement le cas pour la Porte Ottomane en vertu de divers traités et spécialement du traité du 13 mars 1871, entre l'Allemagne, l'Autriche, la Grande Bretagne, l'Italie, la Russie et la Turquie. La Turquie conserve sans doute le droit d'accorder passage aux navires de guerre des belligérants; elle n'y est pas obligée. Ce n'est pas le cas ou tout au moins ce n'est plus le cas pour le Danemark depuis le rachat des péages par les traités du 14 mars et du 11 avril
1081. Si cette question de l'interception effective du passage de tout navire dans les détroits ne s'identifie pas avec celle de l'opposition du neutre au passage des vaisseaux de guerre belligérants dans ses eaux territoriales en général, elle s'en rapproche singulièrement. On ne discute le droit d'un Etat neutre de mettre obstacle au passage de vaisseaux de guerre belligérants dans sa mer territoriale au moyen de mines, lorsqu'il s'agit de détroits, que lorsqu'à raison du peu de largeur du détroit cela équivaudrait en fait à fermer celui-ci à la navigation. D'où il résulte que, lorsqu'il s'agit de la mer territoriale, ailleurs que dans les détroits et dans des détroits fort reserrés, l'Etat neutre a le droit de s'opposer à ce que les navires belligérants y passent. C'est ce qu'a fait la Hollande par sa proclamation au début de la guerre, et c'est pour avoir contrevenu à cette défense que certains navires, ayant échoué après avoir contrevenu à cette défense et ayant ensuite été renfloués, ont été retenus et leurs équipages internés.
§5. — Hospitalité maritime dans les ports, ' rades neutres, etc....
1082. La Convention de La Haye sur la neutralité dans la guerre maritime contient des dispositions fort touffues sur l'asile des navires de guerre des belligérants et de leurs prises dans les ports, dans les rades et dans les eaux territoriales neutres. Trois articles concernent spécialement l'admission des prises : les articles 21 à 23. Il en sera question plus loin. Les articles 9, 12 à 20 concernent l'admission au séjour des navires de guerre des belligérants dans les ports, rades et eaux territoriales des neutres. Les règles qu'ils posent concernent la durée du séjour autorisé, les conditions auxquelles il est subordonné et l'ordre de départ, lorsque des navires de guerre de belligérants différents ont obtenu asile en port neutre. Gomme nous l'avons déjà fait remarquer plus haut, si ces articles apparaissent, au premier abord, comme limitant simplement les droits des belligérants, comme n'imposant d'obligations qu'à eux, l'article 25 en déduit une obligation grave pour PEtat neutre. Cela est rationnel. Un neutre doit faire respecter sa neutralité dans la mesure où il est en état de le faire. Et, de cette obligation, l'article 26 déduit naturellement que l'exercice de ses droits à cet égard ne peut pas être considéré comme un acte peu amical par l'un ou par l'autre belligérant, u qui a accepté les articles qui précèdent „. Ces derniers mots présentent cependant une obscurité qui ne résulte à notre sens que d'un vice de rédaction dont il sera question plus loin. Enfin, l'article 24 concerne des mesures de sanction et d'exécution destinées à assurer le respect par les belligérants des dispositions qui précèdent.
1083. En consacrant en principe le droit pour les neutres de donner asile aux navires de guerre des belligérants, sans nulle obligation de les séquestrer ou d'interner les équipages et les forces militaires qui s'y trouvent, la Convention n'a
certainement pas innové. Dans son grand ouvrage sur la neutralité, Kleen dit que les ports et rades neutres sont fermés aux navires de guerre des belligérants, hors les cas de détresse par suite de tempête, sinistre, péril, défaite, manque d'eau, de charbon ou de vivres, ou besoin de réparations (1). La Convention de La Haye n'a point subordonné le droit de l'Etat neutre d'admettre les navires des belligérants dans ses ports et rades à cette condition. A notre sens, cette différence n'a pas une importance bien grande. Les cas indiqués par M. Kleen sont assez largement énumérés pour comprendre toutes les éventualités dans lesquelles l'admission dans un port neutre peut présenter pour un belligérant un avantage sérieux. Il comprend, parmi ces cas, celui de défaite, c'est-à-dire évidemment celui où un navire de guerre poursuivi par l'ennemi s'y réfugie. L'Institut de droit international admet le droit d'asile de l'Etat neutre dans les mêmes cas ou à peu près (2). Mais l'Institut y ajoute une restriction très importante, c'est qu'un navire belligérant, se réfugiant dans un port neutre, doit y rester jusqu'à la fin de la guerre dans les cas suivants : a) quand il est poursuivi ou défait par V ennemi; b) quand il n'a plus assez d'équipage pour tenir la mer ; c) s'il est venu débarquer des malades ou blessés et qu'il soit encore en état de combattre. Ces restrictions étaient-elles généralement admises par la doctrine avant la Convention de 1907 qui ne les reproduit pas? Il en est une qui est superflue, c'est la seconde. Un vaisseau de guerre d'un belligérant qui reçoit asile dans un port neutre ne peut pas y renforcer son équipage. Dès lors, si cet équipage est insuffisant pour lui permettre de tenir la mer, il lui sera de fait impossible de partir. Quant à la première et à la troisième elles sont certainement contraires à l'opinion de presque tous les auteurs. Pasquale Fiore ne cite comme favorable à ces restrictions, à la première du moins, la seule qu'il examine, que Galiani, à l'opinion duquel il ne se rallie qu'avec quelque hésitation (3).
(1) Kleen, op. cit., t. 1, p. 122.
(2) Annuaire, année 1898, p. 273.
(3) Pasquale Fiore, op. cit., t. III, n° 1579
Despagnet, qui ne se prononce pas nettement en théorie, constate qu'en fait l'admission des navires de guerre, belligérants ou non, est souverainement réglée dans chaque pays en vertu de sa législation spéciale (l).Là est la vérité. Il est arrivé sans doute qu'un Etat neutre ait agi, comme le propose l'Institut, s'agissant d'un navire de guerre belligérant qui se réfugie dans ses ports par suite de défaite, et cette règle a été appliquée, comme l'observe M. Despagnet, dans la guerre russojaponaise, aux navires russes réfugiés dans les ports chinois ou français d'Indo-Chine ; mais le contraire est arrivé, croyons-nous, plus fréquemment. Les auteurs anglais ne font pas mention de cette condition du droit d'asile. Le droit du neutre est certainement de l'exiger, puisqu'il peut refuser complètement l'asile. Mais il n'y est obligé, ni d'après la doctrine ni d'après les usages internationaux.
1084. Il faut bien reconnaître toutefois que la doctrine de l'Institut était plus logique. Si l'asile sans la restriction ci-dessus, sans obligation de retenir le navire et d'interner l'équipage, comme on l'a fait pendant la guerro-japonaise, se conçoit très bien, quand un navire est contraint par fortune de mer, par la tempête, par des avaries, de le solliciter, parce qu'il s'agit de le protéger contre les éléments et non contre l'ennemi, éventualité qui ne se présente pas dans la guerre terrestre, il se conçoit moins quand il s'agit pour un navire belligérant de se dérober à la poursuite de l'ennemi. Il est, en somme, alors dans la même situation qu'un corps d'armée ou une troupe armée dans la guerre terrestre. L'Etat neutre peut lui donner asile par un sentiment d'humanité, mais, s'il le fait, il est obligé de désarmer cette troupe et de l'interner. Pourquoi en serait-il autrement dans la guerre maritime? On n'en peut, à notre avis, donner qu'une explication. C'est qu'il sera souvent fort difficile de déterminer avec certitude si un navire, cherchant un refuge dans un port neutre, le fait pour se soustraire au péril de mer où à la poursuite de l'ennemi, et la circonstance que son
(1) Despagnet, op. cil., n° 691.
appel à l'hospitalité neutre a eu lieu après qu'il avait subi une défaite, n'en est pas toujours une preuve. Quoi qu'il en soit, le droit antérieur à la Convention de 1907, droit consacré par l'usage et par la très grande majorité des auteurs, était bien tel que l'expose Despagnet. L'Etat neutre faisait ce qu'il voulait. Maître de refuser l'asile, il pouvait le subordonner à la condition de la détention et de l'internement. 11 pouvait aussi ne pas le faire.
1085. Mais s'il n'y avait pas, même antérieurement à la Convention de 1907, obligation pour l'Etat neutre de retenir jusqu'à la fin de la guerre le navire belligérant qui cherchait refuge dans ses ports pour échapper au péril de mer ou même à la poursuite de l'ennemi, ni d'interner l'équipage, comme on l'a fait pendant la guerre russo-japonaise pour divers vaisseaux russes, par une application un peu rigoureuse des principes de la neutralité, on a toujours admis en ' règle qu'un navire de guerre belligérant qui reçoit asile dans un port neutre ne peut pas y séjourner indéfiniment, ni en profiter pour augmenter sa force militaire, son armement, pour y renforcer son équipage, etc.. On a souvent limité la durée de séjour qu'il pouvait y faire à vingt-quatre heures, sauf le cas de force majeure et la nécessité d'une prolongation de séjour pour réparer ses avaries. On a limité de même la quantité de provisions qu'il pouvait y acheter, et spécialement sa faculté d'y prendre des approvisionnements en charbon, ce qui a donné lieu à des controverses infinies et a des divergences notables dans les législations nationales, aucune Convention internationale n'étant intervenue pour résoudre d'une manière uniforme ces questions controversées. En somme, chaque Etat neutre en agissait un peu à sa guise, et appréciait à sa manière, soit d'après sa conception des exigences de l'humanité, d'une part, et des devoirs de la neutralité, de l'autre, soit parfois d'après ses intérêts (il en a été ainsi notamment quant aux fournitures de charbon), l'attitude qu'il devait prendre. Un point était certain cependant, c'est que le navire belligérant ne pouvait
profiter de l'asile neutre pour augmenter, en quoi que ce soit, ses forces militaires proprement dites.
1086. La Convention de 1907 a eu le grand mérite d'introduire un peu de précision et d'uniformité dans les règles relatives à l'hospitalité neutre en temps de guerre, mais elle n'a pas modifié, dans leurs grandes lignes, les principes admis avant elle. La première règle qu'elle a posée, c'est l'obligation pour l'Etat neutre de traiter les divers belligérants de la même manière et ceci n'est certainement pas une nouveauté. On l'a toujours reconnu. C'est la conséquence nécessaire du devoir d'impartialité matérielle, bien que ce puisse ne pas être une véritable impartialité dans d'autres matières. Mais ici la question de savoir si l'hospitalité neutre sera plus favorable à tel belligérant qu'à tel autre dépendra souvent de circonstances que l'on ne peut prévoir avec certitude, de l'issue incertaine d'une bataille navale par exemple, ou du péril de mer auquel l'un est aussi exposé que l'autre.
La seconde règle qui se dégage de la Convention, c'est que l'Etat neutre n'est jamais obligé de donner asile dans ses ports ou eaux territoriales à des navires belligérants. M. Ernest Satow avait proposé, au nom de la Délégation de la Grande Bretagne, de le déclarer par une disposition spéciale et expresse. Il n'y a pas de disposition spéciale, mais le rapporteur a constaté en termes nets, et cela n'a jamais été contesté, que cette règle résultait virtuellement de l'article 9 qui consacre le droit pour l'Etat neutre d'édicter des prescriptions et interdictions générales. Seulement, s'il l'interdit à l'un, il doit l'interdire à l'autre, et il en est ainsi même de l'admission dans ses eaux territoriales, sous la réserve que le simple passage dans celles-ci n'est pas considéré comme une atteinte à la neutralité. Il y a cependant un cas où le neutre peut refuser d'admettre les navires de l'un des belligérants dans ses ports et rades, sans refuser d'y admettre ceux de l'autre, c'est celui où le belligérant aurait négligé de se conformer aux ordres et prescriptions édictés par le neutre ou bien aurait violé la neutralité, art. 9, al. 2.
1087. Beaucoup d'anciens auteurs énumèrent plus ou moins longuement les cas où l'Etat neutre, qui 'pourrait refuser V asile aux navires belligérants, peut l'accorder. La Convention plus respectueuse de l'autonomie des Etats neutres confère le droit d'asile à l'Etat neutre, quel que soit le motif pour lequel un belligérant le sollicite, ce qui n'implique cependant pas, comme nous le verrons plus loin, qu'un navire belligérant puisse y chercher asile dans le but de se faire du port ou des eaux neutres une base d'opérations ou d'hostilités. Mais la différence entre les règles anciennes et celles posées par la Convention est bien moins importante ici qu'elle ne le paraît au premier abord. L'énumération des cas dans lesquels un Etat neutre peut admettre des navires belligérants dans ses ports, dans ses rades et eaux territoriales est tellement longue, qu'elle comprend presque tous les cas dans lesquels cette admission peut être utile à un belligérant et n'exclut que celle sollicitée dans un but illicite, d'après la Convention comme d'après les usages antérieurs. Rappelons les cas énumérés par M. Kleen : tempête, sinistre, péril, défaite, manque d'eau, de charbon ou de vivres, ou besoin de réparations. L'asile peut donc être accordé même au navire qui, après une défaite, se réfugie dans les eaux territoriales ou dans les ports neutres pour échapper à la poursuite de l'ennemi.
Il faut noter qu'aux termes de l'article 11 de la Convention de 1907, l'Etat neutre peut faire plus encore. Il peut laisser les navires de guerre des Etats belligérants se servir de ses pilotes brevetés. Ce n'est que le complément de la faculté qu'on leur accorde d'admettre ces navires dans leurs ports et rades, faculté qui serait parfois illusoire, si les navires belligérants ne pouvaient se servir des pilotes brevetés de l'Etat neutre. Celui-ci a du reste intérêt, au point de vue de la sûreté de la navigation en général, à ce que des navires n'entrent point dans ses ports sans recourir à ses pilotes. Cela n'a pas été contesté et n'est pas contraire aux usages en vigueur avant la Convention.
1088. Mais la règle établie par la Convention de 1907, en ce qui concerne la durée du séjour, est empreinte d'une certaine originalité, en ce qu'elle a recours à une combinaison ingénieuse pour ménager l'autonomie de l'Etat neutre, et éviter de compromettre trop gravement les intérêts du belligérant qui parfois, grâce à l'asile donné aux navires ennemis, voit lui échapper une proie presque certaine. La Convention n'oblige pas directement l'Etat neutre à déterminer la durée du délai pendant lequel les navires belligérants peuvent demeurer dans ses ports, rades et eaux territoriales. On sait que ce délai était, d'après les règles admises par plusieurs Etats, mais nullement par tous, de vingt-quatre heures, sauf prolongation en des cas de nécessité prévus par les usages ou par les lois nationales des divers pays. La Convention adopte la règle de vingt-quatre heures, mais seulement pour le cas où la législation de l'Etat neutre n'a pas fixé un délai différent. Elle fait donc une part très large à l'autonomie de l'Etat neutre, qui fixe lui-même ici la durée de son hospitalité, article \°2. Seulement, et il est important de le noter, la Conférence a émis le vœu, sinon prescrit formellement, dans le préambule de la Convention, que les règles adoptées par l'Etat neutre ne fussent pas changées dans le cours de la guerre, ce qui implique à notre sens le vœu que l'Etat neutre les arrête, les établisse, sinon avant la guerre, tout au moins au début de celle-ci. Pour éviter jusqu'au soupçon de partialité, il serait souhaitable, et nous pensons que la Conférence aurait pu aller jusqu'à le stipuler formellement, que chaque Etat fît connaître avant la guerre les règles qu'il entend suivre à cet égard. Son vœu apparaît du reste à peu près comme une prescription : * Il est désirable que les Puissances neutres édictent des dispositions précises pour régler les conséquences de l'état de neutralité qu'elles auraient adopté „, et : u Ces règles ne devraient pas, en principe, être changées, au cours de la guerre, par une Puissance neutre, sauf dans le cas où l'expérience acquise en démontrerait la nécessité pour la sauvegarde de se& droits. „ Ces dernières expressions indiquent que, comme on
l'a fait remarquer dans le cours de la discussion, l'Etat neutre peut bien pendant la guerre adopter, en cas de nécessité, des règles plus sévères, quand il le juge nécessaire pour la sauvegarde de ses droits, mais non pas des règles pluà indulgentes et plus larges.
1089. C'est certainement une liberté très étendue que l'on accorde aux Etats neutres, que celle de fixer eux-mêmes la durée du séjour des navires belligérants admis dans leurs ports, rades et eaux territoriales pendant la guerre. Mais, s'ils n'en usent pas, la Convention se substitue à eux et la fixe à vingt quatre heures. Elle fixe même les conditions sous lesquelles le délai ordinaire fixé soit par l'Etat neutre, soit par elle-même, pourra être prolongé, ainsi que la mesure de la prolongation. A partir de ce moment, elle intervient d'autorité et les neutres ne peuvent se plaindre d'une atteinte à leur liberté dont ils ont négligé d'user. Ce système est peutêtre ce qu'il y a de plus neuf dans la Convention de 1907 sur la neutralité dans la guerre maritime. Mais au fond il n'est que la résultante d'une très habile coordination et combinaison des usages existants, œuvre d'ailleurs absolument nécessaire, parce qu'elle délimite enfin le champ de la liberté des Etats neutres et celui des exigences légitimes des Etats belligérants.
La règle posée par l'article 13 nest que la conséquence logique de ce système, dans l'éventualité où, au début de la guerre, un navire belligérant se trouve dans un port neutre. La Puissance neutre doit notifier au dit navire qu'il devra partir dans les vingt-quatre heures ou dans le délai prescrit par la loi locale.
1090. Dans tous les cas, lorsque le délai prescrit par la loi locale, ou (si elle est muette) lorsque le délai de vingtquatre heures est expiré, le navire ne peut prolonger son séjour en port neutre que pour cause d'avaries ou à raison de l'état de la mer et devra partir dès que la cause du retard aura cessé. Telle est la disposition de l'article 14 alinéa 1.
Deux causes seulement peuvent donc légitimer la prolongation de séjour : la nécessité de réparer les avaries et l'état de la mer. La Délégation espagnole avait proposé d'autoriser la prolongation du séjour à raison des avaries, de l'état de la mer ou autre force majeure; la Délégation russe tendait à la permettre si l'état de la mer, Y absence de provisions ou les avaries empêchent le navire de prendre le large (1). La Convention exclut la prolongation de séjour pour cause d'absence de provisions et pour toute autre force majeure que les avaries et l'état de la mer. Cette disposition nous paraît plus rigoureuse que la règle admise antérieurement. L'article 42 du Règlement sur le régime des navires dans les ports étrangers, adopté par l'Institut de Droit international à La Haye, en 1898, nous paraît conduire implicitement à la prolongation du séjour pour permettre au navire de se munir d'eau, de charbons, de vivres et autres approvisionnements analogues dans la mesure nécessaire pour atteindre le port national le plus proche (2). Et, si l'article 19 de la Convention de 1907, les autorise à se ravitailler, il semble rationnel de leur donner le temps nécessaire pour le faire. Or la question de savoir si le délai de vingt-quatre heures, ou le délai légal fixé par le pays neutre lui suffira pour cela dépend absolument des circonstances. En somme la Convention de 1907 nous paraît avoir trop restreint ici la durée de l'asile. Nous avons déjà noté qu il nous paraît résulter virtuellement des résolutions de l'Institut en cette matière que cette durée pouvait être prolongée pour permettre au navire de s'approvisionner en vivres et moyens de subsistance. C'est aussi ce qui résulte des règles formellement admises en Angleterre en 1862 à la suite de l'incident du croiseur confédéré le Nashville et de la corvette fédérale le Tuscarora. Il fut prescrit en effet en janvier 1862, comme le rapporte Hall (3), que tout navire de guerre d'un belligérant qui entrerait dans un port anglais
(1) Actes et documents de la Conférence de 1907, 1. 1, p. 311.
(2) Annuaire, t. XVII, p. 285.
(3) Hall, op. cit., § 231 et Galvo, op. cit., n« 2674.
serait requis de le quitter endéans les vingt-quatre heures, excepté dans le cas où l'état de la mer s'y opposerait, ou bien s'il avait besoin d'un délai plus long pour se procurer les approvisionnements nécessaires à la subsistance de l'équipage ou pour recevoir des réparations. En 1870 la même règle fut appliquée et les Etats-Unis adoptèrent une résolution identique. La France et l'Allemagne ont adopté des règles semblables en 1870. Il y a donc peut-être ici une exagération de rigueur dans la Convention de 1907, si respectueuse en général de l'autonomie des neutres. Nous noterons, en passant, la franchise toute naturelle accordée sous ce rapport par le second alinéa de l'article 14 aux navires de guerre exclusivement affectés à une mission religieuse, scientifique ou philantropique.
§6. — Nombre des navires admis a l'asile.
1091. Avant la Convention de 1907 les usages suivis par les Etats étaient très variables en ce qui concerne la question du nombre des navires d'un même belligérant qui pourraient bénéficier simultanément de l'hospitalité neutre. L'on admettait que la puissance neutre le déterminait librement. La Convention de 1907 n'innove pas sous ce rapport. Ici encore elle respecte l'autonomie des Puissances neutres. Mais, comme il se peut qu'une Puissance neutre ne l'ait point déterminé à priori, elle supplée à son silence. Ce nombre sera de trois au maximum. Il est évidemment dans l'esprit de cette disposition, combinée avec le préambule de la Convention, qu'un Etat neutre, qui veut en admettre un nombre plus considérable, arrête avant la guerre ou au début de celle-ci ses dispositions, car il ne doit pas changer, au cours de la guerre, ses règles en matière de neutralité; or il les changerait indirectement si, après avoir tacitement accepté le maximum établi par la Convention, il le modifiait ensuite au cours de la guerre. Cette règle a le très grand avantage de faire disparaître l'incertitude dans
laquelle peut se trouver une flotte belligérante sur le point de savoir à combien de ses navires la Puissance neutre accordera l'hospitalité dans ses ports ou rades.
§ 7. — Ordre des départs.
1092. On ne peut pas considérer davantage comme une innovation la règle établie par l'article 16 delà Convention, aux termes de laquelle " lorsque des navires de guerre des deux parties belligérantes se trouvent simultanément dans un port ou une rade neutres, il doit s'écouler au moins 24 heures entre le départ du navire d'un belligérant et le départ du navire de l'autre „. Negrin (1) énumérant les conditions de l'asile enseignait déjà sous le numéro 50 qu'un navire de guerre d'un belligérant ne pouvait quitter le port neutre que 24 heures au moins après le départ d'un navire de guerre ou navire marchand ennemi qui s'y trouverait. Sans cet intervalle de rigueur, comme le fait remarquer Galvo, qui se rallie du reste à l'opinion de Hautefeuille sur ce point, le moins fort des deux navires pourrait courir à une perte certaine ou se verrait condamner à rester indéfiniment à lancre pour ne point tomber au pouvoir d'un adversaire plus puissant (2). Mais la Convention ne se borne pas à poser cette règle et, dans les alinéas 2 et 3, elle détermine en outre l'ordre des départs de manière à éviter que l'asile généreusement accordé en port neutre aux navires d'un belligérant ne fournisse à ce dernier le moyen de se servir de ce port comme d'une véritable base d'opérations contre des navires de l'autre belligérant. L'ordre des départs sera déterminé par l'ordre des arrivées, d'après l'alinéa 2 de l'article 16, et c'est la règle consacrée par l'usage comme le constate Calvo (3). Mais cette règle est subordonnée à une restriction : * à moins que le navire
(1) Negrin, op. cit., p. 180.
(2) Galvo, op. cit., n° 2678.
(3) Galvo, op. cit., n° 2678.
arrivé le premier ne soit dans le cas où la prolongation de séjour est admise „. On ne peut évidemment, en cas pareil, l'obliger à partir le premier. Il ne faut pas se dissimuler cependant que ces dispositions n'empêchent pas d'une manière absolue que des navires de guerre d'un belligérant ne se servent de l'asile avec l'intention préméditée de surprendre un adversaire plus faiblé. La Délégation portugaise avait proposé que,, si les deux navires belligérants (de nationalité différente bien entendu) qui se trouvent simultanément dans les eaux neutres sont, l'un un bateau de commerce et l'autre un vaisseau de guerre ou un petit croiseur ou torpilleur ou un grand cuirassé, il fût posé en règle que le navire de commerce ou le navire de guerre le plus faible quitte le port le premier; * autrement „ le but humanitaire de cette mesure consistant à éviter une rencontre ou un combat ne serait pas atteint. Le grand cuirassé, sortant le premier, n'aurait qu'à attendre près du port la sortie du bateau de commerce ou du navire de guerre plus faible; la capture ou la destruction de ceux-ci seraient certaines et l'Etat neutre les aurait livrés „. D'après la proposition portugaise, l'Etat neutre aurait dû décider lequel des bâtiments partirait le premier, en vue de prévenir, autant que possible, la rencontre ou le combat entre ces bâtiments „. On a objecté que, si l'inégalité entre deux vaisseaux de guerre est souvent évidente, il n'en est pas toujours ainsi, et que l'autorité du port pourrait être dans ce cas fort embarrassée. Mais la proposition portugaise a cependant eu un certain résultat. Si deux navires de nationalité différente sont l'un un navire de guerre, l'autre un navire de commerce, le premier ne pourra quitter le port moins de 24 heures après le départ du second aux termes de l'alinéa 3 de notre article. Mais, fidèle à son système en ce qui concerne la détermination de l'ordre des départs, la Convention n'a pas confié à l'Etat neutre le soin d'arrêter cette mesure. Elle a réglé directement elle-même l'ordre des départs.
1093. Sans doute la difficulté résultant de la présence simultanée de deux navires de guerre belligérants en port
neutre ne se trouve pas écartée par cette solution. Gomme Ta expliqué Péminent rapporteur de la Commission d'examen à la Conférence, M. Louis Renault, on avait pensé la résoudre en imposant à l'autorité locale le devoir d'avertir, autant que possible, le vaisseau de guerre se disposant à entrer dans le port neutre, de la présence du navire adverse. u Le navire ainsi averti aurait vu ce qu'il avait à faire ; s'il se sentait plus faible que son adversaire, il pouvait ne pas entrer ou, s'il entrait, il savait qu'il ne pourrait sortir qu'après lui. „ L'expédient était très imparfait. Il pouvait ne pas entrer, dit-on. Mais il pouvait se trouver au contraire dans la nécessité absolue de chercher refuge en port neutre. Ce n'est pas cependant pour cela que la proposition a été écartée par une majorité du reste assez faible : 8 voix contre 5 et 4 abstentions ; c'est parce qu'on a considéré qu'une disposition de ce genre engagerait trop la responsabilité du neutre (l). En somme le problème n'a pas été solutionné.
1094. Calvo constate que, dans la pratique, on s'est arrêté,avant la Convention, à un expédient qui, d'après lui, allie à la simplicité une justice irréprochable. " Il consiste à autoriser le dernier arrivé à reprendre la mer au gré de sesconvenances, en prévenant l'autorité vingt-quatre heures d'avance, afin que l'adversaire puisse, au besoin, user du droit de préférence qui lui est acquis ; le délai ne court alor& que du moment où le navire est en état de quitter le port et c'est d'après ces principes que les autorités de Cadix se guidèrent en 1759 à l'égard du navire français Le Fantasque „ (2). Mais il faut bien reconnaître qu'aucune règle générale ne résulte du droit coutumier en cette matière, si ce n'est que l'Etat neutre agissait en fait selon son appréciation personnelle. Libre d'accorder ou de refuser asile, il soumettait l'asile aux conditions qu'il jugeait rationnelles ; et, si certains usages avaient réglé la faculté du navire qui
(1) Actes et documents de la Conférence de 1907, 1. 1, p. 314.
(2) Calvo, op. ci*., §2699,
bénéficiait de l'hospitalité neutre, de se ravitailler dans les ports et rades neutres, il ne s'en était .certainement pas formé sur la question spéciale dont il s'agit ici. La Convention ne laisse pas ici une liberté entière à l'Etat neutre. Libre d'admettre ou de ne pas admettre les navires belligérants à l'asile dans les eaux neutres, libre de déterminer la durée normale de l'hospitalité qu'il leur accorde, il est lié, s'il ne le fait point, par les dispositions de la Convention, relativement à sa durée, à la priorité de sortie, et, dans totis les cas, quant aux causes qui peuvent motiver la prolongation du délai normal, ainsi qu'en ce qui concerne la détermination des actes que le navire belligérant peut accomplir dans le port de refuge et des secours qu'il peut s'y procurer.
§ 8. — Actes permis aux navires de guerre hospitalisés ou admis dans les eaux neutres.
, 1095. Les articles 17 à 20 de la Convention déterminent la mesure dans laquelle les navires de guerre belligérants, admis à séjourner dans les eaux neutres, peuvent s'y ravitailler et les actes qui leur sont interdits. Il existait à cet égard beaucoup d'incertitudes et de diversité dans les usages anciens, et ce n'est pas un des moindres mérites de la Convention que d'avoir tracé en cette matière des règles précises. Mais on ne doit pas perdre de vue qu'elle n'a pas été ratifiée par tous les Etats, et qu'elle n'est obligatoire, même pour ceux qui l'ont ratifiée, que si les autres Etats engagés dans une guerre éventuelle l'ont ratifiée également. Nous ne ferions pas œuvre complète en conséquence si, après avoir exposé les règles conventionnelles, nous n'exposions pas aussi les usages applicables à défaut de pouvoir invoquer la Convention, bien qu'il soit assez probable qu'en fait les belligérants et les neutres manifestent expressément ou implicitement, dans l'éventualité d'une guerre, comme plusieurs Font fait dans la guerre actuelle, leur intention d'accepter les dispositions de cette Convention comme règle de conduite.
1096. L'article 17 pose une règle spéciale en ces termes : * Dans les ports et rades neutres, les navires de guerre belligérants ne peuvent réparer leurs avaries que dans la mesure indispensable à la sécurité de leur navigation, et non pas accroître, d'une manière quelconque, leur force militaire. L'autorité neutre constatera la nature des réparations à effectuer qui devront être exécutées le plus rapidement possible „ . Il n'est pas question ici des réparations à effectuer dans les eaux territoriales et l'excellent rapport de M. Louis R.enault en indique très bien le double motif, c'est qu'il est vraisemblablement difficile pour les navires d'effectuer des réparations dans les eaux territoriales, et que, d'ailleurs, le contrôle des neutres sur des réparations effectuées dans ces conditions ne serait guère possible (1). Le second motif nous paraît le plus important, parce qu'en fait il n'est pas impossible de procéder dans les eaux territoriales à la réparation de certaines avaries subies au-dessus de la ligne de flottaison. La proposition britannique, reprise dans un amendement portugais, tendait à interdire à l'Etat neutre de permettre la réparation d'avaries résultant d'un combat. L'article ne fait aucune distinction, probablement, d'après le rapporteur, à raison de la difficulté qui existe parfois de reconnaître la cause des avaries sans se livrer à des mesures inquisitoriales. Mais il est à remarquer que le second alinéa de l'article 17 impose ici très nettement un devoir d'action à l'autorité neutre. Elle doit constater la nature des réparations à effectuer. Pourquoi? Evidemment parce que les réparations destinées à augmenter la force militaire du navire ne sont pas admises et ne peuvent être autorisées.
1097. L'article 18 interdit aux navires de guerre des belligérants u de se servir non seulement des ports et rades, mais aussi des eaux territoriales neutres, pour renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leur arrriement, ainsi que pour compléter leurs équipages „. C'est toujours l'application du principe qu'ils ne peuvent en user
(1) Actes et documents, 1. 1, p. 315.
pour augmenter leur force militaire. Gomme l'a fait observer réminent rapporteur, M. Louis Renault, la deuxième règle de Washington impose au gouvernement neutre l'obligation de ne permettre à aucun des belligérants de faire de ses ports la base d'opérations navales contre l'ennemi, ni de s'en servir pour renouveler ou augmenter des approvisionnements militaires ou des armements ou pour recruter des hommes. On n'a discuté que sur l'application de cette règle aux eaux territoriales et les délégations de certains Etats, importants au point de vue maritime : l'Allemagne, le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède se sont abstenues sur ce point au sein de la Commission. M. Louis Renault semble dire, dans son rapport, que la disposition de la Convention se justifie mieux à cet égard que celle de la deuxième règle de Washington, parce qu'on se place au point de vue de ce que ne peuvent pas faire les navires belligérants, tandis que la règle de Washington parle des obligations du gouvernement neutre. Il nous paraît perdre de vue qu'aux termes de l'article 25 la Puissance neutre a le devoir d'empêcher les belligérants, dans la mesure du possible, de faire ce qu'ils ne peuvent pas faire. Il faut convenir cependant que la surveillance des navires de guerre belligérants sera beaucoup plus difficile aux Puissances neutres, lorsque ces navires se trouvent simplement dans leurs eaux territoriales que s'ils se trouvent dans leurs ports et rades.
1098. Il était logique qu'après avoir traité des approvisionnements militaires, la Convention s'occupât des approvisionnements non militaires et c'est ce qu'elle a fait dans l'article 18, qui trouve son complément dans l'article 19. Une discussion sérieuse s'est engagée au sujet de l'approvisionnement en combustible. Quant au ravitaillement à proprement parler, c'est-à-dire à l'approvisionnement en eau, en vivres et en général en moyens de subsistance, il n'y a pas eu de contestation et l'on $est mis rapidement d'accord pour autoriser les navires belligérants à prendre dans les ports et rades neutres leur approvisionnement normal du temps de
paix. Mais la question de l'approvisionnement en combustible a donné lieu à des propositions très diverses. La Commission d'examen s'est trouvée finalement en présence de deux systèmes seulement : celui de l'Angleterre consistant à permettre aux navires belligérants de s'approvisionner du combustible nécessaire pour gagner le port le plus proche de leur propre pays; celui de l'Allemagne et de quelques autres pays leur permettant de compléter leur plein normal du temps de paix. La solution à laquelle on s'est arrêté a été encore une fois une solution transactionnelle, dans laquelle une certaine part a été faite à l'autonomie de la Puissance neutre. La règle adoptée est que les navires des belligérants ne peuvent prendre que le combustible nécessaire pour gagner le port le plus proche. Mais on a réservé à la Puissance neutre le droit de s'arrêter à une autre base d'appréciation et de permettre aux navires belligérants de compléter leurs soutes proprement dites. C'était peut-être le seul moyen de réaliser l'accord. Toutefois la durée normale du séjour, telle qu'elle est fixée par la convention (vingt-quatre heures) ou telle qu'elle aura été déterminée par l'Etat neutre, ne pourra être prolongée pour ce seul objet. Elle ne peut l'être que pour réparer des avaries, articles 12 et 14 combinés. Une seule dérogation a été admise à cette règle pour le cas où, d'après la loi de la Puissance neutre, ces navires ne reçoivent du charbon que vingt-quatre heures après leur arrivée, comme d'après le code italien article 249, alinéa 3, et cette durée est alors prolongée de vingt-quatre heures. L'article 20, qui reproduit une proposition anglaise, complète cet ensemble de dispositions en décidant que les navires de guerre des belligérants qui ont pris du combustible dans le port d'une Puissance neutre, ne peuvent renouveler leur approvisionnement qu'après trois mois dans un port de la même Puissance. Cette disposition n'a cependant été votée dans la Commission qu'à la majorité de cinq voix contre trois : les Etats-Unis, l'Espagne, la Grande-Bretagne, l'Italie et le Japon contre l'Allemagne, le Brésil et la France; et il y a eu six abstentions. Le rapporteur M. Louis Renault en conclut
avec raison dans son rapport qu'on ne peut dire qu'il y ait là une solution définitivement acquise (1).
1099. Ces règles sont-elles conformes aux usages antérieurs qui doivent nécessairement être observés, pour peu qu'ils présentent une certaine uniformité, dans les cas peutêtre assez nombreux où elles n'auront pas été acceptées par toutes les parties engagées dans une guerre éventuelle *? S'imposent-elles au moins en doctrine, à défaut d'usages uniformes ? C'est la double question que nous avons à examiner. En ce qui concerne la première, celle de savoir dans quelle proportion l'Etat neutre pourra autoriser un belligérant à se ravitailler en combustible, il n'y a pas d'usage uniforme et la doctrine, elle-même est hésitante. L'Institut <3e Droit International, saisi de la question par les rapports de MM. Charles Dupuis et de Lapradelle en 1910, n'a pas cru devoir s'en occuper, estimant qu'il était prématuré de vouloir discuter les solutions de la Conférence de 1907, sur lesquelles on avait eu tant de peine à se mettre d'accord. C'eût été peut-être un motif pour douter de leur sagesse. Mais des membres se prononcèrent. MM. Harburger et Kebedgy, répondant au questionnaire du rapporteur émirent l'avis que le ravitaillement en combustible doit être limité à la quantité nécessaire pour atteindre, non le port national le plus proche géoyraphiquement, mais le port national le plus proche étant donné la direction que suit le navire. M. Harburger éprouvait cependant un certain scrupule et ce scrupule lui dicta une réserve. Il se peut que le port national le plus proche soit celui qu'un belligérant se propose d'atteindre dans un but militaire. C'était le cas pour la flotte russe se rendant de la Baltique à Vladivostok. Lui permettre de se ravitailler en charbon pour atteindre ce but stratégique paraissait excessif, puisque ce serait favoriser une opération militaire. Il aurait voulu, dans ce cas, ne permettre le ravitaillement que dans la mesure nécessaire pour atteindre, en continuant la route, un port d'un autre
(1) Actes et documents, 1. 1, p. 319.
Etat neutre.MM. Holland et Westlake ne limitaient l'approvisionnement qu'à la quantité de combustible nécessaire pour atteindre le port national le plus proche géographiquement, sans tenir compte de la direction du navire, et M. Charles Dupuis semblait bien se rallier à cette opinion appuyée par M. Westlake sur des raisons très sérieuses. Ce ravitaillement ne doit être autorisé d'après lui que dans la mesure nécessaire pour permettre au. navire en détresse de rentrer dans un de ses ports nationaux. M. Kaufmann acceptait à peu près cette solution, tout en exprimant ses préférences pour un système limitant les fournitures de charbon à la quantité nécessaire pour faire, à une vitesse économique, un trajet d'un nombre de milles à déterminer. C'était à peu près la proposition faite par M. Louis Renault à la Conférence de 1907, mais non admise par celle-ci. M. Den Beer Poortugael acceptait les règles de La Haye, c'est-à-dire la limitation au combustible nécessaire pour atteindre le port national le plus rapproché, ou, si l'Etat neutre a donné ses préférences à cette base, la limitation au plein des soutes proprement dites. M. Lehr n'admettait cette faculté de ravitaillement que quand il s'agit de réparer les conséquences d'un accident de mer. M. de Lapradelle estimait que l'Etat neutre n'est pas tenu et n'a pas même le droit d'interdire le ravitaillement en combustible; mais cette opinion est à peu près isolée bien que son auteur l'ait défendue avec un remarquable talent, et qu'elle soit, à notre sens, très défendable en théorie. Cette brève analyse des opinions exprimées au sein de l'Institut démontre déjà que la doctrine n'est pas plus fixée que les usages ne sont uniformes, et l'on s'en convainct davantage encore lorsque l'on parcourt les ouvrages assez peu nombreux où la question est discutée. D*es auteurs se rallient à la thèse française : faculté de faire le plein normal des soutes ; d'autres à la thèse anglaise : ravitaillement en combustible dans la mesure nécessaire pour atteindre le port national le plus rapproché soit géographiquement, soit, ce qui s'éloigne de la thèse anglaise, en tenant compte du but stratégique et de la direction
du navire. Quelques-uns se bornent à exposer sans discuter. Tel Bonfils (t). On peut ce nous semble, conclure de ce qui précède, que, si l'on fait abstraction de la Convention de 1907, le neutre ne viole la neutralité ni s'il autorise un navire belligérant admis dans ses ports à faire le plein de ses soutes dans la mesure jugée nécessaire en temps normal, ni s'il l'autorise à s'approvisionner de charbons dans la mesure nécessaire pour atteindre le port national le plus rapproché. Lors de la guerre russo-japonaise on n'a pu raisonnablement reprocher une violation de la neutralité ni aux pays Scandinaves qui avaient fermé leurs ports aux navires belligérants, ni à la Grande Bretagne, aussi longtemps qu'elle leur a permis de s'approvisionner en combustible dans la mesure nécessaire pour atteindre le port le plus rapproché (2), ni à la France qui s'est bornée à reproduire ses règles de 1898, autorisant au moins implicitement les approvisionnements nécessaires à la sécurité de la navigation. Il en doit être ainsi encore aujourd'hui dans les cas où les stipulations conventionnelles de La Haye ne sont pas applicables.
1100. S'il fallait choisir cependant entre ces divers systèmes, celui de l'Angleterre nous paraîtrait le plus rationnel en théorie. Le principe est bien que le navire belligérant hospitalisé en port neutre peut y recevoir des approvisionnements, comme y subir des réparations, dans la mesure nécessaire pour le rendre plus apte à naviguer, mais non pas plus apte à combattre. Sans doute des approvisionnements en charbon pourront avoir ce dernier résultat et l'on peut dire que, par la force des choses, tout ce qui rend le navire plus apte à naviguer peut le rendre plus propre à combattre. Mais tout d'abord il n'en sera pas toujours ainsi. Il n'en sera pas ainsi, par exemple au cas où il
(1) Op. cit., n° 1463.
(2) La Grande-Bretagne a modifié sa ligne de conduite dans le cours de cette guerre, ce qui nous paraît contraire à la véritable neutralité, et fait prendre par le gouverneur de Malte une déclaration soumettant la flotte de la Baltique à un traitement défavorable.
n'aurait plus ni canons en état de servir, ni munitions. Ensuite, si Ton ne veut pas que le navire périsse avant d'arriver à un port de sa nation, à un port de refuge définitif, il faut bien lui permettre de se ravitailler en combustible. Un navire sans charbon est une épave, comme on Ta fait très justement remarquer. C'est pour cela qu'en théorie, le système anglais, qui est aussi celui de la Conférence, nous paraît le meilleur. Mais la Conférence a rendu ici encore hommage à l'indépendance, à la liberté d'appréciation des pays neutres, en légitimant un autre mode de détermination de la quantité de combustible à fournir. Le navire peut prendre le combustible nécessaire pour compléter le plein de ses soutes proprement dites, quand il se trouve dans des "pays neutres qui ont adopté ce mode de détermination.
1101. Il n'en est guère autrement quant au délai après lequel il est permis aux navires belligérants de renouveler leurs approvisionnements en combustible dans un même port neutre. La Convention de La Haye fixe ce délai à trois mois. Et il est à remarquer que, sur ce point, elle lie permet pas aux Etats neutres de s'écarter de cette règle. C'est le délai fixé par le décret anglais du 31 janvier 1862 et par le Foreign Enlistment Act du 9 août 1871, mais sauf permission spéciale, et cette solution a été généralement adoptée, d'après ce qu'affirme M. Dupuis, par les Puissances qui ont cru devoir déterminer un délai (l). Nous savons qu'elle l'a été dans certaines guerres, pendant la guerre franco-allemande notamment (2). Mais on ne peut pas dire qu'elle consacre pour l'Etat neutre une obligation, d'autant moins que, dans les règlements anglais spécialement, l'Angleterre se réserve d'en décider autrement. Nous sommes autorisé, ce semble, à en conclure que, dans les cas où la Convention de La Haye ne lie pas tous les belligérants, les usages internationaux demeurés applicables n'imposent pas à l'Etat neutre l'obligation de limiter le renouvellement des approvisionnements
(1) Annuaire de 1910, p. 79.
(2) Den Beer-Pooitugael, op. cit., p. 385.
eu combustible. Il serait cependant désirable qu'il en fût autrement, comme le reconnaissent la plupart des auteurs qui se sont occupés de cette question. Permettre des ravitaillements successifs au profit des mêmes navires à des intervalles rapprochés, ce serait favoriser des calculs tendant à transformer un port neutre en véritable base d'opérations. Mais quel délai doit-on exiger? N'en fixer aucun, c'est mettre l'Etat neutre dans un assez grand embarras. Gomme l'a fait observer le contre-amiral Siegel, délégué de l'Allemagne, les neutres ont intérêt à savoir, avec précision, ce qu'ils peuvent faire sans s'exposer au reproche d'avoir favorisé indûment un belligérant. La Convention de 1907 a fixé un délai de trois mois. En théorie et nous plaçant au point de vue de la lex ferenda, il nous semble que ce délai pourrait être plus court, si tant est qu'un délai doive être fixé. Le projet présenté par M. Charles Dupuis proposait un délai d'un mois.
§9. — Admission des prises en port neutre.
1102. Les articles 21, 22 et 23 concernent spécialement l'admission des prises en port neutre -«et l'article 21 pose le principe dans les termes suivants : " Une prise ne peut être amenée dans un port neutre que pour cause d'innavigabilité, de mauvais état de la mer, de manque de combustible ou de provisions. — Elle doit repartir aussitôt que la cause qui en a justifié l'entrée a cessé. Si elle ne le fait pas, la Puissance neutre doit lui notifier l'ordre de partir immédiatement ; au cas où elle ne s'y conformerait pas, la Puissance neutre doit user des moyens dont elle dispose pour la relâcher avec ses officiers et son équipage et interner l'équipage mis à bord par le capteur „ et l'article 22 dit qu'elle doit, de même, relâcher la prise qui aurait été amenée en dehors des conditions prévues par l'article 21. Ces deux articles semblent, au premier abord, concerner l'un et l'autre, le cas où le croiseur qui à fait la prise ne l'escorte pas et se borne à y
mettre un équipage et des officiers chargés de la conduire en lieu sûr, notamment dans un port de sa nation. Mais la généralité de leurs termes prouve qu'il n'en est pas ainsi, et le rapport de M. Renault le confirme. Ces dispositions sont très claires, sauf certaines lacunes que l'on pourrait signaler dans l'article 21. Il y est dit que la Puissance neutre doit de même relâcher la prise qui aurait été amenée en dehors des conditions prévues par l'article 21. Ne doit-elle pas aussi relâcher ses officiers et son équipage et interner l'équipage mis à bord par le capteur? Il faut répondre affirmativement sans hésitation aucune. Il n'existe aucun motif de distinguer. La Convention exclut en principe, comme l'a fait remarquer le rapporteur M. Louis Renault, l'admission des prises en port neutre; elle l'autorise exceptionnellement pour les motifs qu'elle spécifie : innavigabilité, mauvais état de la mer, etc.. Mais la prise doit repartir dès que cette cause a cessé. Nous verrons plus loin qu'elle établit une autre exception assez discutable, dans un cas particulier, à la règle de l'exclusion des prises en port neutre.
1103. La règle est-elle conforme aux usages internationaux? On ne saurait affirmer qu'il y ait à cet égard des usages constants et uniformes. M. Louis Renault constatait, dans son rapport, qu'il y a des pratiques divergentes en ce qui concerne l'admission des prises dans les ports neutres; mais le fait que l'article a été voté sans difficulté démontre déjà que le principe et l'exception, s'ils ne sont pas unaniment acceptés, répondent cependant aux conceptions générales de la science, en droit international moderne. L'article est du reste conforme en substance aux §§ 59 et 60 du Règlement adopté par l'Institut de droit international en matière de prises, dans sa session de Heidelberg en 1887. Ces articles étaient en effet conçus comme suit : § 59. :< Le navire saisi ne pourra être conduit dans un port d'une Puissance neutre que pour cause de péril de mer, ou lorsque le navire de guerre sera poursuivi par une force ennemie supérieure „.— § 68. u Lorsque, pour cause de péril de mer, le navire d
guerre s'est réfugié avec le navire saisi dans un port neutre, il devra quitter ce port aussitôt que possible, après que la tempête aura cessé. L'Etat neutre aura le droit et le devoir de surveiller le navire de guerre et le navire saisi, durant leur séjour dans le port. „ Il y a cependant une différence notable entre les dispositions votées par la Conférence de La Haye et les propositions de l'Institut. Celles-ci admettent l'accès des navires de guerre et de leurs prises en port neutre, même quand ils sont poursuivis par une force ennemie supérieure. Mais c'est moyennant un correctif qui enlève à cette différence toute importance. Car, aux termes du § 61 : u Lorsque le navire de guerre s'est réfugié avec le navire saisi dans un port neutre, parce qu'il était poursuivi par une force ennemie supérieure, la prise doit être relâchée. „ 11 y a eu cependant à cet égard des phases assez diverses dans la pratique du droit international. D'assez nombreux traités ont garanti autrefois d'avance à tel ou tel Etat belligérant l'admission de ses prises dans certains ports neutres. Den Beer-Poortugael en cite quelques-uns (1). Mais il était généralement reconnu qu'en l'absence de traités l'Etat neutre pouvait en agir à sa guise ; refuser ou accorder accès aux prises des belligérants.
1104. En quoi consiste donc l'innovation? Elle consiste essentiellement en ceci : c'est que l'Etat neutre n'a plus, en cette matière, la faculté d'agir comme il le veut, faculté assez dangereuse du reste puisqu'il n'en usait qu'au risque de provoquer des récriminations de la part de l'un ou de l'autre belligérant. A ce régime de liberté, mais d'incertitudes, donnant naissance à des hésitations, on a substitué des règles fixes. C'est un bien, en ce sens que le neutre, comme le faisait remarquer l'un des délégués de l'Allemagne, M. Kriege, a intérêt à savoir avec précision ce qu'il peut, ce qu'il doit faire. Toutefois, dans les cas assez nombreux peut-être, où toutes les Puissances engagées dans la lutte n'ont point ratifié la Convention (et c'est le cas dans la guerre mondiale
(1) Oi). cit., p. 386.
actuelle), il ne nous paraît pas qu'on puisse imputer à la Puissance neutre une infraction aux devoirs de la neutralité à raison du fait qu'elle aurait admis une prise dans ses ports en dehors des cas de nécessité prévus dans la Convention, pourvu bien entendu qu'elle traite tous les belligérants sur le même pied et n'accorde pas à l'un ce qu'elle refuse à l'autre. Mais elle fera sagement, à notre sens, de se conformer aux règles de La Haye qui sont en harmonie avec les desiderata de la science et avec les exigences d'une conception saine des devoirs de la neutralité.
§ 10. — Autre cas d'accès des prises en territoire neutre.
1105. Si les dispositions des articles 21 et 22 de la Convention ont été adoptées sans difficulté, il n'en est pas de même de l'article 23 conçu comme suit : " Une Puissance neutre "peut permettre l'accès de ses ports et rades aux prises escortées ou non, lorsqu'elles y sont amenées pour être laissées sous séquestre, en attendant la décision du tribunal des prises. Elle peut faire conduire la prise dans un autre de ses ports. — Si la prise est escortée par un navire de guerre, les officiers et les hommes mis à bord par le capteur sont autorisés à passer sur le navire d'escorte. — Si la prise voyage seule, le personnel mis à son bord par le capteur est laissé en liberté. „ Quel est le but de cette disposition qui paraît extraordinaire, puisqu'elle constitue une assistance manifeste prêtée au belligérant capteur? C'est, comme le fait très bien remarquer M. Louis Renault dans son rapport, " de rendre plus rare, sinon d'empêcher la destruction des prises. „ Elle fut vivement combattue par la Délégation britannique dont M. Ernest Satow se fit l'organe. Il lui reprochait de ne faire aucune distinction entre les prises ennemies qui, étant devenues la propriété des capteurs, peuvent toujours être coulées par celui-ci, à son gré et les prises neutres qui doivent être relâchées, dès que le capteur ne peut pas les
conduire dans un de ses ports. Mais, si telle était la doctrine anglaise, il est très contestable que ce fût la doctrine des Etats continentaux, ainsi que le firent observer entre autres les délégués de la Russie et de l'Allemagne, et c'est vainement que l'on s'efforça de faire reconnaître par la Conférence de 1907 l'interdiction de la destruction des prises neutres. Deux ans après, il est vrai, la Conférence navale de Londres admit l'interdiction de la destruction des prises en principe, mais en subordonnant ce principe à des exceptions vraiment trop vagues et trop élastiques, ainsi que nous le verrons plus loin, en traitant de la destruction. Quoi qu'il en soit, cette interdiction n'étant pas admise en 1907, on conçoit bien que la Conférence, pour rendre au moins la destruction plus rare, ait admis la faculté pour la Puissance neutre d'admettre la prise, et éventuellement le navire qui l'escorte, dans ses ports et rades. Si le capteur se trouve en fait dans l'impossibilité de conduire la prise ou de l'expédier dans un port de sa nation à raison de son éloignement, la faculté de la conduire en un port neutre beaucoup plus proche et de l'y faire séquestrer sera probablement de nature à le détourner de l'idée de la détruire. Or tout le monde reconnaît que la destruction est une mesure déplorable qu'il faut éviter autant que possible. Si elle nuit à l'ennemi, et, le cas échéant, au neutre, elle ne procure au capteur aucun avantage positif, aucun enrichissement. C'est à ce point de vue un acte stérile; c'est un anéantissement de richesses qui nuira même à l'intérêt économique universel, par exemple s'il s'agit d'un navire chargé de grains. Il peut même avoir pour résultat de semer la mer d'épaves qui peuvent constituer un danger sérieux pour la navigation. La Conférence n'ayant pu admettre le principe absolu de l'interdiction de la destruction des prises, fussent-elles neutres, on conçoit qu'elle ait admis la faculté pour les Puissances neutres de leur donner accès clans leurs ports et rades pour éviter aux belligérants la tentation de recourir à cette mesure extrême. C'était, comme le fit observer M. Van den Heuvel, délégué de la Belgique, " une pierre d'attente, permettant d'espérer que deux grandes
réformes, l'interdiction de la destruction des prises neutres et le respect de la propriété privée ennemie sur mer pourront un jour aboutir „ (1).
1106. Il s'en faut cependant que l'article 23 ait réuni l'unanimité des voix. Les délégations de sept Etats importants au point de vue du commerce maritime : le Danemark, l'Espagne, la Grande-Bretagne, le Japon, la Norvège, le Portugal et la Suède ont voté contre. Six autres, parmi lesquels les Etats-Unis d'Amérique, se sont abstenus. Les répugnances qu'une pareille disposition devait rencontrer se conçoivent du reste assez bien. Il n'est pas sans intérêt de remarquer qu'elles ont été assez grandes, lorsque la question a été soulevée devant l'Institut de Droit international, pour déterminer les rapporteurs MM. Charles Dupuis et de Lapradelle, bien que leurs rapports fussent très divergents sur des points importants, à n'insérer ni l'un ni l'autre la disposition de l'article 23 dans leurs projets respectifs, les membres de la Commission s'étant presque unanimement prononcés en sens contraire (2). On ne peut pas se dissimuler en effet que l'Etat neutre, qui donne accès dans ses ports et rades à des prises ennemies ou neutres, pour y être séquestrées, prête assistance au belligérant capteur. C'est l'Etat neutre qui se charge de garder la prise en son lieu et place. Le belligérant en conservera tout le bénéfice. L'accès dans les ports neutres n'est nullement subordonné à la condition d'un des cas de force majeure énumérés dans l'article 21. L'Etat neutre peut l'admettre dans tous les cas, si le capteur n'a d'autre intention que de faire séquestrer la prise. Nous savons bien que c'est pour éviter la destruction du navire. Mais la destruction du navire elle-même, qui ne peut plus avoir lieu du reste d'après la déclaration de Londres que dans des cas tout à fait exceptionnels, ne causerait pas au neutre ou au belligérant dont le navire est saisi un dommage plus grand que sa confiscation, pour peu que le capteur respecte les obligations
(1) Actes et documents, 1. 1, p. 321.
(2) Annuaire, année 1910, session de Paris, passim.
qui lui sont imposées : conserver les papiers de bord, mettre en sûreté l'équipage, et qui lui ont toujours été imposées. Et ajoutons que la destruction lui procurera, d'autre part, des avantages moins grands, puisqu'il ne s'enrichira pas des dépouilles de son adversaire, tandis que, si la prise est soigneusement gardée par le neutre, le capteur bénéficiera ultérieurement de tout ce qu'il a pris à l'ennemi. La seule objection qui subsiste est celle déduite de l'intérêt économique universel. Le monde entier peut souffrir matériellement et même moralement de la destruction des richesses de toute espèce et de toute nature confiées au hasard des flots et de la navigation maritime.
1107. Malgré cette considération, nous doutons fort que cette dérogation si grave au devoir des neutres de ne prêter aucune assistance aux opérations de guerre des belligérants puisse être approuvée. Dans son excellent ouvrage sur les Conventions de La Haye, M. de Bustamante exprime la crainte que cette faculté laissée aux Etats neutres, car ce n'est qu'une faculté, ne devienne la source de complications et de réclamations (1). u D'un autre côté „, dit-il, * elle constitue un encouragement et une nouvelle facilité donnée à la saisie de la propriété privée dans la guerre maritime. Le belligérant n'aura plus à emmener ses prises au loin, ni à les défendre, ni à s'exposer à une reprise. Il les déposera dans les ports neutres les plus proches et se trouvera en situation de se mettre plus vite et plus facilement à la poursuite de nouveaux navires. On n'a pas assez pesé les conséquences de cette innovation qui nous paraît contraire à l'esprit du droit international contemporain, à l'intérêt des neutres et aux exigences du commerce international. „ On ne saurait mieux dire.
1108. Comment la pratique des nations et les usages internationaux, toujours en vigueur dans le cas où la Convention n'est pas applicable, ont-ils résolu la question ?
(1) de Bustamante, op. cit., p. 421.
Il est certain, tout d'abord, que l'admission des prises en port neutre en cas pareil n'est pas obligatoire pour l'Etat neutre. C'est aussi une simple faculté d'après l'article 23. Mais peut-il les y admettre sans violer sa neutralité? Le peut-il, d'après les usages, à défaut d'applicabilité de la Convention? Qaid s'il le faisait? Il n'est pas douteux que ce soit une innovation, et c'est comme tel que l'article 23 a été proposé par la délégation italienne. Il est bien vrai que si, avant la Convention, certains Etats refusaient d'admettre les prises des belligérants dans leurs ports, d'autres les y admettaient. Mais ils ne les y admettaient que dans des cas déterminés de force majeure. Or, il s'agit ici de toute autre chose. La Puissance neutre a la faculté d'admettre les prises des belligérants dans ses ports, sans que l'on soit dans la , nécessité d'y chercher refuge par innavigabilité, par l'état de la mer, etc.. Elles y seront en sûreté et le belligérant est délivré de l'obligation de les garder lui-même, de les préserver de la reprise. Toutefois, en présence de l'autonomie assez étendue que les usages internationaux laissaient à l'Etat neutre en ce qui concerne l'hospitalité en ports neutres pendant la guerre maritime, il n'est pas certain que, même sous le régime de ces usages, la Puissance neutre violerait la neutralité en accueillant dans ses ports les prises des belligérants pour les y séquestrer jusqu'à la décision du tribunal des prises.
1109. Les deux dernières dispositions de l'article 23 sont assez claires et ne demandent guère d'explications. Il est naturel que, si la prise admise en port neutre pour y être laissée sous séquestre est escortée par un navire de guerre, les officiers et les hommes mis à bord par le capteur soient autorisés à passer sur le navire d'escorte, mais il va de soi que celui ci ne pourra prolonger son séjour en port neutre au delà de vingt- quatre heures ou du temps déterminé par les lois de l'Etat neutre. Mais, si la disposition dernière, aux termes de laquelle, si la prise voyage seule, le personnel placé à son bord par le capteur est laissé en liberté, ne laisse
rien à désirer au point de vue de la clarté, il faut avouer qu'il en résulte une situation assez étrange. Il est fort possible que la prise conduite par des officiers et par un équipage embarqués par le belligérant fût poursuivie par l'ennemi au moment où elle a été amenée en port neutre pour y être laissée sous séquestre. Ces officiers et cet équipage y seront laissés en liberté. Or leur séjour pourra s'y prolonger et néanmoins ils échapperont à l'internement.
1110. L'article 24 de la Convention est formulé, comme la plupart des autres, de telle manière qu'il ne paraît consacrer qu'un droit pour la Puissance neutre, notamment celui d'exercer certaines mesures de coercition et d'user de la force pour faire respecter sa neutralité. Mais ce n'est qu'une illusion. Gomme nous lavons déjà fait observer, l'article 25 Y oblige à la faire respecter, puisqu'aux termes de cet article : * Une Puissance neutre est tenue d'exercer la surveillance que comportent les moyens dont elle dispose, pour empêcher, dans ses ports ou rades et dans ses eaux toute violation des dispositions qui précèdent. ;; La disposition de l'article 24 est du reste assez claire et ne paraît pas modifier les règles antérieurement admises. Lorsqu'un navire de guerre belligérant ne quitte pas le port dans lequel il n'a pas le droit de rester, la Puissance neutre a, d'après l'alinéa 1, le droit de prendre les mesures qu'elle pourra juger nécessaires pour rendre le navire incapable de prendre la mer pendant la durée de la guerre, et, si elle en a le droit, elle en a aussi, d'après nous, le devoir (art. 25). Dans ce cas les officiers et l'équipage sont également retenus aux termes du texte. C'est à dessein qu'on a substitué cette expression assez vague à celle ^interner, comme l'a expliqué le rapporteur M. Louis Renault, l'expression interné " paraissant impliquer d'une manière trop stricte que les officiers et l'équipage devaient être placés dans l'intérieur du pays neutre „. L'article précise du reste la situation qui leur sera faite. " Les officiers et l'équipage ainsi retenus peuvent être laissés dans le navire ou logés, soit sur un autre navire, soit à terre, et ils peuvent
être assujettis aux mesures restrictives qu'il paraîtrait nécessaires de leur imposer. Toutefois on devra laisser sur le navire les hommes nécessaires à son entretien. Les officiers peuvent être laissés libres en prenant l'engagement sur parole de ne pas quitter le territoire neutre sans autorisation.» Ces derniers mots semblent bien impliquer que la Puissance neutre peut les autoriser à quitter le territoire, bien entendu s'ils donnent leur parole. La Délégation du Japon avait proposé que cette autorisation ne pût leur être donnée qu'avec l'assentiment de la partie adverse. Tout en estimant que la proposition japonaise contenait une indication utile pour l'Etat neutre désireux de mettre sa responsabilité complètement à couvert, la deuxième Commission n'a pas cru nécessaire d'arrêter à ce sujet une disposition réglementaire expresse et la Puissance neutre n'est par conséquent pas obligée de consulter l'autre belligérant, bien que le prudence lui conseille de le faire.
§ 11. — Règles de Washington, article 8, Convention de La Haye.
1111. La Conférence a cru devoir déclarer en termes exprès dans l'article 26 que l'exercice par une Puissance neutre des droits définis par cette Convention ne peut jamais être considéré comme un acte peu amical par l'un ou l'autre belligérant, qui a accepté les articles qui s'y réfèrent: C'était au moins inutile et cela va de soi. Mais nous avons omis jusqu'ici à dessein de parler de l'importante disposition de l'article 8, parce qu'elle reproduit avec quelques modifications de forme la première des célèbres règles de Washington. Il importe de rappeler brièvement ici l'origine de ces régies, mais elle est trop connue pour que nous ne nous bornions pas à un exposé sommaire. Les trois règles dites de Washington ont été acceptées de commun accord, le 18 mai 1871, par la Grande-Bretagne et les Etats-Unis comme devant guider le tribunal arbitral chargé de pro-
noncer sur les réclamations dirigées contre la Grande- Bretagne par les Etats-Unis, du chef des dommages causés à la marine des Etats du Nord pendant la guerre de Sécession par divers croiseurs des Etats du Sud, dont le plus important était YAlabama construit en Angleterre. Les Etats-Unis soutenaient que l'Angleterre avait manqué aux devoirs de la neutralité en laissant construire ces corsaires dans son territoire, en leur permettant de s'y ravitailler, etc.. Le Parlement anglais approuva le traité après une assez vive résistance; il fut ratifié par le Sénat des Etats-Unis à une grande majorité. Le tribunal arbitral commença ses travaux le 15 décembre 1871, et rendit le 14 septembre 1872 une sentence par laquelle il condamnait la Grande-Bretagne à payer aux Etats-Unis des indemnités s'élevant globalement en capital à la somme de 1 5,500,000 dollars plus les intérêts. Le délégué anglais, Sir Alexandre Cockburn, refusa, il est vrai, de signer la sentence, mais l'Angleterre s'exécuta loyalement et ce fut un des premiers, et des plus grands exemples d'arbitrage international mettant fin à des contestations qui auraient pu engendrer une guerre désastreuse.
Ces règles sont souvent reproduites par les auteurs, par exemple par Bonfils, Despagnet, etc., d'une manière incomplète. Elles sont conçues en ces termes.
Le Gouvernement neutre est tenu >
1° D'user de due diligence pour empêcher, dans sa juridiction, le gréement (fitting oui), l'armement où l'équipement de tout navire qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à faire la guerre contre une Puissance avec laquelle il est en paix, et aussi d user de la même diligence pour empêcher le départ hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à faire la guerre, comme il est dit ci-dessus, si un tel navire a été spécialement adapté en tout ou eh partie, dans sa juridiction, à un usage de guerre.
2° De ne permettre ni souffrir que l'un des belligérants fasse usage de ses ports ou de ses eaux comme base d'opérations navales contre l'autre ou dans le but de renouveler ou d'augmenter ses approvisionnements militaires ou ses armes ou pour recruter des hommes.
3° D'user de due diligence dans ses ports ou dans ses eaux et à l'égard de toutes personnes se trouvant dans sa juridiction pour empêcher toute violation des obligations et des devoirs prémentionnés (1).
1112. Ces règles ont été très vivement critiquées en Angleterre, non seulement par des auteurs qui, comme M. Lorimer, sont contraires en principe à la notion même de la neutralité telle qu'on le conçoit en général (2), mais même par des écrivains qui ne partagent pas les idées excessives du savant et original jurisconsulte écossais : Hall et Halleck par exemple (3). Toutefois, les critiques dont elles ont été l'objet, visent plutôt les termes imparfaits et trop vagues dans lesquels elles ont été formulées et l'interprétation qui leur a été donnée par le tribunal arbitral de Genève que le fond même de ces dispositions. Contrairement à ce que dit Halleck, elles ont été approuvées par la plupart des jurisconsultes des autres pays. Au surplus elles ont été reproduites en substance dans l'acte du Parlement du 3 août 1870, relatif aux enrôlements pour l'étranger, édictant expressément des peines contre toute personne équipant ou armant, pour le compte d'un Etat étranger, des navires destinés à des opérations militaires ou en augmentant la force, ou ayant pris part à ces actes. Cette loi constituerait, à elle seule, la reconnaissance de la part de l'Angleterre, des lacunes de sa législation, en ce qui concerne l'organisation des mesures nécessaires pour sauvegarder sa neutralité.
L'Institut de droit international ne tarda pas à s'occuper de la question. Il le devait, d'autant plus que le traité de Washington en proclamant les trois règles qui devaient servir de base à la sentence des arbitres, avait stipulé que ks deux
(1) V. Halleck, op. cit., t. II, p. 175 et Nys, op. cit., t. III, p. 615. Notre traducion diffère très légèrement de celle de M. Nys, et ces différences n'influent en aucune manière sur le sens général des règles dont il s'agit. Nous signalerons seulement l'omission des mots : dans sa juridiction dans la première partie du 1°, omission qu'a faite M. Nys et qui n'est pas sans quelque importance.
(2) Revue de droit international, t. VI, p. 542.
. (3) Hall, op. cit., p. 432. — Halleck, op. cit., t. II, p. 175.
Puissances observeraient à l'avenir, dans leurs relations mutuelles, les règles dont - il s'agit et les porteraient à la connaissance des autres Puissances maritimes en les invitant à y adhérer. Or, si le fond des règles avait rencontré une approbation générale, il n'en était pas de même de la forme dans laquelle elles étaient énoncées et les deux Etats n'ont pas réussi à s'entendre au sujet de la formule sous laquelle elles pourraient être soumises à l'approbation des autres Etats maritimes. On avait critiqué à peu près unanimement les expressions due diligence qui apparaissent dans la première et la troisième règle. Le tribunal de Genève, de l'avis de beaucoup d'auteurs, les avait interprétées d'une manière incorrecte. La due diligence, c'était d'après lui une diligence exercée dans la proportion exacte des risques, auxquels leur inexécution des obligations de la neutralité pouvait exposer l'autre belligérant. Cette conception était évidemment fausse, mais l'erreur était la conséquence de l'imperfection des termes. Il est clair que le degré de vigilance imposé à l'Etat neutre, s'agissant d'empêcher ses ressortissants de favoriser un des belligérants par certains actes, ne peut pas se mesurer d'après les conséquences que ces actes auront produites et qu'il était sans doute impossible de mesurer d'avance. L'exacte interprétation consistait d'après T. J. Lawrence, approuvé par Nys. à imposer à l'Etat neutre le soin et la vigilance qu'il met à défendre ses propres intérêts (1). Gela aboutit, en somme, à le rendre responsable de la culpa levis in concreto. " Le principe dominant „, dit M. G. Rolin- Jaequemyns, u doit être celui de la bonne foi et de la bonne volonté égale à celle que l'on apporterait à la gestion de ses propres affaires „. C'est à peu près la même idée (2).
1113. L'Institut de droit international a adopté dans sa session de La Haye en 1875 des règles qui modifient dans une certaine mesure celles de Washington et dans lesquelles
(1) Nys, op. cit.,ï. III, p. 617. — Lawrence, The Principles of international Law, 1895, p. 537.
(2) Revue de droit international, t. VI. p. 568.
on ne rencontre plus les expressions tant critiquées de due diligence. Il commence par formuler dans l'art. 1 le principe général en ces termes : 8 L'Etat neutre, désireux de demeurer en paix et en amitié avec les belligérants et de jouir des droits de la neutralité a le devoir de s'abstenir de prendre à la guerre une part quelconque, par la prestation de secours militaires à l'un des belligérants ou à tous les deux et de veiller à ce que son territoire ne serve de centre d} organisation ou de point de départ à des expéditions hostiles contre Vun d'eux ou contre tous les deux. „ Les mots ou contre tous les deux apparaissent au premier abord assez étranges, parce qu'on ne peut imaginer qu'une même expédition soit dirigée à la fois contre les deux adversaires en lutte, mais l'idée est manifestement que le neutre ne peut invoquer comme excuse le fait qu'il a laissé organiser dans son territoire des expéditions contre l'un des belligérants aussi bien que contre l'autre. L'article affirme d'abord un devoir d'abstention sur lequel il n'y a aucune difficulté, puis un devoir de prohibition très généralement admis. L'article °2 ne fait que constater les conséquences de ce principe, d'abord en ce qui concerne le devoir d'abstention, ensuite en ce qui concerne le devoir de prohibition : * En conséquence l'Etat neutre ne peut mettre, d'une manière quelconque, à la disposition d'aucun des Etats belligérants, ni leur vendre ses vaisseaux de guerre ou vaisseaux de transport militaire, non plus que le matériel de ses arsenaux ou de ses magasins militaires, en vue de l'aider à poursuivre la guerre. En outre l'Etat neutre est tenu de veiller à ce que d'autres personnes nejnettent des vaisseaux de guerre à la disposition d'aucun des Etats belligérants dans ses ports ou dans les parties de mer qui dépendent de sa juridiction. „ Cette disposition est assurément claire. En somme, ce qui blesse la neutralité ce n'est pas la construction d'un vaisseau de guerre en territoire neutre pour l'un des belligérants, c'est sa mise à la disposition d'un belligérant pendant la guerre. L'article 3 ajoute : * Lorsque l'Etat neutre a connaissance d'entreprises ou d'actes de ce genre incompatibles avec la neutralité, il est tenu de prendre les mesures
nécessaires pour les empêcher et de poursuivre comme responsables les individus qui violent les devoirs de la neutralité. „ Ainsi formulée, la règle est incontestable. Qui connaît et tolère ce qu'il aurait dû empêcher est en faute. L'article 4 dit : * De même l'Etat neutre ne doit ni permettre ni souffrir que l'un des belligérants fasse de ses eaux la base d'opérations navales contre l'autre, ou que les vaisseaux de transport militaire se servent de ses ports ou de ses eaux pour renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leurs armes, ou pour recruter des hommes. L'obligation de ne pas permettre que les ports et les eaux neutres servent de base d'opérations navales à l'un des belligérants est inscrite dans le premier membre de phrase de l'article 5 de la Convention de La Haye de 1909, qui contient une interdiction additionnelle en ce qui concerne les stations radiotélégraphiques ou appareils analogues. Quant au surplus de l'article il est reproduit en termes équivalents, mais plus explicites, dans les dispositions de la Convention de 1907 relatives à l'asile en port neutre. L'article 5 des propositions de l'Institut porte que : " le seul fait matériel d'un acte hostile commis sur le territoire neutre, ne suffit pas pour rendre responsable l'Etat neutre. Pour qu'on puisse admettre qu'il a violé son devoir, il faut la preuve soit d'une intention hostile (Dolus), soit d'une négligence manifeste (Culpa). Cette disposition est rationnelle. La notion ordinaire, normale de la faute d'après les principes généraux doit servir à l'examen de la responsabilité de l'Etat neutre. Ce n'est pas nécessairement la culpa levis in concreto. Ce serait plutôt celle de la culpa levis in abstracto. C'est la faute ordinaire, l'absence de la vigilance, de la prévoyance que l'on peut exiger de l'homme normal, de l'homme ordinaire.
1114. Lorsqu'on met les articles 5 et 8 de la Convention de 1907 en regard de l'article 25 de cette Convention et des règles de Washington on constate que les expressions tant critiquées de due diligence n'y ont pas été reproduites. L'article 25, qui couvre en définitive toutes les dispositions
imposant des devoirs actifs au neutre, dit qu'une Puissance neutre est tenue d'exercer la surveillance que comportent les moyens dont elle dispose pour empêcher dans ses ports, rades, etc., il ne parle pas de due diligence. Il ne dit pas de quelle faute il sera responsable. La conclusion en est qu'on appliquera les principes généraux sur la responsabilité. La Puissance neutre répondra de son dol et de sa faute, dans le sens ordinaire du mot. Il y a cependant une limitation importante de la responsabilité. La Puissance neutre n'est tenue d'exercer cette surveillance' que dans la mesure des moyens dont elle dispose. Et c'est de propos délibéré qu'on l'a faite. • On a cherché „, dit M. Louis Renault, " une formule qui n'imposât pas aux neutres une responsabilité trop lourde en disproportion avec les moyens dont ils peuvent disposer. — Gela est d'autant plus nécessaire qu'il s'agit non seulement des ports, mais des eaux „ (1). La faute ne pourra guère consister dans le fait de ne pas avoir organisé d'avance des moyens assez efficaces pour empêcher des violations de la neutralité par les belligérants (art. 5) ou par ses ressortissants (art. 8), mais dans le fait de ne pas avoir fait usage des moyens qu'il possède pour les empêcher.
1115. Fidèle à son système, la Conférence de la Paix commence par dire, dans l'article 5, ce que le belligérant n'a pas le droit de faire, mais, ce qu'il n'a pas le droit de faire, la Puissance neutre doit l'en empêcher. Le belligérant ne peut pas faire des ports et des eaux neutres la base d'opérations navales contre ses adversaires. Il ne peut pas notamment y installer des stations radio-télégraphiques ou tout appareil destiné à servir comme moyen de communication avec les forces belligérantes sur terre ou sur mer. — Mais que faut-il entendre par faire des ports ou des eaux neutres la base d'opérations navales contre l'adversaire? M. Louis Renault, dans son excellent rapport, se borne à dire que le principe est facile à poser, mais que les applications sont délicates et qu'on
(1) Actes et documents, t. V, p. 123.
s'est borné à donner un exemple, en défendant à un belligérant d'installer dans les eaux neutres une station radiotélégraphique. On peut contester que pareille installation constitue vraiment une base d'opérations navales, bien que nous comprenions parfaitement qu'on l'interdise. En tout cas, il semble en résulter que l'on a voulu donner à ces mots base d'opérations navales un sens très large. M. De Beaufort, au nom de la Délégation des Pays-Bas, avait signalé le danger qu'il y avait à se servir d'expressions vagues telles que base d'opérations, et demandé qu'on ne les employât pas sans définition (l). Ce vœu n'a pas été exaucé et il faut bien avouer que l'on ne se trouve pas ici en présence d'une disposition assez précise, pour bien éclairer les neutres et les belligérants sur la portée de leurs obligations. On a, il est vrai, proposé dans le cours de la discussion d'interdire expressément de faire des ports et eaux neutres des lieux de concentration et de rendez-vous. Mais le rapporteur a repoussé ces expressions : la première n'étant guère plus claire que les mots base d'opérations navales, et la seconde tendant à imposer au neutre la tâche difficile de scruter les intentions d'un belligérant. Qu'est-ce donc qu'une base d'opérations? Geffcken, dans le Manuel de Holtzendorff (2), s'exprime, comme suit : " Un navire de guerre ne peut pas se tenir dans la région des eaux neutres et envoyer de là des bateaux pour attaquer des navires de son adversaire. Il ne peut pas s'y mettre à l'affût contre des navires de guerre ou marchands ennemis. Il ne peut pas y croiser pour capturer ou pour exercer le droit de visite sur des vaisseaux neutres en vue de la contrebande. Et.il cite Lord Stowell : * No use of a neutral territory for purposes of war is to be permitted, no proximate acts of war, to originate on neutral grounds. „ C'est-à-dire que l'on ne doit pas permettre que des actes prochains d'hostilité aient leur point de départ dans des eaux neutres. La base d'opérations, c'est d'après Hall (3) le
(1) Actes et documents, t. I, pp. 574 et 592.
(2) T. IV, p. 675.
(3) Hall, op. cit., p. 628.
territoire d'où une armée ou une force navale tire ses ressources et son renforcement, celui d'où elle part pour une expédition offensive et dans lequel elle trouve au besoin un lieu de refuge.
Bonfils dit qu'en droit, le territoire neutre ne doit servir ni de base, ni de point de départ à des actes d'hostilité : * toute action qui les continue ou qui les prépare directement, est illicite „ (1). Il rappelle qu'en 1870 l'Angleterre ne permit pas à la France de donner sur sa côte un appui au câble télégraphique qu'elle se proposait d'établir pour correspondre avec sa flotte dans la mer du Nord. L'attitude de l'Angleterre était incontestablement correcte. Westlake ne définit pas avec précision les bases d'opérations navales. Mais, lorsqu'il donne son approbation aux Règles de Washington, il semble bien avoir en vue le cas où il s'agit d'un navire de guerre qui part pour une opération hostile, après avoir reçu dans un port neutre une augmentation de munitions, d'armement ou de force militaire (2). En somme nous concluons de cet examen que le fait seul qu'un navire belligérant a quitté le port neutre dans l'intention d'accomplir, très peu de temps après et même dans le voisinage de ce port, des actes d'hostilité, ne constitue une violation de la neutralité que si ce navire a profité abusivement de son séjour en port neutre pour augmenter sa force militaire à moins qu'un navire belligérant n'ait fait habituellement, ou à plusieurs reprises, usage d'un port neutre pour s'y ravitailler ou pour échapper à la poursuite de l'ennemi et pour repartir ensuite en vue d'une nouvelle expédition hostile. Mais le fait isolé qu'un belligérant, après avoir bénéficié de l'hospitalité en port neutre, en est reparti dans l'intention de commencer et d'entreprendre de nouvelles opérations militaires n'est pas une violation de la neutralité, car il en est toujours ainsi. On ne peut supposer qu'un navire de guerre belligérant ait l'intention de renoncer à toute expédition hostile, lorsqu'il quitte un port neutre où il a reçu asile. Mais il ne faut pas
(1) Bonfils, op. cit., n° 1450.
(2) Westlake, op. cit., t. II, p. 220.
qu'il ait pu profiter de son séjour pour y accroître sa force militaire ; il ne faut pas qu'il ait pris l'habitude d'y chercher refuge comme ce fut le cas pour YAlabama. Dans l'un et l'autre cas le port neutre sert vraiment de base d'opérations.
Ainsi que nous l'avons vu, l'article 5 donne en outre comme exemple un cas d'une nature différente, mais dans lequel le territoire neutre devient incontestablement pour un belligérant une base d'opérations, c'est celui où un belligérant installerait dans les ports et eaux neutres des stations radiotélégraphiques ou tout autre appareil, etc.. Il n'y a pas de doute sur ce point et, bien avant la Convention de La Haye, l'Angleterre a fait application de ce principe au détriment de la France, comme nous venons de le voir, lorsqu'en 1870 elle n'a pas permis à cette dernière de donner sur la côte anglaise un appui au câble télégraphique qui devait lui servir à correspondre avec sa flotte dans la mer du Nord.
L'article 6 ne concerne pas un devoir de prohibition, un devoir actif, mais un devoir d'abstention qui est évident et dont il sera question par la suite. L'article 7 écarte, conformément à une pratique que l'on peut considérer comme constante ou tout au moins comme très générale, tout devoir de prohibition en ce qui concerne le transport par des sujets neutres, au profit d'un belligérant, des armes, des munitions et en général de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte. Mais les belligérants ont en revanche la faculté de les saisir à bord des navires neutres, quelquefois même de confisquer ceux-ci sous les conditions déterminées par la Déclaration de Londres et, à défaut d'applicabilité de celle-ci, par les usages internationaux.
1116. L'article 8 de la Convention de La Haye dont nous nous occupons consacre, en des termes un peu différents, la première des Règles de Washington en évitant comme nous l'avons fait remarquer les expressions tant critiquées de due diligence. 11 impose cette fois en termes très nets un devoir actif à l'Etat neutre, un véritable devoir d'action et non
d'abstention. "L'Etat neutre est tenu d'user des moyens dont il dispose pour empêcher, dans sa juridiction, l'armement ou l'équipement de tout navire qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre une Puissance avec laquelle il est en paix. Il est aussi tenu d'user de la même surveillance pour empêcher le départ hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles et qui aurait été, dans la dite juridiction, adapté, en tout ou en partie, à des usages de guerre. „ Il est à remarquer que, dans la dernière partie de cette disposition, l'adjectif destiné n'est point précédé des mots : au il a des motifs raisonnables de croire... Il est à peine nécessaire d'observer que ces mots doivent être considérés comme sous-entendus et que, s'ils n'ont pas été reproduits c'est brevitatis causa. Il n'y a en effet vraiment aucun motif raisonnable de distinguer. Il ne suffit pas qu'un navire soit effectivement destiné à cet usage, si l'Etat neutre l'ignore. Il ne faut cependant pas qu'il en ait la certitude. Il suffit pour engager sa responsabilité qu'il ait des motifs raisonnables de le croire. Question de fait sur laquelle il sera quelquefois difficile de se prononcer, mais qu'il sera souvent, au contraire, aisé de trancher, comme dans l'affaire d e YAlabama. Formulée comme elle l'est actuellement, cette règle ne rencontrera pas sans doute les mêmes objections que la première Règle de Washington qui, malgré ses défectuosités, n'en a pas moins été généralement acceptée, et il n'est pas douteux, à notre avis, qu'on la reconnaisse, même dans les cas où la Convention de La Haye ne serait pas conventionnellement obligatoire pour les belligérants. Il est important au surplus de remarquer que ce qui blesse la neutralité et ce que l'article prohibe, ce n'est ni la construction en territoire neutre de pareils navires, ni leur adaptation en territoire neutre à des usages de guerre, c'est leur départ de la juridiction des Etats neutres et cela est très rationnel. Il n'en est pas moins vrai qu'il y a ici une inconséquence, une contradiction entre cette règle et celle d'après laquelle l'Etat neutre n'est nullement tenu d'empêcher ses sujets de trans-
porter, pour le compte d'un belligérant et de lui livrer des armes et des munitions, fussent-elles fabriquées, comme ce sera souvent le cas, sur son territoire. Le motif de la différence est, d'après les auteurs, l'importance extraordinaire d'une assistance qui consiste à fournir des navires de guerre. Il y en a un autre. Quand il s'agit d'une fourniture d'armes ou de munitions à un belligérant, son adversaire a toujours la chance de les saisir en cours de route. Il a le droit de visite, de saisie et de capture. Le navire marchand neutre qui ferait pareil transport n'a pas le droit de résister et sa résistance serait probablement vaine. Mais il en est autrement de la vente et livraison d'un navire de guerre. Le belligérant lésé devra livrer bataille pour s'en emparer. Pareil navire ne constitue pas seulement une arme mais une force militaire organisée.
§ 12. — Communications réciproques.
1117. L'article 27 édicté une disposition très importante en prescrivant aux Puissances contractantes : " de se communiquer réciproquement, en temps utile, toutes les lois, ordonnances et autres dispositions réglant chez elles le régime des navires de guerre belligérants dans leurs ports et leurs eaux, au moyen d'une notification adressée au Gouvernement des Pays-Bas et transmise immédiatement par celui-ci aux autres Puissances contractantes. C'est sur la proposition du délégué russe que cette prescription a été adoptée et elle la été sans discussion et sans vote. Mais quel est ce temps utile? Il est souhaitable, semble-t-il, que cette communication soit faite tout au moins au début de toute guerre. Mais nous croyons que la pensée de l'auteur de la proposition allait plus loin, et il nous paraît désirable que cette communication soit faite avant la guerre et en pleine paix, que le règlement adopté par une Puissance en temps de paix ne puisse être modifié après qu'une guerre a éclaté. La rigueur plus ou moins grande dont usera éventuellement
l'Etat neutre, en ce qui touche les conditions de l'hospitalité maritime, est de nature, suivant les circonstances, à être plus nuisible à un belligérant qu'à l'autre. Il ne faut pas que les règles de conduite adoptées par un Etat puissent paraître avoir été influencées par ses sympathies ou par ses antipathies. Il faut qu'elles soient arrêtées en pleine paix, sauf à être modifiées, mais en pleine paix également.
§ 13. — Autres obligations des nations neutres.
1118. Les devoirs actifs, les devoirs de prohibition établis par la Convention de La Haye sur les droits et devoirs des nations neutres dans la guerre maritime, sont-ils les seuls qui leur incombent? Non, et la Conférence n'a pas prétendu faire un Code complet des droits et devoirs de la neutralité. En ce qui concerne les personnes faisant partie de l'équipage d'un navire de guerre belligérant, elle n'a prévu que le cas où elles se trouveraient sur un navire de guerre ayant bénéficié de Pasile dans ses ports et rades, ou sur une prise, ou sur un navire de guerre escortant une prise ; et nous avons vu dans quels cas elles doivent être internées ou retenues. La Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève, article 13, prévoit un autre cas dans lequel ces personnes peuvent ou doivent être internées ou tout au moins retenues de manière à ne plus pouvoir prendre part aux opérations de la guerre : celui où elles ont été recueillies par un navire de guerre neutre. Nous avons analysé cette disposition dont la portée est moins claire quelle ne le paraît au premier abord (voir ci-dessus...) Mais n'y en a-t-il point d'autres encore?...
A. — Obligations résultant de V asile donné aux malades, blessés et naufragés.
M. Kleen dit que l'Etat neutre a le droit de recevoir dans ses territoires et ses ports, d'y loger, soigner et secourir les
blessés, malades et naufragés de la guerre, isolés ou en nombre, qu'ils y resteront jusqu'à la fin de la guerre (hors les cas de simple passage) à moins qu'ils ne soient reconnus incapables d'y participer (1). Il observe qu'aucun droit d'asile n'a trouvé une approbation plus unanime que celui-ci et cela est exact en principe. Mais est-il aussi exact que tous les blessés, malades ou naufragés qui bénéficient de l'asile dans un port neutre ou en territoire neutre, doivent y rester jusqu'à la fin de la guerre? Gela nous paraît incontestable d'après les termes de l'article 15 de la Convention sur l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève, dès qu'il s'agit " de naufragés, blessés ou malades débarqués dans un port du consentement de l'autorité locale „. L'article fait, il est vrai, une restriction : " à moins d'un arrangement contraire de l'Etat neutre avec les Etats belligérants „, mais cela suppose évidemment que cet arrangement soit conclu avec tous les belligérants et non pas avec un seul. u Ces naufragés, blessés ou malades devront être gardés par l'Etat neutre de manière qu'ils ne puissent pas de nouveau prendre part aux opérations de la guerre „. M. Kleen ajoute qu'ils ne doivent pas rester en territoire neutre s'ils sont incapables de prendre part aux opérations de la guerre. Bien que la Convention ne le dise pas, nous croyons que cela est incontestable. Dans ce cas, en effet, le belligérant adverse n'a aucun intérêt avouable à ce qu'ils soient gardés en pays neutre. Il s'agit alors de véritables épaves humaines que l'humanité ordonne de respecter.
Mais il importe d'examiner de plus près ce qu'il faut entendre par naufragés, blessés ou malades débarqués du consentement de V autorité locale. Il n'est pas douteux qu'il faille y comprendre ceux qui sont débarqués par un navire de guerre de leur nation. Les mots avec le consentement de V autorité locale ont été ajoutés parce que Ton a voulu maintenir le principe que l'Etat neutre n'est pas tenu de les recevoir. Nous pensons qu'il en est de même du cas où ils sont débarqués par un navire de commerce de leur nation. Mais
(1) Kleen, op. cil,, t. II, pp. 35 et suiv.
que faut-il décider s'ils ont été recueillis par un navire neutre (v. art. 12) qui les débarque sur le territoire de l'Etat dont il relève^ Nous ne pensons pas que cette hypothèse rentre dans l'espèce prévue par l'article 15, car il ne peut être question, en cas pareil, d'un consentement de l'autorité locale. Ils devraient, ou tout au moins pourraient être retenus s'ils avaient été recueillis par un navire de guerre neutre aux termes de l'article 13. Nous avons discuté la question plus haut. Mais l'article 12 ne dit rien de pareil lorsqu'ils ont été recueillis par un navire de commerce. Ce silence est significatif et fournit un argumenta contrario des plus sérieux.
Il semble bien que les autorités hollandaises aient admis cette distinction dans la guerre actuelle, à la suite de la grande bataille navale du Jutland. Les marins allemands naufragés et sauvés par des bateaux de pêche hollandais ont été laissés en liberté en territoire hollandais où ils avaient été débarqués. M. Louis Renault, rapporteur de la Commission, a du reste constaté formellement que, si un navire marchand neutre, après avoir recueilli à son bord des blessés, des malades ou même des naufragés, arrive à un port neutre, sans avoir rencontré un croiseur ou sans avoir conclu un accord, les personnes qu'il débarque, ne tombent pas sous l'application de l'article 15 et qu'elles sont libres (1).
1119. Il est une hypothèse que les auteurs n'examinent pas, probablement parce qu'elle est de nature à ne pouvoir se présenter que rarement. C'est celle où des personnes appartenant à l'équipage d'un navire de guerre belligérant, munies d'un appareil de sauvetage, parviendraient à se sauver et seraient rejetées sur la côte en territoire neutre. Devraient-elles être internées? Nous n'hésitons pas à répondre négativement. Ce cas est plus favorable encore que celui où elles seraient recueillies par un navire de commerce neutre, amenées dans un port neutre sans que ce navire ait été rencontré par un croiseur de l'autre belligérant, qui, dans cette
(1) Pearce Higgins, The Hague Peace Conférences, p. 390.
hypothèse, aurait exercé le droit de visite et se serait fait remettre les blessés, malades ou naufrages sauvés par le navire neutre. C'est même parfois sans nul acte volontaire de sa part que ce naufragé aurait abordé en territoire neutre. C'est par un cas de force majeure indépendant peut-être de toute action militaire, de toute lutte navale. Le navire de guerre belligérant, qui le portait, peut avoir été détruit par la tempête. Mais, lors même qu'il n'en serait pas ainsi, lors même que ce fait se serait produit à la suite d'une bataille navale, il n'y aurait pas lieu de l'interner ou de mettre des entraves à #a liberté d'action. L'Etat neutre n'a aucun devoir actif, aucun devoir de prohibition en ce qui le concerne (1).
B. — Stationnement ou croisières dans les eaux territoriales neutres dans un but hostile.
1120. Il a été dit plus haut et cela résulte des termes formels de la Convention de 1907, qui n'a fait à cet égard que sanctionner une règle depuis longtemps admise, qu'aucun acte d'hostilité ne pouvait être accompli dans les eaux territoriales neutres. D'autre part l'Etat neutre n'est nullement tenu d'empêcher le simple passage des navires belligérants dans ses eaux territoriales. Mais peut-il leur permettre d'y stationner ou d'y faire des croisières dans le but d'épier les navires ennemis, que ce soient des navires de guerre ou des navires de commerce, et de les attaquer en dehors des eaux territoriales, mais dans leur voisinage? Il ne peut certainement pas leur permettre de séjourner dans ses ports ou rades dans ce but. Mais nous croyons qu'il doit ou qu'il peut tout au moins le leur interdire même dans ses eaux territoriales. Qu'il le puisse, cela nous paraît manifeste. L'opinion la plus accréditée est qu'il peut leur interdire même le simple passage dans la mer territoriale neutre, en tant que cela lui
(1) 11 y a, il est vrai, quelque analogie entre ce cas et celui de l'aviateur qui atterrit sur le sol neutre par suite d'un accident ou de manque d'essence. Mais l'aviateur est en faute pour avoir survolé le territoire neutre.
paraît nécessaire pour le maintien de sa neutralité, mais que cette interdiction ne peut s'appliquer aux détroits qui unissent deux mers libres. C'est ce qui semble résulter, a dit M. Louis Renault, dans son rapport, de l'échange de vues auquel il a été procédé dans la conférence (1), bien que la Convention n'ait pas tranché la question. C'est aussi la doctrine qui semble prédominer dans la science, quoique des opinions très diverses aient été exprimées et que certains auteurs, comme M. Kleen (2), aient été jusqu'à soutenir que les Etats belligérants n'ont jamais le droit de faire passer leurs navires par les eaux neutres et que l'Etat neutre ne peut pas les y autoriser. Nous avons réfuté cette opinion extrême plus haut, mais il est à remarquer, qu'à plus forte raison, ces auteurs admettent que l'Etat neutre peut le leur défendre, puisqu'ils vont jusqu'à dire qu'il le doit. Dans son règlement sur la mer territoriale, l'Institut de droit international n'a pas approfondi la question. Il s'est borné à déclarer dans l'article 5 que tous les navires sans distinction ont le droit de passage inoffensif par la mer territoriale... sauf le droit des neutres de réglementer le passage dans la dite mer pour les navires de guerre de toutes nationalités (3).
L'opinion moyenne d'après laquelle l'Etat neutre a le droit mais n'a pas le devoir d'interdire le simple passage des navires belligérants dans ses eaux, est donc prédominante. S'il a le droit d'interdire le simple passage, il a certainement aussi celui d'interdire le stationnement et les croisières des navires belligérants dans ses eaux, en vue d'épier et d'attaquer des navires ennemis dans le voisinage des eaux territoriales. Mais en a-t-il le devoir?
1121. Le principe est que : ce que le belligérant n'a pas le droit de faire, en territoire neutre ou dans des eaux placées sous la juridiction de l'Etat neutre, cet Etat doit l'empêcher de le faire. Or, Wheaton décide nettement que l'on ne doit
(1) Actes et documents, 1. 1, p. 305.
(2) Kleen, op. cit., t. II, p. 506.
(3) Annuaire, t. XIII, p. 329.
pas permettre qu'un navire belligérant stationnant dans les eaux neutres capture un navire ennemi se trouvant en dehors de ces eaux. Il est vrai que la capture avait été effectuée par des bateaux que le navire capteur avait envoyés, des eaux neutres dans lesquelles il stationnait, en dehors de ces eaux, et qu'ainsi l'acte hostile avait certainement son point de départ dans les eaux neutres (1). Mais n'en est-il pas de même quand on se sert simplement de ces eaux comme poste d'embuscade? La configuration de certaines côtes s'y prête admirablement. Hautefeuille dit expressément que * la nation pacifique doit veiller avec soin à ce que les îles qui peuvent se trouver sur son territoire maritime, les caps et les baies soumis à sa domination ne servent pas aux corsaires ou aux croiseurs de l'un des belligérants de lieux de retraite et d'embuscade (2). Azuni enseignait déjà la même règle (3) et Travers Twiss l'approuve (4).
La règle en question n'a cependant pas été proclamée expressément par la Convention de 1907 sur la neutralité dans la guerre maritime. Mais elle a été reconnue en fait dans la présente guerre. Les Etats-Unis s'étant plaints, en octobre 1915, à la Grande Bretagne de ce que certains navires de guerre anglais, navires de patrouille, faisaient des croisières de surveillance à proximité de la côte américaine, le Gouvernement anglais répondit qu'ils n'en faisaient aucune dans les eaux américaines et que si le droit international interdisait des opérations de ce genre dans les eaux neutres, il ne les interdisait nullement en dehors de ces eaux. Les Etats-Unis reconnurent que ces principes étaient exacts, mais insistèrent cependant sur les mauvais effets et l'impression désagréable que cette surveillance causait dans un pays neutre. Le Gouvernement anglais, tout en constatant que les Etats-Unis n'accusaient les navires anglais d'aucune violation du droit international, consentit, par courtoisie, à donner à ses commandants de navires pour instructions de se conformer dans
(1) Wheaton, éd. Beach Lawrence, pp. 716 et suiv.
(2) Op. cit., 1. 1, p. 298.
(3) Droit maritime, 1. 1, ch. V, § 409.
(4) Droit des gens, t. II, p. 438.
la mesure du possible aux désirs du Gouvernement américain. (Voir discours de Sir Gray, dans le Times, du 18 octobre 1916).
C'est la reconnaissance nette par deux grandes Puissances maritimes que de pareils agissements ne sont point licites dans les eaux territoriales neutres. On peut, à la rigueur, faire rentrer cette interdiction dans le principe qui interdit de faire des eaux neutres une base d'opérations. Mais, en dehors des eaux .territoriales ou de la mer territoriale, bien qu'à proximité de celles-ci, les belligérants peuvent faire tout ce qu'ils peuvent faire en haute mer.
