C. — Communications avec la côte neutre

1122. Peu auparavant, le Gouvernement des Etats-Unis avait cru pouvoir faire un grief à l'Angleterre de ce qu'un navire anglais, le Suffolk, se trouvant également à proximité de la côte américaine; mais en dehors de ses eaux territoriales, avait télégraphié à la côte, au moyen de la télégraphie sans fil, pour obtenir des provisions et des journaux. Le télégramme avait été intercepté par les autorités américaines. C'était, d'après celle-ci, faire du territoire américain une base d'opérations. Mais Sir Grey, qui rapporta le fait à la Chambre des Communes, le 16 octobre 1916, ajouta que Ton n'avait pas insisté. On aurait eu grand tort de le faire. Cette communication, en elle-même, n'avait rien de contraire à la neutralité, et la fourniture effective des objets demandés ne l'eût pas été davantage. L'installation par l'Angleterre, dans les eaux américaines de stations radiotélégraphiques ou de tout autre appareil analogue aurait été une violation de la neutralité aux termes de l'article 5 de la Convention. Mais " on ne peut songer „, a dit M. Louis Renault, " à empêcher le capitaine d'un navire belligérant de communiquer avec les habitants, avec le Consul du pays, ou d'user des câbles téléphoniques ou télégraphiques du pays neutre „ (1), et il ne peut en être autrement des appareils de télégraphie aérienne de ce pays.

(1) Actes et documents de la Conférence de 1907, 1. 1, p. 309.

D. — Ravitaillement par allèges et transports.

1123. La Convention de 1907 n'a pas résolu explicitement une question importante : celle de savoir si l'Etat neutre peut et doit interdire le ravitaillement des belligérants dans ses eaux territoriales par des navires de transports ou des allèges. L'Institut de droit international en a été saisi en 1910 par les rapports divergents de MM. Charles Dupuis et de Lapradelle sur l'hospitalité neutre dans la guerre maritime mais ne s'est pas prononcé sur les solutions proposées, parce qu'il lui a paru prématuré de discuter et de modifier les solutions admises par la Conférence de la Paix de 1907 sur l'ensemble de la matière. Peut-être eût-il pu trancher tout au moins les questions sur lesquelles celleci ne s'était point prononcée en termes formels. L'Institut de droit international n'a pas jugé à propos de le faire, mais la question du ravitaillement par navires de transport dans les eaux neutres n'en a pas moins été examinée dans la Commission et des opinions diverses ont été émises. MM. Holland, Albéric P*.olin et les deux rapporteurs ont été d'avis que l'Etat neutre n'est tenu d'interdire aux navires belligérants ni le séjour dans ses eaux territoriales, ni le ravitaillement dans les mêmes eaux par des navires de transport dont les chargements n'auraient pas été pris dans ses propres ports. Mais la majorité des membres de la Commission a émis un avis contraire. Il nous paraît, à la suite d'un plus mûr examen, que ce ravitaillement est implicitement interdit par la Convention de 1907 qui permet seulement le simple passage des navires belligérants dans les eaux territoriales des neutres et semble bien ainsi interdire leur séjour. Le ravitaillement ne peut guère s'opérer en effet dans les eaux territoriales neutres sans que les navires belligérants y stationnent. On se demande, il est vrai, comment il est possible d'admettre que les Etats neutres puissent accorder asile dans leurs ports aux navires belligérants et leur permettre en conséquence d'y séjourner, et

qu'ils ne le puissent pas dans leur mer territoriale, le séjour dans les ports leur offrant, comme le fait remarquer M. Dupuis, plus de facilités et plus de sécurité pour accroître leur moyens de navigation. Mais M. Dupuis répond lui-même à l'objection. Gela s'explique, dit-il, " par la crainte que le séjour dans les eaux territoriales, précisément parce qu'il est moins favorable aux réparations et au ravitaillement, ne soit dicté la plupart du temps, par des considérations stratégiques ou par le besoin d'embarquer des objets qui devraient être refusés dans les ports de l'Etat riverain „ (t). L'observation est très juste. L'Etat neutre peut et doit exercer un certain contrôle sur le ravitaillement, contrôle beaucoup plus difficile dans les eaux territoriales que dans les ports. On peut ajouter du reste que l'hospitalité en port neutre repose avant tout sur la nécessité. Or si un navire belligérant est contraint par la nécessité, pour échapper au péril de mer ou à la poursuite de l'ennemi, de recourir à l'hospitalité neutre, il trouvera un abri beaucoup plus sûr dans les ports des Etats neutres que dans leurs eaux territoriales. Nous pensons donc que le ravitaillement dans les eaux neutres est implicitement interdit par la Convention de La Haye. Et nous irons plus loin, en nous plaçant au point de vue de la lex ferenda. Nous estimons aujourd'hui que cette solution est rationnelle et, tout en approuvant la remarque si juste faite par M. Westlake (9) : que les responsabilités pour les faits commis dans les eaux territoriales sont moindres que celles pour les faits commis dans les ports, en raison de la difficulté plus grande d'exercer un contrôle strict sur ce qui se passe en dehors d'un port, nous pensons que cette difficulté du contrôle est elle-même une raison décisive pour interdire le ravitaillement dans la mer territoriale.

(1) Annuaire de 1910, p. 94.

(2) Annuaire de 1910, p. 137.

§ 14. — Responsabilité de l'Etat neutre a raison des actes de ses fonctionnaires.

1124. Si l'Etat n'a pas le droit de faire des actes qui constituent une aide aux belligérants, ses agents ne l'ont pas davantage, bien que ces actes ne soient pas interdits à la généralité de ses ressortissants. Les actes qui sont interdits à l'Etat sont interdits à ceux qui le représentent (1). La responsabilité de l'Etat n'est pas douteuse quand ils ont agi en cette qualité. Leurs actes sont considérés comme des actes de l'Etat. Les actes de ces mêmes personnes accomplis par elles, en tant que particuliers, leur sont évidemment imputables individuellement, dans le cas où ils le seraient à tout autre ressortissant de l'Etat neutre, sans qu'on puisse considérer ces actes comme constituant par eux-mêmes des violations du droit international qui lie les Etats entre eux mais non les personnes privées. Seulement ces actes peuvent engager plus gravement la responsabilité de l'Etat. Il sera d'abord responsable dans le cas où il s'agit d'actes qu'il aurait dû empêcher un de ses ressortissants quelconques de commettre. Nous nous en référons à ce que nous avons dit des devoirs actifs de l'Etat neutre, de ses devoirs de prohibition. Ensuite, comme ses fonctionnaires sont placés sous sa dépendance plus étroite, l'Etat aura le devoir de les punir disciplinairement, de les destituer même s'ils commettent, on n'empêchent pas, dans la mesure où ils le peuvent, des actes ayant pour effet de favoriser l'un des belligérants au préjudice de l'autre, eussent-ils agi comme particuliers, comme simples citoyens et nullement comme fonctionnaires. C'est ainsi que le fonctionnaire qui profiterait d'un congé pour se livrer au commerce de contrebande de guerre ou qui s'intéresserait à une entreprise de ce genre devrait certainement être puni, bien que l'Etat n'ait pas le devoir d'empêcher le commerce de contrebande.

(1) Bonfils, op. cit., n° 1472. — Despagnet, op. cit., n° 690.

1125. En ce qui concerne spécialement la défense de vendre et livrer des vaisseaux de guerre à l'un des belligérants, nous avons vu que l'Etat n'a pas seulement le devoir d'abstention mais un devoir de prohibition. Un doute peut s'élever sur la question de savoir ce qu'il faut entendre par vaisseau ou navire de guerre. Il n'est pas douteux tout d'abord qu'il faille y comprendre toutes les embarcations spécialement destinées à la guerre, tous les navires, quelles que soient leurs dimensions, qui appartiennent actuellement à la marine militaire. Mais doit-on y comprendre les navires de commerce particulièrement aptes, à raison de leur construction et de la rapidité de leur marche, à être équipés en navires de guerre, sans avoir à subir des transformations importantes? La question n'a pas été examinée à La Haye. Elle présente d'autant plus d'importance qu'il est notoire que de grands paquebots transatlantiques sont construits dans ces conditions et que le Gouvernement du pays, dont ils relèvent, se réserve même souvent la faculté de les employer en cas de guerre maritime à des usages militaires. M.Kleen(l) est d'avis que la défense de mettre des navires de guerre à la disposition des belligérants " s'applique aux navires de commerce dont la destination à des usages belliqueux est notoire, quand même ils n'auraient ni l'apparence ni l'aménagement de navires de guerre „. Hall se prononce d'une manière générale pour la négative ; mais il n'examine pas le cas où la destination militaire du navire est notoire. Il nous paraît bien dangereux de se contenter de cet adjectif un peu vague. On peut toujours soutenir que la destination d'un pareil navire à des usages de guerre est notoire. Nous ne pourrions admettre l'application de la règle qui défend à un Etat neutre de les remettre à un Etat belligérant que si la destination du navire était prouvée, à moins qu'il ne soit déjà, équipé en véritable navire de guerre. Il se peut parfaitement qu'un Etat belligérant, gravement éprouvé dans son commerce et dans ses moyens de transport de passagers et de marchandises, par des saisies et des captures multipliées,

(1) Op. cit., 1. 1, p. 338.

veuille acheter des navires de ce genre;sans avoir la moindre intention de les équiper en navire de guerre. Défendre à l'Etat neutre de les lui livrer serait excessif. Nous n'admettrions l'interdiction de vente ou livraison que si cette destination était prouvée, cette preuve du reste pouvant résulter de présomptions basées sur un ensemble de circonstances, constituant ce que l'on appelle parfois en anglais cette chain of évidence que les Anglais envisagent comme la plus forte de toutes les preuves. Et encore faudra-t-il que l'Etat neutre eût connaissance de cette destination.

1126. Mais l'Etat neutre qui aurait vendu ou remis des vaisseaux de guerre, des armes ou des munitions à un Etat belligérant, ne pourrait invoquer comme excuse ou comme justification : que, s'il a agi de cette manière, ce n'est nullement dans le but de l'aider ou de l'assister et, sous ce rapport, l'Institut du droit international nous paraît avoir commis une erreur en se bornant à interdire la mise à la disposition d'un belligérant, par le neutre, de vaisseaux de guerre, matériel de guerre, etc.. en vue de l'aider d poursuivre la guerre (1). Il suffit que l'Etat neutre ait remis, avec connaissance, des navires de guerre ou un matériel de guerre quelconque à un Etat belligérant, quand même il ne l'aurait fait que dans son propre intérêt. M. Kleen en cite comme exemple historique l'offre faite par la Suède en 1825 à l'Espagne, dans le but de diminuer sa propre marine militaire, de lui céder six frégates, lors de la guerre entre l'Espagne et le Mexique, offre qui ne fut du reste pas acceptée (2). C'eût été, d'après l'opinion du savant auteur, opinion à laquelle nous nous rallions pleinement, une violation manifeste de la neutralité. L'incident est connu sous le nom de : " la transaction des vaisseaux hispano-suédois „. Sur ce point il n'y a pas de doute. Il peut y en avoir au contraire sur les événements qui ont suivi. L'Espagne ayant décliné l'offre du Gouvernement suédois, celui-ci vendit les

(1) Annuaire, Tableau général de 1914, p. 238.

(2) Kleen, op. cit., t. I, p. 336.

mêmes navires à une maison anglaise qui n'était, à son insu, que l'agent secret du Mexique. Le Gouvernement espagnol réclama et, bien qu'il fût impossible d'établir que le Gouvernement suédois eût connaissance de la vraie destination des navires, on arriva à une sorte de transaction aux termes de laquelle le contrat de vente fut annulé, en ce qui concerne les navires qui n'avaient pas encore quitté les ports suédois. M. Kleen considère cette solution comme anti-juridique et croit que la réclamation aurait pu être repoussée, même quant à ces navires, tous les navires ayant été valablement vendus et appartenant déjà en fait à l'acquéreur. Il nous est impossible de partager son opinion. Dès qu'il était constaté que le contrat était entaché de fraude, et il l'était incontestablement en droit international de la part de l'acheteur, par dissimulation de sa véritable personnalité, il devait perdre ses effets dans la mesure où ses effets pouvaient encore être anéantis, et le Gouvernement suédois pouvait parfaitement refuser de livrer les navires non encore en possession du faux acheteur ou de l'Etat pour lequel il agissait. Or, s'il le pouvait, il le devait à partir du moment où il avait connaissance de la simulation.

1127, Mais l'Etat neutre peut-il acquérir des navires de guerre d'un Etat belligérant? La question n'est pas solutionnée par la Convention de La Haye et n'est guère examinée par les auteurs. Bonfils dit cependant qu'un Etat neutre ne peut acquérir lui-même d'un belligérant un navire de guerre armé qui s'est réfugié dans ses ports (1). C'est là une décision spéciale, à laquelle nous adhérons du reste pleinement, mais qui ne résout pas la question de principe. M. Kleen, qui a fait de la neutralité une étude minutieuse, pose la règle générale que " les neutres peuvent librement acquérir des navires de guerre ou autres, des belligérants, à moins que le prix n'implique un secours militaire „ (2). Il nous est impossible d'admettre cette règle

(1) Bonfils, op. cit., n° 1468.

(2) Kleen, op. cit., 1. 1, p. 339.

générale. Tout d'abord sa restriction : à moins que le prix n'implique un secours militaire, n'a de son aveu, guère de portée, car, en développant les considérations sur lesquelles il base son principe, il dit qu'on ne saurait considérer comme un secours de guerre le fait qu'un belligérant se dessaisit d'un article militaire pour recevoir en échange un article non militaire, puisqu'il n'est point renforcé par cette opération, et qu'en principe tout trafic entre neutre et belligérant (qu'il s'agisse d'un Etat ou d'un particulier) est licite, à la condition de ne pas renforcer un belligérant au point de vue militaire en lui faisant recevoir quelque objet servant à la guerre. Ajoutons que M. Kleen n'admet pas la distinction entre l'Etat et les particuliers neutres. Si l'achat implique une aide contraire à la neutralité, les sujets neutres ont, d'après lui, aussi bien que l'Etat neutre le devoir de s'en abstenir. Tout au moins l'Etat neutre a non seulement le devoir de s'en abstenir, mais celui de l'interdire à ses ressortissants. Si l'achat n'implique pas cette aide, il est licite pour l'Etat neutre comme pour ses ressortissants.

1128. Cette doctrine est erronée à notre sens. Tout d'abord, la distinction entre l'Etat et les particuliers neutres est essentielle. Les devoirs des particuliers ne s'identifient nullement avec ceux de l'Etat en matière de neutralité. Sans même parler des règles admises toujours en matière de contrebande de guerre, il est certain que, sous beaucoup d'autres rapports, les devoirs des particuliers neutres ne sont pas les mêmes que ceux de l'Etat auquel ils rassortissent, par exemple en matière de subsides ou de prêts. Ainsi M. Kleen enseigne lui-même, et il a mille fois raison, qu'il est interdit à un Etat neutre de fournir à un belligérant des subsides ou des prêts en vue de la guerre, etc.. Or, il dit aussi que les sujets d'un Etat neutre * peuvent, en tant que particuliers, fournir aux belligérants des secours pécuniaires, prêts ou autres, avec ou sans rente, sous des conditions ou pour des motifs quelconques, mais non publiquement sur le territoire neutre „ (l). Voilà bien la distinction que M. Kleen condamne,

(1) Kleen, op. cit., 1. 1, pp. 237 et 239.

nettement tracée par lui-même. Mais c'est des devoirs d'abstention de l'Etat neutre que nous nous occupons en ce moment, et la question posée, en ce qui concerne l'acquisition par un neutre de navires appartenant à un Etat belligérant, doit être résolue d'après les principes généraux. Est-ce une aide prêtée à celui-ci? Sans nul doute, à notre avis, s'il s'agit d'un navire de guerre réfugié dans un port neutre, et il importe fort peu que ce ne soit pas un secours militaire proprement dit. Bonfils considère à bon droit l'acquisition de ce navire par un Etat neutre comme contraire à la neutralité. Nous irons plus loin, et nous considérerions comme contraire à la neutralité l'acquisition par un Etat neutre d'un navire de commerce belligérant réfugié dans l'un de ses ports. Quant au transfert sous pavillon neutre d'un navire ennemi, effectué après l'ouverture des hostilités, même au profit d'un simple particulier, s'il n'est pas une violation de la neutralité, il est tout simplement nul en règle, aux termes de l'article 56 de la Déclaration de Londres, qui ne semble n'avoir consacré, en cette matière, que des principes anciens. Mais ce serait en même temps, à notre sens, une violation flagrante de la neutralité, si l'acquéreur était Etat neutre, et si, d'après les circonstances, il avait été commis dans l'intention de favoriser d'une manière quelconque l'Etat belligérant vendeur.

1129. Il n'y a pas de règles spéciales à la guerre maritime, nous l'avons dit, en ce qui concerne les devoirs d'abstention de l'Etat neutre, quant aux subsides et prêts, quant à l'aide par denrées ou marchandises, quant à l'enrôlement et il est à peine nécessaire de répéter que, si l'Etat neutre ne doit pas réprimer le transport de la contrebande de guerre, il violerait la neutralité en s'y livrant luimême ou en permettant à ses fonctionnaires de s'y livrer. Nous devons au contraire examiner spécialement certaines questions qui peuvent donner lieu à des difficultés et l'une des plus graves est celle qui concerne le transport d'agents ou de courriers au service diplomatique de l'un des belligé-

rants. Mais ceci nous amène naturellement à traiter ce que l'on a appelé les obligations des ressortissants des Etats neutres, bien qu'au point de vue des principes, les sujets des Etats neutres n'aient pas à proprement parler des obligations internationales. 11 s'agit simplement de déterminer certains actes qu'ils sont parfaitement libres de commettre, mais qu'ils ne peuvent commettre sans qu'il en résulte qu'ils devront être considérés et traités comme belligérants. La Ve Convention de La Haye trace certaines règles qui précisent ces actes dans la guerre terrestre et il se peut, nous l'avons dit, que Ton ait l'occasion de les appliquer même dans la guerre maritime. La Déclaration de Londres trace en outre quelques règles spéciales, sur les actes que les ressortissants des Etats neutres ne peuvent commettre dans la guerre maritime sans devoir être traités comme belligérants. Si Ton ne peut dire, sans commettre une grosse erreur, que tous les devoirs d'abstention de l'Etat neutre s'imposent nécessairement à ses ressortissants à moins qu'ils ne veuillent être traités comme belligérants, l'on peut certainement affirmer que ceux qui s'imposent à ses ressortissants s'imposent à plus forte raison à l'Etat dont ils relèvent. Nous allons donc examiner les devoirs qui s'imposent, en ce sens, aux ressortissants de l'Etat neutre d'après la Déclaration de Londres.