CHAPITRE III

Devoirs des ressortissants de PEtat neutre dans la guerre maritime.

1130. Il a déjà été dit que, sfles Etats neutres ont des devoirs comme tels, leurs ressortissants n'ont pas à proprement parler des devoirs internationaux. Il y a quelque chose de contradictoire entre la notion de la neutralité qui est essentiellement un rapport d'Etat à Etat et celle de devoirs véritables qui incomberaient à des particuliers, à des personnes privées, en tant que neutres. Mais il n'en est pas moins vrai que les sujets des Etats neutres jouissent comme tels, en général, du droit de ne pas être traités sous tous les rapports comme le sont les sujets des Etats belligérants, et Ton a pu en conséquence les qualifier de personnes neutres. Ils en jouissent aussi longtemps qu'ils ne prennent aucune part aux hostilités et qu'ils ne fournissent pas à l'un des belligérants ou même à tous les deux une aide interdite par le droit international. Sans doute cette qualité ne leur servira pas à grand chose dans la guerre terrestre, aussi longtemps qu'ils se trouveront dans un pays occupé par un belligérant qui a envahi le territoire de son adversaire. De Tavis général elle ne les mettra pas à l'abri des réquisitions, tout au moins des réquisitions de choses. Mais elle ne sera pas cependant dépourvue de tout effet et, tandis que le pouvoir occupant peut empêcher les ressortissants de l'Etat dont il occupe le territoire de quitter la région occupée, il n'aura pas ce droit en général vis-à-vis des personnes dites neutres, c'est-à-dire des ressortissants des Etats neutres.

1131. Aussi longtemps que les personnes dites neutres se trouvent soit en pays neutre, soit en pays ennemi, soit dans un pays occupé par l'un des belligérants, il n'y a pas,

il ne peut y avoir en général de différence entre la guerre maritime et la guerre terrestre quant à leurs devoirs et à leurs prétendus devoirs. Elles ne sont en rapport, en contact avec les belligérants que sur un territoire qui est le domaine de ces derniers ou plutôt de l'un d'eux, c'est-à-dire dans leur territoire ou dans le territoire occupé par l'un d'eux en cas de débarquement et, dans ce cas, une guerre terrestre vient immédiatement se greffer sur la guerre maritime. Mais, dans la guerre maritime, les ressortissants d'un Etat neutre peuvent se trouver en contact avec des belligérants dans un domaine qui n'appartient à aucun Etat exclusivement, sur la mer qui est une res communis, qui n'appartient à personne et sur laquelle aucun des belligérants ne peut revendiquer un droit privatif. Il y a lieu de rechercher quels sont les actes qu'ils ne pourraient y accomplir sans être exposés à être envisagés comme ressortissants d'un Etat belligérant, peutêtre même comme des combattants, et traités comme tels.

1132. Il va sans dire qu'ils ne peuvent y accomplir aucun acte d'hostilité au profit de l'un des belligérants, lui prêter main-forte, combattre pour lui ou l'assister pendant le combat. S'ils le font ils seront traités par l'adversaire comme des ressortissants de l'Etat ennemi et même comme des combattants ennemis. Ils seront soumis comme ces derniers aux lois de la guerre. Mais il n'y a aucun motif pour ne pas appliquer, en règle générale, dans la guerre maritime comme dans la guerre terrestre, le principe essentiel de l'article 17 de la Ve Convention de La Haye relative à la neutralité dans la guerre sur terre : que, si le neutre ne peut pas se prévaloir de sa neutralité, lorsqu'il commet des actes hostiles contre un belligérant ou lorsqu'il commet des actes en faveur d'un belligérant, notamment lorsqu'il prend volontairement du service dans les rangs de la force armée de l'une des Parties, il ne peut pas être traité plus rigoureusement par le belligérant contre lequel il s'est départi de la neutralité que ne pourrait l'être, à raison du même fait, un national de l'autre belligérant. Il n'est pas inopportun d'observer du

reste que la Ve Convention relative à la neutralité dans la guerre sur terre s'est soigneusement abstenue de parler des obligations des personnes dites neutres. Elle indique simplement les conséquences qui résultent pour elle de certains actes par lesquels elle abandonne l'attitude neutrale, sort de sa neutralité, et détermine certains actes par lesquels elle est censée renoncer à sa qualité de ressortissant d'un Etat neutre. L'Etat neutre n'est même nullement obligé de s'y opposer. Il peut le faire et certains Etats l'ont fait. C'était leur droit. Ce n'était nullement pour eux un devoir.

1133. Nous appliquerons sans hésiter au cas de guerre maritime, comme au cas de guerre terrestre, l'article 18 de la Ve Convention aux termes duquel : " Ne seront pas considérés comme actes commis en faveur d'un belligérant dans le sens de l'article 17, a) les fournitures faites ni les emprunts consentis à l'un des belligérants (1), pourvu que le fournisseur n'habite ni le territoire de l'autre partie, ni le territoire occupé par elle et que les fournitures ne proviennent pas de ces territoires; b) les services rendus en matière de police ou d'administration civile. Aucun doute n'est possible et ces éventualités peuvent se produire aussi bien en cas de guerre maritime qu'en cas de guerre sur terre. L'on n'aperçoit vraiment pas le moindre motif pour lequel ces services auraient des effets plus graves en cas de guerre maritime qu'en cas de guerre sur terre. Nous en dirons autant des fournitures faites et des emprunts ou pour mieux dire des prêts consentis à l'un des belligérants. Rien ne justifierait, à notre avis, une solution autre dans la guerre maritime, en ce qui concerne les fournitures faites à un des belligérants; on peut se demander s'il en est de même à raison des dispositions spéciales à la guerre maritime sur la contrebande de guerre.

1134. La fourniture de la contrebande de guerre qui ne serait pas considérée comme un acte commis en faveur de

(1) C'est par une étrange inadvertance que l'on s'est servi ici du mot emprunt au lieu de prêt.

l'un des belligérants dans la guerre terrestre, pourvu que le fournisseur n'habite ni le territoire de l'autre Partie, ni le territoire occupé par elle et que les fournitures ne proviennent pas de ces territoires, sera-t-elle considérée, en Fabsence même de ces circonstances, dans la guerre maritime, comme un acte commis en faveur de l'un des belligérants empêchant le neutre de se prévaloir de sa neutralité*? D'après les données de la saine raison, on ne le comprendrait guère. Pourquoi un acte qui est parfaitement licite dans la guerre terrestre et qui ne fait nullement perdre au neutre le bénéfice de sa neutralité, aurait-il pour conséquence de le faire traiter comme un belligérant dans la guerre maritime, lorsqu'il l'accomplit dans cette haute mer qui n'appartient à aucun Etat exclusivement, qui est le domaine commun de l'humanité? Quand un neutre fait des fournitures à un belligérant, quand il lui fournit des vivres, des bois, du charbon, ou même des armes et munitions, rien ne prouve, en général, qu'il le fasse dans l'intention de favoriser ce belligérant plutôt que dans un but commercial. S'il est habitué à lui fournir en temps de paix certains produits du sol de son pays ou certains produits de sa fabrication, pourquoi serait-il obligé, lorsque la guerre vient à éclater, de cesser ce commerce dont il vit? C'est en changeant son train de vie normal, en s'abstenant subitement de faire ce qu'il fait toujours, en modifiant tout à coup son attitude qu'il s'exposera à l'accusation d'agir dans l'intérêt de l'adversaire, au détriment de son client habituel. Toutes ces observations, sur lesquelles nous reviendrons, s'appliquent à la guerre maritime comme à la guerre terrestre. Il n'y a aucun motif en théorie pour que les fournitures faites à un belligérant soient considérées comme faites en sa faveur, dans la guerre maritime, pas plus que dans la guerre terrestre.

Le sont-elles en droit positif, dans la guerre maritime et le neutre qui les fait, viole-t-il une obligation de la neutralité? Perd-il le droit d'être traité comme ressortissant d'un Etat neutre? Nullement. A la vérité, les belligérants se sont attribué le droit de saisir les fournitures transportées sur

mer par un neutre en destination de leur adversaire, lorsqu'elles constituent de la contrebande de guerre. Mais le neutre, même dans ce cas, n'est pas traité comme le serait un ennemi. Sans doute, le navire lui-même pourra quelquefois être confisqué. Mais il ne le sera pas dans tous les cas, comme il le serait indubitablement si c'était un navire ennemi, ne portât-il pas de contrebande du tout. 11 ne le sera que si la contrebande forme plus de la moitié de la cargaison. Ces seules observations suffisent pour démontrer que le ressortissant d'un Etat neutre ne peut être traité comme un belligérant, à raison du seul fait qu'il transporterait de la contrebande de guerre. Le fait que le navire peut être confisqué dans les cas graves est une anomalie que l'intérêt seul du belligérant explique, mais qu'il ne justifie pas.

1135. Mais la Déclaration de Londres prévoit des faits d'un genre différent, notamment l'assistance hostile. Les faits d'assistance hostile sont-ils de nature à faire considérer et traiter le ressortissant d'un Etat neutre comme un belligérant? Nous n'examinerons pas ici d'une manière approfondie l'assistance hostile. Il en sera question plus loin. Nous nous contenterons de faire remarquer que l'article 45 prévoit une première catégorie de faits, un premier genre d'assistance hostile que l'on a très souvent qualifiée autrefois de contrebande par analogie. L'effet de ce genre d'assistance hostile est très clairement indiqué par l'alinéa premier de l'article 45 : " Un navire neutre est confisqué et, d'une manière générale, passible du traitement que subirait un navire neutre sujet à confiscation pour contrebande de guerre „. C'est très net et il en résulte que le ressortissant d'un Etat neutre, qui prête ce genre d'assistance, ne perd pas, en général, ses droits comme ressortissant d'un Etat neutre. Il ne sera pas traité comme pourrait l'être le ressortissant d'un Etat ennemi. Parmi ces faits d'assistance hostile non caractérisée, le plus ordinaire est celui qui consiste dans le transport de contrebande humaine. Mais l'article 46 prévoit une

seconde espèce d'assistance hostile plus caractérisée et plus grave. L'effet de celle-ci est clairement indiqué par l'alinéa premier de l'article 46 : Le navire neutre est confisqué et d'une manière passible du traitement qu'il subirait, s'il était un navire de commerce ennemi. C'est dire d'une manière indirecte que le ressortissant d'un Etat neutre qui accomplit des actes de ce genre sera lui-même traité comme s'il était un sujet ennemi. Et en vérité il y a certains des actes énumérés par cet article qui ne laissent à cet égard, aucun doute : l'acte par exemple de prendre une part directe aux hostilités. Non seulement le sujet neutre, qui prend une part directe aux hostilités, peut être traité comme un sujet ennemi, mais il peut l'être comme un combattant ennemi, comme un combattant régulier ou irrégulier suivant les circonstances. Si l'on ne peut pas dire que le sujet neutre qui pose un acte de ce genre viole à proprement parler et dans la rigueur des principes, un devoir, il se place en dehors des conditions nécessaires pour qu'il puisse invoquer ses droits comme ressortissant d'un Etat neutre. Dans le cas si simple du 1° de l'article 46 qui ne s'occupe que du sort des navires et des marchandises, il n'était pas nécessaire d'ajouter que les personnes, formant l'équipage et l'armement d'un navire qui prend une part directe aux hostilités, seront traitées comme ennemies.

Dans les trois autres cas mentionnés par l'article 46, la question est un peu plus douteuse au point de vue des principes. Il y a assistance hostile lorsqu'un navire neutre se trouve sous les ordres ou sous le contrôle d'un agent du gouvernement ennemi, lorsqu'il est actuellement et exclusivement affecté au transport de troupes ennemies ou à la transmission de nouvelles dans l'intérêt de l'ennemi; et, dans chacun de ces cas, le navire est traité comme s'il était un navire de commerce ennemi. A la vérité, l'article ne dit pas ce qu'il advient du capitaine, de l'équipage. Mais la conséquence naturelle de l'attribution de la qualité de navire ennemi à ce navire neutre nous paraît être de faire traiter les personnes neutres qui en forment l'équipage comme

celles qui se trouveraient sur un navire ennemi. Il sera traité plus loin, avec détail, des cas d'assistance hostile prévus par cet article, et de ceux dans lesquels la doctrine et la pratique des nations font admise.

1136. Le navire qui a violé ou qui a tenté de violer un blocus peut être confisqué. En résulte-t-il que le sujet neutre qui a pris part à cette violation du blocus pourra être traité en ennemi? Peut-on dire que le capitaine de ce navire neutre et son équipage violent à proprement parler un devoir en forçant un blocus régulièrement établi ? Au point de vue des principes, la légitimité du blocus a été et est encore vivement contestée. Mais Pinstitutiôh est si ancienne, si invétérée, elle offre à un belligérant un si puissant moyen d'exercer une pression sur son ennemi, qu'il ne faut guère espérer sa suppression. Il convient donc d'examiner ses effets au point de vue du droit positif, puisque c'est une pure question de droit positif. Il semble, au premier abord, que celui qui, en violant un blocus légalement établi, entrave une opération hostile de l'un des belligérants, et prête ainsi indirectement aide à son adversaire doive être traité en ennemi. Le fait qu'il agit peut-être uniquement dans son propre intérêt, dans le but par exemple de tirer un gros bénéfice de la réalisation d'objets de première nécessité dans le port bloqué, paraît indifférent si l'acte est certain. Mais il y a un motif de douter. La flagrance du délit de rupture du blocus, si tant est que cela soit un délit, est seule punissable. Lorsqu'un navire a réussi dans cette entreprise et est parvenu à se soustraire à la poursuite des forces bloquantes, il ne peut plus être saisi et confisqué pour une violation de blocus antérieure. Il faut en conclure, sans nul doute, que, dans ce cas, ni le capitaine ni les marins de l'équipage ne pourront être traités en ennemis. Mais le pourront-ils si le navire est saisi et confisqué régulièrement à la suite de son entreprise? Nous ne le pensons pas. La seule pénalité que commine la Déclaration de Londres est la confiscation du navire et, dans certains cas, de la cargaison. Les auteurs qui ont écrit antérieurement à

cette Déclaration n'en indiquent aucune qui atteigne l'équipage ou le capitaine. Oppenheim constate, il est vrai, qu'autrefois l'équipage pouvait être emprisonné et que, d'après Bynkershoek, la peine de mort pouvait même être prononcée contre lui (1). Mais il ajoute que, depuis le dixhuitième siècle, cette pratique a été abandonnée et que les membres de l'équipage ne peuvent même plus être faits prisonniers de guerre. On ne les retient que provisoirement pour les besoins de l'instruction devant le tribunal des prises, puis on les met en liberté/La Déclaration de Londres n'a fait que confirmer indirectement ces usages moins rigoureux.

1137. On verra plus loin qu'il y a certains autres actes que l'Etat neutre ne peut pas tolérer sur son territoire parce qu'ils constituent un abus du territoire neutre sur lequel il exerce le domaine éminent, tandis qu'il n'est nullement tenu d'interdire et d'empêcher le commerce de contrebande, ni même la violation d'un blocus régulièrement établi. Ce sont par exemple les actes qui tombent sous l'application des trois règles de Washington incorporées dans la Déclaration de Londres. Si des sujets neutres accomplissent des actes de ce genre, pourront-ils perdre leur qualité de ressortissants d'un Etat neutre, au regard de l'Etat belligérant au préjudice de qui ils s'accomplissent? La question ne présente guère d'intérêt pratique dans la plupart des cas parce qu'il sera rare que le constructeur d'un navire en pays neutre pour le compte d'un belligérant tombe au pouvoir de son ennemi. Nous estimons toutefois devoir la résoudre négativement. Au fond, bien que l'importance du secours, de l'aide accordé ait déterminé le législateur international à envisager très sévèrement des actes de ce genre, au point de vue de la responsabilité de VEtat neutre, cet acte peut ne présenter de la part du particulier neutre qui l'accomplit que le caractère d'une opération commerciale, exactement comme le commerce de contrebande. Si le fait qu'il s'accomplit en

(1) Oppenheim, op. cit., t. II, § 390.

territoire neutre suffisait pour justifier, au point de vue juridique, les conséquences qu'il produit quant à la responsabilité de l'Etat neutre qui le tolère, il faudrait déduire exactement les mêmes conséquences du fait que l'Etat neutre tolérerait sur son territoire la fabrication de canons, de fusils et de munitions au profit de l'un des belligérants. Nous estimons donc que la personne neutre qui, au mépris même des dispositions prohibitives de l'Etat neutre, construirait un navire en territoire neutre pour l'un des belligérants et le lui livrerait ne devrait pas pour cela être traitée comme ennemi si elle tombait au pouvoir du belligérant adverse.

Mais qu'il s'agisse d'obligations incombant à la personne neutre sous peine d'être traitée comme ennemie, ou d'autres qui, comme le commerce de contrebande n'ont point cette conséquence, mais l'exposent à la saisie, à la confiscation des marchandises de contrebande, quelquefois même du navire, sans lui faire perdre sa qualité de neutre, il est clair que l'Etat neutre doit s'en abstenir lui même d'une manière absolue. S'il ne doit pas empêcher ses sujets de faire, à leurs risques et périls, ce commerce lucratif, mais dangereux, il doit l'interdire à ses fonctionnaires qui le représentent. A plus forte raison en est-il ainsi des actes qui constituent l'assistance hostile, et de la violation d'un blocus légalement établi. 11 en est de même des infractions aux règles de Washington que la XIe Convention de La Haye a reproduites avec certaines modifications et que nous examinerons plus loin avec plus de détail.