CHAPITRE IV Droits des neutres

SECTION I Droits des neutres en général.

1138. Il n'y a rien de spécial à la guerre maritime en ce qui touche le droit de légation dont il a été traité plus haut. Nous rappellerons seulement que, si les Légations des Etats neutres ne restent pas seulement en fonctions auprès des Etats belligérants, mais peuvent même accepter la mission de veiller aux intérêts des ressortissants de chacun d'eux dans le pays ennemi, ceci ne peut se faire qu'avec le consentement du belligérant sur le territoire duquel le belligérant adverse leur confie cette mission, consentement qui n'est du reste jamais refusé. Les représentants d'un Etat neutre peuvent alors être appelés à exercer une mission d'intercession. On sait que, dans la guerre mondiale actuelle, ils ont fréquemment rempli ce rôle noble et généreux. Chacun a dans la mémoire la douloureuse condamnation et l'exécution indigne de Miss Cavell, malgré les instances des Légations américaine et espagnole, du chef d'un fait qui n'était pas même de l'espionnage, mais auquel la science allemande donne la qualification outrageante et imméritée de trahison de guerre. Cette mission de protection pourrait s'exercer d'une manière plus large et plus fréquemment, bien que dans des circonstances moins graves, si l'on n'admettait pas comme on l'a fait très généralement dans la guerre mondiale et conformément, il faut bien le dire, à la doctrine anglaise, que la guerre fait cesser et rompt brusquement toutes les relations d'affaires entre les sujets des Etats belligérants,

1139. Mais ce droit de protection s'exerce d'une manière bien moins précaire et plus efficace sur les sujets des Etats neutres. Le représentant d'un Etat neutre a leMroit de veiller au respect de la personne et des biens des sujets de celui-ci, dans la mesure où ce respect est exigé par le droit international. Il Ta aussi bien dans le territoire de chacun des belligérants que dans le territoire occupé par lui, et ce droit ne suppose pas une concession faite par ce dernier. Il doit l'avoir à plus forte raison lorsque, dans le cours d'une guerre maritime, il a été porté atteinte aux droits d'un sujet de l'Etat neutre dans la haute mer qui n'est sujette à aucune souveraineté, qui est le domaine commun de l'humanité, et il se peut qu'il ait l'occasion de l'exercer directement et spontanément. Mais il ne sera généralement dans ce cas que l'organe de l'Etat neutre qui lui a confié sa mission.

1140. Il semblerait qu'il dût être inutile de s'étendre davantage sur les droits des neutres dans la guerre maritime. L'analyse des devoirs d'abstention et quelquefois d'action qui leur sont imposés devrait logiquement conduire à la détermination de leurs droits. Le respect de ceuxci devrait s'imposer dès que les neutres observent leurs devoirs. L'Etat neutre serait fondé à exiger qu'aucune atteinte ne soit portée à la liberté d'action de ses ressortissants, à leur liberté de commercer avec les sujets de chacun des Etats belligérants sur mer comme sur terre, à leur liberté de circulation sur cette grand-route mondiale qu'est la mer. Mais il n'en est pas ainsi et le droit qui appartient à l'Etat neutre de couvrir de sa protection, soit directement, soit par l'intermédiaire de ses agents diplomatiques, leurs ressortissants et les biens de ceux-ci, même sur ceux qui se trouvent dans les ports ou dans les eaux des belligérants peut subir d'assez graves restrictions par le fait de l'embargo, de la presse et de l'angarie si tant est que ces actes devraient encore être tenus pour légitimes.

SECTION II

Des limites du droit de protection de l'Etat et des Légations neutres.

De l'embargo sur navires neutres dans la guerre maritime.

1141. Il a été question plus haut de l'embargo comme mesure de rétorsion ou de représailles à laquelle un Etat a recours, avant de déclarer ou d'entreprendre une guerre, pour contraindre un autre Etat à remplir ses engagements internationaux ou à se conformer vis-à-vis de lui aux règles du droit international. Cette mesure n'est prise alors que contre des ennemis futurs et éventuels auxquels on ne veut pas encore déclarer la guerre. Lorsque la guerre est déclarée, le droit de prise qui s'exerce sur les navires ennemis rend l'embargo inutile vis-à-vis d'eux, à moins que le belligérant ne se reconnaisse pas le droit de capturer les navires de commerce ennemis se trouvant dans ses ports au début des hostilités, cas auquel il aurait tout au moins, *à notre sens, le droit de les frapper d'embargo. Mais on a vu fréquemment, lorsqu'une guerre éclatait, un belligérant mettre l'embargo sur des navires neutres se trouvant dans ses ports ou dans des ports ennemis occupés par lui et empêcher leur sortie, soit sous prétexte d'éviter qu'ils ne fussent pris par l'ennemi, soit pour mettre obstacle à la divulgation de certaines nouvelles dont il prétendait avoir intérêt à éviter la propagation. Ni la Convention de La Haye sur la neutralité dans la guerre maritime, ni la Déclaration de Londres ne disent mot de l'embargo. Il n'en est pas question davantage dans le Mémoire adressé au préalable par le Gouvernement anglais aux Puissances maritimes. Ce silence nous paraît déjà démontrer, ou tout au moins de nature à faire présumer, que cette mesure n'était sans doute pas considérée comme légitime par les auteurs de cette Déclaration. D'autre part, l'Institut de droit international a proclamé sans contradiction aucune, dans sa session de La Haye, en 1898, le prin-

cipe que : " l'embargo mis sur des navires étrangers ancrés dans un port ne peut être justifié qu;à titre de rétorsion ou de représailles „ (1). Rivier, qui n'y a fait aucune objection, enseignait cependant encore, deux ans auparavant, que le belligérant peut, si son intérêt l'exige, empêcher les navires de tout pays de sortir de ses ports, par exemple lorsque certaines circonstances, des opérations militaires ou autres, doivent être tenues secrètes. " C'est „, disait-il, " un arrêt du prince parfaitement légitime. „ Et il invoquait l'opinion de Perels qui, lui aussi, a néanmoins donné son adhésion en 1898 à la règle posée par l'Institut (2). M. Kleen observe avec raison que l'on essaie en vain de déduire le prétendu droit d'embargo sur les navires neutres de celui qu'un belligérant possède de fermer ses ports. S'il ferme ses ports, le navire neutre qui y pénètre, malgré sa défense, peut y être retenu, mais à raison de son infraction Celui qui y a pénétré, en l'absence de toute défense, ne peut 1 être. Ce serait une atteinte manifeste aux droits de la neutralité (3). C'est en somme au belligérant à s'y prendre à temps et à fermer ses ports, s'il veut empêcher la divulgation de certaines nouvelles d'un intérêt militaire. Il serait toutefois rigoureux de condamner une rétention de très peu de durée. Ce ne serait pas là un véritable embargo.

Si l'embargo sur les navires neutres n'est plus autorisé, la Législation du pays neutre a incontestablement le droit et le devoir de réclamer et d'en référer à son gouvernement pour faire cesser l'abus, si la réclamation ne suffit pas. M. Kleen constate avec raison que la doctrine est aujourd'hui presque unanime à condamner l'embargo sur des navires neutres, à moins bien entendu qu'ils n'aient commis quelque infraction aux règles de la neutralité, ce qui pourrait d'ailleurs entraîner des mesures de répression plus graves.

(1) Annuaire de l'Institut, t. XVII, p. 286.

(2) Rivier, op. cit., t. II, p. 134. — Perels, Droit maritime international, § 52.

(3) Kleen, op. cit., t. II, p. 64.

SECTION III

L'exercice de la presse et des prestations vis-à-vis des neutres.

1142. Sous le nom de presse et de prestations, M. Kleen examine s'il est permis à un belligérant de forcer des neutres au service militaire ou à des prestations pour la guerre et se prononce pour la négative. Il semblerait inutile de le dire, si certains auteurs ne paraissaient pas justifier ces abus. Cela n'équivaudrait à rien moins qu'à forcer les neutres de violer la neutralité. Mais Ton pourrait induire des termes dans lesquels s'exprime le savant auteur que, si le belligérant ne peut pas exiger des ressortissants neutres des prestations pour la guerre, il peut les contraindre à d'autres prestations de services personnels. Ce n'est certainement pas sa pensée ; car, contrairement à l'opinion la plus généralement admise, il est d'avis que, même en pays occupé, le neutre échappe aux réquisitions de choses, à plus forte raison aux réquisitions de services personnels, quand même il s'agirait de services n'impliquant aucune assistance en vue des opérations de la guerre. Nous ne partageons pas son opinion sur le premier point, et quant au second, la question est discutable. Mais, s'agissant de la guerre maritime, on ne peut pas admettre qu'un belligérant ait le droit de contraindre un marin neutre à s'engager soit dans sa marine militaire, soit même dans sa marine de commerce, ce neutre fût-il trouvé dans un de ses ports ou dans un port occupé par lui, puisque ce service devrait être fourni, non dans une région occupée par lui mais sur mer, c'est-à-dire dans une région qui n'est nullement soumise à sa domination. Quant à la question de savoir si un belligérant peut, à l'occasion de l'exercice du droit de visite, contraindre un de ses ressortissants faisant partie de l'équipage d'un navire neutre à prendre service dans sa marine militaire ou dans sa marine commerciale, elle sera examinée plus loin, lorsqu'il sera traité du droit de visite. Il ne s'agit en effet que des limites

dans lesquelles ce droit doit être renfermé, en ce qui touche les* navires neutres. Les agents diplomatiques de PEtat neutre n'auront du reste guère l'occasion d'exercer en ce cas le droit de protection qu'on leur reconnaît.

SECTION IV Du droit d'angarie sur navires neutres.

1143. Ni les Conventions de La Haye ni la Déclaration de Londres ne traitent du droit d'angarie sur navires neutres : jus angarift. L'Institut de droit international s'en est occupé au contraire dans sa seconde session de La Haye, en 1898, à la suite d'un rapport de M. Féraud-Giraud et de M. Kleen sur leur projet de règlement concernant le régime des navires dans les ports étrangers, en temps de paix et en temps de guerre. L'article 39 du Règlement adopté par l'Institut porte en termes exprès : " Le droit d'angarie est supprimé, soit en temps de paix, soit en temps de guerre, quant aux navires neutres. „ La discussion a été des plus intéressante. Il en résulte d'abord que l'on entendait par droit d'angarie le simple droit de réquisition ou de saisie que s'étaient attribué les belligérants sur les navires neutres se trouvant dans leurs ports ou dans leurs eaux intérieures, soit pour les employer, soit pour les détruire. M. Desjardins a même cité, pour le critiquer vertement et pour le condamner, l'acte accompli par l'autorité militaire allemande en novembre 1870, près de Duclair, à l'embouchure de la Seine, sous prétexte d'exercice du droit d'angarie. " Il s'agit „, disait-il, * de l'angarie sur les vaisseaux neutres, telle qu'elle a été pratiquée, lorsqu'en 1890 les Allemands coulèrent, à l'embouchure de la Seine, des vaisseaux anglais. Le 30 décembre 1890, l'Angleterre réclamait à l'Allemagne une indemnité qui fut refusée, sous prétexte que l'angarie rentrait dans les droits de la guerre. C'est cette pratique que condamne à juste titre l'article 3 du projet „. 11 est à noter que cet article 3 est précisément devenu l'article 39 duPtèglement.

M. Desjardins commettait une légère erreur de fait. Le Gouvernement allemand a finalement consenti à payer une indemnité, mais par égard pour l'Angleterre, et en persistant à soutenir qu'il avait été parfaitement en droit de saisir et de couler des navires marchands anglais dans les eaux intérieures, des pays occupés, ce en vertu de la nécessité de guerre et du droit d'angarie, et qu'il n'avait à payer de ce chef aucune indemnité. Le Gouvernement anglais ne contesta pas la légitimité de ce mode d'exercice du droit d'angarie, mais soutint qu'il impliquait toujours et, dans tous les cas, l'allocation d'une indemnité en faveur du neutre- dont un belligérant saisit le navire, pour en faire un usage quelconque imposé par la nécessité de guerre.

1139. Personne, au sein de l'Institut n'essaya de justifier la thèse du Gouvernement allemand en tant qu'elle contestait l'obligation d'indemniser le neutre. Mais on fut généralement d'accord pour condamner le droit d'angarie sur navires neutres, au nom des principes, et l'article 39 de son projet de règlement a la portée d'un vœu en faveur de sa suppression. Quelques voix s'élevèrent cependant en faveur du maintien du droit d'angarie, moyennant indemnité bien entendu. Deux Français, MM. Glunet et Chrétien, un Italien, M. Brusa alléguèrent l'analogie ou plutôt l'identité de ce droit avec le droit de réquisition. L'angarie sur navires neutres ne serait, d'après eux, que l'application du droit de réquisition, même sur mer et serait tout aussi légitime (1). M. Piérantoni répliqua que la réquisition n'est pas comparable à l'angarie, parce qu'elle est faite sur territoire ennemi

(1) Annuaire de l'Institut, t. XVII, pp. 256 et suiv. Il semble cependant que la décision de l'Institut sur cette question ne soit pas irrévocable. Cette question s'est représentée en 1906, lors de la session de l'Institut à Gand, à l'occasion du projet de Règlement sur la neutralité présenté par M. Kleen. Ce projet contenait en son article 3 : " la défense de s'emparer d'objets neutres sur le théâtre de la guerre dans le but de s'en servir pour les opérations (angarie) „. M. Descamps appuya la proposition, K L'angarie revient après tout „, dit-il, " à contraindre le neutre à faire ce qu'il ne pourrait pas faire lui-même sans violer la neutralité et à s'associer avec l'un des belligérants. „ Mais c'était là l'angarie primitive, tandis que l'angarie moderne implique uniquement la saisie par un belligérant d'objets

et ajouta : " Puisqu'on ne peut contraindre à un service hostile les prisonniers de guerre, à plus forte raison n'y peuton soumettre les neutres ni les choses qui dépendent d'eux. „ En observant que les réquisitions sont faites sur territoire ennemi, M. Piérantoni voulait dire sans doute quelles sont faites sur territoire occupé par celui qui les fait et appartenant à l'ennemi. Mais il en est de même de l'angarie sur navires neutres, dès que l'on admet qu elle ne peut s'exercer en haute mer ni dans les eaux neutres, ce qui est l'opinion générale. Quant à la seconde observation, à laquelle a paru se rallier M. Desjardins, elle semble indiquer que l'angarie ne consiste pas seulement, dans son opinion, dans le fait par un belligérant de saisir un navire neutre pour s'en servir dans l'intérêt de ses opérations militaires, comme le suppose M. Kleen, mais dans celui de contraindre en outre l'équipage et le capitaine à prêter leurs services à un belligérant pour l'emploi de ce navire dans son intérêt (1). D'autres membres, et l'un des rapporteurs lui-même, estimaient que l'angarie devait être considérée comme depuis longtemps supprimée et jugeaient inutile de le dire. La disposition fut cependant votée et le fait qu'elle ne le fut que par 13 voix contre 9, prouve qu'il y avait lieu de se prononcer à cet égard. Il prouve même qu'une minorité imposante n'était pas d'accord sur l'opportunité de cette suppression et la question mérite d'être sérieusement examinée.

1144. Et tout d'abord est-elle supprimée en droit positif et coutumier? Avant d'examiner cette question, il faut bien examiner ce que l'on doit entendre par angarie. 11 existe sur

appartenant à un neutre pour s'en servir lui-même, sans que le neutre soit contraint d'accomplir personnellement des actes contraires à la neutralité. M. Holland déclara vouloir maintenir l'angarie et demanda la suppression de ce paragraphe. Le rapporteur insista pour son maintien et le paragraphe fut supprimé. Pourquoi? Est-ce parce que Ton a jugé inutile de reproduire la décision arrêtée en 1898, ou parce que l'Institut avait changé d'opinion? On ne le sait trop. Toujours est-il qu'il eût été utile de savoir si l'Institut persistait oui ou non dans la proposition qu'il avait faite antérieurement. Il ne l'a ni ratifiée ni désavouée expressément.

(1) Kleen, op. cit., t. II, p.. 69, dit que, dans le cas d angarie, à la différence du cas de prestations, l'emploi de la chose se fait dans les mains de l'usurpateur. Mais il ajoute que l'angarie peut se combiner avec les prestations.

ce point, comme en bien d'autres matières, une incertitude de terminologie qu'il importe de signaler. L'accord pour admettre ou pour rejeter l'angarie n'est qu'apparent, si l'on n'est pas d'accord sur la portée et sur l'essence du droit d'angarie. Quel était d'abord le sens primitif du mot angarie. D'après certains auteurs il aurait une étyniologie persane, et c'est exact. Hérodote et Xénophon donnent en effet le nom d'Angareion à une espèce de service des postes officiel organisé en Perse par Gyrus, afin de transmettre rapidement ses ordres jusqu'aux extrémités de son empire. Les relais étaient nommés angara. Les messagers à cheval et leurs montures étaient réquisitionnés. Cette institution impliquait donc une réquisition non seulement de choses mais de services personnels. Massé (1) remarque avec raison qu'il ne faut pas remonter aussi loin et que, chez les Grecs, angaria.se disait d'abord pour exprimer le service ou la main d'œuvre qu'on exige de quelqu'un malgré lui, et plus tard, par extension sans doute, le passage et le transport sur un chemin public. Que ce droit fut exercé même vis-à-vis des neutres on n'en peut guère douter. Grotius y voit l'exercice d'unis necessitatis et mentionne ce que firent les Grecs lors de la retraite des dix mille (2).

Graeci qui, cum Xenophonte erant, cum navibus omnino opus haberent, ipsius Xenophontis consilio ceperunt transeuntes sed ita ut merces Dominis intactas conservarent, Nantis vero et alimenta darent et pretium persoïverent, jus, quodjam diximus necessitatis. C'est bien le droit d'angarie moderne, dans son application spéciale aux navires, sauf qu'il semblait impliquer la contrainte à des services personnels. Le latin angaria avait une signification analogue. Ce mot se trouve employé dans la loi ff. de Veteranis, qui permet de mettre en réquisition leurs navires, naves eorum anguariari posse, et dans la loi 7 au Code, de fabricensibus qui, en parlant du transport des armes, prescrit aux gouverneurs des provinces de mettre

(1) Massé, Le droit commercial dans ses rapports avec le droit des gens et avec le droit civil, 1. 1, n° 328.

(2) De jure belli et pacis, 1. XIÏ, ch. II, § 10.

des navires en réquisition : naves vel angariae confestim de publico praebeantur. Il semble, d'après ces textes, que, de bonne heure, on ait spécialisé l'application de l'angarie au service exigé des navires (1) et de leurs équipages en vue de la guerre. Stypman, qui constate que la charge des angaries incombe même aux étrangers, dit que les armateurs doivent recevoir un prix et une rémunération convenables pour leurs services. C'était donc primitivement plus qu'une saisie de navires pour en faire emploi soi-même, c'était un acte par lequel on contraignait leurs propriétaires et leurs armateurs à faire un service personnel pour le belligérant. Azuni, qui cite la Bible, a été jusqu'à considérer comme exercice du droit d'angarie la contrainte exercée sur Simon le Cyrénaïque, pour qu'il aidât Jésus-Christ à porter sa ' croix (2).

1145. Mais cette conception du droit d'angarie sur navires a disparu promptement, bien qu'elle apparaisse encore dans certains auteurs relativement récents. La généralité des auteurs n'y voit qu'une réquisition des navires neutres par un Etat belligérant, bien entendu de navires neutres qui se trouvent dans sa domination, dans ses ports ou tout au moins dans ses eaux territoriales, dans le but de les employer lui-même à son usage, ou éventuellement de les détruire en cas de nécessité. Quelques-uns ne se servent pas même du mot angarie et un acte de ce genre n est pour eux qu'une forme de l'embargo. Il en est ainsi de Réal qui dit : " Le simple besoin „ (il l'oppose à la nécessité absolue) " autorise un souverain à mettre un embargo, comme on s'exprime aujourd'hui dans toute l'Europe, sur tous les navires marchands qui se trouvent dans ses ports et dont il veut se servir pour quelque expédition, pour quelque transport ou pour tout autre usage „. Von Kaltenborn s'exprime de même : " La dernière forme de l'embargo consiste en ce qu'un Etat arrête dans ses ports tous les navires utilisables de sujets, des étran-

(1) Stepman, Ad jus maritimum anseaticum, part. V, ch. t.

(2) Azuni, Droit maritime de l'Europe, t. I, p. 293.

gers, des neutres et des alliés pour les employer en temps de guerre à des usages déterminés. Ce droit d'embargo appartient d'après le droit positif à tout Etat et il n'est pas rare qu'il ait été appliqué. Le but peut être varié : soit d'employer ces navires comme navires de transport, soit de les équiper comme navires de guerre, etc.. (1). Cette conception du droit d'angarie comme n'impliquant nullement une contrainte sur les équipages des navires neutres répond à la plupart des définitions qu'en donnent les auteurs les plus récents : Hall, Halleck, Bonfils, Dana sur Wheaton, Pitt Cobbett, Geffcken sur Heffter, etc. (1). C'était celle que s'en faisaient déjà Heffter lui-même et Kluber, celle de Rivier,de Den Beer-Poortugael (°2) et d'une foule d'autres auteurs. Oppenheim s'est très bien rendu compte de cette modification qui s'est produite dans les esprits. Il y avait dans l'idée que des neutres pussent être contraints personnellement à aider des belligérants quelque chose de particulièrement révoltant. Il considère comme probablement tombé en désuétude le droit d'angarie, tel qu'il était pratiqué autrefois, tel que l'exerça Louis XIV, et qui allait jusqu'à forcer les navires neutres et leurs équipages à transporter pour le belligérant des troupes, des munitions et des provisions. Mais il admet l'existence du droit moderne d'angarie consistant d'après lui dans le droit des belligérants de saisir, en cas de nécessité, dans un but offensif ou défensif, les propriétés neutres se trouvant sur leur territoire ou en territoire ennemi. Il l'admet en vertu du droit d'angarie, lequel s'exerce, dit-il, " sur tous biens des sujets des Etats neutres qui, à raison' du caractère momentané de leur situation en territoire belligérant, conservent leur caractère neutre et n'acquièrent point un caractère ennemi. Des propriétés neutres de toute espèce, qu'elles consistent en navires ou autres moyens de transport, ou en armes, munitions, provisions, peuvent être l'objet du droit

(1) Réal, Science du Gouvernement, t. V. — Droit des gens, p. 526. — von Kaltenborn, Seerecht, t. II, p. 442.

(2) Hall, op. cit., éd. 1895, p. 765. — Halleck, op. cit., 1. 1, p. 519. — Bonfils, op. cit., n° 1490. — Dana sur Wheaton, p. 353, note 152.— Pitt Cobbett, Cases of international Law, note sous la p. 349.— Geffcken sur Heffter, § 150.

d'angarie pourvu qu'il s'agisse de choses utiles aux tins et aux besoins de la guerre „ (1). Ainsi se trouve restreinte la notion de Fangarie : elle n'est qu'une réquisition de choses, et non de services personnels. Mais elle est d'autre part généralisée, en ce sens qu'elle ne consiste pas seulement dans l'usage usurpé de navires neutres, mais dans celui de toute espèce de choses appartenant à des neutres, pour peu que le belligérant en ait besoin pour accomplir son œuvre. Seulement on n'admet pas, en général, l'exercice du droit d'angarie en pleine mer et il n'y a aucune raison pour l'admettre. Dans tous les cas, pour Oppenheim comme pour presque tous les auteurs, ce droit ne peut être exercé que moyennant indemnité, une indemnité réelle et sérieuse. Il n'est pas question ici de bons de réquisition dont le remboursement est lointain et souvent incertain.

1146. Il était naturel que, de la conception de Fangarie, comme droit d'usage des navires neutres se trouvant dans les ports d'un belligérant ou dans les ports occupés par lui, on en revînt à celle de ce droit d'usage sur d'autres choses se trouvant passagèrement dans le territoire d'un belligérant ou dans celui qu'il occupe. Le droit d'angarie sur les navires neutres ne peut se légitimer, si sa légitimité doit être admise, que par le fait qu'ils se trouvent sous la domination d'un belligérant et que celui-ci est dans la nécessité d'en user. Il n'y a pas l'ombre d'un motif pour que ce droit doive être restreint aux navires et ne puisse pas être exercé par un belligérant sur d'autres choses appartenant à des neutres, lorsque ce dernier en a un besoin absolu, ce moyennant indemnité. Les auteurs l'admettent, au moins en droit positif. Telle est la portée étendue qui est attribuée au droit d'angarie par Hall qui émet un scrupule au point de vue des principes théoriques seulement, par Geffcken qui commet cependant l'erreur de confondre le droit d'angarie avec le droit de réquisition ordinaire (J2) par Taylor, par den Beer-Poortugael, par Pitt

(1) Oppenheim, op. cit., t. II, § 365.

(w2) Geffcken dans le Manuel de Holtzendorff, t. IV, p. 771.

Cobbett, etc.. (1). Taylor considère comme un exercice du droit d'angarie non seulement le fait prémentionné de la destruction de six navires anglais par les Allemands à l'embouchure de la Seine, mais le fait par eux d'avoir saisi, pour les employer à leur usage, six à sept cents wagons de chemin de fer appartenant à la compagnie centrale suisse et une quantité de matériel de chemin de fer autrichien, et c'est aussi l'opinion d'Oppenheim qui voit l'approbation et la confirmation de ce mode spécial d'angarie dans l'article 19 de la Ve Convention de La Haye de 1907 relative à la neutralité dans la guerre sur terre. Gela nous paraît incontestable, mais aucune des conventions de La Haye ne touche à l'angarie sur les navires neutres et il est impossible d'y trouver soit l'approbation, soit la condamnation expresse de cette manière d'agir. On aurait pu induire cette condamnation de l'adoption d'une proposition tendant à autoriser la saisie des bateaux neutres servant à la navigation fluviale, à l'exclusion de ceux servant à la navigation maritime, mais cette proposition n'a pas été adoptée. Des Etats des plus importants au point de vue maritime : l'Angleterre, la France, le Japon, la Russie, etc.. firent des réserves formelles, quant à l'exception proposée pour les navires de mer par la délégation allemande et qui était, nous paraît-il, faiblement motivée. Le Major Général de Grundell après avoir constaté que, dans l'esprit de la proposition allemande, tous les biens neutres sont sujets à expropriation (le mot était excessif) ajoutait : " Nous avons voulu exempter les navires dans les ports et sur la mer, estimant que la mer doit être libre pour les navires, mais nous n'avons pas voulu étendre cette disposition à la navigation fluviale. „ Il ne s'agissait pas de les saisir sur mer, il s'agissait de les saisir dans les ports pour s'en servir. La France avait proposé de dire en termes généraux et sans admettre cette exception : " Les bateaux neutres et leur chargement peuvent être réquisitionnés et utilisés dans les mêmes conditions que le

(1) Taylor, International Public Law, p. 703. — Den Beer-Poortugael, op. cit., o. 413. — Pitt Cobbett, Leading Cases etc., p. 349 à la note.

matériel des chemins de fer. „ Il y avait désaccord complet; il n'y eut pas de vote et l'angarie sur les navires de mer ne fut ni approuvée ni condamnée, ce qui implique le maintien du droit coutumier existant, quel qu'il fût.

1147. Quel est-il? Ce que nous avons dit plus haut suffit nous semble-t-il pour répondre à la question. Le plus ardent adversaire du droit d'angarie sur navires neutres reconnaît que ce droit est passé en usage (1). Gessner, un champion non moins résolu des droits des neutres, va plus loin ; il estime que, même en théorie, cet auteur va trop loin " lorsqu'il dit que de pareilles mesures ne sont pas même légitimées par la nécessité de la conservation personnelle et lors même que le neutre aurait été complètement indemnisé „ (°2). M. Kleen est peut-être le seul auteur qui soutienne qu'elle a été abolie de fait (3). Il est vrai que des traités conclus entre certaines nations l'ont supprimé entre celles-ci. Mais des conventions n'ont d'effet qu'entre les parties contractantes et, comme on l'a fait remarquer avec raison, si ces traités ont paru nécessaires, c'est que le droit d'angarie est reconnu par l'usage. Ils sont la reconnaissance virtuelle de ce droit coutumier. Il en est à plus forte raison ainsi des traités assez nombreux qui ne font que conditionner ce droit et stipuler par exemple, en termes formels, une indemnité.. Des auteurs, que l'on cite souvent comme des adversaires absolus du droit d'angarie sur navires neutres, protestent il est vrai contre ce droit mais ne vont pas jusqu'à dénier son existence coutumière, et plusieurs, tout en le condamnant font des réserves pour le cas de nécessité. Klûber par exemple, tout en ne se servant pas du mot angarie admet qu'en cas de nécessité pressante, l'Etat belligérant peut employer contre indemnité les objets des neutres. C'est reconnaître le droit d'angarie, car la nécessité en est précisément la condition. Et il est à remarquer que

(1) Hautefeuille, op. cit., t. III, p. 398.

(2) Gessner, Le droit des neutres sur mer, p. 340.

(3) Kleen, op. cit., t. II, pp. 64 à 68.

tous les auteurs qui soutiennent que l'angarie sur navire neutre, bien que passée en usage, n'est au fond qu'une violation du droit, font une réserve de ce genre. Il n'y en a pas un qui ne l'admette. Notre conclusion est que l'angarie sur les navires neutres se trouvant dans les ports des belligérants est encore incontestablement admise en droit international.

1148. On a cependant essayé de soutenir qu'il était tombé en désuétude en se fondant d'abord sur ce qu'il n'a pas été exercé dans les dernières guerres, ensuite sur ce que certains traités ont stipulé la non application du droit d'angarie entre les Etats qui les ont conclus. Cette argumentation est erronée. Il ne faut pas oublier que, pour être justifié, le recours à cette mesure doit être nécessaire. Or, dans aucune des guerres qui se sont succédées depuis 1870, un Etat belligérant n'a pu se trouver dans la nécessité de l'exercer, tant à raison de la nature de ces guerres qu'à raison de la situation relative des parties belligérantes. On aurait tout aussi bien pu soutenir que ce droit était tombé en désuétude dès 1870, puisqu'il n'avait été exercé ni dans la guerre de Crimée, ni dans la guerre d'Italie, ni dans la guerre de 1866. Cela n'a nullement empêché l'Allemagne de s'en prévaloir et l'Angleterre de s'incliner. Quant à l'objection déduite de ce que certains traités spéciaux stipulent la renonciation à ce droit entre parties, ou le conditionnent, nous avons déjà observé que l'argument se retourne contre ceux qui l'invoquent.

1149. Le droit d'angarie sur navires neutres subsiste donc en droit international positif, mais à quelles conditions ? Il en est une sur laquelle on est accord, c'est qu'un Etat belligérant ne peut employer à son profit des navires neutres qu'en cas de nécessité. Quelques-uns disent : nécessité suprême, danger imminent, etc.. D'autres disent tout simplement : en cas de besoin, en cas de nécessité. En réalité, il n'y a pas de degrés dans la nécessité. Une chose est

nécessaire ou elle ne Test pas. Toutes ces distinctions sont futiles. La seconde condition est que les navires neutres se trouvent dans les ports du belligérant ou dans les ports ennemis qu'il occupe. Presque tous les auteurs le disent. Ce droit ne peut donc être exercé sur les navires neutres qui se trouvent en haute mer. M. Oppenheim semble cependant l'admettre même en haute mer, open sea{\). Mais la base sur laquelle il fait lui-même reposer ce droit lui fait absolument défaut dans ce cas. La troisième condition est que les neutres qui en pâtissent soient indemnisés. Il semble qu'il n'en ait pas toujours été ainsi. Aujourd'hui l'on est universellement d'accord à cet égard. Geffcken est le seul, à notre connaissance, qui ait essayé d'établir une distinction entre le cas de simple destruction d'un navire neutre par nécessité militaire et celui de saisie du navire neutre aux fins de l'employer dans l'intérêt du belligérant. Et il ajoute, sans paraître se douter que l'on pourrait l'accuser d'avoir inventé, pour les besoins de la cause, cette distinction dont on ne trouve pas de trace dans les auteurs, qu'aucune indemnité n'était due en conséquence aux propriétaires des six bateaux anglais que l'autorité militaire allemande avait coulés en 1870 à l'embouchure de la Seine, en se fondant sur le droit d'angarie. " Si, au contraire, „ dit-il, " le belligérant emploie, pour atteindre son propre but, la propriété saisie, il est tenu d'indemniser „ (2). Il ne voit pas, que, précisément dans le cas en question, le belligérant avait employé les navires saisis dans son propre intérêt, en les coulant dans la Seine et en en faisant un véritable barrage contre les navires français. Il ne s'agissait pas d'une destruction simple amenée par les hasards de la guerre, mais d'un emploi à son profit. Un navire coulé dans une rivière n'est du reste pas nécessairement un navire détruit. Il peut être renfloué. Et, dût-on le considérer comme détruit, le mode de destruction auquel on avait eu recours était précisément un usage des navires neutres dans l'intérêt du belligérant, ce qui est le caractère du droit d'angarie.

(1) Oppenheim, op. cit., t. II, p. 447.

(2) Manuel de Holtzendorff, t. IV, p. 772.

1Î50. Le droit d'angarie a été exercé dans la guerre mondiale par les Etats-Unis et par l'Angleterre, par les Etats- Unis surtout, sur les navires neutres qui se trouvaient dans leurs ports, au mois de mars 1918. Après avoir tenté un arrangement qui n'a pas abouti, ils ont fait saisir ou réquisitionné, ce qui revient au même, tous ces navires neutres, pour s'en servir aux fins de transporter pour les Etats-Unis des troupes, des armes et des munitions en France. Ils invoquaient l'argument de nécessité, et l'on ne peut contester que la nécessité existât, à raison de l'énorme réduction de leurs marines marchandes par suite de l'action incessante des sous-marins allemands, action inouie dans les annales du droit de la guerre. Ils s'abstenaient du reste d'exercer aucune contrainte sur les équipages, et s'engageaient à payer des frets considérables pour l'usage des navires réquisitionnés. Ils s'obligeaient en outre à le restituer dès que cette nécessité n'existerait plus et, dans tous les cas, pas plus tard qu'à la fin de la guerre. Ils prenaient enfin à leur charge tous les risques de guerre et, en cas de perte par la survenance de l'ennemi dans la zone de guerre, ils laissaient aux propriétaires le choix entre le paiement de la valeur du navire et son remplacement le plus tôt possible à la fin de la guerre, l'intérêt de la valeur du navire perdu à 6 °/0 devant être payé aux propriétaires en attendant. Malgré cette promesse de dédommagement complet, la mesure prise par les Etats-Unis provoqua en Hollande une irritation extrême qui s'explique, sans se justifier, par le nombre considérable des navires hollandais qui se trouvaient à cette époque dans les ports américains et qu'elle atteignait. Le Ministre des Affaires Etrangères de ce pays déclara devant les Chambres qu'il avait adressé au Gouvernement des Etats-Unis une protestation enflammée (een vlammend protest). Le procédé n'avait pas l'ombre d'une excuse d'après lui. C'était une violation flagrante du droit des gens positif. Les membres des Chambres firent chorus et quelques-uns allèrent jusqu'à parler de brigandage et de piraterie. Pas un ne songea à examiner avec sangfroid si l'acte aussi sévèrement qualifié ne pouvait pas

être justifié, aux yeux du Droit international positif par le droit d'angarie. Il Tétait; nous croyons l'avoir pleinement démontré. Quelques journaux exprimèrent seulement le regret que le Gouvernement Néerlandais n'eût pas protesté avec la même énergie, lorsque l'Allemagne commettait des actes beaucoup plus répréhensibles d'après le droit des gens, en coulant impitoyablement, au risque de noyer leurs équipages, les plus beaux navires de la marine néerlandaise, en noyant même parfois des marins hollandais. Plus tard et dans le cours du mois d'avril 1918, le Ministre des Affaires étrangères crut devoir rencontrer l'argument que les Etats- Unis pouvaient tirer du droit d'angarie. Ce droit ne permettrait au belligérant, d'après lui, que de saisir par exception un navire neutre en cas de nécessité, d'où il concluait qu'en saisissant, ou en d'autres termes en réquisitionnant d'une manière générale les navires hollandais se trouvant dans leurs ports, les Etats-Unis avaient dépassé la limite de leurs droits. Malheureusement M. le Ministre Loudon se trompait. L'angarie c'est le droit qu'un Etat belligérant possède, d'après tous les auteurs, de saisir et d'employer à des fins militaires, par exemple pour transporter des troupes, des armes et des munitions, les navires neutres se trouvant dans ses ports. Hautefeuille lui-même, qui critique ce droit en théorie, mais qui reconnaît qu'il est passé en usage, dit que c'est le pouvoir pour les belligérants * de s'emparer de tous les navires étrangers qui se trouvent dans les ports, rades et mers de leur domination „ (1). Et aux nombreux auteurs qui assignent cette portée au droit d'angarie et que nous avons énumérés plus haut, nous devons même ajouter un ancien ministre hollandais, qui a consacré au droit international une partie de son existence, feu M. den Beer-Poortugael. Le droit d'angarie, c'est pour cet auteur : " le droit qui -appartient, d'après beaucoup, à un Etat belligérant, en cas de nécessité pressante, de saisir dans le but de s'en servir lui-même, les biens et en particulier les navires des neutres. „ I Rien de plus net. Il ne s'agit pas de saisir et d'employer, par

(1) Hautefeuille, op. cit., t. III, p. 398.

exception, un navire neutre, mais de saisir et d'employer les navires neutres (1). M. le Ministre Loudon s'était donc gravement trompé en affirmant qu'en droit positif international il n'existait pas une ombre de justification en faveur du procédé des Etats-Unis. En droit positif il était pleinement justifié. Quant à qualifier de brigandage, de piraterie le procédé de celui qui, dans un cas de nécessité, fait usage du bien d'autrui et le lui rend ou l'indemnise pleinement, c'est une simple injure absolument imméritée (1).

Nous ne voulons pas examiner à fond la question de savoir si l'angarie sur navires neutres, autorisée par les usages internationaux, mérite toutes les critiques dont elle a été l'objet. Nous nous associerions pleinement à ces dernières si l'angarie comportait encore, comme autrefois, une contrainte exercée sur les équipages des navires neutres, ainsi que l'enseignaient Azuni et Négrin. Mais, si l'angarie n'est pas autre chose qu'un prêt à usage imposé au neutre, moyennant une indemnité complète et dans le cas de nécessité, par lè belligérant, on ne voit pas trop pourquoi l'angarie sur les navires neutres ne devrait pas être autorisée en principe aussi bien que l'angarie sur les wagons de chemin de fer appartenant à des compagnies étrangères d'un pays neutre, ou même à un Etat neutre, et se trouvant passagèrement sur le territoire d'un belligérant. Il s'agit en somme d'une forme du droit de réquisition. Presque tous les auteurs admettent, et la pratique des nations est absolument conforme, qu'en pays occupé les neutres subissent les réquisitions aussi bien que les nationaux. Il est vrai que l'on se fonde sur ce que les étrangers en s'établissant dans un pays s'associent dans une certaine mesure à sa fortune et ne peuvent se soustraire aux charges qui pèsent sur les

(1) Den Beer-Poortugael, Het internationaal maritiemrecht (Le droit maritime international, p. 413.

(2) Dans sa note de fin avril 1918, en réponse aux protestations brûlantes du Gouvernement hollandais, le Gouvernement anglais a cité nombre d'auteurs et notamment un auteur Allemand tout récent qui maintient expressément le droit d'angarie (Albrechts. — Requisilionen von neulralen Privaleigenthum ins besondere von Schiffen, Breslau, 1917), et invoque nombre de traités allemands se bornant à conditionner ce droit.

citoyens. * Ce principe est clair et indiscutable „, dit Hall, " et aucune objection ne peut être faite s'agissant de propriétés associées d'une manière permanente ou pour un temps considérable au territoire belligérant „.* Mais il ajoute que l'on aurait pu s'attendre peut-être et l'on pouvait certainement espérer que son application n'aurait pas été étendue à une propriété neutre ne faisant que passer dans un Etat belligérant, que le droit d'user de cette propriété, ou même, en cas de nécessité, de la détruire, est cependant reconnu par des écrivains sous le nom d'angarie. Il n'est pas seulement reconnu par les écrivains et passé en usage. Il est consacré par l'article 19 de la Ve Convention de La Haye en ce qui concerne les wagons, propriété neutre, ne faisant que passer dans un Etat belligérant ou en pays occupé. Le belligérant peut les saisir et les employer à son usage, moyennant indemnité, et l'on ne peut se dissimuler qu'il s'agit bien d'une angarie, comme les auteurs Pont du reste reconnu. Mais, dans ce cas, l'Etat neutre s'est vu réserver un droit important qui est de nature à limiter l'angarie ou à remédier à ses effets, c'est celui de retenir et d'utiliser jusqu'à due concurrénce le matériel provenant de la Puissance belligérante. Il est visible que des moyens analogues de remédier aux abus d'une Puissance belligérante lorsqu'il s'agit de l'angarie sur les navires neutres, n'est guère imaginable. Or, si l'exercice de ce droit sur un très grand nombre de navires neutres se trouvant dans les ports d'un belligérant n'a rien de contraire au droit positif actuel, dès qu'il est commandé par la nécessité, si les propriétaires et armateurs complètement indemnisés n'en souffrent pas, l'Etat neutre peut en subir, dans ses intérêts généraux, \in dommage considérable qui ne sera jamais réparé et qu'il est même impossible d'évaluer. Mais ce dommage n'est que la conséquence indirecte d'une institution reconnue par le droit des gens, et il ne peut guère se plaindre de subir quelque peu, par réaction ou contre-coup, les conséquences d'une guerre à laquelle il a le bonheur souvent un peu égoïste de rester étranger.