CHAPITRE V

Droit des ressortissants des Etats neutres à la liberté du commerce et de la navigation maritimes.

1151. La liberté du commerce et de la navigation maritimes est, pour tous les Etats, une conséquence de la liberté des mers. Elle est pleine et entière en temps de paix. Aucun Etat, nous l'avons dit, ne revendique plus aujourd'hui un droit exclusif quelconque sur la haute mer. Tous revendiquent au contraire certains droits exclusifs sur une zone maritime le long de leurs côtes, zone dont la largeur a été déterminée dans divers pays comme nous lavons indiqué plus haut, mais devrait l'être par un accord international général. L'Institut de droit international a, depuis longtemps et après des discussions très laborieuses, élaboré un projet de réglementation conventionnelle à cet effet. La Conférence de La Haye et la Conférence navale de Londres paraissent avoir complètement perdu de vue cette question importante. En tous cas, les Etats qui prétendraient se battre aujourd'hui pour le triomphe du principe de la liberté des mers, abuseraient singulièrement de la crédulité de leurs sujets. Pas un Etat ne la conteste. La guerre que l'on prétendrait soutenir pour la faire reconnaître serait donc sans objet. Elle aurait au contraire pour effet de l'entraver dans une mesure assez grave, aussi longtemps qu'elle se prolongerait. Il est en effet admis en droit international que l'état de guerre entre des Puissances maritimes entraîne pour les Etats neutres certaines restrictions de la liberté de la navigation maritime par exemple en cas de blocus. Il en est une au surplus qui résulte, par la fQrce des choses, de la seule existence d'une guerre maritime. Si deux individus avaient la fantaisie de se battre au pistolet sur la voie publique, ce ne serait pas sans dauger pour les- passants inoffensifs, et la libre circulation de ceux-ci en serait entravée. Lorsque des navires se livrent

une bataille navale, et se servent les uns contre les autres, sur cette grande route maritime qu'est la mer, de canons monstres portant jusqu'à 20 kilomètres et davantage, ils entravent par le fait la circulation des neutres, passants inoffensifs, sur une partie de cette route qui appartient à tous les Etats. C'est un mal inévitable. On a été plus loin malheureusement dans la guerre actuelle. Un Etat qui prétendait lutter pour le principe sacré de la liberté des mers contre l'orgueilleuse Albion, a fermé le passage d'une manière permanente, non seulement à ses adversaires, mais aux neutres, dans des parties de mer considérables, au moyen de mines sous-marines et de bateaux sous-marins. C'est un abus qui réclamerait une condamnation énergique.

1152. La liberté du commerce maritime se rattache nécessairement à la liberté, pour les ressortissants des Etats • neutres, de la navigation maritime. Si celle-ci s'impose, c'est principalement dans l'intérêt du commerce neutre. Elle subit sans doute quelques limitations même pendant la paix, dans un intérêt humanitaire. Il suffit de se rappeler, par exemple, les mesures prises pour empêcher le commerce des esclaves, la traite des nègres. Mais, en principe, les neutres conservent et doivent conserver la liberté du commerce soit entre eux, soit avec les belligérants, sans que ce droit soit atteint par une guerre à laquelle ils sont étrangers. Cette liberté est entière, en ce qui concerne le commerce terrestre, pourvu qu'ils s'abstiennent d'emprunter le territoire d'un belligérant pour en expédier ou y faire passer, malgré sa défense, des marchandises de nature quelconque destinées à ses adversaires. Elle l'est moins, en ce qui concerne le commerce maritime. Les ressortissants d'un Etat neutre peuvent librement commercer avec ceux d'un Etat belligérant contigu, faire à" cet Etat lui-même des fournitures ou des prêts, sans compromettre leur droit d'être traités comme ressortissants d'un Etat neutre, ou comme neutres. Ils peuvent même lui fournir des armes et des munitions. Il est arrivé sans doute que l'Etat neutre auquel ils ressortissent le leur défendît, même

sous la menace de certaines peines, et s'ils contreviennent à cette défense, ils commettent un délit vis-à-vis de cet Etat. Mais l'Etat neutre n'est nullement obligé de le leur défendre, bien qu'il lui soit loisible de pousser jusque-là le souci d'une neutralité absolue. Ce que nous appellerions la contrebande terrestre, si Jes fournitures d'armes et de munitions à un belligérant, par les ressortissants d'un Etat neutre contigu, ou dont il n'est séparé que par un autre Etat neutre, étaient interdites par le droit international; est donc parfaitement autorisé par le droit international. Le belligérant adverse n'a ni le pouvoir matériel de s'y opposer, de l'empêcher, ni le droit de s'en plaindre. Il n'a pas le droit de considérer les ressortissants neutres qui s'y livrent comme ayant compromis leur neutralité. Ce qu'on pourrait appeler la contrebande terrestre est licite. L'article 18 de la Ve Convention de La Haye ne fait à cet égard que reconnaître des principes anciens et généralement admis. Ces principes ne sont cependant pas pleinement admis, comme nous le verrons, dans la guerre maritime. Pourquoi donc, si la contrebande terrestre est légitime, dès que l'on n'emprunte pas le territoire du belligérant qui en souffre, la contrebande maritime ne le serait-elle pas ? Les ressortissants de l'Etat neutre qui s'y livrent n'empruntent pas non plus le territoire du belligérant auquel elle peut nuire. Ils se servent de la mer, de la mer libre ouverte à tous. S'il n'est pas interdit aux ressortissants des Etats neutres, dans l'exercice de leur commerce, de faire des fournitures même d'armes et de munitions par la voie terrestre, pourquoi leur serait-il interdit d'en faire par la voie maritime? On se le demande vainement. Aussi l'examen de la doctrine des auteurs sur la matière conduitil à la conviction qu'au fond la contrebande maritime n'est •pas à proprement parler interdite. Les mots délits de contrebande dont on se sert quelquefois sont faux. Le neutre qui fait de la contrebande maritime court une aventure, mais il n'accomplit pas un acte illégitime. Il s'expose à être saisi par l'ennemi de l'Etat belligérant auquel les fournitures sont destinées, à la confiscation de celles- ci, parfois à celle du

navire lui-même. Pourquoi? Parce qu'il a plu aux belligérants de s'attribuer ce droit de saisie en haute mer, comme s'ils étaient chez eux. Voilà donc une très importante limitation de la liberté du commerce maritime pour les ressortissants des Etats neutres. On ne rencontre rien de pareil en ce qui concerne le commerce terrestre. La liberté du commerce maritime est maintenue pour eux, mais s'ils transportent en destination d'un belligérant certaines marchandises que l'autre considère comme contrebande de guerre, ils s'exposent à être saisis et encourent la confiscation.

Sur quoi repose cette différence? Sur des considérations juridiques? Non. Uniquement sur ce qu'il est matériellement possible aux belligérants de faire, lorsqu'il s'agit de contrebande maritime, ce qu'il leur est impossible de faire, s'agissant de contrebande terrestre. Les sujets neutres font ce qu'ils ont le droit de faire, ce qu'ils font dans la guerre terrestre, sans que l'on songe à leur contester ce droit. Mais, dans la guerre maritime et s'agissant de contrebande maritime, l'Etat belligérant auquel leur activité commerciale porte préjudice, saisit et confisque, sauf à bénéficier éventuellement de cette activité commerciale si elle se déploie à son avantage. Aucun belligérant ne s'en est jamais fait scrupule. La nécessité ou pour mieux dire l'intérêt du belligérant, car il considère volontiers comme nécessaire tout ce qui lui est avantageux, est sa seule règle de conduite. Gela ne suffit pas, surtout vis-à-vis des neutres. On ne conçoit pas qu'un belligérant puisse saisir en pleine mer un navire neutre qui, en somme ne commet aucun acte repréhensible, aucun délit international, le conduire dans ses ports, se faire adjuger, à titre de confiscation, les marchandises qu'il contient et souvent le navire lui-même. Rien déplus contraire à la liberté des mers, à la liberté de la navigation et du. commerce. L'institution de la contrebande par voie maritime constitue donc une première dérogation au principe qui consacre cette liberté.

1153. Il y en a une seconde, c'est celle du blocus maritime. Nous ne croyons pas que la légitimité du blocus

maritime donne lieu à d'aussi fortes objections principielles que celle de la contrebande maritime, pourvu qu'il soit limité et réglementé dans la mesure où il doit l'être. Sans doute, comme le fait remarquer M. Charles Dupuis, s'il est est dirigé contre un belligérant * il atteint surtout les neutres „ (l). Tout au moins peut-on dire qu'il les atteint par contre-coup. Car le mot surtout est peut-être excessif. Mais il n'implique pour les neutres que l'interdiction d'accès dans les ports bloqués ou aux côtes bloquées, et ne frappe pas d'une manière générale leur commerce avec l'ennemi. Il ne s'agit pour le belligérant que de l'exercice, dans la guerre maritime, d'un droit analogue au droit de siège dans la guerre terrestre, et d'empêcher qu'une action neutrale, ayant pour point de départ la mer, ne vienne contrecarrer cette opération militaire du belligérant dirigée en réalité contre la côte ennemie, bien qu'il existe entre ces deux actions une différence essentielle, comme nons le verrons plus loin. Au surplus il ne paraît pas qu'un auteur quelconque propose la suppression du droit de blocus d'une manière absolue, tandis que des autorités très sérieuses ont proposé la suppression de la notion de la contrebande de guerre, et il est certain que toute proposition de ce genre se heurterait contre une résistance opiniâtre de la part des belligérants. Aussi ne dirons-nous qu'un mot des arguments par lesquels on essaie de le justifier.

Les auteurs anglais ne se préoccupent guère de ce problème. " Ils se bornent „, dit Bonfils, u à appuyer le droit de blocus sur les décisions des tribunaux de prises d'Angleterre, selon leur tendance générale à considérer ces sentences comme l'expression du droit universel „ (2). Cette dernière observation est peut-être un peu sévère, mais elle a un fond de vérité, en ce sens que les auteurs anglais se bornent très souvent à constater les règles admises par les usages internationaux dont ils aiment à envisager les décisions de leurs cours de prises comme la plus fidèle expression, et ne se

(1) Ch. Dupuis, op cit.,n° 195.

(2) Bonfils, op. cit., n° 1608.

préoccupent pas de leur donner une base théorique. Les auteurs allemands fondent pour la plupart le droit de blocus sur les nécessités de la guerre, reconnues en fait par des usages internationaux constants. Tels Gessner, dans son Traité des droits des neutres sur mer (1). La théorie des nécessités de la guerre est chère à la science allemande et nous l'avons vivement combattue en ce qu'elle a d'excessif. Les nécessités de guerre ne justifient pas tout, même entre belligérants, à plus forte raison vis-à-vis des neutres. Mais il n'en résulte pas que la nécessité ne puisse devenir la source d'un droit par un accord international exprès ou tacite. Si, pendant des siècles, les Etats neutres ont subi le blocus comme une nécessité de guerre; si, devenus belligérants, ils l'ont exercé à leur tour, il n'en faut pas davantage pour lui donner une base juridique. Il n'en résulte pas, comme le craint M. Bonfils (2), qu'on donne ainsi libre carrière à l'arbitraire, car le droit de blocus ne sera justifié à raison des nécessités de la guerre que dans les limites admises par les usages. Nier que la nécessité ait sa part dans la formation du droit conventionnel, ce serait nier l'évidence. Mais il faut repousser sans hésitation la dangereuse doctrine d'après laquelle les nécessités de guerre, à elles seules, justifient tout.

Là est l'erreur. Grotius, lui-même, le grand Grotius, sans avoir jamais enseigné que la nécessité de guerre, par ellemême, justifie tout, même les attentats les plus graves aux droits des neutres, et en fondant la justification de la violation du territoire neutre sur des motifs tout différents, notamment sur la communauté primitive des biens, ne justifie le blocus que par la nécessité " quand je ne puis me défendre autrement „. Pour justifier le blocus, Bynkershoek se borne à faire observer que, si le belligérant pouvait être forcé d'y renoncer * cela pourrait lui nuire et serait par conséquent injuste „ (3). Tout ce qui peut être utile à un belli-

(1) Gessner, Le droit des neutres sur mer, p. 168.

(2) Bonfils, op. cit., n° 1610.

(3) Grotius, op. cit., ch. I, §§ % 3. — Bynkershoek, op. cit., ch. IX.

gérant devrait donc lui être permis même vis-à-vis des neutres. On est douloureusement surpris en rencontrant une pareille affirmation, sinon expresse au moins implicite, dans l'œuvre de ce remarquable jurisconsulte néerlandais. Est-ce bien ce même jurisconsulte qui a si éloquemment plaidé la cause du droit contre la nécessité, s'agissant de la foi et du respect dus aux traités : pacta sunt servanda?

Nous avons assez longuement combattu la théorie absolue de la nécessité de guerre, au début de cet ouvrage, pour ne pas devoir y revenir. Nous croyons, au surplus, que les événements horribles qui se sont passés dans le cours de la présente guerre, les injustices criantes et les barbaries commises à raison de la nécessité de guerre vis-à-vis d'êtres inoffensifs lui auront porté le coup de mort. Rendons d'ailleurs à la science allemande cette justice que tous ses représentants ne se sont pas inclinés devant cette souveraineté absolue de la nécessité de guerre. N'est-ce pas un de ses savants les plus illustres, M. von Bar, qui, dans une séance de l'Institut du droit international, s'est écrié un jour : " Si le principe fondamental du droit de la guerre est pris dans la nécessité, ce droit cesse : il n'y a plus que l'arbitraire „ (l). Mais il y a un abîme entre cette théorie et celle que nous invoquons pour justifier le blocus, théorie qui se rapproche un peu de celle de Galiani, sans s'identifier complètement avec elle. Le système de Galiani a été très clairement exposé par Kleen (2) et nous croyons inutile de nous y arrêter. Nous dirons seulement qu'il repose sur l'idée d'une espèce de transaction entre les belligérants et les neutres, transaction commandée par la nécessité.

1154. Nous avons constaté que par le fait, les Etats neutres avaient reconnu, accepté rétablissement du blocus maritime, comme une opération de guerre dont un belligérant ne peut parfois se passer, comme une opération nécessaire. Peut-être pourrait-on émettre des doutes sur le point

(1) Annuaire, t. XIX, p. 308.

(2) Op. cit., t. II, p. 547.

de savoir si l'acceptation tacite de l'institution du blocus, du recours au blocus, par les Etats neutres a été libre et volontaire, mais le fait même qu'ils y ont eu recours à leur tour quand ils sont devenus belligérants, et le fait qu'ils ne se sont pas fait faute de protester contre ses exagérations, semble bien imposer une réponse affirmative. Nous préférons de beaucoup cette justification du blocus à celle qu'a imaginée Hautefeuille, qui considère l'interdiction de commerce avec les ports bloqués comme une conséquence de la conquête de la mer territoriale de l'adversaire faite par un belligérant (1), car celui qui exerce le droit du blocus ne borne pas son action à la mer territoriale. C'est précisément pour cela qu'Ortolan a inventé la théorie de l'occupation militaire d'une partie de la mer par le belligérant bloqueur. Mais il ne semble pas que la haute mer puisse jamais être l'objet d'une occupation militaire, au moins permanente (2). Nous ne pouvons donc admettre cette théorie, même avec le tempérament ingénieux qu'y apporte Brocher de la Fléchère, pour qui il s'agirait d'une possession ad interdicta (3). On peut bien admettre qu'un belligérant puisse écarter les navires neutres, qui du reste n'insisteront probablement pas, du théâtre actuel d'une bataille navale, et ce dans leur propre intérêt. Mais il faut autre chose pour justifier le fait d'entraver et d'interdire d'une façon permanente leur libre navigation en haute mer. M. Paul Fauchille, que M. Bonfils semble approuver avec hésitation (4), a cru résoudre la difficulté en observant que le respect, par les neutres, du blocus établi par un belligérant est une conséquence naturelle de letat de neutralité et de l'obligation incombant aux neutres de s'abstenir de toute immixtion dans les opérations de la guerre. Le savant auteur a esquivé la difficulté. Si le blocus est une opération légitime, il est certain que les neutres sont tenus de le respecter. Mais est-ce une opération légitime et sur quoi repose sa légitimité? Là est la question. Il

(1) Hautefeuille, op. cit., t. II, p. 286.

(2) Ortolan, Règles internationales et diplomatie de la mer, t. II, pp. 273, 895.

(3) Brocher, Revue de droit international, t. V, p. 375.

(4) Bonfils, op. cit., n° 1612.

est certain que c'est un acte contraire à la liberté de la mer, à la liberté de la navigation. Nous persistons à penser que sa légitimité ne repose que sur une nécessité de guerre reconnue et admise par les belligérants et par les neutres, et sa légitimité n'est admissible que dans la mesure où cette nécessité existe et a été reconnue.

1155. Si le transport de la contrebande de guerre n'est pas à proprement parler interdit, s'il ne constitue pas, de la part des ressortissants de l'Etat neutre, une violation de la neutralité, s'il les expose seulement à la saisie et à la confiscation, il en est autrement de certains actes par lesquels ils se mettent pour ainsi dire au service d'un belligérant, actes que l'on a souvent qualifiés assez inexactement de contrebande par analogie et que l'on appelle aujourd'hui assistance hostile. Ces actes sont interdits aux ressortissants des Etats neutres, en ce sens, qu'ils ont pour effet de les faire assimiler aux belligérants. Il s'agit ici d'une restriction directe de leur liberté de navigation, tandis que le droit de saisir et de confisquer la contrebande de guerre, ne limite qu'indirectement cette liberté. La Déclaration de Londres a très nettement distingué l'assistance hostile de la contrebande de guerre et fait ainsi œuvre méritoire. Peut-être pourrait-on lui reprocher d'avoir trop étendu la notion de l'assistance hostile. Mais le principe de la distinction est absolument juste. Si la vente, la livraison de choses même très utiles à la guerre, d'armes et de munitions de guerre aux belligérants ou au plus offrant, ou à celui qui en a le plus besoin, si leur transport peut très bien n'être de la part du neutre, qu'une opération commerciale, faite dans l'exercice d'une profession dont il vit pendant la paix comme pendant la guerre, et sans nulle intention de favoriser l'un plutôt que l'autre, il en est autrement des actes que l'on qualifie d'assistance hostile et qui constituent une aide plus immédiate, plus personnelle et plus exceptionnelle.

1156. La liberté de la navigation et du commerce pour les ressortissants des Etats neutres subissait autrefois

d'autres entraves ou restrictions, indirectes il est vrai, mais beaucoup plus injustifiées. A une époque même où le droit pour un Etat de rester neutre était reconnu, où Ton n'admettait plus la maxime brutale : Qui n'est pas avec moi est contre moi, les belligérants s'attribuaient le droit de saisir et de confisquer la propriété neutre dès qu'elle était trouvée sur un navire ennemi, et la propriété ennemie partout, fûtelle sur un navire neutre. Ces restrictions du libre commerce des neutres doivent être considérées comme définitivement écartées du droit international de la guerre par des conventions formelles. Mais il a fallu des siècles pour qu'elles disparussent complètement, et encore faut-il dire que, dans la guerre mondiale, grâce à l'emploi de moyens nouveaux et désastreux par certains Etats belligérants pour faire la guerre au commerce ennemi, des sous-marins et des mines sous-marines, l'immunité de la propriété neutre, comme aussi celle de la propriété neutre sous pavillon ennemi n'a été en somme qu'une amère illusion. Deux autres causes ont au surplus contribué à produire ce déplorable résultat. La première est la faute grave que l'on nous paraît avoir commise, en étendant à l'excès, dans la Déclaration de Londres, la notion de la contrebande de guerre, en laissant en outre aux Etats belligérants dans une mesure trop large la dangereuse faculté de l'étendre encore. La seconde est la prétention inadmissible et inouïe qu'ont eue certains Etats belligérants de fermer à la navigation neutre de vastes régions maritimes, sous peine pour les navires neutres qui contreviendraient à cette arbitraire interdiction d'être coulés en se heurtant contre des mines sous-marines de contact ou même d'être détruits intentionnellement et de propos délibéré par un belligérant, pour lequel la nécessité de guerre, c'est-à-dire la nécessité de vaincre était la loi suprême autorisant les plus abominables attentats.

1157. Il avait fallu cependant une longue série de siècles pour faire triompher définitivement ces deux principes : respect de la propriété privée neutre même sous pavillon

ennemi, respect de la propriété ennemie sous pavillon neutre. L'histoire du développement de ces deux principes a été faite de main de maître par divers auteurs (1). Gomme ils sont aujourd'hui universellement admis, nous nous bornerons à la résumer très brièvement. On sait que la notion vraie de la neutralité était pour ainsi dire inconnue avant le moyen âge, et que même pendant la plus grande partie du moyen âge, le peuple qui n'était pas ami (et Wheaton va jusqu'à dire, le peuple qui n'était pas allié) était considéré comme ennemi. C'est vers le XIIire siècle que les neutres songèrent à exiger ou à élaborer eux-mêmes une réglementation des droits des belligérants vis-à-vis d'eux dans la guerre maritime et l'on vit apparaître successivement une série de recueils ou de codes connus sous le nom de Règles maritimes du moyen âge qui, pour la première fois, posèrent quelques principes de droit international en matière maritime. Leur objet était d'aboutir à une entente universelle sur les relations entre neutres et belligérants. Ces recueils sont nombreux. On cite, entre autres, les Lois Rhodiennes, les Tables d'Amalfi, les Rôles aVOléron, les Jugements de Damme} le Vattenrdt ou Sjelay de Wisby qui remonte au XIIe siècle, mais surtout le Consulat de la Mer, recueil qui résume les coutumes appliquées par la Cour consulaire de Barcelone et semble remonter à 1370. Plusieurs de ces recueils, les Rôles dVléron par exemple, que Ton fait remonter jusqu'au XIe siècle, et les Jugements de Damme, (le Port de Bruges), ne concernent guère que les relations de droit privé. Le plus important de tous, au point de vue du droit international maritime est, sans contredit, le Consulat de la Mer. Tous ont néanmoins ce caractère commun de partir du principe de la liberté des mers et de la liberté du commerce maritime, sans en déduire toutes les conséquences.

La disposition la plus importante du Consulat de la Mer est celle de l'article 231 si fréquemment cité par les auteurs.

(1) On peut consulter notamment : Pardessus, Collection des lois maritimes antérieures au XVMme siècle. — Travers Twiss, Black Book of the Admiralty. — De Boeck, De lapropriété ennemie sous pavillon ennemi.

Aux termes de cet article, l'amiral peut contraindre un navire ami, c'est-à-dire un navire neutre, à transporter sa cargaison ennemie en lieu sûr, c'est à-dire infra praesidia, moyennant de payer au propriétaire du navire neutre le montant du fret qu'il aurait gagné en transportant la cargaison à destination, et, si le neutre s'y refusait, Y amiral, c'est-à-dire le commandant des forces belligérantes, avait le droit de couler le navire avec sa cargaison, pourvu que celle-ci appartînt en totalité ou pour la plus grande partie à un ennemi, et à la condition de sauver les existences des personnes à bord. Il en résulte que, d'après le Consulat de la Mer, le pavillon ne couvrait pas la marchandise, que la cargaison ennemie pouvait être saisie et confisquée même à bord d'un navire neutre, sauf certaines atténuations commandées par l'équité vis-à-vis du~ neutre, notamment en ce qui concerne le fret. Mais il résulte du même article que la cargaison neutre ne pouvait être saisie et confisquée même à bord d'un navire ennemi. En résumé la propriété neutre ne pouvait jamais être confisquée, même à bord d'un navire ennemi, et Ton n'admettait pas ce que l'on a qualifié plus tard à' infection hostile. La propriété ennemie pouvait toujours l'être et l'on n'admettait pas qu'elle fût exempte de saisie et de confiscation, par le fait quelle se serait trouvée à bord d'un navire neutre.

En somme le système du Consulat de la Mer était d'une logique rigoureuse sans doute mais incontestable, dès que l'on admet la légitimité de la confiscation de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime. Si la cargaison neutre y échappe, bien que se trouvant sur un navire ennemi, si elle ne devient pas ennemie par une espèce de contagion hostile par le seul fait qu'elle se trouve sur un navire ennemi, la cargaison ennemie ne devrait pas être considérée comme neutre et immunisée à ce titre par cela seul qu'elle se trouverait sur un navire neutre. Gela est d'évidence et ce fut pour les neutres un succès important que de faire admettre concurremment après de longues luttes, après des flottements nombreux dans la pratique des nations, le

double principe de l'immunité de la marchandise neutre même sur un navire ennemi et de l'immunité de la marchandise ennemie à bord d'un navire neutre.

Nous ne dirons qu'un mot de ces flottements. Le Consulat de la mer, qui n'eut d'abord d'autorité que dans les régions méridionales et spécialement dans la Méditerranée, où ses dispositions furent appliquées de préférence à celles de certains autres recueils du même genre, des Consulats de Gênes et de Venise, fut reconnu par la suite même dans l'Ouest et le Nord de l'Europe. Mais un recul ne tarda pas à se produire, grâce à l'énorme accroissement de la puissance maritime de certains Etats colonisateurs. L'exercice de l'embargo, celui du droit dangarie sur les navires neutres trouvés dans les ports d'un belligérant vinrent apporter des brèches graves aux droits des neutres et l'on alla parfois jusqu'à interdire tout commerce de ceux-ci avec les ressortissants des Etats belligérants. Tel Etat, qui avait protesté contre des abus de ce genre, les commettait à son tour quand il devenait belligérant, ou, après- les avoir accomplis comme belligérant, protesta dès qu'il était redevenu neutre. Plus impartiel que d'autres auteurs, M. Kleen ne cite pas seulement l'Angleterre comme s'étant rendue coupable de méfaits de ce genre. Il mentionne la Hollande et les villes Hanséatiques comme ayant agi exactement de même et avec la même inconséquence. Il semble seulement que ces petits Etats aient appliqué plus fidèlement la règle que la cargaison neutre échappait à la saisie, fût-elle sous pavillon ennemi. Dès 1438 le Sénat de Hollande avait décidé que la propriété neutre, trouvée sur les navires des Etats de la Baltique avec lesquels elle était en guerre, n'était point de bonne prise et Grotius affirme que ce principe était encore admis de son temps (1). Mais il ne paraît pas qu'il ait été reconnu en Angleterre (i) contrairement à ce que disent plusieurs auteurs. En France ce fut bien pis. L'ordonnance de 1533 adopta le principe que les marchandises neutres étaient

(1) Grotius, 1. III, c. I, § 5, à la note.

(2) Westlake, International Law, lte éd., t. II, p. 124.

confiscables à bord d'un navire ennemi et celle de 1548 alla plus loin. Non seulement elle admit la confiscation de la marchandise ennemie même à bord d'un navire neutre comme le Consulat de la mer, mais elle déclara confiscable le navire lui-même, aussi bien que la cargaison, en vertu de la maxime robe d 'ennemi confisque robe d'ami. Cette doctrine rigoureuse fut maintenue par l'édit de 1584, et l'Angleterre même l'appliqua par représailles, mais Je Parlement de Paris se prononça cependant en 1592 contre la confiscation du navire neutre et l'on en revint, vers la fin du XVIe siècle, aux principes moins rigoureux du Consulat de la mer autorisant, il est vrai, la confiscation de la marchandise ennemie à bord du navire neutre mais nullement celle du navire' luimême.

Ce fut la Hollande qui réagit au XVIIe siècle, et il n'y a pas lieu de s'en étonner. On a dit que les Hollandais étaient, à cette époque, les commissionnaires du monde et l'on sait que c'étaient leurs navires en effet qui effectuaient les transports maritimes pour beaucoup d'autres Etats. Ils s'efforcèrent de faire admettre la maxime nouvelle que le pavillon couvre les marchandises et obtinrent en faveur de ce système l'adhésion d'un grand nombre d'Etats, même la France et T Angleterre, bien qu'en France l'Ordonnance de 1681, sous Louis XIV, eût fait revivre momentanément dans toute leur rigueur les principes sévères consacrés par les édits de François Ier et de Henri IL Le traité de commerce et de navigation conclu en 1713 entre l'Angleterre et la France consacra nettement le principe que le pavillon couvre la marchandise et l'immunité de la marchandise ennemie sous pavillon neutre, mais, dans les guerres qui suivirent, ni l'un ni l'autre de ces deux pays ne se crut obligé de respecter cette règle, l'Angleterre se prévalant pour s'y soustraire, soit de ce que les traités comme les conventions n'engagent que les parties contractantes, soit de ce que de pareils traités sont rompus par une guerre survenant entre elles, et la France appliqua le plus souvent les règles du Consulat de la mer qui, sans déclarer confiscable le navire neutre lui-même à

raison de sa cargaison ennemie, ni la cargaison neutre à raison de son chargement sur un navire ennemi, comme l'avait fait parfois l'Angleterre, n'admettait nullement que le pavillon neutre pût immuniser la marchandise ennemie.

Les deux neutralités armées de 1780 et de 1800 adoptèrent comme on le sait la maxime " navires libres marchandises libres „ et le refus de l'Angleterre de la reconnaître fut un des griefs le plus souvent invoqués contre elle. L'histoire de ces deux ligues formées par les neutres pour faire reconnaître leurs droits a été trop complètement faite pour que nous jugions nécessaire de la refaire (1). La violence et le renouvellement incessant des guerres de la Révolution et de l'Empire n'autorisaient du reste pas l'espoir que les règles nouvelles, au triomphe desquelles visait la ligue armée des neutres, seraient respectées et elles ne le furent pas. La Grande Bretagne et la France rivalisèrent d'absence de tout scrupule dans leur superbe dédain des droits des neutres. La liberté de la mer ne fut plus pour eux qu'un mot vide de sens et, tandis que les ordres du Conseil et les Cours d'amirauté leur déniaient en Angleterre le droit de transporter d'autres produits que les produits de leur propre pays, les Conseils des prises en France déclaraient de bonne prise les marchandises provenant de la Grande Bretagne ou de ses possessions fussent -elles propriété neutre. On alla jusqu'à décréter que tout sujet neutre faisant partie des équipages des bâtiments de commerce ennemis serait traité comme pirate. Il est vrai qu'à plusieurs reprises se manifestèrent certaines velléités d'assurer, dans une certaine mesure du moins, le respect des droits de la neutralité, et Paul Fauchille rappelle que quand, le 9 novembre 1813, les Puissances unies contre Napoléon Ier proposèrent de réunir un Congrès pour traiter d'une paix générale continentale et maritime, l'empereur songea à soumettre aux délibérations du Congrès un projet de réforme en vue de la protection des Etats neutres. Ce projet avait en vue l'exemption de la saisie et de la capture pour la cargaison ennemie sous pavillon neutre,

(1) V. Nys, op. cit., t. III, pp. 588 et suiv. et les auteurs qu'il cite.

et c'était le point le plus important, puisqu'on luttait depuis des siècles pour la consécration de cette immunité. Il tendait aussi à limiter la notion de la contrebande aux armes et aux munitions de guerre, à rendre plus rigoureuses les conditions du blocus. Mais, lors de la réunion du Congrès en février 1814, la Grande Bretagne refusa d'admettre toute discussion du Gode maritime et ses alliés adhérèrent à sa manière de voir. On ne s'occupa pas davantage du droit de la guerre maritime lors du Congrès de Vienne en 1815 et ce ne fut qu'en 1856, à la sjiite de la guerre de Crimée qui avait mis en relief la différence des doctrines anglaise et française en cette matière, bien que les deux Puissances se fussent mises d'accord pour appliquer pendant la guerre de Grimée le principe de la protection de la marchandise ennemie sous pavillon neutre, que l'on songea à régler internationalement cette notion.

La Déclaration de Paris du 16 avril 1856 proclama les vrais principes et trancha définitivement la question en faveur de la neutralité. Les articles 2 et 3 de cette Déclaration portent expressément que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à l'exception de la contrebande de guerre, et que les marchandises neutres à l'exception de la contrebande de guerre ne sont pas sujettes à capture sous pavillon ennemi. Quarante et un Etats ont adhéré depuis longtemps à la Déclaration de Paris. Seuls les Etats-Unis, l'Espagne et le Mexique ont refusé au début d'y souscrire. Mais l'Espagne et le Mexique ne l'ont refusé qu'à raison de l'abolition de la course et ils ont déclaré vouloir en respecter les autres dispositions. D'ailleurs les règles de 1856 n'en ont pas moins été appliquées par l'Espagne et les Etats- Unis dans la guerre de 1898 comme elles l'ont été par la Russie et le Japon dans la guerre de 1908. Il y a plus, l'Espagne et le Mexique, qui avaient refusé leur adhésion à l'abolition de la course, ont déclaré à La Haye lors de la seconde Conférence de la Paix en 1907 qu'ils adhéraient entièrement à cette Déclaration. Quant aux Etats-Unis qui s'opposaient également à la suppression de la course, le seul

motif de leur opposition était qu'ils considéraient cette question comme inséparablement liée à celle de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime; et leurs actes antérieurs, comme la règle qu'ils qnt suivie après la Déclaration de Paris, prouvent clairement que la Grande République américaine est toujours et est restée attachée à ce double principe de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie sous pavillon neutre et de l'inviolabilité de la propriété neutre sous pavillon ennemi (1).

1158. On doit donc considérer comme une règle désormais établie en droit international que, si la marchandise ennemie est sous pavillon neutre et à la condition bien entendu qu'elle ne constitue pas de la contrebande de guerre, elle doit être respectée et l'application de ce principe ne peut guère souffrir de difficulté en général. Il se peut toutefois que le navire neutre soit sujet à saisie comme portant d'autres marchandises constituant de la contrebande de guerre ou pour rupture de blocus, peut-être même à capture. Les deux cas doivent être examinés séparément. Lorsque le navire neutre est saisi comme transportant de la contrebande de guerre, il peut être confisqué aux termes de l'article 40 de la Déclaration de Londres, si cette contrebande forme, soit par sa valeur, soit par son poids, soit par son volume, soit par son fret, plus de la moitié de la cargaison. Mais, nous l'avons déjà fait remarquer, cette Déclaration n'a pas acquis jusqu'ici force de loi internationale ou de Convention internationale, à défaut d'avoir été ratifiée par les Puissances représentées dans la Conférence de Londres. On sait que cette ratification s'est heurtée contre les objections graves de l'Angleterre et que, si quelques-uns des Etats engagés dans la guerre mondiale actuelle ont commencé par annoncer l'intention d'observer néanmoins les règles tracées par la Déclaration de Londres, il ne semble nullement qu'ils s'y soient conformés effectivement. Ils n'y étaient du reste pas tenus, car la Déclaration de Londres sur ce point consti-

(1) Actes et documents de la Conférence de 1907, t. I, p. 234.

tuait incontestablement une innovation, précisément parce qu'elle consistait dans une transaction entre des systèmes très opposés. C'est ainsi que. d'après le Manual de l'Amirauté anglaise de 1888, le navire qui transporte de la contrebande n'est confisqué en général que si l'un et l'autre appartiennent au même propriétaire, que, d'après les lois allemande et danoise, il l'est seulement si toute la cargaison se compose de contrebande, qu'en Autriche il subit cette pénalité si la majeure partie est contrebande, en France si les trois quarts se composent de contrebande (1). Den Beer-Poortugael se trompe en ce qui concerne les règles suivies en Angleterre et aux Etats-Unis (2). Quoi qu'il en soit (et nous examinerons la question plus loin), si le navire neutre est capturé et confisqué pour transport de contrebande, la marchandise ennemie qui n'est pas contrebande ne peut être confisquée et elle doit être restituée à son propriétaire. Dans le cas où le navire neutre est saisi pour violation de blocus la capture et la confiscation du navire sont de règle, aux termes de l'article 2 1 de la Déclaration de Londres. Quant au chargement, il est également confisqué, " à moins qu'il soit prouvé qu'au moment où la marchandise a été embarquée le chargeur n'a connu ni pu connaître l'intention de violer le blocus „. Cette règle paraît assez conforme à la doctrine anglaise (3). Mais, d'après la doctrine anglaise mentionnée sans la critiquer, par Geffcken dans le Manuel de Holtzendorff (4), la consfication de la cargaison est en outre inévitable si le propriétaire du navire est en même temps le propriétaire de la cargaison. Toutefois, si cette pratique est approuvée par les jurisconsultes Anglais, les autorités continentales sont fort divisées. Nous n'examinerons pas ici dans quels cas exceptionnels la cargaison ennemie, trouvée sur un navire neutre qui a violé ou tenté de violer un blocus pourra ne pas être confisquée. Il sera possible qu'elle ne doive pas l'être puisque le navire et la

(1) Westlake, op. cit., t. II, p. 291. — Manuel de Holtzendorff, t. IV, p. 730.

(2) Den Beer-Poortugael, op. cil., p. 268.

(3) Westlake, op. cit., t. II, p. 274.

(4) Manuel de Holtzendorff, t. IV, p. 770.

cargaison n'appartiennent pas, dans ce cas, au même propriétaire.

1159. Il pourra donc arriver fréquemment qu'en- vertu du principe de l'immunité de la marchandise ennemie sur navire neutre, cette marchandise doive être restituée, même si le navire est confisqué pour transport de contrebande de guerre autre que la marchandise ennemie, très rarement qu'elle doive être restituée si le navire neutre est confisqué pour rupture de blocus. Mais que décider si le navire neutre n'est pas amené au siège de la juridiction des prises et est détruit? Aux termes de l'article 49 de la Déclaration de Londres, un navire neutre saisi par un bâtiment belligérant et qui serait sujet à confiscation, peut être détruit si l'observation de l'article 48 (qui défend en principe cette destruction) peut compromettre la sécurité du bâtiment de guerre et le succès des opérations dans lesquelles il est actuellement engagé. Même dans ce cas extrême la pratique et en général la doctrine anglaise ne l'admettent pas. Nous n'avons à examiner ici que les conséquences qui résultent de cette destruction en ce qui concerne la partie de la cargaison non sujette à confiscation. Il nous paraît logique qu'une indemnité soit payée aux propriétaires de celle ci, quand même ce seraient des ennemis. Les mêmes questions peuvent surgir lorsqu'il s'agit de l'immunité aujourd'hui universellement reconnue de la marchandise neutre sous pavillon ennemi. Elle ne peut pas être confisquée, sauf évidemment le cas où elle serait contrebande de guerre, ou celui de violation de blocus. Donc, si le navire ennemi est capturé et conduit devant la Cour des prises, cette marchandise devra être restituée à son propriétaire neutre. Mais si l'accord n'existe pas sur le droit de destruction des navires neutres, même dans des cas de nécessité, il s'est établi au contraire sur le droit de destruction des navires ennemis dans ce cas extrême. Or dans le cas de nécessité l'on comprend celui où il est impossible au belligérant de conduire la prise dans un port de sa nation pour y être jugée. Le droit anglais qui n'admet pas

la destruction des navires neutres et qui enjoint au croiseur de relâcher purement et simplement la prise neutre au cas où il ne pourrait la faire conduire dans un port anglais (Manuel des prises britannique, n° 303) admet au contraire le droit de destruction des prises ennemies en cas d'impossibilité de conduire la prise dans un port britannique, tout en posant en règle qu'avant de couler le navire le croiseur doit recueillir à son bord officiers, matelots et passagers du bâtiment capturé. Mais si, dans ce cas, la destruction du navire ennemi est légitime, que devient la propriété neutre qu'il transporte. Elle n'échappe pas à la destruction. Mais y a-t-il lieu à indemnité au profit du propriétaire neutre? L'Institut de droit international semble bien l'admettre puisque, dans son règlement international des prises maritimes, tout en proclamant le droit de destruction des prises ennemies dans des cas de prétendue nécessité assez nombreux, trop nombreux peut-être, il ajoute : que le navire capteur doit mettre en sûreté les papiers de bord et les objets importants pour l'enquête judiciaire et pour les réclamations des propriétaires de la cargaison, en dommages et intérêts (1).

1160. Le cas s'est présenté en 1870. Un croiseur français le Desaix ayant brûlé deux navires allemands, le Vorwaerts et le Leipzig, parce qu'il était impossible de les conduire dans un port de France, les propriétaires neutres de ces marchandises réclamèrent une indemnité qui leur fut refusée par la Commission chargée de statuer sur la réclamation aux lieu et place du Conseil d'Etat. On peut résumer très brièvement les considérants de cette importante décision, plus rigoureuse, dit Charles Dupuis, que les instructions du ministre de la marine. Elle se fonde essentiellement sur ce que la destruction était un fait légitime de guerre, qui n'ouvre pas plus de droit à une indemnité aux neutres, lorsqu'ils en souffrent indirectement, que tout autre fait de guerre résultant de ce qu'ils se sont exposés au péril qui menace un belligérant.

(1) V. Tableau général de l'Institut, pp. 195 et suiv.

M. Kleen proteste cependant en termes énergiques contre cette décision (1). Il soutient que « la propriété des neutres ne saurait être l'objet des opérations de guerre' et que le dommage qu'on leur causait ne suivait pas nécessairement de la saisie, puisqu'un navire et sa cargaison sont deux choses différentes. Tout au plus un croiseur peut- il, selon les usages de guerre jusqu'ici tolérés, brûler des biens ennemis, quand même un abus aussi barbare d'usages déjà condamnés par la civilisation moderne ne se rencontrerait plus guère et éveillerait une indignation générale „. Selon M. Kleen, le capteur aurait le devoir rigoureux de séparer l'objet ennemi qu'il ne peut détruire, et, s'il n'est pas en état de faire cette séparation, il doit s'abstenir de toute destruction. Cette solution serait assurément plus humaine et plus équitable. Malheureusement, il n'est pas plus admis dans la guerre terrestre que dans la guerre maritime, qu'un belligérant doive s'abstenir d'une opération de guerre légitime en elle-même, parce qu'elle pourrait causer du dommage à un neutre. Les dévastations qu'entraîne nécessairement le seul passage d'une armée belligérante sur le sol ennemi n'épargnent certainement pas les propriétés neutres, lesv destructions qu'elle peut être dans le cas de commettre volontairement sur le sol ennemi en cas de nécessités militaires, ne les épargnent pas davantage et un belligérant n'est point obligé de s'en abstenir par le seul motif qu'elles pourraient nuire à un neutre. Tout se réduit donc à la question de savoir si la destruction du navire ennemi est légitime et l'on admet en général qu'elle l'est dès qu'elle est nécessaire. Le neutre, dont la propriété a été inévitablement enveloppée dans cette destruction, n'a pas droit, à notre sens, à une indemnité dans la rigueur des principes.il n'y aura droit que s'il est reconnu que la destruction n'était pas nécessaire et partant illégitime.

1161. Si, d'autre part, le navire détruit est un navire neutre, il semblerait que l'on doive trancher la question

(1) Kleen, op. cit., t. II, p. 213, note 1.

d'après les mêmes principes; mais il arrivera peut-être plus souvent que la réclamation du propriétaire de la cargaison doive être admise, le droit de destruction du capteur étant en général soumis à des conditions plus rigoureuses. Evidemment il faudra toujours examiner si la destruction était légitime ou si elle était illégitime. Mais, si elle était légitime, on ne voit pas trop, au premier abord, en vertu de quel principe de droit international le propriétaire même innocent de la cargaison ou d'une partie de la cargaison aurait droit à une indemnité, lorsque la destruction de celle-ci a été la conséquence inévitable de la destruction du navire. La Conférence de Londres a cependant admis ici en faveur du propriétaire des marchandises neutres embarquées sur un navire neutre des solutions plus favorables. L'article 53 de la Déclaration de Londres dispose que : " Si des marchandises neutres, qui n'étaient pas susceptibles de confiscation, ont été détruites avec le navire, le propriétaire de ces marchandises a droit à une indemnité „. Or cet article suppose évidemment que la destruction a été légitime; car, si elle ne l'avait pas été, il y aurait lieu d'appliquer une disposition beaucoup plus rigoureuse, celle de l'article 51. On n'aurait pas même à examiner la validité de la capture et le capteur serait tenu d'indemniser tous les intéressés (1). On n'a donc pas accepté, pour ce cas, la thèse française que le dommage subi par les neutres, par suite d'un fait de guerre légitime, ne donne aucun droit à une indemnité. Peut-être la différence s'explique-t-elle par le fait que le neutre qui embarque des marchandises sur un navire belligérant sait ou doit savoir qu'elle y sera exposée à certains dangers, à des dangers plus grands que s'il les embarquait sur un navire neutre. Mais il n'en est pas moins vrai que l'on admet ainsi que la maxime d'après laquelle le neutre victime d'un fait de guerre légitime dirigé contre un belligérant, n'a droit à aucune indemnité est trop absolu et comporte des excep-

(1) V. au surplus les rapports de M. Louis Renault à la Conférence de Londres dans le Recueil de ses travaux, pp. 323 et 867. Il déclare formellement que le propriétaire des marchandises neutres non confiscables doit être en tout cas indemnisé.

tions. L'on peut même se demander si l'acte par lequel un croiseur belligérant s'empare d'un navire de commerce neutre est un fait de guerre dans le sens propre du mot, puisqu'il est dirigé contre un non- combattant ou plutôt encore contre X avoir d'un non-combattant.