CHAPITRE IX
X)e la contrebande de guerre et du droit des prises en cette matière.
• SECTION I
Notions historiques.
1201. La liberté de commerce et de navigation des neutres, qui peut subir éventuellement (mais ne subit pas toujours une restriction importante, dans le cours de la guerre maritime, par l'exercice du droit de blocus, en subit toujours une bien plus grave par le droit encore reconnu aux belligérants, en droit international moderne, de saisir et de confisquer ce que l'on appelle contrebande de guerre. Il n'est pas inutile de faire un exposé historique du développement de cette notion, nous pourrions dire de cette institution, car elle ne nous paraît avoir aucune racine dans le droit des gens primitif ou naturel. C'est une création artificielle du caprice des belligérants (1).
Le mot contrebande est probablement d'origine italienne et signifie ce qui est défendu par un édit ou ban, contrabbando. Ce terme n'est pas employé par Grotius, bien qu'on le trouve déjà, comme l'observe Travers Twiss, dans une charte italienne de 1445. Mais, si la qualification de contrebande appliquée à certaines marchandises qu'il est permis à un belligérant de saisir à bord des navires neutres, lorsqu'elles sont destinées à son adversaire, ne date guère que du XVIIe siècle, le droit de saisir ces marchandises est beaucoup plus ancien. Despagnet remarque que la première notion de la contrebande de guerre peut se trouver dans les prohibitions de la loi romaine de fournir des armes et muni-
(1) V. entre autres Sir Travers Twiss, op, cit., t. II, nos 121 et suiv. *
tions aux barbares, ennemis présumés de Rome, et surtout dans les interdictions de l'Église en ce qui concerne les fournitures semblables faites aux infidèles ennemis de la chrétienté (1). C'est lorsque la notion de la neutralité se précise, et au fond pour assurer aux neutres, tout en la limitant, une liberté commerciale qui n'existait pas en fait, qu'on songea à déterminer certains objets particulièrement utiles aux fins de la guerre qu'ils ne pourraient transporter qu'au risque d'être saisis. Le Consulat de la mer n'en parle pas cependant, mais les Tables de Wisby, les Rôles d'Oléron et les Lois de la Hanse contiennent des limitations de ce genre. Sous quelle forme apparaissent-elles? Sous la forme d'édits ou de décrets émanés d'un belligérant et annonçant qu'il fera saisir et arrêter tous les navires ayant à bord des marchandises d'une nature déterminée, pouvant servir à son adversaire et destinées à celui-ci. Travers Twiss cite la proclamation de Charles Ier du 31 décembre 1628, et une seconde proclamation plus spéciale du même roi en date du 4 mars 1626. Mais, dès auparavant, la reine Elisabeth s'était déjà attribué ce droit et avait persisté à l'exercer, malgré maintes protestations des neutres et notamment de la Ligue hanséatique. Les plus illustrés jurisconsultes, Albéric Gentil, Grotius, Zouch, Bynkershoek, etc. n'hésitaient pas à reconnaître ce droit aux belligérants. Les Etats Généraux de Hollande, qui plus tard se posèrent maintes fois en champions des droits des neutres, en avaient usé et abusé dès 1599.
1202. Mais il est remarquable qu'à aucune époque on ne semble avoir considéré comme un devoir pour l'Etat neutre d'interdire à ses sujets le commerce de la contrebande. Les belligérants se bornaient à saisir les objets qui, d'après eux, présentaient ce caractère et dont ils étendaient du reste très arbitrairement la notion à une foule d'objets, qui ne servent pas spécialement et ne servent même aucu-
(1) Despagnet, op. cit., n° 705. Le premier traité dans lequel on rencontre ce terme est le traité de Southampton conclu en 1625, l'année même de la publication de l'ouvrage de Grotius.
nement à la guerre. C'est ainsi que les édits de Charles I y comprenaient expressément les munitions de bouche, les voiles, les cordages, l'or et l'argent. Ils ne faisaient en cela que suivre la doctrine de Grotius qui mentionnait dans les choses dont le transport pouvait être intercepté (c'était la seule sanction que l'on admît),* celles dont l'utilité et l'emploi pour la guerre dépendent de la volonté de leur possesseur et qui ne servaient pas exclusivement à la guerre. Il citait l'argent, les vivres, etc.. Seulement la saisie ne pouvait en être faite qu'à charge de restitution. Albérico Gentili avait été beaucoup plus absolu. On connait son principe qui aboutissait à reconnaître aux belligérants un droit absolu en cette matière : Jus commerciorum aequum est, ac hoc aequius tuendae salutis; est illud privatorum, hoc regnoruni. Les successeurs de Grotius : Bynkershoek, Heineccius, etc.. n'adoptent pas tous sa classification et Bynkershoek n'admet même que la contrebande absolue. Vattel et Valin restreignent la notion de la contrebande relative et ne semble pas admettre en général que les vivres puissent en faire partie. Dans les écrits de Cocceius, Lampredi et Galiani on voit déjà apparaître une doctrine qui sera reprise plus tard, et dont on déduira plus nettement les conséquences logiques : c'est que le droit international ne pose pas de limites au commerce des neutres, et que la notion de la contrebande n'est pas du ressort de la loi des nations. Lampredi n'admet le droit des Etats belligérants de restreindre la liberté commerciale des neutres, à cet égard, qu'à titre de légitime défense; c'est dans la légitime défense qu'ils puiseraient la faculté d'empêcher tout ce qui peut favoriser leur adversaire. La mesure dans laquelle ils peuvent le faire doit être fixée par des traités. Galiani soutient à peu près la même thèse et, pour lui, comme pour Lampredi, la notion de la contrebande est de droit purement conventionnel, bien qu'il se contredise en disant que les neutres sont tenus d'observer à cet égard les prohibitions que les belligérants sont obligés de proclamer au début de chaque guerre. La plupart des auteurs plus modernes ne semblent plus se pré-
occuper de justifier, au point de vue du droit primitif, les prétentions que les belligérants ont fait valoir en cette matière, ou se bornent, comme Hautefeuille, à soutenir qu'elles reposent sur le devoir imposé aux peuples pacifiques par la loi primitive (1). Pour justifier cette assertion, il met en parallèle les relations entre individus et les relations entre Etats.Jl n est pas rare de voir des auteurs invoquer ainsi des analogies souvent trompeuses entre les rapports individuels et les rapports internationaux. u Ainsi, l'homme pacifique portant chez l'un des combattants une arme homicide, est rencontré par l'autre adversaire „ dit Hautefeuille, * au moment même où il va remettre cette arme à celui auquel il la destine; l'ennemi présent a parfaitement le droit de s'emparer de cet objet, de se l'approprier pour en priver l'antagoniste „. Mais, même en supposant que l'on puisse raisonner par analogie, la réponse de Hautefeuille serait-elle juste, s'il s'agissait de fournir un pistolet, une épée à un homme qui va se battre en duel et qui n'en a pas, ou même qui possède une épée mais mal trempée ou un pistolet de pacotille ? Or puisque Ton raisonne par analogie, la guerre n'est-elle pas un duel entre nations ? Si Ton veut argumenter par analogie, la thèse de Hautefeuille est condamnée d'avance.
1203. La plupart des auteurs modernes se contentent cependant de faire reposer le droit de saisie de la contrebande de guerre sur les devoirs inhérents à la neutralité, ce qui les conduit assez naturellement à l'admettre lorsqu'un belligérant y a un intérêt puissant et, comme les questions d'intérêt sont susceptibles d'appréciations très variables, il ne faut pas s'étonner de la diversité des opinions qui se sont produites sur la détermination des objets saisissables et des hésitations de quelques-uns. Il serait trop long de les analyser ici. On en trouvera un exposé assez détaillé dans Calvo (2). Les uns étendent la notion de la contrebande de
(1) Hautefeuille, op. cit., t. II, p. 71.
(2) Calvo, op. cil.,\. V, §2709.
guerre, les autres la restreignent, beaucoup, ne se prononcent qu'avec une extrême réserve ou ne se prononcent pas du tout, et Calvo reconnaît qu'on trouve dans les auteurs anciens et les auteurs modernes qui ont traité ce sujet une telle divergence d'opinions qu'il faut renoncer à dégager de leurs théories et de leurs systèmes des principes fixes et certains (1).
Le savant auteur recherche ensuite si l'accord ne se rencontrerait pas en en transportant la question dans le domaine du droit conventionnel. Il fait une étude historique des plus intéressante de tous les traités qui ont été conclus sur cet objet. Nous ne le suivrons pas. Sa conclusion est que le droit conventionnel n'offre, pas plus que les dissertations des publicistes, d'élément suffisamment précis pour dégager d'une façon claire et nette la notion vraie de la contrebande de guerre. Malheureusement, en ce qui concerne tout au moins la notion et la détermination de la contrebande de guerre et des objets qui peuvent y être compris, on rencontre ici les mêmes variations et les mêmes contradictions. Aussi l'auteur s'exprime-t-il, à la fin de son étude si minutieuse et si complète, dans les termes suivants : u En présence des nombreuses divergences qu'offre la législation des principaux Etats maritimes et de l'incertitude non moins grande qui règne dans les doctrines des auteurs et dans les stipulations conventionnelles, il est facile de s'expliquer que les Cours de prises elles-mêmes, trop souvent influencées par les considérations politiques du moment, se soient également trouvées hors d'état de consacrer une jurisprudence fixe et uniforme sur ce point particulier du droit international. Les contradictions qui ressortent de leurs sentences, rendues souvent par les mêmes juges et dans des cas absolument identiques, sont telles que nous renonçons à citer ici aucune des espèces qui se rapportent à la matière „ (2).
(1) Calvo, op. cit., t. V, § 2760.
(2) Calvo, op. cil., t. V, § 2737.
1204. Nous avons vu luire cependant dans Cocceius, dans Lampredi et Galiani une idée nouvelle en contradiction nette avec des usages, ou plutôt à notre sens, avec des abus, plus que séculaires : c'est que la notion de la contrebande et le droit de saisir, sur des navires neutres, des marchandises utiles à la guerre, des armes et munitions mêmes, n'ont point leur source dans le droit primitif, dans le droit international théorique, mais sont des institutions ou créations artificielles émanées des belligérants. Klûber a été plus loin. Il enseigne nettement qu'en l'absence de traités, le droit naturel des gens, qui établit la liberté de commerce complète, reste en vigueur, et toute marchandise doit être présumée libre (1). Heffter combat nettement l'opinion de Kluber, mais il se place au point de vue du droit coutumier séculaire Geffcken, dans le Manuel de Hôltzendorff, justifie le droit de saisie des marchandises réputées contrebande en observant qu'un belligérant doit s'efforcer d'empêcher qu'on ne fournisse à son adversaire des objets qui peuvent lui être utiles et prolonger ainsi sa résistance (3). Mais le savant commentateur de Heffter ajoute que les neutres, qui agissent ainsi, ne commettent nullement un acte antijuridique, que toutefois leur gouvernement ne peut, en se prévalant de la liberté du commerce, faire grief à un belligérant de les en empêcher. Combien cette théorie apparaît boiteuse. Un belligérant peut empêcher les sujets neutres de faire ce qu'ils ont le droit de faire? Qu'on le veuille ou qu'on ne le veuille pas, c'est bien à cela que conduit le système de la contrebande de guerre. L'illogisme et la fausseté de ce système, entrevus par Gocceius, Lampredi et Galiani, clairement aperçus par Klûber, ont été mis en pleine lumière par un jurisconsulte Ecossais d'une indépendance et d'une originalité puissantes, Lorimer. Dans une admirable dissertation publiée dans la Revue de Droit international, il a démontré que la saisie de la contrebande de guerre sur
(1) Kluber, Droit des gens, § 228.
(2) Heffter, op. cit.
(3) T. IV, p. 612.
les navires neutres est injustifiable en principe (1). Westlake en a complété la démonstration. A une époque beaucoup plus récente L'éminent jurisconsulte Allemand de Bar a donné sa pleine approbation à la thèse de Westlake (2). Enfin Despagnet s'est joint à eux pour critiquer vertement la doctrine traditionnelle en cette matière, tant au point de vue des principes qu'au point de vue de ses conséquences (3). M. Kleen, l'auteur de l'important ouvrage sur la neutralité que nous avons cité si souvent, semble bien se rallier à cette doctrine, nouvelle il est vrai, mais défendue par des autorités de premier ordre (4). La Conférence navale de Londres a cependant maintenu la notion de la contrebande et le droit de saisie pour contrebande, et aucune proposition n'a été faite pour la supprimer. Mais il était entendu que le problème qu'elle avait à résoudre était uniquement d'uniformiser et de concilier les principes admis en droit positif, nullement de leur substituer des principes nouveaux. La science ne peut s'abstenir d'examiner la doctrine ancienne et les motifs sur lesquels on s'est fondé pour la critiquer et pour la combatre.
1205. Nul ne les a exposés plus complètement que Westlake. Ce n'était pas cependant l'objet principal de son étude qui est intitulée : Est-il désirable de prohiber l'exportation de la contrebande de guerre? Elle a été publiée à l'occasion d'une réclamation adressée à Lord Granville par le comte Bernstorff, en pleine "guerre franco-allemande, le 1er septembre 1870. Le Gouvernement allemand se plaignait en somme de ce que l'Angleterre n'eût pas interdit à se's ressortissants de livrer à la France des charbons et même des armes £t munitions, soutenant cette thèse, inadmissible en droit international, que " la France ayant fait à l'Allemagne sans motif sérieux „, une guerre manifestement injuste, les pays neutres étaient tenus vis-à-vis de l'Allemagne à une
(1) Revue de droit' international, t. II, pp. 614 etsuiv.
(2) Revue de droit international, t. XXVI, p. 461.
(3) Despagnet, op. cil., n° 712.
(4) Kleen, op. cit., Introduction, 1. 1, pp. 56 et suiv.
neutralité bienveillante. Cette réclamation était condamnée d'avance à un échec complet. 11 n'y a pas deux espèces de neutralités et une neutralité bienveillante pour l'un des adversaires, malveillante pour l'autre n'est plus une neutralité. Westlake n'a pas de peine à démontrer le non fondement de la protestation allemande. Mais, comme Lord Granville s'était déclaré prêt à entrer en consultation avec d'autres Puissances, quant à la possibilité d'adopter en commun une règle plus stricte, obligeant les Etats neutres à défendre à leurs ressortissants de fournir des armes et munitions à un belligérant quelconque, il observe qu'en tout cas changer, pendant la guerre, au préjudice d'un des belligérants, uue règle généralement admise, ce serait violer ouvertement la neutralité, " quelque excellentes que puissent être les raisons pour préférer en général, dans de futures éventualités, la règle nouvelle. „
Jl est assez intéressant de noter que c'est à peu près la réponse qu'a faite, dans la guerre mondiale récente, le Préskient des Etats-Unis Wilson à la demande du Gouvernement allemand, tendant à ce qu'il fût interdit aux sujets américains de livrer à la France et à l'Angleterre des armes et munitions. Nous croyons du reste que le Gouvernement allemand n'a pas même pu alléguer cette fois que l'attitude de la France et de l'Angleterre fût condamnée par le verdict unanime du monde civilisé, quand même il aurait pu le soutenir avec raison en 1870, en ce qui concerne la France, quand même on, n'aurait pas soutenu depuis, avec des apparences sérieuses de raison, que la guerre de 1870 avait été voulue par l'Allemagne et machinée au moyen dune dépêche habilement altérée et sonnant désormais comme une fanfare (l).Quoi qu'il en soit, Westlake est amené à se demander s'il est équitable et juste que l'Etat neutre soit obligé de défendre à ses sujets le commerce de ce que l'on appelle contrebande de guerre, et à remonter jusqu'au fondement de la notion même de la contrebande de guerre et du droit
(l) Les mémoires du prince de Bismarck ne laissent guère de doute sur ce point et c'est lui-même qui s'est servi de cette expression.
que se sont attribué les belligérants de saisir, sur des bâtiments neutres, des armes, munitions ou autres objets pouvant être utiles à leur adversaire et destinés à celui-ci, de confisquer même, dans les cas graves, le navire et la cargaison. Sa conclusion est que les usages établis en cette matière ne reposent pas sur le droit primitif ou naturel et que le concept juridique de la contrebande et du droit de la saisir, produit artificiel de la volonté arbitraire des belligérants subie par les neutres, n'est pas même favorable aux intérêts généraux de l'ensemble des nations et de l'humanité. Nous avons à examiner cette critique et la doctrine nouvellequi repose désormais sur des autorités imposantes.
SECTION II Critique de la notion de la contrebande.
1206. Le principe incontesté est qu'en général la guerre entre deux Etats laisse subsister la liberté commerciale des ressortissants des Etats neutres, non seulement entre les sujets des Etats neutres mais entre eux et les sujets des Etats belligérants. Sur le principe il n'y a aucun doute. Gomme le fait remarquer avec raison M. de Bar (1), le fait que deux Etats se font la guerre n'autorise ni l'un ni l'autre à exiger que toutes les relations qui existent entre son adversaire et un Etat neutre quelconque soient suspendues, quand même Pajdversaire tire profit de ces relations. * Si deux Etats se battent, le monde entier n'est pas obligé pour cela d'arrêter son activité, afin d'éviter qu'aucun souffle de cette activité ne profite ou ne nuise à l'un ou l'autre de ceux qui se battent; ce serait consacrer la thèse que les belligérants, comme tels, doivent dominer le reste du monde,,. Peut-être cependant M. de Bar force-t-il ici les conséquences du système de la contrebande de guerre. Mais il est certain que, poussés jusqu'à leurs plus ultimes conséquences, les
(1) Revue de droit international t 1. XXVI, p. 407.
principes sur lesquels repose le système de la contrebande aboutissent nécessairement, sinon à suspendre complètement le commerce dans le monde entier, du moins à le réduire dans une mesure considérable et désastreuse pour les neutres. Il en est surtout ainsi lorsqu'il s'agit d'une guerre générale, d'une guerre dans laquelle un très grand nombre d'Etats sont impliqués, et c'est le cas pour la guerre mondiale.
1207. Quel est le motif sur lequel se fondent les graves exceptions que le système de la contrebande de guerre apporte à la liberté de commerce des neutres avec les belligérants. Il est uniquement que les ressortissants des Etats neutres, en fournissant à un belligérant certains objets dont il a besoin et qui pourront prolonger sa résistance, lui prêtent aide et participent ainsi indirectement à la guerre, sur ce que cela constitue une violation de la neutralité. A cela il y a plusieurs réponses. La première est celle-ci. Il existe plusieurs manières de prêter aide à un belligérant. Cette aide ne peut pas seulement se manifester par ses actes positifs ; elle peut prendre une forme différente et se caractériser par l'abstention. Si le neutre refuse de fournir à un belligérant ce qu'il est habitué à lui fournir, il prête aide à son adversaire. Il le fait, en outre, à son propre préjudice, et il en peut résulter pour lui un préjudice incalculable si les belligérants sont extrêmement nombreux comme dans la guerre actuelle. Il se peut que le commerce des neutres de tel Etat déterminé, avec un ou plusieurs Etats belligérants soit sa principale ressource. Il -se peut que ce commerce consiste précisément en objets pouvant servir à la guerre. S'il doit être suspendu, ce peut être pour lui une question de vie et de mort. Et, pour avantager un autre belligérant, il faudra qu'il modifie son attitude. Le but de ce changement d'attitude sera uniquement de favoriser un autre belligérant. N'est-ce pas là ce qui caractérise la véritable violation de la neutralité? S'il continue son commerce comme auparavant, il le fait uniquement dans son intérêt,
sans que Ton doive lui supposer l'intention de favoriser un belligérant. S'il le suspend ou le limite, cette suspension et cette limitation, qu'elles lui soient imposées ou non, n'ont d'autre raison d'être, d'autre but que l'affaiblissement de l'un des Etats belligérants au profit de l'autre. Nous sommes donc pleinement d'avis avec de Bar, avec Westlake, avec Despagnet,que, si l'on veut fonder les devoirs des neutres sur une base strictement logique, le seul moyen de se montrer conséquent serait de faire consister la neutralité à ne point se départir pendant la guerre des habitudes contractées pendant la paix. " C'est le seul système „, dit Westlake, " qu'il soit possible d'appliquer d'une manière suivie en toutes circonstances. Si c'était une coutume établie, en temps de paix, que le pays A vendît des charbons et des fusils, et que le pays B qui tirerait de son sol et de ses manufactures une provision satisfaisante de ces objets, fît la guerre au pays G, lequel ne jouirait pas des mêmes avantages, le pays B serait tenu de reconnaître les marchés du monde comme faits acquis, dans les conditions de l'espèce, à l'égal de toutes les circonstances géographiques qui rendraient le pays G moins facilement attaquable (1) „.
1208. Ce premier argument nous paraît déjà concluant et il en ressort suffisamment que tout le système de la contrebande de guerre est fondé sur une fausse conception des devoirs de la neutralité. Il en est un second fondé sur les conséquences nécessaires du système. Celui-ci est essentiellement fondé sur ce que le neutre qui fournit à un belligérant ce dont il a besoin lui prête aide et le met à même de
(1) Revue de droit international, t. II, p. 627. — V. aussi Lorimer, Inslitutes of Ihe Law of Nations, t. II, p. 161 Lorimer a excellemment exposé les conséquences du système généralement préconisé sous le prétexte d'une exacte observation du devoir de neutralité : " lt is ineonceivable that two belligerents should, at the same moment, be equally in want of neutral commodities, and equally in a condition to purchase them. By forbidding their purchase by both belligerents, we consequently favour the bélligerent who eithér does not want them, or who cannot pay for them; and. in so far as the efïect of our législation extends, we fight on is side. Neutrality gonemad thusrunsover in belligerency and becomes suicidai. „ Une neutralité ainsi comprîsé devient insensée, dégénère en belligérance, et se suicide virtuellement.
prolonger sa résistance. Mais un Etat belligérant et ses ressortissants n'achèteront jamais à un neutre que ce dont ils ont besoin, et la privation d'objets quelconques dont ils ont besoin aura pour effet d'énerver la résistance de ce belligérant. C'est là ce qui explique la redoutable et intolérable extension de la notion de la contrebande. Ce ne sont pas seulement les armes de guerre et les munitions, ce ne sont pas seulement tous les métaux servant à leur fabrication, ni les bois, ni les substances végétales que l'on emploie dans ce but, dont il faudra interdire aux neutres la vente et la fourniture aux belligérants, mais tout ce qui sert à l'alimentation humaine, mais les vêtements et .tout ce qui sert à leur fabrication, les métiers à filer et à tisser, etc., qu'il faudra qualifier de contrebande, sous prétexte que la fourniture de tout cela peut prolonger la résistance d'un belligérant. Et c'est ce que l'on a bien senti, quand on a inventé le blocus, sans que l'on ait osé pousser aussi loin jusqu'ici le système de la contrebande, comme on devrait le faire si l'on était logique» D'où il résulte une fois de plus que ce système repose sur de fausses bases.
1209. Dût-on soutenir que la multiplicité des arguments invoqués à l'appui d'une thèse est un signe de faiblesse, ce qui serait d'ailleurs une erreur profonde, nous indiquerons un autre motif qui plaide contre la doctrine traditionnelle reçue en cette matière. Les auteurs qui approuvent celle-ci reconnaissent presque tous que les neutres qui se livrent au commerce de contrebande ne commettent pas un acte illicite et que l'Etat auquel ils ressortissent ne doit pas le leur défendre. Ils courent une aventure et s'exposent, à la saisie et à la confiscation de la contrebande, du surplus de la cargaison, et du navire lui-même dans certains cas. Voilà qui est vraiment étrange. Ils ne commettent aucun acte illicite et cependant lorsqu'ils commettent un acte de ce genre, ils ne s'exposent pas seulement à ce que le belligérant qui en subit les conséquences en détruise les effets en s'emparant de la contrebande, en la saisissant sur un navire neutre qui,.
en pleine mer, est censé partie du territoire neutre. Ils s'exposent à de véritables peines : saisie et confiscation du surplus de la cargaison et du navire neutre lui-même, de cette partie intégrante du territoire neutre. Il est difficile d'imaginer un système plus incohérent et plus absurde. L'on ne peut vraiment s'expliquer son apparition et son développement que par le dédain des belligérants pour les droits des neutres, et comme une espèce de compromis entre les prétentions anciennes des belligérants qui n'admettaient guère la neutralité, et les réclamations des neutres, lorsqu'ils ont enfin affirmé et maintenu leur droit de rester étrangers à une guerre. Nous avons vu. en effet que l'institut juridique de la neutralité a été lent à se développer, et que les belligérants se guidaient volontiers dans les guerres anciennes d'après la maxime : qui n'est pas avec moi est contre moi. On ne pouvait pas être neutre et, quand les belligérants ont enfin admis qu'un Etat avait le droit de se désintéresser d'une lutte à laquelle il n'avait aucun intérêt, ils ont subordonné ce droit à certaines conditions qu'ils ont tracées euxmêmes sans se préoccuper d'être conséquents et logiques.
1210. On a signalé avec raison une autre inconséquence, une autre absence de logique dans ce système. Sans que l'on prétende considérer comme illicite le commerce de contrebande auquel se livrent les sujets neutres au moyen de leurs navires, sans qu'à de rares exceptions près les auteurs considèrent l'Etat neutre comme obligé de le leur interdire, le belligérant lésé les en punit par le fait, chaque fois qu'il a l'occasion de le faire. Mais nul ne songe à considérer comme interdit le commerce de contrebande par la voie terrestre et l'on est à peu près unanimement d'accord pour admettre que l'Etat neutre n'a aucunement le devoir de l'interdire. La Ve Convention de La Haye le dit formellement. Il est vrai que parfois un Etat neutre (par exemple la Belgique, comme le rappelle M. de Bar, et cet Etat était placé sous un régime de neutralité spéciale), a pu en temps de guerre défendre l'exportation de certains articles de guerre; mais on a
reconnu qu'il n'existait à cet égard aucune obligation internationale. C'est ce que constate notamment M. Rolin-Jaequemyns dans une élude publié par la Bévue de droit international (t. II, pp. 705 et suiv.), et, sauf de rares exceptions dictées quelquefois par l'intérêt propre que l'Etat neutre peut avoir à ne pas laisser exporter certaines marchandises dont il peut avoir besoin lui-même, aucun Etat neutre n'a songé à édicter de pareilles prohibitions, aucun auteur n'a songé à lui en faire un devoir de neutralité. La convention de La Haye sur les droits et les devoirs des neutres dans la guerre terrestre n'en fait pas la moindre mention. Il est vrai que la Puissance belligérante préjudiciée par des actes de ce genre n'a aucun moyen de se protéger contre eux. Mais c'eût été un motif de plus pour imposer aux Etats neutres le devoir de prohiber de pareils actes, si vraiment ils constituaient des atteintes à la neutralité. Nous avons déjà réfuté plus haut l'argumentation déduite par Hautefeuille de l'analogie d'ailleurs imparfaite entre les rapports individuels et les rapports internationaux. Il est intéressant de constater que le profond jurisconsulte Allemand, de Bar, déduit de cette analogie même un argument contre la thèse de Hautefeuille, lorsqu'il s'agit de rapports entre individus vivant, comme ont vécu les chercheurs d'or, dans un quasi- état de nature, sans législation régulière, sans tribunaux auxquels ils soient - tenus de se soumettre, comme vivent entre elles les nations jusqu'à présent. Il suppose qu'une personne armée en attaque une autre devant la boutique d'un armurier et il observe que, si celui-ci, tout en vendant des armes à d'autres personnes, ne voulait pas en vendre à la personne non armée, il serait considéré comme n'étant pas neutre, surtout si, cinq minutes auparavant, il avait vendu à l'autre combattant l'arme qui a servi à l'agression. Cette comparaison pittoresque nous paraît convaincante : mais la réfutation que nous avons faite plus haut de l'argumentation de Hautefeuille est plus complète encore.
1211. Nous n'avons examiné jusqu'ici la notion de la contrebande de guerre et du droit de saisie et de confiscation
qu'au point de vue juridique pur. Mais il n'en est pas moins vrai qu'elle a été conventionnellement admise en droit international positif et, quelque arbitraire qu'elle soit, quelque antijuridique que soit son caractère, on pourrait concevoir qu'elle fût maintenue par une convention internationale expresse ou tacite, si elle présentait des avantages sérieux au point de vue des intérêts généraux de l'humanité. En est-il bien ainsi?
L'un des arguments principaux que l'on invoque en faveur du droit pour un belligérant de s'opposer au transport de la contrebande, de la saisir sur un navire neutre et de la confisquer, de saisir et de confisquer parfois le restant de la cargaison et le navire neutre lui-même, dans des cas extrêmes de la détruire, est qu'en déclarant libre le commerce des armes et des munitions, on prolonge les maux que la guerre entraîne. M. de Bar expose l'argument avec sa bonne foi habituelle, sous ses couleurs les plus vives. " Est-ce qu'on ne doit pas flétrir,,, a joute-t-il, "comme presque criminel, un commerce qui tire profit de ces sanglants combats auxquels on devrait mettre fin, dans l'intérêt de l'humanité, aussi promptement que possible? „ (1). La réponse est, et il l'emprunte à Lorinier, que le but de la guerre n'est pas une cessation temporaire des hostilités, mais une paix durable. Si un Etat n'a été forcé de s'incliner que parce qu'il ne pouvait se procurer, pendant la guerre, en pays étranger, les armes et munitions dont son adversaire est Abondamment fourni, il se préparera pour une nouvelle lutte et sera mieux armé. L'on verra se produire, même en temps de paix, une véritable surenchère d'armements militaires, ayant sa source dans des défiances réciproques, et, lors même qu'un désir ardent de revanche ne persisterait pas dans la nation vaincue, la nation victorieuse y croira. De part et d'autre on recherchera des alliances, et malgré tout, une guerre nouvelle plus vaste et plus désastreuse éclatera quelque jour. L'on a vu se produire ce phénomène sous le régime actuel de la répression de la contrebande. Une nation
(1) Revue de droit international, t. XX VI, p. 408.
ne se sent pas vraiment et complètement vaincue lorsqu'elle n'a succombé que parce qu'à un moment donné, elle n'était pas aussi bien munie que son adversaire de tout ce qui est nécessaire pour faire la guerre, pour prolonger la lutte.
1212. " Mais il y a encore d'autres raisons „, ajoute de Bar, * pour condamner cette vieille mais nullement respectable institution de la contrebande de guerre „. Et il cite encore Westlake. Cette vieille et nullement respectable institution tend à assurer la. victoire à celui qui est le mieux préparé, dès le début : d'où la nécessité pour les Etats d'être constamment prêts à la guerre, s'ils ne veulent être vaincuspar une de ces nations de proie qui visent à leur développement par la conquête, et bien des Etats ont été, à certaines époques de leur existence, des nations de proie. La France le fut sous la première république, pour répandre, soi disant, dans le monde ses principes de liberté, d'égalité et de fraternité. Elle le fut sous le premier Empire pour satisfaire à l'ambition de Napoléon Ier. N'y a-t-il pas un Etat qui l'est actuellement, qui devrait l'être tout au moins, d'après ses historiens et ses hommes de guerre pour propager dans le monde sa Kultur particulière? De là, la nécessité pour tous les Etats de développer sans cesse des armements écrasants pour le peuple. On a essayé en vain de les réduire proportionnellement. C'était le but principal de la première Conférence de la Paix, qui, sous ce rapport, a fait une faillite irréparable. Quelques-uns s'en consolaient en voyant dans ces armements à outrance une coûteuse assurance contre la guerre. Cet espoir a été cruellement déçu et la guerre n'en est devenue que plus épouvantable et plus désastreuse. u L'injustice la plus flagrante „ dit encore Westlake, que de Bar approuve sans réserve, " c'est que la prohibition du commerce des armes donne lieu aux surprises et favorise cet argument dangereux aux gouvernements et aux nations, quoique agréable aux généraux ambitieux : La guerre étant inévitable pour l'avenir, faisons la guerre dès à présent, parce que notre armement est complet, tandis que notre adversaire
ne l'a pas encore achevé. Ces paroles n étaient-elles pas prophétiques? L'éminent jurisconsulte Allemand de Bar, esprit des plus libre, approuve pleinement ces observations et en fait d'analogues en ce qui touche l'application par un Etat d'inventions et de découvertes techniques que d'autres n'auraient* pas utilisées encore. Tentation dangereuse pour cet Etat, s'il est belliqueux, que celle d'assaillir un autre Etat qui n'a point fait encore application de ces découvertes, surtout si ce dernier ne peut compléter son armement par des achats à des sujets neutres. Tel Etat s'est abondamment approvisionné, d'avance, d'armes et de munitions, possède des troupes énormes dont la mobilisation peut s'opérer avec une rapidité foudroyante. Tel autre n'est que très insuffisamment armé et ses troupes sont fort peu nombreuses, ce qui semble attester ses vues pacifiques. Mais il a de l'argent, il a du crédit. " Est-ce qu'il est juste „ s'écrie de Bar, " de proclamer la thèse qu'un Etat, en temps de guerre, ne puisse pas profiter selon ses besoins, de son argent et de son crédit? „
1213. Le savant auteur d'un projet de règlement sur la neutralité présenté à l'Institut en 1906 n'a pas proposé cependant à ce corps scientifique la suppression de la notion de la contrebande de guerre, parce qu'il ne croyait pas que les Etats fussent disposés à accepter cette réforme. Il s'est borné à proposer de restreindre autant que possible cette notion chancelante (ce sont les termes de von Bar). Mais il avait son opinion arrêtée dès 1896 sur la justice et l'opportunité d'une réforme radicale et cette opinion il l'a conservée, comme l'atteste son ouvrage. Dans une dissertation publiée par la Revue du droit international en 1896 (l), il envisage comme un idéal de l'avenir la suppression complète de la notion de la contrebande de guerre, pour laisser libre le
(1) T. XXVI, p. 397. En 1906, Lord Reay a proposé à la Conférence de La Haye, au nom de l'Angleterre, d'abolir la contrebande de guerre. Vingt-cinq Etats ont voté pour, cinq se sont abstenus, rinq : l'Allemagne, la France, le Monténégro, la Russie et les Etats-Unis ont voté contre. (V. Actes et documents, t. III, p. 881.) Il est à remarquer que ce vote bizarre n'est pas mentionné dans la table.
commerce neutre en temps de guerre, sans autres restrictions que celles qui résultent du blocus et des investissements, et il constate l'existence de cette tendance générale au sein des Etats les plus avancés. On ne pouvait s'attendre à ce que la Conférence navale de Londres, qui avait pour mission de codifie}' et de concilier, dans la mesure du possible les règles existantes plutôt que de faire du droit nouveau, entrât dans les vues développées par Lorimer, Westlake, de Bar, etc. On pouvait espérer qu'elle suivrait la voie indiquée par M. Kleen. C'est le contraire qui a eu lieu. La Conférence navale a certainement plutôt élargi la notion de la contrebande, et, quand on y réfléchit bien, il ne faut pas trop s'en étonner. C'était une réunion de délégués des Grandes Puissances maritimes, appelées dans une guerre future à jouer aussi bien le rôle de belligérantes que celui de neutres et tenant essentiellement à se réserver une grande liberté d'action en ce cas vis-à-vis des neutres. Sans doute l'adoption de règles plus juridiques pouvait leur profiter éventuellement, même si elles étaient belligérantes, au cas où elles auraient été moins bien armées que leurs adversaires. Mais on n'aime guère à s'imaginer que l'on pourra se trouver dans cette situation et l'on se berce volontiers de l'illusion que l'on sera mieux armé. Quant aux Etats neutres, pour peu qu'il s'agisse d'une question dans laquelle leurs intérêts matériels seuls sont engagés, on est tenté d'en faire assez bon marché lorsqu'ils se trouvent en opposition avec les intérêts vitaux des Etats belligérants. Sans doute la conception de la contrebande de guerre et du droit d'y mettre obstacle est toute entière antijuridique, comme nous croyons l'avoir démontré. Mais cette institution existait, elle était consacrée par une tradition séculaire et, dès que l'on admettait le principe, l'extension de cette notion à tout ce qui peut être utile à un belligérant était logique et fatale.
Nous examinerons le règlement adopté par la Conférence navale en faisant ressortir les différences qui le séparent des règles admises par certains pays, de celles préconisées par les auteurs et par des corps scientifiques.
SECTION III
Système de la Conférence navale.
1214. " La Conférence navale „, dit M. Louis Renault, dans son rapport, u a maintenu la distinction traditionnelle de la contrebande absolue et de la contrebande conditionnelle „. Lorsque Ton parcourt les dispositions des articles 21 et suivants de la Déclaration de Londres, on constate en effet qu'elle énumère de nombreux objets constituant de plein droit ce qu'elle qualifie de contrebande absolue ou qui peuvent être déclarés tels par un belligérant, d'autres non moins nombreux qui sont susceptibles de servir aux usages de la guerre comme à des usages pacifiques et qui sont contrebande conditionnelle, enfin des objets qui ne peuvent pas être déclarés contrebande de guerre, en ajoutant qu'au surplus tous les objets et matériaux qui ne sont pas susceptibles de servir aux usages de la guerre ne pourront pas être déclarés contrebande de guerre. La contrebande absolue est saisissable dès qu'il est établi qu'elle est destinée au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui, ou à ses forces armées de terre ou de mer. La contrebande conditionnelle ne l'est que si elle est destinée à l'usage des forces armées ou des administrations de l'Etat ennemi. Il ne suffit pas qu'elle soit destinée au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui. Mais tout belligérant a le droit * d'ajouter par une déclaration formelle, à la liste de la contrebande absolue, tous autres objets employés exclusivement à la guerre, et à la liste de la contrebande conditionnelle tous objets qui seraient susceptibles de servir à des usages pacifiques, aussi bien qu'à la guerre. Tel est dans ses grandes lignes le système adopté par la Déclaration de Londres. Nous croyons que, s'il a l'avantage incontestable de substituer des règles précises et uniformes à l'incertitude et à la diversité extrêmes des règles anciennes, il a plutôt accentué la sévérité de celles qui, parmi ces dernières, pouvaient être
considérées comme les plus rigoureuses, et ne constitue pas un progrès.
1215. L'éminent jurisconsulte auteur du rapport fait à la Conférence navale a dit, nous l'avons vu, que la Déclaration de Londres reproduit la distinction traditionnelle entre la contrebande absolue et la contrebande conditionnelle. S'il avait dit l'ancienne distinction, il se serait servi de termes plus exacts. Encore l'expression contrebande conditionnelle ne se rencontre-t-elle guère ni dans les auteurs ni dans les traités. Ce qui est vrai c'est que Ton a distingué très anciennement entre la contrebande absolue et la contrebande relative. Mais il ne paraît pas que, si cette distinction est ancienne, elle ait jamais été assez généralement admise pour qu'on- puisse la qualifier de traditionnelle. Grotius, que l'on s'empresse souvent de citer, quand il s'agit de cette doc: trine, et qui évite du reste de se servir du mot même de contrebande, expose ici une théorie dont on se borne d'ordinaire à indiquer les traits principaux mais qui est assez compliquée et, à notre sens, inadmissible. On ne s'en étonnera pas si Ton réfléchit que la matière de la neutralité a été traitée par lui d'une manière beaucoup plus imparfaite et plus incomplète, que le droit delà guerre à proprement parler. Grotius distingue entre les choses qui servent exclusivement à la guerre, celles qui ne servent qu'au plaisir, à l'agrément, et celles qui peuvent être utiles à la guerre comme à la paix, telles que la monnaie, les vivres [commeatus), les navires et ce qui s'y attache, en un mot les res ancipitis usus. Lés premières peuvent toujours être confisquées, les secondes jamais. Quant à la troisième classe, à laquelle la- qualification de contrebande relative conviendrait peut-être mieux, il décide la question de la saisie et de la confiscation d'après la nécessité, la connaissance par le neutre de cette nécessité et la justice de la cause du belligérant. C'est seulement au belligérant dont la cause est juste que la nécessité permet de saisir les res ancipitis usus, et encore est-ce sous l'obligation d'indemniser le neutre. La connaissance de cette néces-
sité par le neutre le rend coupable et responsable. Si aucun dommage n'a encore été infligé au belligérant qui rencontre les marchandises transportées en destination de l'ennemi, il a le droit de les retenir et d'exiger des garanties pour l'avenir. Mais, si la reddition d'une place ou la conclusion de la paix en a été retardée, ces marchandises sont confisquées à titre de réparation. Enfin, si la justice de la cause d'un belligérant est de toute évidence, la responsabilité du neutre est engagée même criminellement et la peine à lui infliger à la discrétion du belligérant. Il n'est vraiment pas nécessaire d'insister sur que cette théorie a d'inadmissible et de contraire aux idées modernes. Si la distinction établie par la Conférence de Londres y correspond dans une certaine mesure, c'est dans une mesure très imparfaite et les effets que l'on en fait résulter sont bien différents.Notons seulement, quant à la base même de la distinction, que la contrebande absolue comprend, d'après le système de la Conférence, bien des choses qui ne sont pas utilisables pour la guerre seulement mais pour des usages pacifiques, par exemple les fusils de chasse, les animaux de bât et de trait, la poudre même et les explosifs. Quoi qu'il en soit, la classification établie par Grotius n'a jamais été généralement adoptée. Il va de soi qu'Alberico Gentili n'en parle pas, sa thèse étant plus simple, plus radicale. Pour lui l'intérêt du belligérant, un intérêt public, doit toujours l'emporter sur le droit des personnes privées neutres. Les grands successeurs -de Grotius, •pour ne citer que Henri Coccejus, Heineccius, Vattel, Valin, et surtout l'excellent jurisconsulte Bijnkershoeck n'ont nullement approuvé cette classification. Henri Coccejus repousse et condamne en principe la saisie de la contrebande de guerre en général, Bijnkershoeck réfute nettement la classification de Grotius et soutient que les armes et munitions de guerre constituent seules la véritable contrebande, que les édits en sens contraire étaient en si petit nombre qu'il ne fallait y voir que la confirmation de la règle. Heineccius se borne à énumérer limitativement les articles de contrebande, tout en y comprenant les vivres. Vattel en fait de même,
mais exclut les vivres. Valin, conformément à l'ordonnance de 1681, classe dans la contrebande les armes, les munitions de guerre et les équipements militaires et observe que, si la France y a ajouté le goudron en 1 700, c'est à titre de représailles. G. F. de Martens n'admet le droit de confiscation que s'agissant des armes et des munitions de guerre; quant à tous autres objets pouvant servir à la guerre on doit se borner à à les séquestrer ou à en payer la valeur. Hubner admet bien la classification de Grotius, mais il ne s'exprime nullement d'une façon aussi catégorique sur le sort des res ancipitis usus et sa doctrine est très obscure. Il n'a pas été suivi. Lampredi et Galiani n'adoptent pas davantage cette classification systématique et aboutissent à une théorie purement conventionnelle. Jouffroy ne considère comme contrebande que les articles indispensables à l'attaque ou à la défense. Klûber et de Rayneval repoussent comme Goccejus la notion de la contrebande. D'après Hautefeuille on ne peut considérer comme contrebande de guerre que les armes et munitions de guerre et d'autres auteurs, Pasquale Fiore et de Boeck, par exemple, partagent son opinion. Quelques auteurs modernes, Westlake, de Bar, Lorimer, Despagnet, ont combattu au contraire avec énergie, comme l'avaient fait Goccejus, Kliiber et de Rayneval la notion de la contrebande de guerre et soutenu que le commerce des neutres devait rester entièrement libre en temps de guerre, comme en temps de paix, tout au moins en l'absence d'un blocus régulièrement établi. " Principe incontestablement juste „, dit Kleen (1), u mais appartenant à un avenir éloigné et incalculable. „ Il veut dire indéterminable.
1216. Il est bien évident, d'après cet exposé rapide, qu'au moins à s'en tenir à la doctrine des auteurs la classification de la contrebande en contrebande absolue et en contrebande conditionnelle ou relative ne peut pas être considérée comme traditionnelle. Elle ne l'est pas davantage quand on examine les traités et la pratique des nations. A la vérité le traité de
(1) Kleen, op. cit., 1. 1, p. 370.
Southampton conclu en 1625, Tannée de la première publication de l'ouvrage de Grotius, en porte la trace, comme le fait remarquer Westlake, mais on ne peut soutenir qu'il l'adopte complètement et nous ne connaissons aucun traité qui le fasse. On ne la retrouve pas davantage dans les édits ou règlements nationaux sur la matière. Quand ils ne se bornent pas à restreindre la notion de la contrebande aux armes et munitions et aux objets servant exclusivement à la guerre, ou tout au moins spécialement destinés d'après leur nature à cet objet, ils se bornent à y ajouter certaines choses qui, suivant les circonstances peuvent présenter une grande utilité pour la guerre, c'est-à-dire à résoudre des questions particulières. Les vivres constituent-ils de la contrebande de guerre? En est-il ainsi de l'or et de l'argent ? En est-il de même des charbons? L'Angleterre a généralement incliné vers une application étendue de la notion, les petits pays, ces neutres par destination, dans les temps modernes tout au moins, par exemple la Hollande et les villes hanséatiques, vers son application restreinte. De grands actes internationaux l'ont cependant limitée. Le traité des Pyrénées de 1659 en exclut expressément les aliments de toute espèce. La paix d'Utrecht les en exclut aussi au moins virtuellement. De même la Neutralité armée de 1780. Dans le traité de 1785 entre la Prusse et les Etats-Unis se rencontre la stipulation : que même le transport des armes et munitions ne donnera pas lieu à la confiscation, mais seulement à la saisie moyennant indemnité. Et, si le traité de 1794 entre les Etats-Unis et l'Angleterre autorise la saisie des aliments, ce n'est que moyennant un dédommagement complet et rapide. Geffcken cite un grand nombre de traités conclus dans le cours de XIXe siècle qui restreignent la notion de la contrebande aux armes et munitions de guerre, ou tout au moins à ce qui est spécialement destiné à la guerre.
1217. Il faut reconnaître toutefois que, dans la pratique, l'Angleterre a presque toujours été rebelle à la restriction de
la notion de la contrebande de guerre. Ses écrivains, ses législateurs, ses cours de prise, se trouvant en présence de règles diffuses, confuses et souvent contradictoires, se sont fréquemment inspirés de l'intérêt anglais, plutôt que de principes de justice. On y a admis non pas comme règle générale, mais s'agissant de certaines res ancipitis usus, non seulement une contrebande relative fondée sur la nature de ces choses, mais une contrebande accidentelle ou occasionnelle, comme le fait remarquer avec raison Despagnet, comprenant certaines choses ancipitis usus qu'elle excluait en règle générale de la contrebande de guerre, et qu'un officier pouvait y faire rentrer à raison de circonstances particulières.
Et cependant l'Angleterre elle-même a fini par être amenée à faire certaines concessions. En résumé les principales questions en discussion, lorsque la Conférence navale de Londres s'est réunie, avaient rapport aux objets suivants comme le constate très exactement Despagnet (1) qui les exclut tous de la contrebande de guerre : 1° les navires; 2° les métaux précieux : or et argent; 3° les navires de commerce et les matériaux de construction ou de gréement des navires; 4° les machines à vapeur ou autres; 5° les matières premières susceptibles de servir à la fabrication des armes et des munitions ; 6° la houille qui a acquis une importance particulière depuis la navigation à vapeur; 7° les bêtes de somme ou de trait. On sait qu'il y a aujourd'hui nombre d'autres matières : le cuivre, l'aluminium, le caoutchouc, etc. qui grâce aux progrès merveilleux et désastreux accomplis dans l'art de détruire et de massacrer pourraient être ajoutés à cette liste. Mais, pour comparer le régime établi par la Conférence navale avec les idées qui prédominaient dans la doctrine et la pratique antérieures, nous nous bornerons à passer en revue les objets indiqués.
1218. La Conférence navale déclare de plein droit contrebande conditionnelle :
(I) Op. cit., n° 711.
1° Les vivres et les céréales. Us sont exclus par la plupart des pays, mais admis par l'Angleterre comme contrebande relative ou accidentelle, admis aussi par les Etats-Unis, mais seulement lorsqu'ils sont destinés aux troupes ou flottes ennemies. Pendant la guerre des Boers, l'Angleterre s'inclina cependant devant la manière de voir des Etats-Unis. Elle fit plus, lors de la guerre franco-chinoise, dans laquelle elle était neutre, elle repoussa énergiquement la prétention de la Françe de considérer le riz comme contrebande de guerre. Geffcken qui rapporte longuement la correspondance entre M. Waddington et Lord Granville, approuve complètement l'attitude nouvelle de l'Angleterre qui agit du reste exactement de même lors de la guerre Ghino- Japonaise en 1894. Il est vrai que, lors de la guerre Russo- Japonaise, les deux Etats ont rangé les vivres dans la contrebande de guerre, à la suite du Japon, mais elle était ainsi infidèle à toutes ses traditions, et l'on peut dire qu'en général les vivres n'étaient pas considérés comme contrebande de guerre au moment où s'est réunie la Conférence navale.
9° L'or et V argent. M. Despagnet observe que u Seuls les Etats-Unis et l'Angleterre en font des objets de contrebande, mais jamais de contrebande absolue ": les Etats-Unis quand ils sont destinés aux forces ennemies, l'Angleterre, suivant les circonstances, comme contrebande relative ou accidentelle „ (1). Ceci n'est peut-être pas tout à fait exact. L'or et l'argent, même monnayés, ne sont nullement contrebande d'après certains auteurs Anglais, Manning par exemple. Ils ne le sont d'après Hall que quand ils sont destinés à des forces ennemies.
3° Les navires de commerce et les matériaux de construction navale. Despagnet dit que l'Angleterre fait de ces objets des articles de contrebande absolue, que toutefois la résine, la graisse et les matériaux de construction ne sont pour elle que de la contrebande relative ou accidentelle. Il constate qu'à l'heure actuelle, les autres pays, même les Etats- Unis dans leur code naval de 1900, aujourd'hui abrogé, consi-
(1) Despagnet, op. cil., n° 711, 2°.
dèrent comme licite le transport de toutes ces choses. Il y aurait lieu cependant de faire des distinctions. En ce qui concerne les navires mêmes, le Manuel anglais des prises maritimes ne considère comme contrebande que les vaisseaux neutres qui seraient équipés comme vaisseaux de guerre et qui se rendraient en pays ennemi pour y être vendus (1). C'est de la contrebande essentiellement conditionnelle. En ce qui touche les matériaux de construction navale, ce Manuel précise minutieusement ceux qui doivent être considérés comme contrebande absolue. Il est vrai que la liste en est assez longue.
4° Les machines. Despagnet constate que le Manuel des prises anglais et le Code de la guerre navale des Etats- Unis prohibent le transport du matériel pour la construction des chemins de fer et télégraphes et admettent la possibilité d'étendre cette prohibition suivant les circonstances. Il est certain qu'ils l'admettent en ce qui concerne les machines et les matières premières nécessaires pour la fabrication de toutes armes de guerre et munitions, et, en ce qui concerne celles-ci, d'autres pays l'ont souvent admis. Mais il n'en est pas de même en ce qui concerne le matériel pour la construction des chemins de fer et télégraphes qui n'est du reste, même pour le Manuel anglais, que contrebande conditionnelle. La Russie et le Japon l'ont compris dans la contrebande lors de la guerre de 1904, mais ce dernier à la condition que ces objets soient destinés à une place ou à une armée ennemie.
(1) Sir Travers Twiss (op. cit., n° 148) dit qu'en Vabsence d'engagements conventionnels, aux termes desquels le transport en pays ennemi est prohibé, le doute s'est élevé quelquefois relativement au transport dans un port ennemi, pour y être vendus, des navires que leur construction permet d'adapter facilement à des usages de guerre, et que Ljord Stowell n'a pas hésilé à condamner un navire, quand il était prouvé que l'armateur savait que son navire était particulièrement apte à faire la guerre et qu'il se rendait ouvertement avec lui dans le pays ennemi, avec l'intention ou l'espoir de le vendre à l'ennemi, pour être employé comme navire de guerre. Sir Travers Twiss en donne quelques exemples intéressants et termine en disant : " Il paraît résulter des différents jugements de la plus haute Cour anglaise de prises, que, tout en maintenant le principe qui consiste à considérer le transport des navires de guerre à l'ennemi comme un fait de contrebande, ils en ont strictement limité l'application aux cas dans lesquels il n'existait pas de doute sur le caractère des navires ou sur l'usage pour lequel on se proposait de les vendre.
5° Les métaux et matières premières. Le Manuel anglais prohibe toutes les matières premières dont sont faites les munitions et en fait une longue énumération qui ne nous parait nullement limitative. C'est, d'après ce Manuel, de la contrebande absolue. Les Etats-Unis ne considèrent comme contrebande absolue que le salpêtre. La Chine a déclaré telle le chlorate de potasse en 1894. Le Japon en 1904-, a suivi à peu près la doctrine anglaise. La Russie a déclaré contrebande absolue le souffre, le salpêtre et même le coton. La plupart des Etats continentaux européens répugnaient encore, au moment de la Déclaration de Londres, à cette conception étendue de la contrebande de guerre.
6° Les bêtes de somme et de trait. Les chevaux et le foin sont contrebande accidentelle d'après le Manuel anglais des prises maritimes. Il en serait sans doute de même des mulets. Despagnet dit qu'aux Etats-Unis ils sont contrebande absolue; mais cela nous paraît douteux. La Russie n'a jamais consenti dans aucun de ses traités à les envisager comme contrebande (1). Mais plusieurs traités français les envisagent comme contrebande et l'ordonnance de la marine de 1681 les y comprend. Il y a toutefois des traités même français qui ne prohibent pas le commerce de chevaux [i). Certains Etats n'ont considéré comme contrebande que le commerce des chevaux de cavalerie. On ne voit vraiment pas, comme le fait remarquer Hall (3), pourquoi il en serait autrement des chevaux d'artillerie ou même de transport. Très sévère, la déclaration range les animaux de selle, de trait et de bat dans la contrebande absolue dès qu'ils sont utilisables pour la guerre, comme si tous ne l'étaient pas dans une certaine mesure.
7° La houille. L'Angleterre, au moins depuis l'application de la vapeur à la navigation, l'a toujours considérée comme contrebande de guerre, la France jamais. Il est à observer toutefois que la houille n'a été rangée par l'Angleterre qu<
(1) Sir Travers Twiss, op. cit., t. II, n° 143, note 1.
(2) De Clercq, Recueil, 1. 1, p. 400, et Galvo, op. cil., t. VI, p. 36 à la note.
(3) Hall, op. cil.,§m.
dans la contrebande accidentelle. En 1904 le Japon a prohibé le transport du charbon vers les lieux où il peut être utilisé pour la guerre, tandis que la Russie interdisait le transport de toute espèce de combustible. La Russie avait cependant, lors du Congrès de Berlin en 1885, combattu la proposition de l'Angleterre tendant à ce que le charbon fût déclaré contrebande de guerre. Il n'est pas douteux que l'Allemagne considérât le charbon comme contrebande de guerre, puisqu'en 1870 elle a vivement insisté pour que l'Angleterre alors neutre s'opposât au transport de charbon par ses sujets en destination de la France ou tout au moins de la flotte française, prétention extravagante, dit Hall(l). Quant aux petits Etats, ils sont en général défavorables à l'extension de la notion de la contrebande. Or le charbon est, d'après la Déclaration de Londres, contrebande conditionnelle de plein droit.
1219. De l'ensemble de ces observations il résulte, une fois de plus, que la plupart des Etats semblent opposés à toute extension et inclinent à ne considérer comme contrebande que les objets qui sont, sinon exclusivement, du moins spécialement destinés à servir à la guerre, à exclure en un mot la notion de la contrebande conditionnelle, relative ou accidentelle. Telle semble être aussi la tendance de la doctrine la plus récente. Dès 18/7, l'Institut de droit international avait adopté la Résolution suivante : " Sont sujets à saisie les objets destinés à la guerre ou susceptibles d'y être employés immédiatement. Les Gouvernements belligérants auront, à l'occasion de chaque guerre, à déterminer les objets qu'ils tiendront pour tels „ (2). Mais, en 1896, lors de sa session de Venise, il a été beaucoup plus explicite et l'article Ier de son projet de règlement de la contrebande de guerre porte : u Sont contrebande de guerre : 1° les armes de toute nature; 2° les munitions de guerre et les explosifs; 3° le matériel militaire (objets d'équipement, affûts, uni-
(1) Op. cit., p. 686, §244.
(2) Annuaire, t. II, p. 152.
formes, etc.); 4° les vaisseaux équipés pour la guerre; 5° les instruments spécialement faits pour la fabrication immédiate des munitions de guerre. — L'article u2 définit les munitions de guerre: ce sont les objets qui, pour servir immédiatement à la guerre, n'exigent qu'une simple réunion ou juxtaposition. Les articles 4 et 5 excluent la contrebande relative ou accidentelle, comme aussi virtuellement la contrebande conditionnelle ; ils permettent simplement la préemption ou la mise sous séquestre des res ancipitis nsus. Des auteurs considérables ont été beaucoup plus loin, comme nous l'avons vu et ont proposé la suppression de la contrebande, avec, comme conséquence, la liberté complète du commerce neutre pendant la guerre comme pendant la paix. En 1907, par un étrange revirement, l'Angleterre a proposé elle-même, par l'organe de Lord Reay, la suppression de cet institut dont elle avait usé et abusé. Des jurisconsultes éminents s'y sont ralliés. Les délégués de vingt Etats, parmi lesquels trois grandes Puissances : l'Angleterre, l'Autriche- Hongrie et l'Italie, ont voté dans ce sens. L'Allemagne, la France, les Etats-Unis, la Russie et le Monténégro (!) ont rejeté la proposition. Quatre Etats, dont le Japon, se sont abstenus (1). L'attitude des Etats-Unis était tellement en contradiction avec les vœux émis par M. Marcy dès 1886, qu'elle a provoqué une certaine surprise de la part de Lord Reay. Le général Porter s'est borné à répondre flegmatiquement que : u depuis la politique démodée de Marcy, le Gouvernement des Etats-Unis avait acquis de l'expérience et préférait aujourd'hui la politique plus moderne de Roosevelt. „ Ce n'était peut-être pas assez. Quoi qu'il en soit, bien que l'opposition nette de quatre grandes Puissances ait fait échouer la proposition, tout ce débat a montré combien les idées nouvelles avaient marché. Que de désastres eussent été évités dans la guerre actuelle si elle avait été adoptée et si la règle nouvelle avait été respectée. L'Angleterre eût certes été dans l'impossibilité de poursuivre son projet de réduire l'Allemagne et l'Autriche en leur coupant les vivres. Sans
(1) Actes et documents, 1. 1, p. 258.
doute ce moyen d'hostilité est parfaitement légitime dans l'état actuel du droit international. Un siège, comme le siège de Paris en 1870 spécialement, et les blocus, très souvent, ne tendent pas à autre chose. Mais, s'il est légitime, on peut douter de son opportunité et de son efficacité quand il s'applique à tout un pays, quand l'Etat ennemi occupe une partie importante du territoire de celui qui y a recours ou de ses alliés et fait plus durement encore peser sur ce territoire que sur le sien propre les privations dont il souffre luimême, quand le recours à ce moyen produit une exaspération folié parmi la population inoffensive du pays ennemi, quand il entraîne des conflits fatals avec les neutres et une calamiteuse destruction d'objets utiles et nécessaires, au préjudice du monde entier. D'innombrables navires neutres, qui ont été coulés sans pitié, navigueraient encore paisiblement, si l'on ne s'était pas cru obligé de recourir à ce moyen de guerre, et un peuple que la rage aveugle et frappe d'aliénation mentale aurait peut-être compris plus tôt l'injustice de la cause pour laquelle cette affreuse guerre a été entreprise.
1220. Sous ce rapport la Conférence navale de Londres n'a pas été à la hauteur de sa tâche. Bien que quelques Etats, comme l'Autriche, aient encore fait entendre leur voix en faveur de la thèse anglaise de 1907, ils n'ont pas insisté. Non seulement l'on a maintenu la contrebande de guerre, mais l'on a conservé, à côté de la contrebande absolue, la contrebande conditionnelle qui correspond à peu près à la contrebande relative et à la contrebande accidentelle d'autrefois, distinction traditionnelle en Angleterre peut-être, mais nullement dans les autres pays ni dans la science, comme nous croyons l'avoir démontré. Il ne suffit pas, en effet, pour pouvoir affirmer que la distinction systématique établie par Grotius a été maintenue, de dire que, dans quelques pays, on a considéré exceptionnellement comme contrebande de guerre certains objets qui, sans servir exclusivement à la guerre, étaient d'une telle importance pour celle-ci qu'on les a exceptionnellement assimilés aux objets exclusivement
utilisables pour la guerre. Il y a loin de là à déclarer que tous les objets et matériaux susceptibles de servir à la guerre comme à des usages pacifiques, même en dehors de ceux qui sont expressément énumérés dans les articles M et 24,. peuvent être ajoutés à la contrebande conditionnelle au moyen de la simple déclaration d'un belligérant, notifiée à une époque quelconque, même pendant la guerre. Nous ne pensons pas qu'après la présente guerre les dispositions de la Déclaration de Londres, en ce qui concerne la contrebande de guerre, aient des chances sérieuses de ratification, même par les Puissances qui auraient consenti à les ratifier auparavant. Ces dispositions seront analysées ci-après.
1221. La Déclaration de Londres dispose que les objets et matériaux suivants sont de plein droit considérés comme contrebande de guerre et compris sous le nom de contrebande absolue :
1° Les armes de toute nature, y compris les armes de chasse et les pièces détachées caractérisées;
2° Les projectiles, gargousses de toute nature et les pièces détachées caractérisées;
3° Les poudres et les explosifs spécialement affectés à la guerre ;
4° Les affûts, caissons, avant-trains^ fourgons, forges de campagne et les pièces détachées caractérisées;
5° Les effets d'habillement et d'équipement militaires caractérisés ;
6° Les harnachements militaires caractérisés de toute nature ;
7° Les animaux de selle, de trait ou de bât, utilisables pour la guerre ;
8° Le matériel de campement et les pièces détachées caractérisées;
9° Les plaques de blindage ;
10° Les bâtiments et embarcations de guerre et les pièces détachées, spécialement caractérisées comme ne pouvant être utilisées que sur un navire de guerre;
1 1° Les instruments et appareils exclusivement faits pour la fabrication et la réparation des armes et du matériel militaire terrestre ou naval.
La simple lecture de cette longue énumération permet de constater que la classification établie par la Conférence de Londres en contrebande absolue et contrebande conditionnelle ne répond nullement, par les bases mêmes sur lesquelles elle repose, à celle de Grotius qui, sans avoir été admise comme règle générale, a cependant exercé son influence sur les principes admis par certains pays, spécialement par l'Angleterre, quant à la détermination des objets de contrebande. Grotius ne classait dans la contrebande absolue que les objets exclusivement utiles à la guerre et,dès l'abord, on constate que la Conférence navale y range des objets qui ne sont pas exclusivement utilisés à la guerre. Elle y comprend les armes de chasse et cette expression seule suffit pour démontrer qu'il ne s'agit pas d'objets uniquement destinée à la guerre. Au 2° figurent les projectiles, donc môme les flèches et autres projectiles peu utilisables pour la guerre et jamais utilisés comme tels, les cartouches de toute nature, donc même celles des fusils de chasse, au 4° les fourgons et forges de campagne qui peuvent également servir même à des usages pacifiques, au 7° les animaux de selle, de trait ou de bât utilisables pour la guerre, bien qu'ils puissent évidemment et soient normalement employés à des usages pacifiques. Même les canons, les poudres, les plaques de blindage semblent pouvoir servir à de pareils usages. Tout cela cependant est contrebande absolue d'après la Conférence navale de Londres.
1222. Et sa classification ne diffère pas moins de celle de Grotius en ce qui concerne les effets de la contrebande absolue. D'après la Déclaration de Londres, la différence entre les effets de la contrebande absolue et ceux de la contrebande conditionnelle consiste essentiellement: en ce que la première est saisissable dès qu'elle est destinée au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui, et, bien entendu
aussi quand elle est destinée à des forces armées (art. 30), tandis que la seconde n'est saisissable que s'il est établi qu'elle est destinée à l'usage des forces armées ou des administrations de l'Etat ennemi, mais avec cette conséquence que L'une et l'autre sont sujettes à confiscation (art. 32 et 39), tandis que la contrebande relative, dont parle Grotius, est toujours saisissable, dès que la nécessité justifie cette mesure, mais ne l'est qu'à charge de restitution ou d'indemnité. En présence de ces différences, les partisans de la modération en matière de contrebande seraient tentés de s'écrier : " Qu'on nous ramène à Grotius! „ bien que ce savant illustre entre tous ait écrit à une époque où le droit de la neutralité était très imparfaitement organisé et où les droits des neutres n'étaient guère respectés des belligérants.
1223. Le système de la Déclaration navale de Londres, en ce qui concerne la notion de la contrebande conditionnelle et la liberté absolue qu'il laisse aux belligérants à cet égard, n'est pas moins sujet à critique. Elle ne se contente pas d'énumérer une quantité d'objets qui sont de plein droit contrebande conditionnelle dès qu'ils sont destinés à l'usage des forces armées ou des administrations de l'Etat ennemi; par exemple l'or et l'argent monnayés et en lingots, les navires, bateaux et embarcations de tout genre, mais elle donne carte blanche aux belligérants pour déclarer contrebande conditionnelle tous les objets et matériaux susceptibles de servir à des usages de guerre comme à des usages pacifiques, sans qu'elle subordonne même ce droit à la condition d'une nécessité de guerre. Elle se borne à faire exception, par des raisons qui ne semblent pas toujours concluantes, pour certains objets. Nous disons que ce n'est pas toujours par des raisons concluantes. En effet, parmi ces objets il en est qui, par leur nature, comme le caoutchouc, peuvent être d'une utilité considérable pour la guerre, tout en pouvant être utilisés pour des usages pacifiques. On peut dire cependant qu'en somme, s'agissant d'objets dont la nature était fort discutée, comme les vivres, for et l'argent
monnayés ou en lingots, les animaux de selle, de trait ou de bât, etc., elle a certainement adopté la doctrine la plus rigoureuse. Pourquoi par exemple les animaux de selle, de trait ou de bât, sont-ils même déclarés contrebande absolue et cela de plein droit? Pourquoi permettre au belligérant de déclarer contrebande conditionnelle tout ce qui peut servir à la fois à des usages de guerre et à des usages pacifiques?... En réalité, tout peut servir à des usages de guerre. Ce qui aggrave d'ailleurs les conséquences de cette extrême latitude laissée aux belligérants, c'est qu'on ne rencontre dans l'œuvre de la Conférence aucune limitation ou restriction, quant à l'époque à laquelle cette déclaration peut être faite. Il est dit simplement que l'adjonction peut avoir lieu au moyen d'une ( déclaration notifiée, que la notification est adressée aux gouvernements des autres Puissances ou à leurs représentants accrédités auprès de la Puissance qui fait la déclaration et que : * La notification faite après V ouverture des hostilités n'est adressée qu'aux Puissances neutres „ (art. .24). Aucun délai n'est prescrit. M. Dumbas, délégué de l'Autriche, a cependant proposé de stipuler que la déclaration devrait être faite en temps utile et Lord Desart s'est associé à cette proposition. C'était bien vague encore, mais c'eût été quelque chose et cela eût suffi pour exclure une seconde déclaration à la suite de la première. Malheureusement cette observation a été perdue de vue.
1224. Nous rencontrons aussi dans l'article énumérant les objets qui constituent la contrebande absolue un adjectif dont la portée n'est pas fort claire, l'adjectif caractérisé : " pièces détachées caractérisées, harnachements militaires caractérisés, et enfin au 1° : pièces détachées spécialement caractérisées comme ne pouvant être utilisées que sur un navire de guerre. Dans ce dernier membre de phrase la détermination du sens de ce mot ne présente aucune difficulté. Il est du reste la reproduction fidèle du texte de la proposition anglaise soumise à la Conférence : " Warships, including boats and their distinctive component parts of such a nature
that they can on! y be used on a vessel of ivar. „ Ce qui signifie; les vaisseaux de guerre y compris leurs parties constitutives distinctes, d'une nature telle qu'elles ne puissent être utilisées que sur un navire de guerre. Mais, quand l'article °2% range dans la contrebande de guerre : 1° les armes de toute nature y compris les armes de chasse et les pièces détachées caractérisées; 2° les projectiles, gargousses et cartouches de toute nature et les pièces détachées caractérisées; 4° les affûts, caissons, avant-trains, fourgons, forges de campagne et les pièces détachées caractérisées, etc., que signifie cet adjectif caractérisés, ainsi employé seul? Il ne serait pas facile de le dire si les observations faites lors de la Conférence de La Haye en 1907, au sein du Comité spécial, ne nous éclairaient. Il en résulte que l'on a entendu indiquer par cette expression les pièces détachées dont la destination spéciale et même exclusive est indiquée par leur nature même, par exemple par leur forme, leur apparence, leurs propriétés spéciales.
1225. L'article 26 impose à la Puissance belligérante qui renonce, en ce qui la concerne, à considérer comme contrebande de guerre des objets et matériaux rentrant dans une des catégories énumérées aux articles 22 et 24, l'obligation de faire connaître son intention, par une déclaration notifiée de la manière prévue à l'article 23, alinéa 2. Les Etats neutres ont évidemment intérêt à connaître son intention. Il est clair que l'omission de cette formalité ne peut guère avoir des conséquences sérieuses. Mais l'article 27 dispose que les objets et matériaux qui ne sont pas susceptibles de servir aux usages de la guerre ne peuvent pas être déclarés contrebande de guerre, et l'article 28 en fait une très longue énumération. Ce qui est neuf ici ce n'est certainement pas le principe, c'est rénumération très longue qui la suit, énumération qui n'est d'ailleurs nullement restrictive mais qui a son utilité, parce qu'elle évite des débats devant la Cour des prises sur la question de savoir si les objets qu'elle comprend peuvent jamais être considérés comme susceptibles
de servir aux usages de la guerre et en conséquence classés comme contrebande de guerre. Seulement, il faut bien le dire, cette énumération même montre clairement combien l'expression susceptibles de servir aux usages de la guerre est élastique et se prête à la fantaisie. Les vivres, les vêtements, les chaussures sont susceptibles de servir aux usages de la guerre d'après l'article 24, non pas qu'ils constituent des armes offensives ou défensives mais parce qu'ils nourrissent le soldat, parce qu'ils le couvrent, le protègent contre le froid. Pourquoi pas les laines filées, les soies filées, les savons, les montres ? Pourquoi pas surtout les nitrates, les caoutchoucs, les résines? Quel usage n'en a-t-on pas fait dans la guerre actuelle? Il peut être infiniment plus important à un belligérant de priver son adversaire de caoutchouc, de nitrates, de résine, que de lui couper les vivres. Il est à remarquer au surplus qu'outre ces objets qui échappent toujours à la saisie à raison de leur nature et ne peuvent être déclarés contrebande de guerre, l'article 29 mentionne diverses catégories d'objets qui pourraient être contrebande eu égard à leur nature, mais qui ne peuvent être considérés comme tels soit à raison de leur destination humanitaire, soit parce qu'ils sont destinés à l'équipage et aux passagers du navire neutre. Les premiers, qui comprennent les objets et matériaux servant exclusivement à soigner les malades et les blessés, ont fait l'objet cependant d'une disposition spéciale : * ils peuvent, en cas de nécessité militaire importante, être réquisitionnés, moyennant une indemnité, lorsqu'ils ont la destination prévue à l'article 30, c'est-à-dire lorsqu'ils sont destinés au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui ou à ses forces armées. Ce n'est pas sans hésitation que l'on apprendra cette disposition. Des remèdes, des produits pharmaceutiques ne sont certes jamais de la contrebande absolue. Ce sont des objets qui sont essentiellement susceptibles de servir à des usages pacifiques, et s'ils peuvent servir aussi à des usages militaires, c'est en ce sens seulement qu'ils servent à l'usage des militaires. Dès lors, en tant que contrebande non absolue, ils ne devraient pouvoir
ni être saisis ni même être réquisitionnés, à moins qu'ils ne soient destinés à des forces militaires ennemies, nullement à raison du seul fait qu'ils sont destinés au territoire ennemi. Nous comprenons l'avantage que le belligérant retire de cette disposition. Mais son droit nous paraît moins clair.
1226. Les articles 30 à 34, comparés aux articles 33 à 36, mettent en pleine évidence l'importance énorme de la distinction entre la contrebande absolue et la contrebande conditionnelle au point de vue de leurs effets, dans le système de la Déclaration de Londres. Des voix très autorisées ont déclaré maintes fois, dans le cours de la discussion, que la Conférence navale n'avait pas à faire un droit nouveau. Il est certain qu'elle n'a pas précisément innové en cette matière. Mais elle n'en a pas moins consacré le système le plus rigoureux en appliquant à la contrebande la théorie du voyage continu, au moins en ce qui concerne la contrebande absolue, et en la consacrant sous sa forme la plus sévère, c'est-à-dire en l'appliquant non seulement au^ navire mais à la marchandise. L'article 30 dispose en effet que * les articles de contrebande absolue sont saisissables, s'il est établi qu'ils sont destinés au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui. Peu importe que le transport de ces objets se fasse directement ou exige soit un transbordement, soit m trajet par terre. „ Il en résulte que, si des objets constituant de la contrebande absolue sont expédiés vers un port neutre, mais sont destinés en réalité au territoire d'un belligérant, soit qu'on les transborde sur quelque autre navire qui le transportera vers un port belligérant plus proche, soit même qu'ils n'aient plus à subir aucun transport par mer et qu'on doive les expédier ensuite par voie terrestre, par chemin de fer par exemple, vers le territoire d'un belligérant, ils sont saisissables et confiscables. Les voyages que ces objets subissent pour arriver à leur destination définitive ne sont censés constituer qu'un voyage unique et continu jusqu'à leur arrivée à destination, et ils pourront être saisis en cours de route, à raison de cette destination finale.
1227. La doctrine du voyage continu a son origine dans la fameuse règle de 1756, d'après laquelle il était interdit à un neutre de faire pendant la guerre avec un belligérant un ; commerce dont il était" exclu en temps de paix. Dans divers * pays, des lois intérieures interdisaient aux navires étrangers le cabotage, c'est-à-dire la navigation commerciale et les transports maritimes tant entre leurs ports nationaux qu'entre ceux-ci et leurs colonies. La fameuse règle de 1756 interdisait aux Etats neutres de faire en temps de guerre, au lieu des navires belligérants ce commerce exceptionnel qu'ils n'étaient pas autorisés à faire en temps de paix et considérait toute infraction à cette règle comme une violation de la neutralité. Il est superflu d'observer que l'Etat qui interdisait aux navires étrangers ce commerce privilégié, en temps de paix, pouvait avoir un intérêt considérable à lever cette interdiction en temps de guerre pour maintenir les communications entre ses différents ports et entre ceux-ci et ses ports coloniaux. Durant les guerres de la république et dès 1793, pendant la paix, la France qui avait édicté de pareilles interdictions se vit amenée à permettre aux navires neutres le cabotage et la navigation entre son territoire continental et ses colonies et, comme la règle de 1756 s'opposait à ce que les neutres profitassent de cette concession, les négociants des Etats-Unis qui souffraient gravement de cette prohibition essayèrent de l'éluder en appareillant d'un port colonial français vers un port américain et de celui-ci vers un port français, puisqu'ils pouvaient faire le commerce entre un port colonial français et un port américain et entre ce dernier et un port français. Pour ne pas donner prise à la critique, le navire américain déchargeait sa cargaison dans le port américain et la rechargeait pour la transporter vers un port français. C'est en présence de cette ingénieuse combinaison et pour la déjouer que l'on imagina la doctrine du voyage continu, et, dans le cas mentionné plus haut, lorsque c'est le même navire qui, après avoir fait escale dans un pays neutre, après y avoir opéré un déchargement et un rechargement fictifs, repart pour un pays belligérant, cette doctrine paraît
assez rationnelle. Avant la guerre de Sécession américaine, on en avait fait l'application en matière de contrebande et de blocus, mais, pendant cette guerre, elle subit, dit Taylor(l), une nouvelle et dangereuse extension, qui fut condamnée par la généralité des publicistes en dehors des Etats-Unis. On l'admit notamment s'agissant d'un navire faisant route entre deux ports neutres (affaire de la Bermuda), par le motif que la destination finale, non du navire, mais de la marchandise, laquelle devait être transbordée sur un autre navire, était un port bloqué. On l'admit dans l'affaire du Springbok, sur la simple présomption que le navire expédié vers un port non bloqué devait transborder la cargaison sur quelque autre navire, vers quelque autre port non bloqué, et cela souleva des protestations générales, comme nous l'avons vu plus haut. Hall (2) remarque au surplus que les Cours anglaises ont eu soin de ne jamais condamner la cargaison que lorsque Y acte hostile était irrévocablement entrepris et qu'elle n'était confisquée que lorsque le navire était en route d'un pays neutre vers le pays ennemi. En outre, d'après le Manuel des prises maritimes publié par l'Amirauté britannique, c'est la destination du navire qu'il faut prendre en considération. Elle est concluante quant à la destination de la cargaison * quand même les marchandises ont une destination ultérieure qu'elles doivent atteindre au moyen d'un transbordement, d'un transport parterre ou- autrement. „
1228. Il faut reconnaître toutefois que, d'après le règlement français du 26 juillet 1778, qui a trouvé encore des confirmations dans des instructions récentes du 31 mars 1854 et du 25 juillet 1870, c'est la destination de la cargaison qui est concluante et il n'y a pas loin de là à admettre qu'elle est confiscable, quand même, dirigée vers un port neutre, elle ne pourrait atteindre l'ennemi qu'au moyen d'un transport ultérieur par terre. C'est du reste ce qu'en a conclu la Cour des prises française, dans l'affaire du navire la Frau
(1) Taylor, op. ci7.,p. 778.
(2) Hall, op. cit., p. 695 a la note.
Helmina, par une sentence rendue le 26 mai 1855 (1). C'est également en vertu de la théorie de la continuité du voyage, ainsi aggravée, que la Commission des prises italienne a validé la capture du navire hollandais le Doelwyck, le 8 décembre 1896, alors que sa cargaison ne devait être transportée en pays ennemi^ (l'Abyssinie) que par terre, et que, pendant la guerre Sud-Africaine, l'Angleterre a saisi comme contrebande de guerre des marchandises dirigées sur Laurenço Marquez, colonie portugaise, en se fondant sur ce que ces marchandises devaient être transportées de là, par voie de terre, dans le Transvaal qui n'a pas même de débouchés sur la mer. De la part de l'Angleterre cette saisie était plus surprenante, parce qu'elle est eir contradiction avec sa doctrine, et parce que, quelques années auparavant, en 1 885, elle avait protesté contre le projet de la France, en guerre avec la Chine, de saisir la contrebande de guerre dirigée sur Hong-Kong, possession britannique enclavée dans le territoire chinois, d'où cette marchandise devait être réexpédiée à la Chine.
1229. Révoltés surtout, semble- t-il, par les abus qui avaient été faits de la théorie du voyage continu, par exemple dans l'affaire du Springbok où la destination ennemie a été présumée sans motifs sérieux, des écrivains d'une grande autorité ont combattu énergiquement cette théorie. Dans une savante étude publiée par la Revue de Droit international public (u2) et intitulée La théorie du voyage continu en matière de contrebande de guerre, M. Paul Fauchille exprime le vœu qu'un congrès aussi solennel que le congrès de Paris en 1856, déclare la doctrine du voyage continu à jamais exclue du Code maritime des nations. Ce vœu n'a pas été exaucé. Despagnet ne la condamne pas avec moins de vigueur (3). Avec sa prudence habituelle l'Institut de droit international n'a pas été aussi loin, et, à la bien examiner, sa doctrine se rapproche assez sensiblement des principes établis par la
(1) Calvo, op. cit., t. V, n° 2767.
(2) Année 1897, p. 323.
(3) Despagnet, op. cit., n°714.
Conférence de Londres. S'il est vrai qu'il pose en principe que la contrebande ne peut être saisie que lorsque le transport a lieu vers un port de l'ennemi, ce qui semble bien exclure, comme l'observe Despagnel, la théorie du voyage continu, il ajoute, pour écarter les cas de fraude " ou bien à un port neutre qui, d'après des preuves évidentes et de fait incontestables, n'est qu'une étape pour l'ennemi comme but final de la même opération commerciale „ (1), ce qui semble au contraire admettre la théorie du voyage continu.
1230. Puisque la France, l'Italie, les Etats-Unis, l'Angleterre ont tour à tour appliqué la théorie du voyage continu, la Conférence navale ne pouvait guère agir autrement qu'elle l'a fait. Elle n'avait pas en effet la prétention de créer un droit nouveau, bien qu'au regard de la doctrine de certains auteurs ce fût peut-être un pas en arrière. Nous examinerons rapidement si cette doctrine que nous avons dû écarter nettement, en ce qui concerne le blocus, mérite les critiques dont elle a été l'objet en ce qui touche la contrebande de guerre. Despagnet qui les a formulées avec sa netteté et sa concision habituelles, objecte à cette théorie, en matière de contrebande de guerre, les arguments suivants : La saisie de la contrebande de guerre " est, pour un belligérant un moyen de légitime défense qui ne peut être exercé que lorsque l'atteinte à sa sécurité est certaine, c'est-à-dire quand la contrebande est dirigée vers son adversaire et non quand elle est en voyage vers un port neutre „ Mais, en supposant qu'il s'agisse à proprement parler de légitime défense, ce qui est contestable, est-il exact de dire que l'atteinte à la sécurité du belligérant n'est certaine que lorsque la contrebande est en voyage vers son adversaire, et, non si elle est dirigée vers un port neutre? Quid si la marchandise est documentée pour être débarquée dans un port de l'ennemi ou pour être livrée à ses forces armées? L'atteinte à la sécurité du belligérant n'est-elle pas certaine dans ce cas?... La seconde objection est que : " La légitime
(1) Annuaire del'lnslilut, t. XV, p. 231.
défense ne peut se justifier par la présomption d'une atteinte qui, peut être, ne se produira pas; il est donc arbitraire et abusif de présumer, du port neutre vers l'ennemi, une réexpédition de la contrebande de guerre „. C'est donc toujours le système de la légitime défense qui est à la base de l'objection. Acceptons-le : nous observerons que la légitime défense n'existe pas seulement contre une violence réalisée mais aussi contre une simple menace. Cette menace n'existe t elle pas quand il est clairement établi que la contrebande de guerre trouvée par un belligérant à bord d'un navire neutre est destinée à son ennemi? N'est-il pas nécessairement amené à croire que, s'il ne l'arrête pas, lorsque cela lui est encore possible, elle suivra sa destination sans qu'il lui soit possible d'y faire obstacle ? Et il lui sera plus impossible encore d'y faire obstacle si la marchandise dirigée sur un port neutre doit, à son arrivée, être transportée par terre vers le territoire du belligérant ennemi, que si ce transport doit s'effectuer par mer. La troisième objection consiste en ce que le système de la continuité du voyage permet à un belligérant de paralyser tout commerce d'objets qualifiés contrebande de guerre, sous prétexte que, dirigés vers un port neutre, ils pourront être, de là, envoyés à l'ennemi : danger qui serait d'autant plus grave, dans « notre hypothèse, que la présomption de transbordement (le mot est évidemment mal choisi) dans le port neutre, vers le pays ennemi non maritime, serait absolue et ne comporterait pas d'exception pour toutes les marchandises susceptibles d'être qualifiées de contrebande de guerre. La première partie de l'objection atteint, dans sa forme générale, tout le système de la contrebande de guerre, et nous partageons complètement l'hostilité de l'auteur contre ce système qui est injuste et mauvais. Mais, une fois qu'on l'admet, il faut se résigner à en subir les conséquences. Ce n'est du reste pas sur de simples présomptions que l'on admettra la destination ennemie de la marchandise, et nul ne concédera que cette présomption résulte suffisamment de ce que le pays ennemi voisin du port neutre sur lequel la marchan-
dise est dirigée ne possède pas de côtes maritimes. La Déclaration de Londres ne contient aucune présomption de ce genre.
Il est parfaitement vrai que la doctrine du voyage continu aboutit nécessairement à aggraver singulièrement les conséquences dommageables du système de la contrebande de guerre pour le commerce et la navigation neutres, surtout avec la largeur que la Déclaration de Londres a donnée à la notion de la contrebande de guerre. Mais, au point de vue de la réforme que nous appelons de tous nos vœux, et qui avait été proposée par l'Angleterre à la Conférence de Londres, qui avait même été votée par vingt-six Etats contre quatre parmi lesquels le Monténégro et contre cinq abstentions, il n'y a aucun avantage à s'aveugler sur ces conséquences. Il faut les reconnaître, dans la mesure naturellement où elles s'imposent, et sans aller jusqu'aux excès auxquels on s'est laissé entraîner dans les Etats-Unis, lors de l'affaire du Springbok s'il est prouvé que des marchandises contrebande de guerre sont eu voie de transport vers 1 ennemi; il est naturel qu'elles puissent être saisies, lors même qu'à leur arrivée en port neutre, elles ne pourraient lui être livrées qu'au moyen d'un transport terrestre. Au
# reste rien n'empêchera l'ennemi de s'en mettre en possession, même dans le port neutre et lors de leur débarquement, au moyen d'une agence.
1231. On est assez surpris de devoir constater que Despagnet, si opposé à la théorie de la continuité du voyage,
• approuve la condamnation prononcée par la Cour française des prises maritimes contre le navire \mnovrien Fraa Howina qui se rendait d'Angleterre à Lisbonne (port neutre) avec un chargement de salpêtre pour aller de là à Hambourg, port neutre également, d'où sa cargaison devait être expédiée par chemin de fer à la Russie alors en guerre avec la France. En vain, dit-il, que ce navire avait trompé sur sa véritable destination, au moyen des détours qu'il avait faits et d'escales dans des ports neutres, et que dolus circmtu non
purgatur. Cela n'empêche pas que cette condamnation ne se justifiait au fond que par la théorie du voyage continu, du reste admise en France, ainsi que nous l'avons vu, plus largement qu'en Angleterre. Il est donc difficile de critiquer la Déclaration navale de Londres sous ce rapport. Si elle a admis pleinement, en ce qui concerne la contrebande absolue, la théorie du voyage continu, bien qu'elle fût combattue par divers auteurs, il faut bien reconnaître qu'en fait les Etats l'admettaient et l'appliquaient, qil'ils avaient même fini par l'appliquer dans ses conséquences ultimes. Si elle a admis que les objets de contrebande, même expédiés en toute vérité sur un port neutre, peuvent être saisis et confisqués, lorsqu'il est établi qu'ils sont destinés à un belligérant et même s'ils doivent lui arriver de ce port neutre par voie terrestre, c'est la conséquence du principe français, très logique et plus juridique que le système anglais, d'après lequel il faut prendre en considération non la destination du navire mais celle de la cargaison incriminée. La seule objection sérieuse que l'on puisse y faire est que l'on arrive ainsi à empêcher indirectement un fait qui, par sa nature, n'est pas incriminé d'après les principes du droit des gens : le transport par terre d'objets de contrebande d'un pays neutre en territoire belligérant. Mais on n'y met pas obstacle d'une manière complète. On n'y met obstacle que dans la mesure où ce transport est le dernier acte d'une entreprise de commerce maritime. Si la marchandise est expédiée vers un port neutre sans être destinée de prime abord à un territoire belligérant, elle ne pourra être saisie, bien que rien ne s'oppose à ce que le commerçant qui en prend possession ne la vende et ne la transporte en territoire belligérant. 11 y a alors deux actes distincts, dont le premier est à l'abri de toute critique, tandis que le second est licite et ne peut certainement pas être empêché.
1232. L'article 30 n'admet pas la saisie, même des articles de contrebande absolue, sur le simple soupçon ou sur une présomption humaine quelconque: qu'ils sont desti-
nés au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui ou à ses forces armées. Il faut que cela soit établi, u que le transport de ces objets se fasse directement ou exige soit un transbordement, soit un trajet par terre,,. Ainsi se trouve écartée, par exemple, la présomption déduite parfois de ce que le territoire d'un belligérant n'a aucun accès à la mer et ne peut recevoir des armes, munitions, expédiées par mer de l'étranger, si elles ont d'abord été débarquées dans un port neutre plus ou moins voisin. L'article 31 dispose que la destination prévue en l'article 30 est définitivement prouvée dans les cas suivants : 1° lorsque la marchandise est documentée pour être débarquée dans un port de l'ennemi ou être livrée à ses forces armées ; 2° lorsque le navire ne doit aborder qu'à des ports ennemis, ou lorsqu'il doit toucher à un port de l'ennemi ou rejoindre (les forces armées avant d'arriver au port neutre pour lequel la marchandise est documentée. Le 1° ne soulèvera sans doute aucune objection, bien que cette disposition ne soit pas absolument conforme à la doctrine anglaise. D'après \eManual of Prize Law, p. 37, si la destination du navire est neutre, celle des marchandises à bord doit être tenue pour neutre également, bien qu'il puisse résulter des papiers de bord ou d'autres éléments, que les marchandises ont une destination hostile ultérieure qui devrait être réalisée par transbordement, par expédition terrestre ou autrement. C'est la règle française que la Déclaration navale a adoptée ici et elle semble plus rationnelle. La disposition figurant sous le 2° est plus discutable. C'est une concession faite à la doctrine anglaise. Sans doute, lorsque le navire ne doit aborder qu'à des ports ennemis, il est difficile d'admettre que la cargaison n'est pas destinée au territoire, ennemi, quand même elle serait autrement documentée, ce qui ne serait guère concevable. Mais la destination ennemie est également prouvée d'une manière définitive, c'est-à-dire, comme l'a expressément déclaré le rapporteur, à l'exclusion de toute preuve contraire u lorsque le navire doit toucher à un port de l'ennemi ou rejoindre des forces armées, avant d'arriver au port neutre pour lequel la
marchandise est documentée. „ Il est cependant parfaitement possible, dans ce cas, que la marchandise ne soit nullement destinée au territoire ennemi. L'article suppose même qu'elle ait été documentée pour un port neutre. Dire que, dans ce cas, la destination ennemie est définitivement prouvée est absolument arbitraire. Sur quoi repose cette présomption juris et de jure, contraire à la documentation de la marchandise? Le rapporteur s'en est expliqué dans les termes suivants : u La circonstance qu'avant d'arriver à cette destination (la destination neutre) le navire touchera à un port ennemi, ferait naître un trop grand risque pour le belligérant dont le croiseur visite le navire. Sans supposer même une fraude préméditée, il pourrait y avoir, pour le capitaine du navire de commerce, une forte tentation de débarquer la contrebande dont il trouverait un prix avantageux et, pour l'autorité locale, la tentation de réquisitionner cette marchandise. „ A nôtre sens ces observations ne sont nullement concluantes. A quoi tendent-elles? A justifier l'affirmation que la destination ennemie de la cargaison est définitivement prouvée dans ce cas? Nullement. Elles tendent uniquement à mettre en évidence Y intérêt que le belligérant a à saisir cette cargaison qui ne peut raisonnablement pas être présumée destinée à l'ennemi, ni à l'exclusion de toute preuve contraire ni même sous preuve contraire.
Il eût mieux valu, ce nous semble, dire ouvertement ce que l'on entendait faire et déclarer nettement qu'à raison des dangers pouvant résulter de ce genre d'expédition pour un belligérant, la cargaison pourrait être, quand même elle ne serait pas en fait à destination ennemie. La pureté des principes et la vérité y gagneraient. Mais pareille disposition paraîtrait néanmoins peu conforme à la théorie générale de la contrebande de guerre. Justifier uniquement par l'intérêt du belligérant une atteinte sérieuse aux droits de la neutralité nous semble inadmissible. Certes il est possible, bien que le neutre ait probablement ses apaisements à ce sujet, que, pendant son escale dans un port belligérant, l'autorité militaire de ce port réquisitionne la marchandise. U est possible aussi, bien
qu'invraisemblable, que le capitaine commette un abus de confiance et dispose de la marchandise dans le port belligérant où il a fait escale. Mais, lorsque des articles de contrebande sont expédiés dans un port neutre à un marchand neutre, n'est-il pas possible également que celui-ci les vende à un Etat belligérant limitrophe? Le danger est tout aussi grand et, loin d'être invraisemblable, des faits de ce genre sont très fréquents. Songera-t-on pour cela à faire infraction aux droits de la neutralité et à saisir en cours de route des armes et munitions manifestement destinées à un Etat neutre? Cette disposition nous paraît donc essentiellement critiquable.
1233. L'article 35 contient une disposition qui n'est que confirmative des règles antérieurement suivies : " Les papiers de bord font preuve complète de l'itinéraire du navire transportant de la contrebande* absolue, à moins que le navire ne soit rencontré ayant manifestement dévié de la route qu'il devrait suivre d'après ses papiers de bord et sans pouvoir justifier d'une cause suffisante de cette déviation „. Dans ce cas les papiers de bord, comme l'observe le rapport général, sont démentis par la réalité des faits. Cette restriction de la force probante attribuée aux papiers de bord est rationnelle et n'a soulevé aucune objection. Le croiseur appréciera librement, d'après les circonstances. Mais, comme le remarque très justement aussi le rapport général (1) : u De ce qu'une indication est reconnue fausse, il ne résulte pas que la force probante des papiers de bord soit infirmée dans son ensemble. Les indications pour lesquelles aucune allégation de fausseté ne peut être prouvée conservent leur valeur ;;.
1234. L'attribution de la qualité de contrebande conditionnelle à certains objets a des effets beaucoup moins graves que ceux de la contrebande absolue, comme nous Pavons fait remarquer plus haut, en ce qu'ils ne sont saisis-
(1) Proceedings of Iheint. nav. conférence, p. 354.
sables que, s'il est établi qu'ils sont destinés à l'usage des forces armées ou des administrations de l'Etat ennemi, et ils cessent en outre d'être saisissables, dans ce dernier cas, lorsque les circonstances établissent qu'en fait ces articles ne peuvent être utilisés pour la guerre en cours, à moins qu'ils ne s'agisse d'envois visés par l'article 944, c'est-à-dire de l'or et de l'argent monnayés et en lingots ou des papiers représentatifs de la monnaie. Le rapport général à la Conférence explique très bien les raisons pour lesquelles la destination à des administrations civiles de l'état ennemi est assimilée à la destination à des forces ennemies. On peut les résumer en cette observation que : destinés à l'Etat,. les vivres ou autres objets de contrebande conditionnelle seront ou pourront être utilisés tout d'abord par l'Etat pour les besoins de l'armée. Le rapport en conclut très justement que les articles de contrebande conditionnelle adressés à des administrations locales municipales ne pourront être saisis, et l'on ne pourra pas saisir davantage pareils objets lorsqu'ils sont destinés à des administrations provinciales ou départementales, bien que ce ne soient au fond que des subdivisions ou fractionnements de l'Etat. L'exception au droit de saisie et partant au droit de confiscation, quand il est établi qu'en fait ces articles ne peuvent être utilisés pendant la guerre en cours, se conçoit également, puisqu'il n'y a pas d'aide effective dans ce cas, mais cette hypothèse se réalisera rarement. Le rapporteur en a donné conme exemple le cas où une guerre existe en Europe et où les colonies des belligérants ne sont pas, en fait, atteintes par la guerre. C'est le cas pour certaines colonies françaises et anglaises dans la guerre actuelle. Enfin, dans cet article un peu compliqué, il y a une exception à l'exception. L'or et l'argent monnayé ou non et les billets de banque sont contrebande de guerre, dès qu'ils sont destinés à la force armée ennemie ou à une administration civile de l'Etat ennemi. Pourquoi? u Parce qu'une somme d'argent peut facilement se transmettre d'un bout du monde à l'autre „ (1).
(1) Proceedings, p. 358.
Il y aura toujours danger que l'Etat les utilise pour les besoins de son armée.
1235. L'article 34 atténue, dans une mesure considérable, la distinction établie entre la contrebande absolue et la contrebande conditionnelle, au point de vue de leurs effets, en admettant une série de présomptions en vertu desquelles la marchandise non adressée aux forces militaires de l'Etat ennemi ni à son administration civile est présumée destinée à leur être transmise. Il est vrai que la preuve contraire est admise, mais cette preuve sera souvent bien difficile. On doit reconnaître cependant que certaines de ces présomptions sont rationnelles, par exemple si l'envoi est adressé aux autorités ennemies. Mais quelles autorités?... Les maires et bourgmestres, les préfets et les gouverneurs de province sont des autorités. Ils n'ont rien à faire avec les administrations civiles de VEtat. Un peu de précision eût été nécessaire. Il en est de même, d'après l'article, si l'envoi est adressé à un commerçant établi en pays ennemi, lorsqu'il est notoire que ce commerçant fournit à l'ennemi des objets et matériaux de cette nature. Cette base de présomption est fort incertaine. Si ce commerçant est habile et a réellement l'intention de les fournir à l'armée, il ne se les fera pas adresser; il les fera adresser à un autre commerçant, personne interposée, qui les lui repassera. " Il en est de même „, dit l'article, " si l'envoi est à destination d'une place fortifiée ennemie, ou d'une autre place servant de base aux forces armées ennemies „. Nouvelle présomption tout aussi dangereuse que les autres. Nous ne contestons pas que des présomptions ne soient nécessaires cependant, dès que l'on admet que la contrebande conditionnelle n'est saisissable que si elle est destinée à l'armée ennemie ou à l'administration civile de' l'Etat ennemi. Mais ce qui en résulte, c'est le caractère peu pratique de cette distinction.
En fait nous constatons qu'elle n'a été admise en droit coutumier que pour certains des objets^ qui ne sont pas utilisables exclusivement pour la guerre. Elle ne l'a pas été
pour les vivres et provisions que la Déclaration de Londres place en première ligne dans la contrebande conditionnelle. Ils ne deviennent contrebande que quand on veut affamer le pays ennemi. Elle ne l'est pas pour les chevaux qui sont purement et simplement exclus ou compris dans la contrebande à de très rares exceptions près, etc. (1). Nous la voyons apparaître cependant dans les décisions de la Cour d'amirauté anglaise relativement aux navires, cordages, voiles, etc. et aux matériaux employés à leur construction, mais, en ce qui concerne les bois, cette Cour a fait une autre distinction inspirée par l'intérêt pressant des neutres. Le transport et la fourniture des bois par les neutres ne sont pas contrebande, si les bois sont le produit et surtout s'ils sont le produit principal de leur pays. En permettant de déclarer contrebande tout ce qui peut servir aux usages de la guerre comme à des usages pacifiques, d'une manière systématique et générale, la Conférence navale a donc véritablement fait du droit nouveau et, quelle que fût sa bonne volonté, il est certain que ce droit n'est pas favorable aux neutres. La réglementation de l'institution juridique de la contrebande présentait, à certains égards, des avantages. Mais, en réglementant une conception juridique contestée, on lui donne des assises plus fortes, on prolonge son existence. Ajoutons qu'en ce qui concerne spécialement la contrebande conditionnelle, la Conférence de Londres en a élargi incontestablement la notion et laisse beaucoup trop de latitude à la volonté, et au caprice quelquefois du belligérant.
1236. L'alinéa 1er de l'article 33 dispose que * les articles de contrebande conditionnelle ne sont saisissables que sur le navire qui fait route vers le territoire de l'ennemi ou vers un territoire occupé par lui ou vers ses forces armées et qui ne doit pas les décharger dans un port intermédiaire neutre. „ Le rapport à la Conférence (2) constate que la doctrine du voyage continu a été ainsi écartée en ce qui touche la con-
(1) Manning, op. cil., pp. 352 et suiv.
(2) Proceedings etc., p. 359.
trebande conditionnelle. Il y a cependant un cas où elle a été maintenue, même en ce qui concerne ce genre de contrebande, c'est lorsqu'il est établi que les marchandises à débarquer en port neutre sont de fait destinées à l'usage des forces armées ou des administrations de l'Etat. Il semble que l'on ait eu en vue spécialement le cas où, comme lors de la guerre du Transvaal, les articles de contrebande sont débarqués dans un port neutre en vue d'être transportés par voie terrestre dans un pays belligérant qui n'a pas de frontières maritimes et aux armées duquel ils sont destinés. Mais la disposition a un caractère de généralité plus grand, contrairement à ce que semble croire M. Charles Dupuis (1). Que le pays belligérant auquel la contrebande est destinée ait ou non des frontières maritimes, cette disposition recevra application.
1237. Si, dans une certaine mesure, l'article 37 est une application de la théorie du voyage continu, c'en est une application rationnelle et des plus justifiée. Qu'un navire doive ou non faire escale en se rendant dans un port déterminé, le voyage n'en est pas moins continu. Il y a un seul et même voyage avec arrêts. On ne peut donc contester la parfaite légitimité de la règle posée par cet article et qui a, sans doute, toujours été admise : " Le navire transportant des articles qui sont saisissables comme contrebande de guerre, peut être saisi, en haute mer ou dans les eaux des belligérants, pendant tout le cours de son voyage, même s'il a l'intention de toucher à un port d'escale, avant d'atteindre la destination ennemie. Une note de Hall (û2) dit cependant, comme nous l'avons rappelé plus haut, que les Cours anglaises ont toujours eu soin de ne condamner que si la capture avait eu lieu dans le cours du voyage du navire depuis le prétendu port d'importation jusqu'au pays ennemi. Mais il ne s'agissait évidemment pas, dans sa pensée, d'une simple escale. Il s'agissait du cas où un navire, véritable-
(1) Op. cit., n° 153.
(2) Hall, op. cil., p. 696.
ment dirigé sur un port neutre, transbordait la cargaison à son arrivée sur un autre navire dont la mission était de la transporter dans un port ennemi, et l'on se fondait sur ce que le délit n'était véritablement commencé qu'au moment où le second navire appareillait vers le port ennemi.
1238. L'article 38 consacre un principe fort important en déclarant : qu'une saisie ne peut être pratiquée en raison d'un transport de contrebande antérieurement effectué et actuellement achevé. Gela résultait déjà du reste de l'article 37 qui ne permet de saisir que les navires transportant de la contrebande. La saisie suppose donc le flagrant délit, si cela peut s'appeler un délit, ou, pour nous servir , d'une expression plus exacte, la flagrance du fait. Sauf de rares exceptions cette règle a toujours été admise. Hall l'enseigne comme une conséquence de la doctrine d'après laquelle la saisie a lieu à raison des propriétés nocives de la chose, et nullement à raison de l'acte de la personne qui la transporte. Il cite diverses décisions et diverses autorités en ce sens, notamment Wheaton, Galvo et Heffter (1). On en pourrait citer nombre d'autres (Rivier, Despagnet par exemple), qui affirment le principe expressément. Despagnet observe que seules la jurisprudence anglaise et américaine suivent une règle contraire (2). C'est une erreur, en ce qui concerne la doctrine anglaise qui n'a admis la saisie après coup qu'exceptionnellement. C'en est une également en ce qui concerne la jurisprudence américaine (3). Le Manual of Prize Law autorise seulement la détention du navire, nullement sa confiscation, lorsque le voyage à l'aller et au retour fait partie, dès le début, d'une seule et même opération, conçue et menée dès le début par les mêmes personnes, etc.. Cette exception est certainement contraire au motif sur lequel se fonde, à tort ou à raison, la doctrine anglaise, pour n'admettre la saisie que lorsque le navire est en route vers le pays ennemi avec la contrebande et que nous avons men-
(lj Hall, op. cit., p. 696.
(2) Despagnet, op. cit., n°7l3.
(3) Taylor, op. cit., p. 743.
tionné plus haut. Ce motif est que le navire qui a transporté de la contrebande n'a pas commis un acte illicite, qu'il n'est pas coupable. Si les marchandises sont saisies et ultérieurement confisquées, c'est à cause de leur nature nocive. Seulement cette thèse est en contradiction complète avec la confiscation du navire lui-même, véritable pénalité, lorsque la contrebande dépasse certaines proportions. Gela montre une fois de plus combien toute cette institution de la contrebande est artificielle et fantaisiste.
1239. En disposant que les articles de contrebande sont sujets à confiscation, l'article 39 ne fait encore une fois que sanctionner une règle très ancienne, bien que des auteurs de premier ordre, tels que Hautefeuille, Massé, Despagnet, Vidari, Arthur Desjardins et Bonfils l'aient contestée, et que l'on se soit parfois borné à reconnaître un droit de préemption ou de saisie sauf restitution, s'agissant de certains articles de contrebande relative ou conditionnelle. En admettant la confiscation du navire lui-même, lorsque la contrebande dépasse certaines proportions, l'article 40 ne fait également que reconnaître une règle ancienne. Mais l'article est très rigoureux en ce qu'il admet la confiscation du navire, si la contrebande forme soit par sa valeur, soit par son poids, soit par son volume, soit par son fret, plus de la moitié de la cargaison. u Gela peut paraître sévère „, dit le rapport (1), " mais, d'une part, en procédant autrement, on faciliterait des calculs frauduleux et, d'autre part, il est permis de dire que la confiscation du navire est justifiée, lorsque le transport de la contrebande était une partie notable de son trafic, ce qui est vrai pour chacun des cas prévus,,. La dernière observation surtout nous paraît des plus discutable. Les législations des Etats sont des plus diverses en ce qui touche les conditions de la confiscation du navire. La France ne l'admet que si les objets de contrebande composent les trois quarts de la valeur du chargement, le Danemark s'il représente la totalité du chargement, l'ar-
(1) Vroceedings, p. 360.
ticle 215 du code de la marine marchande italien autorise la confiscation du navire sans conditions, le règlement prussien du 20 juin 18G4 en dispose de même. La législation autrichienne est vague. Le navire peut être confisqué si la contrebande représente une partie considérable de la cargaison. Le règlement russe du 27 mars 1898 déclare les navires neutres saisissables : 1° quand ils transportent des armes à feu, des munitions ou des explosifs, en n'importe quelle quantité; 2° quand ils transportent d'autres objets de contrebande pour une quantité dépassant la moitié du volume ou du poids du chargement. Quant au système anglais, souvent rapporté par les auteurs continentaux en termes inexacts, il est clairement indiqué par les articles 83, 85 et 87 du Manuel de l'Amirauté de 1888 (1) ainsi conçus : Art. 83. — Le navire qui porte des objets de contrebande n'est point confisqué, si le propriétaire de ce navire n'est pas le propriétaire de ces objets, mais il perd son fret relativement à ces objets et subit tous les frais de sa détention. Art. 85. — La pénalité infligée pour le transport de la contrebande avec des papiers simulés, ou en violation des dispositions expresses d'un traité consiste dans la confiscation non seulement des objets de contrebande, mais dans celle du navire et de tout ce qui peut appartenir à son propriétaire dans le surplus de la cargaison. Art. 87. — Un navire qui constitue lui-même de la contrebande est confisqué ainsi que tout ce qui appartient au propriétaire du navire dans le surplus de la cargaison. Westlake ajoute que le navire est également confisqué s'il a résisté à la capture ou à la visite, ou si un propriétaire a participé personnellement au transport de la contrebande, bien qu'elle ne lui appartienne pas.
1240. Si la Déclaration navale de Londres rend un service sérieux aux neutres et aux belligérants, en substituant un peu d'uniformité à ce chaos de règles contradictoires, on aurait pu souhaiter que le système transactionnel instauré par elle n'eût pas fait des concessions aussi larges aux belli-
(l).Wesllake, op. cil., t. II, p. 291.
gérants. Elle n'a pas tenu compte des législations qui ne veulent pas de la confiscation du navire, des aspirations les plus récentes de la science qui n'en veut pas davantage. Peut-être eût-elle pu prendre en considération la distinction assez rationnelle établie par la doctrine anglaise entre le cas où le propriétaire de la contrebande est en même temps celui du navire, et le cas où il n'en est pas ainsi. Mais, nous le répétons, cette Déclaration n'a pas encore obtenu une adhésion générale, et n'a certes pas actuellement force conventionnelle. On ne peut par dire non plus, comme pour d'autres dispositions, qu'elle n'est que la constatation solennelle du droit existant. Elle ne l'est pas. La Conférence navale a élaboré ici un droit nouveau, précisément en ce qu'elle a adopté un système transactionnel. Pour autant que les Etats ne s'y soumettent pas ils continueront à se conformer, soit aux traités particuliers conclus par eux, soit à leurs législations particulières; c'est-à-dire qu'en fait, si le belligérant n'est pas lié par un traité il appliquera sa propre loi.
1241. L'article 41 aux termes duquel les frais occasionnés au * capteur par la procédure devant la juridiction nationale des prises, ainsi que par la conservation du navire et de sa cargaison, pendant l'instruction, sont à la charge du capteur, si le navire transportant de la contrebande est relâché „, ne peut évidemment donner lieu à aucune critique. Il en est autrement de l'article 42 aux termes duquel u les marchandises qui appartiennent au propriétaire de la contrebande et qui se trouvent à bord du même navire sont sujettes à confiscation. „ On rencontre ici, dans les législations intérieures des Etats, les mêmes divergences qu'en ce qui concerne la confiscation du navire. On ne peut pas se dissimuler que la confiscation des marchandises non contrebande est une peine, et une peine ne peut se -justifier que comme sanction d'une défense, d'une prohibition légale et à raison d'un acte illicite. Or, le système bizarre admis par le droit des gens coutumier consiste en ce que le transport de
la contrebande de guerre n'est pas défendu. Le sujet d'un pays neutre qui se livre au commerce de contrebande ne fait pas un acte illicite, seulement il s'expose, en faisant pareil commerce, à ce que le belligérant, au préjudice de qui il se fait, capture et confisque la contrebande. Il court une aventure. Mais c'est la marchandise qui est frappée à raison de son caractère nocif. u The goods are seized „, dit Hall, u because of their noxious qualities, and not because of the act of the person carrying them „ (l). Et c'est précisément pour cela que cette personne ne peut pas être poursuivie après que la contrebande a été remise au destinataire, qu'on ne peut pas saisir le navire en voyage de retour. L'application d'une peine est inconciliable avec cette conception. Bluntschli ajoute que le belligérant ne peut pas punir le négociant ou le capitaine qui transporte de la contrebande, car ce belligérant n'a aucune juridiction répressive sur la haute mer qui ne fait pas partie de son territoire (J2) il en a certainement moins encore sur un navire de commerce étranger, en haute mer. Perels fait une autre observation qui paraît à Bonfils décisive. Il estime que la partie innocente de la cargaison devrait échapper à la confiscation par application de la Déclaration de Paris de 1 856, parce qu'elle n'est pas contrebande de guerre et parce que la propriété même ennemie, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est plus saisissable à bord d'un navire neutre. Il nous paraît difficile en effet de répondre à l'argument et Despagnet le considère également comme irréfutable (3). Kleen constate en outre que la cargaison innocente a moins souvent été reconnue confiscable que le navire même. Ici encore la Déclaration navale de Londres a tranché la question en faveur du belligérant et contre le neutre. Transaction si l'on veut, mais transaction quelque peu imposée par les Grandes Puissances maritimes appelées par leur situation même à jouer éventuellement le rôle de belligérantes et seules parties à la Gon-
(1) Op. cit., p. 695.
(2) Op. cit., n°809.
(31 Despagnet, op. cit., u° 7H.
férence de Londres, aux petits Etats dont toute l'ambition est de rester neutres et de n'être impliqués dans aucune guerre, si ce n'est pour la défense de leur neutralité.
1242. De la préemption. — Les belligérants se sont parfois arrogé le droit de saisir les cargaisons non contrebande de guerre que- portaient les navires neutres et de se les approprier contre paiement du prix. Geffcken condamne nettement cette pratique (1), ainsi que la plupart des auteurs, et Bonfilg, qui le cite, approuve sa doctrine. Ce droit de préemption a cependant été appliqué par la Cour d'amirauté anglaise, mais seulement quand il s'agissait de res ancipitis usus, ou de choses pouvant être avantageuses à l'ennemi sans constituer à proprement parler de la contrebande. C'était une atténuation de la saisie pour contrebande et les Cours d'amirauté anglaise allouaient généralement 10 p. c, en sus de la valeur de la marchandise. L'exercice de ce prétendu droit de préemption, assez fréquent avant le traité de Munster entre l'Espagne et les Provinces-Unies, avait donné lieu à de nombreux abus. On préemptait, mais on ne payait pas toujours, et c'est pourquoi il fut stipulé dans ce traité, comme dans beaucoup de traités subséquents, que les marchandises et les navires des parties contractantes ne seraient saisis sous aucun prétexte (2). Perels, tout en condamnant le droit de préemption en principe, admet cependant qu'en cas de besoin pressant le belligérant peut préempter les vivres, comme conséquence du droit de conservation personnelle (3). C'est encore une application de la dangereuse théorie de la nécessité qui, telle qu'elle est enseignée par la science allemande et transportée dans le domaine du droit international, sert à colorer et à justifier tous les abus, à légitimer les plus flagrantes violations dn droit des gens et de l'humanité. Par son silence seul, et sauf une exception rationnelle,
(1) Geffcken sur Heffter, op. cit., § 161, note 11. — V. aussi Sir Travers Tvviss- Perels, Gessner, Ortolan.
(2) Manning, op. cit., p. 274.
(3) Perels, Manuel de droit maritime international, § 149, p. 280.
la Déclaration de Londres répudie cette doctrine que le droit des gens condamnait déjà avant elle.
1243. En Angleterre, comme nous Pavons vu, on a parfois usé du droit de préemption dans des cas où il s'agissait de marchandises qu'il paraissait trop rigoureux de qualifier contrebande, de res ancipitis mus. Par une disposition fort équitable, la Déclaration de Londres l'admet dans le cas prévu par l'article 45, alinéa 1, conçu comme suit : " Si le navire est rencontré en mer, naviguant dans l'ignorance des hostilités ou de la déclaration de contrebande applicable à son chargement, les articles de contrebande ne peuvent être confisqués que moyennant indemnité ; le navire et le surplus de la cargaison sont exempts de la confiscation, et des frais prévus par l'article 41. Il en est de même, si le capitaine, après avoir eu connaissance de l'ouverture des hostilités ou de la déclaration de contrebande n'a pu encore décharger les articles de contrebande „. Notons d'abord que la particule ou semble avoir été employée dans la dernière phrase ici par inadvertance, au lieu de la particule et, sinon il y aurait désaccord entre cette disposition et, la précédente, dans laquelle on s'est servi à bon droit de la particule ou. Au surplus la seconde de ces dispositions, due comme la première à une proposition allemande, n'est pas très claire. De quel débarquement s'agit-il et où doit-il s'opérer? On ne I . trouve sur ce point aucune indication dans les rapports et discussions. Il ne s'agit évidemment pas de débarquement à opérer dans le, port ennemi auquel la marchandise est destinée. Il s'agit du débarquement dans un port neutre où un navire, qui a pris son chargement de très bonne foi, apprend en mer les hostilités et la déclarai ion de contrebande, et est rencontré par un navire belligérant avant d'avoir pu se débarrasser de cette marchandise compromettante. Ainsi entendue cette disposition est assurément très équitable.
L'alinéa °2 ^ablit des présomptions de connaissance que personne n'a combattues et qui paraissent en effet très rationnelles. Il est dû également à une proposition des délé-
gués allemands. " Le navire est réputé connaître l'état de guerre ou la déclaration de contrebande, lorsqu'il a quitté un port neutre après que la notification de l'ouverture des hostilités ou de la déclaration de contrebande a été faite en temps utile à la Puissance dont relève ce port. L'état de guerre est, en outre, réputé connu par le navire, lorsqu'il a quitté un port ennemi après l'ouverture des hostilités. „ Quel est ce temps utile? Aucun texte ne résout la question vet l'on ne s'en est pas expliqué. 11 ne peut s'agir, nous Bemble-t-il, que du temps nécessaire pour que le Gouvernement, auquel la notification a été faite, la fasse connaître aux autorités du port et pour que celles-ci en instruisent le public. Cette question devra nécessairement être laissée à l'appréciation de la juridiction des prises.
1244. L'article 44 prévoit le cas où un navire neutre rencontré en mer ne porte pas de contrebande en quantité suffisante pour justifier la confiscation du navire lui-même. Il se peut même que la contrebande ne constitue qu'une partie minime de la cargaison. Tenant compte du grand dommage que présenterait pour le neutre la saisie du navire, pour être conduit dans un port du belligérant capteur, et être jugé par le tribunal des prises, on avait proposé d'établir en règle que le navire neutre pourrait dans ce cas continuer sa route, moyennant de livrer au croiseur toute la marchandise contrebande de guerre. Mais cette proposition se heurta, dit le rapport du Comité de rédaction, à de vives résistances. Au lieu d'imposer au croiseur le devoir de permettre au navire neutre de continuer sa route moyennant remise de la contrebande, on en fit pour lui une simple faculté, en faisant observer au surplus que le belligérant aurait souvent intérêt lui-même à en agir ainsi, puisqu'il serait déchargé d'une obligation qui pourrait paralyser sa liberté d'action en le détournant de sa route. L'article 44 s'est donc borné à dispenser le croiseur, da^is ce cas, de conduire ou de faire conduire le navire porteur de contrebande dans un port de sa nation et il détermine avec préci-
sion les formes à suivre : " Le navire arrêté pour cause de contrebande, et non susceptible de confiscation à raison de - la contrebande, peut être autorisé, suivant les circonstances à continuer sa route, si le capitaine est prêt à livrer la contrebande au bâtiment belligérant. La remise de la contrebande est mentionnée par le capteur sur le livre de bord du navire arrêté, et le capitaine de ce navire doit remettre au capteur copie certifiée conforme de tous papiers utiles. Le capteur a la faculté de détruire la contrebande qui lui est ainsi livrée „. Il paraît évident que cet article, qui laisse entière la liberté du croiseur, laisse entière aussi celle du navire arrêté. Le croiseur peut autoriser. Il n'est dit nullement qu'il puisse l'y obliger. Cette disposition paraît au premier abord assez inutile, mais nous ne l'envisageons pas comme telle. Elle dégage la responsabilité du capitaine du navire neutre, aussi bien que celle du croiseur, vis-à-vis de leur Etat respectif et réglemente très sagement un acte de cette nature. Il est certain au surplus que, malgré la remise volontaire de la contrebande, un jugement du tribunal des prises devra intervenir ultérieurement au sujet de celle-ci. C'est pour cela que le capteur doit se faire délivrer par le capitaine du navire arrêté u copie certifiée conforme de tous les papiers utiles „ . Le rapport du Comité de rédaction et celui de la Commission le déclarent en termes formels. Il y a du reste un cas exceptionnel ou le croiseur a le droit de se faire remettre la contrebande de guerre comme il sera dit plus loin.
1245. Certains traités ont stipulé que le navire neutre arrêté aurait le droit de continuer sa route moyennant de livrer la contrebande au croiseur et l'on cite en ce sens les traités entre la Russie et le Danemark de 178f, entre les Etats-Unis et la Suède de 1783, entre l'Autriche et la Russie de 1785. Le projet de règlement des prises maritimesélaboré par l'Institut de droit international en 1883, stipulait que le navire arrêté pour cause de contrebande pourrait continuer sa route si ses cargaisons ne se composent pas
exclusivement ou en majeure partie de contrebande de guerre, si le patron est prêt à livrer celle-ci au navire belligérant et si le déchargement peut avoir lieu sans obstacle selon • l'avis du commandant du croiseur. Mais cette dernière condition aboutissait en somme à laisser carte blanche au croiseur et à faire dépendre de son appréciation le droit du neutre. Il paraît d'autre part que, pendant la guerre de Sécession, cette pratique a été suivie par les Etats confédérés (1), mais nous ne croyons pas qu'en l'absence d'un traité, on ait jamais admis en règle le droit pour le navire arrêté de continuer sa route, moyennant remise de la contrebande si celle-ci est peu considérable, et l'obligation pour le croiseur de le lui permettre.
1246. Gomme on le voit, l'article dont nous venons de nous occuper établit pour le navire capteur le droit de destruction de la contrebande volontairement remise. La Déclaration de Londres consacre cependant un chapitre spécial, articles 48 à 51, à la question de la destruction des prises neutres, qu'il s'agisse de la cargaison ou du navire luimême. Mais Ton conçoit qu'il n'y ait pas fait rentrer la disposition dont il s'agit dans l'article 44. C'est qu'il s'agit ici d'un cas tout spécial, qui n'est nullement soumis aux conditions générales déterminées par les articles 48 à 54. Le droit de capteur dans le cas de l'article 44 est absolu. u Le capteur a la faculté de détruire la contrebande qui lui est ainsi livrée. „ De plus notre article ne s'applique qu'à la contrebande, tandis que les articles 48 à 54 visent tous les cas de prises neutres, qu'il s'agisse de contrebande, de. violation de blocus ou d'assistance hostile. Il est cependant un de ces articles, qui vise spécialement la destruction des marchandises de contrebande, c'est l'article 54; et cet article figurait dans le projet du Comité d'examen à la suite de celui dont nous venons de nous occuper (2). C'eût été peutêtre plus logique ; car il est spécial a la contrebande. Le
(1) Taylor,op. cit., p. 746.
(2) Proceedings, p. 317.
motif qui a déterminé le Comité de rédaction et la Commission à le ranger dans le chapitre relatif à la destruction des prises est sans doute que son alinéa final se réfère aux dispositions de ce chapitre sur la responsabilité du capteur qui a détruit un navire neutre, et que l'alinéa 1er, lui aussi, se réfère aux dispositions de ce chapitre déterminant les circonstances qui justifient la destruction d'un navire sujet à confiscation. La transposition de cet article nous paraît justifiée et nous nous conformerons à l'ordre suivi par la Conférence. Nous nous bornerons donc à noter qu'indépendamment de la remise volontaire des articles de contrebande, il y a des cas exceptionnels où cette remise est forcée et a nécessairement pour résultat leur destruction .*
