CHAPITRE XIII

De l'exemption des navires neutres sous convoi.

1283. -Nous avons examiné, en traitant de la guerre maritime dans les rapports entre belligérants, deux questions qui évidemment se rattachent aussi à la neutralité : celle du transfert des navifes marchands d'un belligérant à un neutre, et celle du caractère ennemi. Etant donné que l'Etat belligérant a conservé jusqu'ici le droit de capturer et de confisquer les navires ennemis (navires marchands et autres), bien qu'ils ne rentrent pas dans la catégorie des navires de guerre et soient étrangers aux hostilités, il est important de déterminer, aussi bien au point de vue des rapports entre belligérants qu'à celui de la neutralité, quand un navire présente le caractère ennemi, et aussi à quelles conditions l'acte de cession d'un navire ennemi à un neutre sera respecté et considéré comme ayant eu pour effet de procurer à ce navire les avantages de la neutralité. Nous n'avons plus à y revenir. Mais la Conférence navale a tracé des règles précises au sujet d'une autre question, celle de l'exemption de la visite pour les navires neutres convoyés. Nous en reproduisons le texte.

Art. 61. — Les navires neutres sous convoi de leur pavillon sont exempts de visite. Le commandant du convoi donne par écrit, à la demande du commandant d'un bâtiment de guerre belligérant, sur le caractère des navires et sur leur chargement, toutes informations que la visite servirait à obtenir.

Art. 62. — Si le commandant du navire de guerre belligérant a lieu de soupçonner que la religion des commandants du convoi a été surprise, il lui communique ses soupçons. C'est au commandant du convoi seul qu'il appartient en ce cas de procéder à une vérification. Il doit constater le

résultat de cette vérification par un procès-verbal dont copie est remise à l'officier du bâtiment de guerre. Si des faits ainsi constatés justifient, dans l'opinion du commandant du convoi, la saisie d'un ou de plusieurs navires, la protection du convoi doit leur être retirée.

1284. Ces articles déterminent avec précision à quelle condition les navires neutres convoyés échappent à la visite, et quelles sont les formalités par lesquelles la visite est remplacée. La condition essentielle à laquelle l'exemption est subordonnée est que les navires neutres soient convoyés par des bâtiments de guerre ou par un bâtiment de guerre de leur nationalité. Il en résulte qu'un navire marchand, relevant de tel Etat neutre, ne sera pas affranchi de la visite par le fait qu'il serait convoyé par un ou des bâtiments de guerre d'un autre Etat neutre. Tous les pays représentés à la Conférence navale ont été unanimes dès le début à proposer cette condition, sauf naturellement l'Angleterre, puisqu'elle était d'abord opposée à toute exemption et ne l'a acceptée plus tard, que par esprit de conciliation. A plus forte raison un navire neutre ne bénéficierait-il pas de l'exemption s'il était convoyé par un bâtiment de guerre ennemi. Mais, si le fait de se faire convoyer par un bâtiment de guerre d'une autre nation neutre ne peut raisonnablement entraîner pour le navire neutre d'autre conséquence que de le priver du privilège, en est-il de même lorsqu'un navire neutre s'est mis sous convoi ennemi? Nous verrons plus loin que les règles admises avant la déclaration navale, règles auxquelles les Etats peuvent encore se référer, lorsqu'ils ne sont pas liés par la Déclaration de Londres (or à la rigueur aucun Etat ne serait jusqu'ici lié par cet acte international) ne résolvaient pas la question d'une manière uniforme. La Déclaration de Londres ne la résout pas en termes exprès elle-même. Il s'agit de savoir si le navire neutre sous convoi ennemi peut être capturé et confisqué. Lord Dusart, délégué de la Grande-Bretagne Ta déclaré formellement et n'a pas rencontré de contradicteurs. Cela suffit-il pour que l'on

puisse considérer la Conférence navale comme ayant admis une sanction aussi grave? Si la pénalité qui devait frapper le navire neutre sous convoi ennemi, constituait une nouveauté absolue, en droit international, nous ne l'admettrions certainement pas. Mais si, dès avant la Conférence navale, cette pénalité devait, d'après la doctrine et la pratique prédominantes, atteindre le navire neutre qui se serait placé sous ce patronage incontestablement étrange et suspect, il en serait autrement, et nous ne pourrions voir dans l'absence de protestation contre l'opinion, contre V affirmation de Lord Dusart qu'une adhésion implicite. Telle paraît bien être l'opinion de M. Charles Dupuis.

1285. La Conférence navale précise avec une clarté parfaite la forme dans laquelle il est fait usage de cette exemption et son étendue. " Le commandant du convoi donne par écrit, à la demande du commandant d'un bâtiment de guerre belligérant, sur le caractère des navires et sur leur chargement, toutes les informations que la visite servirait à obtenir. „ On ajoute donc foi à sa parole et il a paru à la Conférence qu'en en doutant, on ferait injure à l'Etat neutre dont il est le représentant officiel. Et, même si le belligérant a des raisons de soupçonner que la religion du commandant du convoi a été surprise, encore sa bonne foi n'est-elle pas mise en doute. Le belligérant lui communique ses soupçons, et c'est le commandant du convoi qui alors procède à la visite ou à la vérification, aux termes de l'article 62, sans que l'officier du croiseur doive même nécessairement y assister. Après quoi il constate le résultat de sa vérification par un procès- verbal, dont une copie est remise à l'officier du bâtiment de guerre belligérant. Mais la protection du, convoi n'est retirée au navire convoyé que si le commandant du convoi estime, d'après les faits constatés, que la saisie est justifiée. Si le commandant du croiseur n'est pas d'avis que le navire doive être relâché, il n'aura d'autre voie de recours que les réclamations diplomatiques. Le navire convoyé n'en continuera pas moins sa route. Cela résulte non seulement

du rapport de M. Renault à la Conférence, mais du texte même de l'article 62.

1286. Les dispositions relatives au convoi sont certainement celles qui se distinguent le plus avantageusement par le respect scrupuleux des droits des neutres, dans la mesure où la notion de la contrebande de guerre et le blocus sont compatibles avec ce respect. Mais il importe d'examiner, vu la fragilité des règles établies par la Conférence navale et l'incertitude de leur force obligatoire, les règles assez diverses admises par la doctrine et la pratique des nations en la matière. Un point est certain, c'est qu'en principe l'exemption de visite pour les navires neutres sous convoi neutre a été admise depuis fort longtemps par tous les Etats, sauf l'Angleterre qui toujours s'y est opposée. Les Etats Unis eux-mêmes l'ont appliquée dans la pratique, bien que les auteurs Américains soient plutôt favorables à la doctrine anglaise qui, elle, a presque unanimement préconisé et appuyé la pratique opiniâtrement suivie par ce pays. Dans ces conditions, peut-on considérer l'exemption des navires sous convoi comme admise en droit international coutumier ? Il nous paraît difficile de l'affirmer, si ce n'est au cas où il s'agirait d'une guerre dans laquelle l'Angleterre ne serait point partie belligérante, puisque les autres Etats ont unanimement admis l'exemption^ Encore nous paraît- il, que l'Angleterre obstinément attachée au principe du droit de visite des navires neutres convoyés, lorsqu'elle est belligérante, ne pourrait, sans une choquante inconséquence, réclamer cette exemption, lorsqu'elle est neutre, pour ses navires même convoyés et qu'on pourrait lui dire : patere legem quam ipse fecisti ! Mais nous croyons que, dans une guerre future, (la question ne semble pas s'être présentée dans la guerre mondiale), l'Angleterre dont les délégués ont accepté la règle de l'exemption par esprit de conciliation lors de la Conférence navale, se rallierait à l'opinion et à la pratique de tous les autres Etats (1).

(1) La thèse anglaise reposait sur des arguments que M. Charles Dupuis a parfaitement résumés et dont le premier est que le commandant du convoi peut être

1287. Il faut signaler toutefois une différence assez importante entre les usages anciens, tels qu'ils résultent de traités assez nombreux ainsi que de l'enseignement des auteurs, et les règles établies par la Conférence navale de Londres, quant à la portée de la déclaration à faire par le commandant du convoi. Il y a notamment une série de traités conclus de 1782 à 1787 qui stipulent, et il résulte en outre de la seconde neutralité armée de 1800, art. III, 5, que " la simple déclaration de l'officier commandant que ces navires (les navires convoyés) ne portent point de contrebande, doit être envisagée comme pleinement suffisante et aucune visite n'aura lieu „. Le paragraphe 16 du Règlement des Prises maritimes adopte par l'Institut exigeait déjà implicitement une déclaration écrite et plus détaillée : * le commandant du convoi remet au navire du belligérant qui l'arrête une liste des navires convoyés et une déclaration signée par lui et portant qu'il ne se trouve à leur bord aucune contrebande de guerre, et quelles sont la nationalité et la destination des navires convoyés „. Mais l'article 61 impose au commandant entrant dans cette voie une déclaration écrite plus complète encore. Le commandant doit donner par écrit, à la demande du commandant d'un bâtiment de guerre belligérant, sur le caractère des navires et sur leur chargement toutes informations que la visite servirait à obtenir. C'est, à notre sens, une excellente innovation, car cette déclaration écrite pourra former la base de réclamations ultérieures, si le commandant du convoi, usant abusivement de son pouvoir souverain en ce qui concerne le sort provisoire des navires convoyés, avait refusé de permettre la saisie d'un navire qui, en bonne justice, aurait pu être saisi.

trompé sur la nature de la cargaison. C'est exact, mais la Conférence nevale prescrit une vérification nouvelle lorsque le croiseur a des raisons de croire qu'il en est ainsi. La seconde objection que l'on faisait en Angleterre contre l'exemption était, à notre sens, plus sérieuse encore; c'est qu'à défaut d'accord international sur la dé-termination des objets de contrebande, la simple déclaration du commandant du convoi que les navires convoyés ne transportent pas de la contrebande de guerre pourrait n'avoir aucune valeur pour le commandant du croiseur. Mais la Déclaration de Londres a justement pour effet de préciser, par un accord international, la notion de la contrebande et ne se contente du reste pas de la simple déclaration que les navires convoyés n'en transportent pas.

1288. Abstraction faite de la Déclaration de Londres, les navires neutres jouissent-ils de ce privilège quand ils sont convoyés par un bâtiment de guerre d'un autre Etat neutre? Cette question est résolue négativement, nous l'avons vu, par la Conférence navale, conformément à l'opinion unanime des Grandes Puissances maritimes appelées à y participer. En est-il ainsi d'après le droit international antérieur? La pratique varie et la doctrine hésite. Hautefeuille, un des rares auteurs qui ont examiné cette question, dit que tous les traités de neutralité armée ont stipulé que les vaisseaux de guerre de chacune des Puissances coalisées escorteraient indifféremment les navires de commerce des autres. Il cite le texte même de l'article 5 du traité du 9 juillet 1780 entre la Russie et le Danemark (1). Il combat cependant cette disposition ainsi qu'Ortolan (2). Calvo adopte la manière de voir et les arguments de Hautefeuille. Lucchesi Palli (3) défend énergiquement la thèse opposée. Si donc la pratique permettait à un navire neutre de se mettre sous la protection d'un bâtiment de guerre d'une autre nationalité, mais neutre également, la doctrine incline en majorité à ne pas considérer le navire neutre comme affranchi de la visite en pareil cas. Il n'est pas sans intérêt d'examiner sur quels motifs cette doctrine se fonde et c'est Hautefeuille qui les expose de la façon la plus complète.

Il est impossible de méconnaître, d'après Hautefeuille, que cette extension donnée au convoi renverse toutes les bases sur lesquelles est établie la foi due aux paroles du commandant de l'escorte. La déclaration du commandant du convoi que les navires convoyés sont de sa nationalité doit inspirer confiance, parce qu'il est à même de le savoir avec certitude. Il n'est pas à même de garantir toujours la nationalité neutre des navires de commerce qui font partie du convoi et qui portent le pavillon d'une autre nation neutre. De plus, le croiseur belligérant aurait le droit de lui demander la

(1) Hautefeuille, op. cit., t. III, p. 147.

(2) Diplomatie de la mer, t. II, I. III, ch. VII, p, 233.

(3) Principes du droit public maritime, pp. 204, 205.

preuve qu'il a l'autorisation de son souverain de prêter ses services à un autre Etat neuti$. En outre le souverain neutre représenté par le commandant du convoi ne peut pas répondre d'individus qui ne sont pas soumis à sa juridiction et le commandant du convoi a moins de moyens de s'assurer de la sincérité des papiers relatifs soit aux navires, soit aux chargements; " sa parole ne peut avoir assez de poids auprès des Puissances étrangères, auprès des belligérants. „

Ces arguments que nous résumons très brièvement sont extrêmement sérieux et cependant ils ne nous paraissent pas irréfutables. Lorsque le commandant d'un convoi neutre consentira à admettre dans le convoi un navire neutre d'une autre nation, neutre également, il ne le fera en général qu'eu vertu d'un traité conclu avec cette dernière, comme le traité du 9 juillet 1780 conclu entre la Russie et le Danemark, et il lui suffira d'invoquer le traité pour établir son droit de protection. Nous serions du reste disposé à ne reconnaître le droit de convoyer un navire neutre d'une autre nationalité qu'en vertu d'un traité de ce genre. Gomment dans ce cas lui serait-il difficile de constater la nationalité de ce navire étranger, de vérifier la nature de sa cargaison? Pourquoi la responsabilité du commandant du convoi serait-elle diminuée? On observe que le souverain neutre, propriétaire du bâtiment convoyeur, ne peut pas répondre d'individus qui ne sont pas soumis à sa juridiction, auxquels il ne peut pas défendre une fraude... qui, en un mot, ne sont pas ses sujets. Pourquoi, si, en fait, il a assumé cette responsabilité? Au surplus le souverain du navire convoyé a droit de juridiction sur les auteurs de cette fraude, et le souverain du navire convoyeur aura un recours contre lui. D'autre part, il semble qu'en fait le commandant du convoi sera beaucoup moins disposé à faire bénéficier un navire neutre étranger de la protection du convoi que si c'était un navire neutre de sa propre nationalité, et ne le fera qu'à bon escient et après avoir procédé à des vérifications plus minutieuses encore que s'il s'agissait de ses concitoyens.

1288. Eq somme cette règle sévère nous parait dénature à nuire aux petits Etats qui n'ont qu'une marine militaire insignifiante, tandis que leur marine commerciale peut être d'une importance énorme. Nous avons spécialement en vue la Norvège. Il leur sera excessivement difficile de faire convoyer leurs navires qui sillonnerît les mers en tous sens, s'ils ne peuvent le faire que par leurs propres bâtiments de guerre, et il est possible que la règle d'après laquelle les navires neutres ne peuvent être convoyés que par des bâtiments de guerre de leur pays n'eût point été admise sans quelque observation, si les petits Etats avaient été représentés à la Conférence navale. Au surplus il est bien remarquable que la franchise des navires sous convoi, pour laquelle les Etats continentaux européens ont tant lutté contre l'Angleterre pendant des siècles, ne semble guère avoir été utilisée durant la guerre mondiale, dans laquelle presque toutes les grandes Puissances maritimes étaient et sont encore intéressées au moment où nous écrivons (1). L'on se demande quelle en est la raison. Nous pensons qu'il faut la chercher au moins en partie dans l'immense développement que le commerce international et par conséquent aussi la navigation maritime ont pris dans ces dernières années. En 1890 les échanges internationaux étaient estimés atteindre en totalité dix-sept milliards cinq cent dix-neuf millions de dollars; en 1900 : vingt nullards cent et cinq millions; en 1913; quarante milliards quatre cent vingt millions (2). Dans ces circonstances il devait être plus difficile, surtout aux petits Etats neutres, comme la Hollande, la Norvège, de faire convoyer leurs navires de commerce, surtout si l'on exigeait qu'ils fusent convoyés par de$ bâtiments de guerre de leur nationalité. Et il y a lieu d'ajouter qu'à raison de la nature même des moyens

(1) Depuis que nous avons écrit ces lignes, il est arrivé précisément que des vaisseaux neutres ont été escortés par des navires belligérants à défaut de pouvoir l'être par des navires de guerre de leur nation. Cela est évidemment inadmissible. Mais il semble qu'ils devraient pouvoir l'être par des navires de guerre d'un autre Etat neutre. ;.<j

i% Slalislical abslracl of tke United Siates 1914, Washington, 1915, p. 685. — V. aussi Caribboan Inlerests of (lie United State*, par Charles Lloyd Jones, p. 1.

employés pour réprimer la contrebande de guerre, ou pour faire respecter l'interdiction arbitraire de passage dans des parties de mer parfois considérables (mines sous-marioes, hydroaéroplanes et surtout sous-marins) ainsi que de leur emploi brutal, la protection du convoi aurait été insuffisante, dangereuse même pour le navire convoyeur.

1289. Nous avons vu que Lord Dusart a exprimé l'opinion qu'un navire neutre sous convoi ennemi peut être saisi et confisqué. La question est très discutée en doctrine et l'on ne peut affirmer qu'elle ait été résolue d'une manière uniforme par la pratique des nations. Wheaton (1) critique vivement une ordonnance rendue par le gouvernement danois en 1810 et déclarant de bonne prise des navires qui, bien que portant légitimement pavillon neutre, s'étaient mis sous la protection de bâtiments de guerre ennemis. " Cette prétention belligérante si dure, si nouvelle et si importante dans ses conséquences „ dit-il " devrait, pour que les Etats neutres l'admettent, s'appuyer fortement sur l'autorité des écrivains qui ont traité du droit international, ou être démontrée conforme à l'usage des nations. Pas un des nombreux auteurs qui. ont exposé les règles de ce droit n'en a fait mention, aucune nation belligérante n'avait jusqu'alors agi d'après ce principe, aucun Etat neutre n'y avait acquiescé. Et il ajoute que l'on chercherait en vain dans les records (recueils de décisions) des cours d'amirauté anglaise un précédent à l'appui du principe soutenu par le Danemark, que : le seul fait par un neutre de naviguer sous convoi belligérant constitue, dans tous les cas et en toutes circonstances, un motif déterminant de condamnation. Mais, comme le fait remarquer Hall, l'opinion de Wheaton peut avoir été influencée, dans une certaine mesure, par le fait que lui-même avait représenté les Etats-Unis dans le différend qui avait surgi entre eux et le Danemark à cette occasion et soutenu, avec succès d'ailleurs, leur prétention à des dommages-intérêts pour la confiscation de plusieurs vais-

(1) Op. cit., p. 858, §32.

seaux neutres américains convoyés par des bâtiments de guerre anglais belligérants. Il faut remarquer au surplus qu'il y avait, dans ce cas particulier, certaines circonstances exceptionnelles plaidant en faveur des navires américains confisqués et que le gouvernement danois, tout en allouant très tardivement (en 1830) une indemnité, a maintenu fermement le bien fondé du principe en vertu duquel il avait agi.

Ce que dit Wheaton de la doctrine et de la jurisprudence pouvait être exact à l'époque où il a publié la première édition de son ouvrage mais ne l'est certainement plus aujourd'hui. Les auteurs anglais et américains admettent en général la confiscation du navire, par exemple Hall, Woolsey, Kent, Halleck, Manning, etc. La Cour d'amirauté anglaise l'a admise dans l'affaire du Sampson. La Cour des prises des Etats-Unis s'est, il est vrai, prononcée pour la non confiscation dans l'affaire de la Néréide, mais contrairement à l'avis du juge Story (1). Perels en Allemagne, Den Beer Poortugael en Hollande partagent absolument l'opinion de Story. Parmi les auteurs français on ne peut signaler, croyons-nous, que Hautefeuille et Ortolan qui aient émis une opinion contraire, mais non sans hésitation. Hautefeuille dit que le neutre, en se mettant sous la protection d'un belligérant, ne manque pas à ses devoirs, qu'il ne viole pas le caractère neutre. " Il s'expose, sans doute à être pris avec le convoi belligérant; mais, dans ce cas même, il ne saurait être soumis à la confiscation; pour se justifier il doit lui suffire d'établir sa nationalité et l'innocence de son commerce „ (2). C'est à peu près l'argumentation de Wheaton. Le fait que le navire neutre serait sous convoi ennemi ne créerait qu'une présomption de culpabilité juris tantum contre lui, une présomption susceptible d'être détruite par la preuve contraire. Cette circonstance ne serait pas con-

(1) Story faisait valoir * que la navigation sous la protection de l'un des belligérants implique violation des devoirs de la neutralité. Un neutre, disait-il, capturé dans de semblables circonstances encourt ipso facto la confiscation du navire et de sa cargaison. „ Galvo, op. cit., n° 2983.

(2) Hautefeuille, op. cit., t. III, p. 151.

cluante, conclusive comme dit Wheaton. Après quoi, Hautefeuille établit cependant une distinction entre le cas ou le navire neutre s'est mis sous convoi ennemi, en vertu d'une convention intervenue entre son souverain et l'Etat ennemi, et celui où il a profité d'une rencontre fortuite pour le faire, afin d'éviter les visites et les abus qui en résultent, sans convention préalable, sans rien demander du belligérant, etc. Mais, même dans le premier cas, il n'admet qu'une présomption de culpabilité devant céder devant la preuve contraire. Ortolan, que l'on cite parfois comme favorable à la thèse de Wheaton, ne l'admet qu'avec une extrême réserve. Nous croyons pouvoir dire, après ce rapide examen, que la doctrine est en majorité favorable à l'opinion exprimée par Lord Dusart sur les conséquences graves du fait par un navire neutre de se placer sous convoi belligérant. On pouvait concevoir parfaitement un acte de ce genre, lorsque tous les navires étaient encore exposés à des attaques de la part des pirates et des écumeurs de mer. On ne le conçoit plus guère aujourd'hui. Dans la pensée du neutre qui recourt à cette protection suspecte, comment peut-elle s'exercer par le fait? Elle ne peut s'exercer que par la résistance violente opposée par le commandant du convoi au belligérant adverse. Le neutre s'y associe donc par le fait, il compte bénéficier d'actes d'hostilité. Cette protection par les armes ne lui sera accordée du reste vraisemblablement que moyennant une rémunération. Tout cela est essentiellement contraire à la neutralité et, dans ces conditions, la Conférence navale nous paraît avoir fait sienne l'opinion exprimée par le délégué anglais. C'est probablement celle qui prévaudrait, abstraction faite de la Déclaration de Londres (1).

(1) Nous devons cependant observer que les pratiques actuelles des sous-marins seraient de nature à excuser sérieusement de pareils agissements de la part des neutres.